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第五章 結論
在台灣的食品安全管理制度建立的過程中，制定過程在過去一直是以行政官 員為主來制定，直到 2008 年的修法才由民意代表為主導。在 1950 到 1980 年以前，
在經濟環境尚不充裕的民眾，對於食品的要求主要在求溫飽，這階段台灣從農業 社會轉型到工業社會，食品產業在政府的扶植下以工業化生產穩定食物的供給，
以工業化生產的食品產業，可以確保百萬人的糧食，解決了長期的飢餓問題。工 業化的食品生產減少了自然循環的危機，降低人類對天氣、氣候和土地狀況的依 賴。這階段的政府在政治運作是屬於威權式，雖然民眾對於政策制定的方向無法 參與，但政府在維持社會的穩定下，以衛生為主的食品安全政策，對於食品產業 的發展與公共衛生的促進確實達到效果。不過這階段的組織制度與法案尚未齊全，
在人力的編制上與相關的配套措施還屬於農業社會，不足以應付即將邁入工業化 社會的台灣，對於消費者的保護也尚未注重。
在 1980 年到 2000 年，台灣正面臨社會急遽的變遷，資本家勢力興起、中產 階級出現及民主要求等現象，使整體國家社會進入了急速轉型的時期。工業污染 的米糠油多氯聯苯食用油中毒案促使消基會的誕生，消費者在面對食品安全議題 不再是沉默的，在解嚴後民眾有更多的政治參與，透過民意代表對於食品的安全 性可以爭取到更多的管控。1980 年後醫學與公共衛生的進步，加上經濟條件和生 活水準的改善，台灣人口的平均壽命不斷的提升。政府所主導的食品安全核心就 是身體健康、科學、營養、醫療，反射出來的除了與公共衛生有關的中毒微生物、
天然毒素，還有因為經濟發展所帶來的環境污染物、農藥、動物用藥、過敏原等 議題。民眾的生活日趨忙碌，使得因生活習慣的疾病問題也逐漸產生，「健康和養 生」的議題受到關切。食品產業配合此趨勢進行轉型，進行保健食品的開發提高 產品的附加價值，但也因為市場廣大造成許多未經核准的藥物與保健食品充斥，
相較於醫藥而言，食品科學與科技解決了急性中毒問題，食品在安全上危險性較
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低，相較於食品添加物，民眾更注重健康食品與保健食品的安全性。由於食品安 全政策屬於專業性較強的政策，民意代表與消基會雖然在管理制度上得到參與，
除非有外部重大食安事件，否則皆以政府主導政策走向。食品產業與國際接軌後，
在管理制度以國際的標準為主。政府主要是為業者創造一個自由、不受限制的商 業空間。
從 2000 至今日，國際上由於狂牛病所帶來的影響，食品安全管理制度相對以 往從終端產品做檢驗，轉變成由農場到餐桌整條食品供應鏈須符合保護消費者的 標準，要求參與食品製作的廠商需要登記，資訊要透明，民眾意識到食品產業技 術所帶來的風險與健康危機，如基改食品與食品添加物，有機與天然成為訴求之 一，這是對工業化的食品生產進行反思。
而台灣加入世界貿易組織後，面對進出口日趨複雜的國際貿易，本該持續改 革的食品安全制度，在資源分配不均下發展緩慢。三聚氰胺毒奶粉事件開始引起 台灣對於食品安全的注意，特別是在食品添加物這部分。
在大眾媒體的發達下，對於食品的「安全」定義，政府與民眾出現了衝突，
民眾對於政府在檢驗的殘留量無法接受，對於政府而言，將檢驗殘留的標準訂得 更嚴格不是完全不可能，但是那樣生產成本就會大大增加，對於整體社會來說也 不利。標準的寬嚴會影響生產成本，而生產成本不全是廠商的事，標準越嚴，潛 在的風險當然就是越小，但是相對的社會成本就越高。提高的社會成本將會轉嫁 到消費者身上，影響物價。政府所認定的「安全」，是把研究彙總起來，看做過的 檢驗是否可靠，「排除」的潛在危險是否足夠多，然後做出在法律上是否「安全」
的規則。同一種東西在某些國家認為是「安全」的，在某些國家就不行。這並不 是各國所依據的資料不同，而是各國對於甚麼樣的科學資料才可以拿來作為認定 這種東西是「安全」的有不同的理解。
而民眾接收太多來自公眾、專業人士及商業廣告等不同領域的科學觀點，而 這些觀點又不斷在改變。現代食品安全的問題，是人們吃飽了之後就會想要有其
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他的滿足，這已經不是科學上的衛生安全問題，而是在精神、心理跟信賴上面的 問題，食品安全只是底線，如何贏回消費者的信任才是關鍵，這個「安心」也就 是現代的食品安全問題，這是民眾隨著社會發展產生的變化。所謂的安心，其實 核心在於資訊、透明、負責，目標是取得信任產生價值。一個以科學專業作為權 威出發的風險治理框架並沒有辦法被民眾所接受，科學知識的傳達變成以科學專 業技術人員、專家、官員的獨腳戲，這樣獨述科學、行政見解的溝通，使民眾在 恐慌中造成與科學、行政見解與感知之間的對立與衝突。
