食品安全管理制度的制定與分析

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制 年）、食品標示不實事件

（102 年）、油品混充事 件（102 年）

（作者自行整理）

第三節 食品安全管理制度的制定與分析

台灣近幾年的主要問題不在食品的衛生上，而是在食品的「風險」上；而食 品風險的疑慮則出自漫長的食品供應鏈和監管鏈。

由於社會經濟的變遷，加上工業技術的發達，食物的供應及攝取方式與過往 農業社會有了很大的不同。利用工業化生產食物可以確保百萬人的糧食，解決了 長期的飢餓問題，降低人類對天氣、氣候和土地狀況的依賴。但是在工業化的邏 輯下，食品產業從過去單純的食物保存手法，逐漸朝向「商業價值」的食品加工。

在工業化的食品生產過程中，最講求的是原料必須易於機器加工，天然滋味的重 要性反而敬陪末座。對於原料供應商而言也是同樣的道理，以工業化方式經營的 農業來說，最要緊的是穩定的產量，而不是飽滿多汁的農產品所帶來的鮮美滋味。

食品工業化為了降低生產成本與售價，並且大幅提高產量與生產效率，將原 本與農業相關的食品生產，轉為單一化、規模化、集中化、機械化的工業邏輯。

食品生產過程中的所有環節全部切割成一項項的單一化工作，各個環節通常只各 司其職，無法掌握整個生產流程的全貌，同時由於各個環節之間彼此缺乏緊密的 扣連，對於產品品質與安全的把關也因此極易產生斷裂。食品工業化的確增加我 們在食品供應上的充裕和選擇，使得食品能夠被置放得更久，但此工業與商業的 生產邏輯也主宰了我們的生活方式和飲食習慣。

根據 Giddens (1984) 的觀點，所謂行動者乃是對於當前時空環境具有反思性 的認知力(reflexive form of knowledgeability)，並且有能力可以藉由論述(discursive)，

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大膽表達他的意圖理由，試圖透過不同作為來改變現況，並且造成不同結果。

在立法制定食品安全管理制度的議題上，立法委員扮演着主導的角色。自 2008 年起，立法委員便開始進行倡議活動，透過傳媒、報章、選舉活動、講座、記者 會、研究調查等資源(resource)向社會反映修訂原有食品安全制度的規則(rule)。例 如蔣乃辛委員與賴士葆委員提案需明令業者建立登錄制度及食品之履歷制度，特 定類別與規模之食品業者，必須登錄，才能營業，以及必須建立產品供應來源及 其流向之追溯或追蹤系統相關規定。江惠貞委員提案需增訂熟食之零售業作業場 所、設施及其品保制度，必須符合食品良好衛生規範，並規定其人員均應強制健 檢。王育敏委員提案需禁止不適合兒童長期食用之食品廣告。

但是，在如何制定食品安全管理法？政府與立法委員之間仍然有很大的爭議。

首先到底該依照誰的標準？在食品安全上，由於事涉國際貿易且目前絕大多數的 國家或是獨立關稅領域（Separate Customs Territory）已加入世界貿易組織（World Trade Organization, WTO）。

根據 Giddens 所說的時空匯聚的外在環境，就主觀而言，面對當前國際趨勢 WTO 無可諱言是一個極具關鍵性的政府間組織，而由世界衛生組織（World Health Organization, WHO）和糧食暨農業組織（Food and Agriculture Organization, FAO）

所合作設立的食品法典委員會（Codex Alimentarius Commission, CAC），以及經 WTO 賦權承認其權威性的世界動物衛生組織（World Organization for Animal Health, OIE）則是國家進行磋商與制訂全球食品安全標準的論壇與權威性機構 CAC 或 OIE 等國際組織是目前負責商訂全球食品安全標準的權威性機構，並且 其制訂的標準為 WTO 解決食品貿易紛爭的重要依據。

原則上，WTO 援引 CAC 或 OIE 所制訂的食品安全標準作為食品貿易爭端 發生時裁決之依據，並同時鼓勵會員國採取 CAC 等國際組織所訂定之標準（此為 國際級標準）。因此，就理論而言，像 WTO 這樣的國際組織應該是一個重要的推 進器（booster），敦促國家遵守和採用專業國際組織所制定的食品安全標準。

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但實踐上的情形似乎與理論所設想的有所不一致，主權國家在有關食品安全 標準的相關政策上，其行為與國際性的標準具有相當程度的「差異性」而不是「一 致性」與「可追溯性」的精神。同樣的自主管理，但在不同社會當中有著全然不 同的實際操作模式。

美國很在乎輻射線、過敏原、微生物。美國他們比較不在乎化學，像是農藥 殘留、 重金屬。台灣、中國就很特別，台灣、中國特別在乎化學的東西，微生物 反而沒關係，拉肚子回家拉一拉就好了，很奇怪。華人跟西方人的差異在這邊，

這是兩個文化的差異。(訪談資料 A)

台灣人最喜歡講的，為什麼歐洲特別嚴格！為什麼美國特別鬆！所以就跟立 法機關說：你為什麼要選鬆的！好比說殘留濃度比較高的，這個觀念我覺得是 totally failed，因為每個國家飲食習慣不一樣，每個人的承受度不一樣，飲食文化

不一樣，人種不一樣。(訪談資料 A)

