第四章 全球化風險時期的食品安全(2000~至今)
第四節 食品安全管理制度的問題與爭議
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形成專家系統在食安事件中造成失靈。
科學新知的研究需要時間去證明而且慢，要爆發出一個新的、革命性的，其 實是非常久的，它影響很嚴重，譬如說基因改造食品，需要歷練跟證明的，比較 慢。所以政府的還是最直接，台灣比較特別，台灣政府會因為消費者影響，判決 符合期待。(訪談資料 A)
誰在驅動，102 年是政府驅動，其他是民意代表，民意代表幾乎沒有食品專業，
就是學食品，或在食品這一行的，民意代表沒有這領域的為什麼會提出這個修法 第一個就是搏版面，民意代表後面的參謀通常會比較接近左派的，就是消費者的 團體，就是要做有機，要做天然的，就是這種社會運動、公民運動的，這一些的 跟政府站在相左立場的，我的觀察，我沒有在哪一派，但是過去這些修法是站在 跟政府相對面的去推動。(訪談資料 E)
衛服部以前有決定政策走向的能力，但現在立委自己膨脹以後，在變成立法 委員在立法院修改法律。以前都是由行政部門提出個法律修正案，到那邊讓他們 去審查，現在他們自己提，他們找專家。(訪談資料 D)
台灣的情況是，政府承擔着研究並提出具體政策方案建議的重要職能，在過 去食品安全制度作為主導的角色，但是這項職能在近年的食安事件逐漸被民意代 表所取代，由於台灣食品產業的特殊性，許多民間的食品業者並沒有列管，造成 衛生管理上的漏洞。根據 Giddens(1984)結構化理論觀點，民眾對於食品安全的安 心，反映的就是針對食品工業化結構的反思認知能力，對於食品工業化使得這個
「從土地到餐桌」的過程變得既複雜又難以理解，由於大多數消費者看到的都是 最終的成品，缺乏對於生產流程的認識。安心，指得便是供應鏈的透明化。在食 安事件爆發後，政府與社會民意和相關利益團體的代表與委員進行政策討論和協 商，讓政府提出的政策備選方案及建議在政治上增加了接受性和可行性。
第四節 食品安全管理制度的問題與爭議
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在食安事件不斷爆發，從瘦肉精到塑化劑，國內媒體與政治人物在對汙染物 及添加物要求做到「零檢出」，但是「零檢出」從科學的角度來分析其實是不合理 的東西。
如果單從字面上來看，「零檢出」被解讀為「沒有添加任何有害物質」、「有害 物質含量為零」。但這取決於檢測儀器的敏銳度，假設檢測儀器的敏銳度能檢測到 ppm(百萬分之一)，此時若驗不出微量重金屬和毒素，是否可以被稱作「零檢出」？
若檢測儀器的敏銳度提高到 ppb(十億分之一)，而檢測出微量重金屬和毒素，即使
「檢出」含量也極微，並不等於對人體「有害」。
那我今天儀器只要夠靈敏，可以測到 0.01ppm 甚至 0.001ppm。0.00 在科學上 不等於 0，代表後面還有，但多少不知道，礙於有效數字的表示 0.00。可能是 0.00001，
只是我儀器測不出來，只是有效數字沒有到那裡，所以我只能這樣表示，但並不 等於 0。(訪談資料 F)
在現今高度開發的社會，環境污染是越來越嚴重，食品即使沒有加入任何添 加物，許多微量的有害物質本來就存在於自然界中，儀器檢測感度會越來越高，
未來會有更多的食品，被檢驗出含有極微量的有害物質，但是不管多麼微量，那 終究是一個非常靠近零的值，而不是零。檢驗微量重金屬和毒素不是「有或沒有」， 較正確的說法是：該物質的含量趨近於零，無法被機器偵測出來，其實稱為「未 檢出」會更恰當。
正確的方法是對食品的汙染物訂一個標準，比方說瘦肉精，除了參考國 際標準之外，仍需考慮到各國的飲食習慣不同。例如國人每日食用豬肉的比例遠 高於許多國家，並且有食用內臟的習慣，而內臟恰好是最容易吸收藥物的部位，
因此對於瘦肉精的表準應更加謹慎。對於塑化劑，大人、小孩耐受量不同；訂定 耐受量安全值時，考量體重、曝露量，分別訂出標準。只要攝取量保持於安全劑 量內，就不會對人體健康造成危害。這些資訊公布的越充分，消費者便可以依照 自己願意付出的代價、承受的風險，決定購買行為。
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現在全世界對食品的管理都是從風險上來看，你不能要求他是 0 風險 因為 0 風險的成本太高，高到你可能都做不到跟買不起，所以你必須去有效的控制它的 風險。(訪談資料 C)
因此「零檢出」是不存在的，如果食品想要求零檢出，不但會造成市場上多 種窒礙，整個社會也將付出不符合效益，甚至無法負擔的龐大成本。政府相關單 位、民意代表、媒體和民眾，都要建立正確的認知與共識，才能取得其中的平衡 性。