除了食品的安全性以外，特別令消費者關注的是價格。天然資源缺乏，糧食 進口國台灣，在原物料不斷調漲之下，現代的經營模式已經十分自動化，消費文 化又強調快速、便利與便宜的飲食供應，能節省的部分就是原料。製造商迫不得 已只好精打細算，錙銖必較，不斷尋找更節省成本的替代品。如此卻引發了一種 惡性循環，連基層的農民也受到牽累超市以折扣和廉價促銷的手法，利誘消費者 購買，再以更低廉的價格進貨，以彌補縮減的營業額，食用的添加物越來越多，
這種不健康的便宜其實是咎由自取。民眾不再單方面透過政府的官員決定食品安 全制度的走向，毒奶粉、塑化劑等重大食安問題爆發後，透過立委與民意代表來 引導食品安全政策的走向，提高食品安全制度的資源，食品安全再從原本的安全 加入了風險的概念。
食品安全的概念並非一成不變，而是處在不斷的演變與發展之中。隨著生物 技術與食品檢測技術的不斷發展，研究手段的不斷進步，故有的食品安全理論必 然會受到衝擊，人們對於食品安全性的各種因子的認識必然會被深化或者顛覆。
例如過去 20 年，動物性飽和脂肪如紅肉、動物油和全脂牛奶，都被視為危害健康 膽固醇的來源，植物性不飽和脂肪則能降低膽固醇、對抗氧化造成的傷害。後來 發現不飽和脂肪較不穩定，高溫加熱後產生自由基，反而變得不安全，易引發老 化、癌症等疾病。又例如美國農業部 1992 年提出的飲食金字塔，主張大量攝取金 字塔底層的五穀類等碳水化合物，現在又被認為是現代人肥胖以及糖尿病不斷增
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加的肇因。諷刺的是，在這個人們對食物越來越感到困惑的年代，其實營養科學 家對養分的了解正達到歷史的巔峰。過去數十年營養學的發展日新月異，科學家 們發現了關於健康的知識。
為何有如此落差？首先，我們通常接觸到零星片段的健康和飲食知識，容易 造成誤解。現代人主要的健康觀念來源是媒體，但媒體報導多半只是截取科學研 究的一小段落，關聯是甚麼，甚至不知道整個拼圖的內容。營養學者告訴民眾要 避免攝取某些食物，即使根據他們的推測結果，應該只有少數人需要擔心這個問 題也一樣。他們似乎認為精細的提出適用於少數高危險族群的建議，比較不容易 為一般大眾了解和接受，而且小眾適用的建議也不容易宣傳推廣或是吸引媒體報 導。知識傳播者選擇地採用科學證據是困惑的根源之一。很多告訴大家該怎麼吃 和該吃甚麼的人背後都有目的；想藉由傳播食物恐懼而獲利的食品公司，還有其 他許多人也會為了事業利益而嚇唬大眾。這意味著不只是科學家想藉由發現飲食 和健康之間的關聯，獲得源源不絕的研究資金，同時也有一些立意良善的公共慈 善團體，試圖藉由警告大眾危險的飲食習慣，來證明它們的存在價值，於是他們 特意挑選某些醫學研究來加強自己的論述。
本文認為問題並不是源自科學或科學家，而是人們對於科學的錯誤解讀；我 們只看到一片拼圖就妄下結論。現代科學化、工業化和全球化的力量，把對食物 的恐懼變成民眾生活中的常態。那些擁有豐富資金及科學聲望的恐懼散布者，一 再壓制少數人的主張，也就是食物和健康的關係沒有一定的解答，因為兩者都有 太多的變數了。傳統的經營模式多為模仿和改善效率，領導人多半專權獨斷，相 信掌握資訊便掌握權力，自然對透明度有嚴重的不安感。年輕世代生於社會媒體，
長於資訊共享，透明成為基本價值觀、知的權利之一。政府該做的是透過生產履 歷，很清楚透明告訴消費者產品的內容，除了讓物美價廉、物超所值的商品存在 於市場，也允許品質高的食品得到應有的價值，讓消費者去做選擇。透明和理性 能並駕齊驅，信任這項社會資本自然能夠累積。
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參考文獻
中文
Bee Wilson 著、周繼嵐譯，2012，《美味詐欺：黑心食品三百年》。八旗文化 E.C.Cuff, W.W. Sharrock, D.W. Francis 著、林秀麗、林庭瑤、洪惠芬譯，1999，《社
Bee Wilson 著、周繼嵐譯，2012，《美味詐欺：黑心食品三百年》。八旗文化 E.C.Cuff, W.W. Sharrock, D.W. Francis 著、林秀麗、林庭瑤、洪惠芬譯，1999，《社