舉例來說，台灣的麵粉主要是從美國進口的，從消費者的需求是希望麵粉是 白色的，在現代化生產中，人們加入氧化劑來讓麵粉短時間內變白，最廣泛使用 的是過氧化苯甲醯(Benzoyl Peroxide)，在管制上歐盟、FDA 和 JECFA(The Joint FAO/WHO Expert Committee on Food Additives)所依據的研究結果和科學事實是一 樣的，不同處只在於對風險的評估和接受程度的差異。歐盟認為，麵粉中 BP 在麵 粉中轉化而成苯甲酸是一種防腐劑、破壞麵粉中的葉酸等維生素 B 群、還可能氧 化麵粉中的其他部分，所帶來的風險，不可接受。而 FDA 和 JECFA 認為，苯甲酸 在許多蔬果天然存在，本身也是一種合法的食物防腐劑，麵粉中 BP 轉化而成的苯 甲酸含量也低於食品中苯甲酸允許的使用量，所以不會明顯增加健康風險。BP 的 確破壞了麵粉中的維生素 B 群等營養成分，但不僅 BP，別的麵粉漂白劑也會，但 這些養分並非麵粉獨有，一些綠葉蔬果中更常見，這樣的風險完全可以忽略，而 它帶來的好處，則更為重要。影響食品安全的因素，主要是科學與政治。「標準」

通常被認為是一項性質中立的制度和以科學為基礎的技術性規範。但事實上，關

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於食品安全標準在形成或制訂過程中其實是有政治力量介入的，而這種情形對於 食品安全標準的本身、國際貿易的利益分配，以及個人健康和公共衛生的影響性 十分重大。

在論述實踐層面主要是政府與民眾對於食品在「安全」的定義上所展現的論 述爭論。由於台灣飲食文化的特殊性，夜市攤販眾多，有登記的為少數，造成政 府監管的困難。無論已開發或開發中國家皆經常傳出重大食源性(foodborne) 疾病 案例，造成人們食品中毒，生命安全遭受威脅，如 1985 年美國爆發巴氏殺菌乳遭 受沙門氏鼠傷寒桿菌(S. Typhimurium) 汙染，估計當時病患數高達 17 萬人；另外，

1991 年中國上海則因蛤蜊遭受 A 型肝炎病毒汙染，導致 30 萬人感染(陳政忻，

2011)。

2010 年 5 月美國生鮮雞蛋爆發沙門氏菌疫情，約 1,500 人受感染，爾後通報 件數急遽攀升，當局遂於 8 月 18 日全面回收，而至 8 月 27 日已回收 5 億多顆 生鮮蛋。美國食品藥物管理局(Food and Drug Administration, FDA) 介入調查並追 溯廠商銷售通路，發現事件起因乃美國當地雞蛋供應商的養殖農場遭受感染，而 感染源疑似為飼料。本次食品安全事件造成加州等八州緊急回收該廠商之生鮮雞 蛋，造成龐大經濟損失，消費者信心動搖(陳政忻，2011)。

每年美國食源性疾病的通報案例約為 7,600 萬件，而加拿大每年的患病數約 為 300-1,000 萬人，耗費成本約為加幣 30-130 億元。分析這些食源性疾病的致病 因素，50% 係與動物有關（79%為新興疾病），感染病原則以細菌為主，其次為病 毒、原生動物、真菌、蠕蟲。感染病原藉由農場動物直接或間接感染，農場動物 所攜帶的人畜共通傳染病菌極少會使動物發病，卻會導致人類發病。根據美國農 業部(U. S. Department of Agriculture, USDA) 及其農業研究署(Agricultural Research Service, ARS) 的研究指出，食源性疾病造成身體不適的原因中，有 67.2% 係由病 毒所引起，30.2% 為細菌，2.6% 為寄生蟲。因食源性疾病而導致住院的情形，細 菌占 59.9%、病毒占 34.8%、寄生蟲則占 5.3%；此外，細菌則是病患因食源性疾

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病而死亡的最主要因素。

從最早的衛生到現在的管理的問題，要求心安的問題，那每一個人對安全都 有不同的定義。從吳焜裕吳委員上一次部長的質詢，兩個人的看法都不一樣，他 覺得安全是政府對食品安全的管理就不要讓人民吃到有毒的東西，要去管理。那 政府的觀念是比較保守的，是從衛生來講。(訪談資料 E)

在食品安全上大家的定義都不一樣，那從政府的管理角度，他會想說甚麼東 西才是現在最急迫的，要做好，還是在衛生，都還沒有辦法落實，但是民眾已經 轉變新的需求要安心。(訪談資料 E)

依據日本食品安全委員會(Japan Food Safety Commission, JFSC) 公布 2008 年 境內的食物中毒案例統計顯示，總計 2008 年日本因細菌、病毒及天然毒物所引發 的食物中毒事件為 1,369 件，較 2007 年增加 6.2%；但感染人數則從 2007 年的 3.3 萬人減少 27.4%，至 2.4 萬人。整體而言，因細菌引發的食物中毒事件為最多，

2008 年共 778 件，其中空腸/ 大腸彎曲菌(Campylobacter jejuni/coli )、沙門氏桿菌 (Salmonella )及葡萄球菌屬(Staphylococcus ) 為最常見的食物中毒病菌，合計 2008 年細菌性食物中毒事件較上一年度增加 6.3%，但同期遭受感染人數則下滑 20.3%。

至於病毒性中毒的主要原因則是諾羅病毒(Norovirus)，2008 年之病毒性食物中毒 事件則減少 12.3%，病患數則減少 37.3%(陳政忻，2011)。

相對於添加劑，食源性所造成的食品安全事件屬於立即致命的案例，政府會 將重點放在衛生上，但是民眾對於食品安全的要求已經提升到要求心理層面上的 安心。

未來需求一直在提升，美食、行腳節目這十年來是全世界性的一直在有。大

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