二、資源配置失衡
在一般情況下，國內絕大多數民眾提到食品衛生安全之管理，幾乎會立即表 示這完全是衛生機關之職責，而且應該以加強市售產品抽驗之方式來解決。但無 論從理論上或是實務面來看，決不是如此簡單之事情。先由實際情況來分析，目 前食品衛生管理之資源十分有限：台灣省各衛生局之稽查人員平均僅約 6 人，檢 驗人員亦約 6 人，惟檢驗人員尚須執行性病、煙毒尿液、Ｂ型、肝炎、愛滋病、
瘧疾等檢驗工作，實際從事食品檢驗之人力平均各衛生局尚不足 3 人。台北市及 高雄市政府衛生局人力雖較多，但因係直轄市，業務量相對繁重。至於在經費方 面，有的衛生局食品衛生經費 1 年才不過新台幣幾十萬元，若無上級對專案計畫 加以補助，所能做的工作十分有限。根據 2003 年之統計，台灣地區每人每年負擔 食品衛生之業務經費（即將當年各級衛生機關食品衛生業務經費之總額除以該年 台灣地區之人口總數），平均尚不足新台幣 10 元，其中約 8 成為中央（即衛生署 食品衛生處及藥物食品檢驗局）之經費（行政院衛生署，2001），由此更可看出站 在第一線實際執行管理工作之各地方衛生局，其食品衛生經費嚴重不足之窘境。
此外，從理論上來看，強調從市場上抽驗食品，實在是一種本末倒置之做法。
姑且不論大家都很清楚檢驗並非萬能，即使由檢驗中發現某一件產品不合規定，
可能同樣有問題之同批其他產品正在其他地點販售，甚致早已消費，形成緩不濟 急之局面。此種強調以抽驗為主之做法，不僅無法促進業者之進步，反而有可能
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誘發業者投機取巧之念頭，造成只要不被抽樣檢驗出問題，或是有問題之產品無 法追查貨源，即可確保賺錢之不正當心理。在另一方面來說，面對全台灣地區約 30 萬家食品業（包括所有有照、無照之製造業及販賣業），數量以百億件計算之市 售加工食品及生鮮農產品，衛生機關確實沒有能力進行全面抽驗，同時衛生機關 依法理亦不應擔負食品加工業者及農民們本身該執行之品管工作。故大家一向所 主張之食品衛生安全管理應從加強市售食品抽驗著手，實是一不恰當之觀念及作 法（陳樹功，2000）。
2008 年的三聚氰胺毒奶粉事件同時具有「食品安全」以及「大陸議題」雙重 元素，所以不僅容易引起媒體的興趣，對政治人物來說也有誘因關心，雙方共同 推波助瀾的結果。再加上在那一個月之中，國內外確實也一再爆發不同的檢驗案 例，才使得毒奶粉事件獲得如此大的媒體版面。在這場媒體的報導活動中，其具 有的負向回饋的特質，不僅造成林芳郁署長的下台，也被繼任的葉金川署長援引 為政治上的助力，順勢於國會中通過長年討論中的「食品藥物管理局」。
根據監察院 2009 年 9 月針對麥當勞炸油事件對衛生署所提出的糾正案來看，
食品衛生處長期存在著預算不足、人力短絀的現象。根據該案的資料顯示，食品 衛生處的預算金額，不僅呈現逐年遞減，而且佔衛生署總預算數的比重也逐年下 降。監察院指出衛生署食品衛生處 2005 年至 2009 年食品衛生管理之業務費預算 數呈逐年減少趨勢，且經折算 2008 年食品衛生行政管理經費總預算，平均每位國 民僅有 11 元，足見其經費預算編列嚴重不足。衛生署 2009 年之業務費總預算，
其中食品衛生管理之業務費少於總預算之千分之二，單位預算配置嚴重失衡，顯 見其輕忽食品安全業務；據統計該處預算員額編制自 2005 年至 2009 年未見成長，
以 2011 年全國保健支出為例，共 9100 多億的經費中，約有 94%用在醫療，僅有 3.9%用在公衛，「重醫療、輕公衛」形成扭曲的比例。而衛生署預算中，僅有 3%
用於食品藥物管理上，食品安全也僅佔食藥安全管理經費其中的三分之一。平均 每一位國民、每年可分配到食品管理經費只有 34 元，只有美國、英國的 20%，香
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港的 7%。
小結
加入 WTO 到第三次全文修法是台灣食品安全管理制度的轉變，在食品工業化 轉變糧食供應結構，不斷爆發的食安事件使民眾成為主要的行動者，與以往單純 由政府官員制定制度不同，透過政府組織重組，對於食品安全衛生管理法做了與 國際並進的改革。「食品安全」不只是單純制度與技術問題，還帶有「大陸議題」
的雙重元素，容易引起媒體的興趣，甚至對政治人物來說也有誘因關心，再加上 國內外確實也一再爆發不同的檢驗案例，因此透過民意代表與立委主導了政策的 走向，這是雙方共同推波助瀾的結果。在食品安全衛生管理法的議程上，由政府、
民意代表和消費者等社會代表進行討論。在 2013 年衛福部全文修正「食品衛生管
民意代表和消費者等社會代表進行討論。在 2013 年衛福部全文修正「食品衛生管