食品安全政策轉變之研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學國家發展研究所碩士論文. 食品安全政策轉變之研究. 立. 政治大. ‧ 國. 學 ‧. 指導教授：王振寰博士. n. al. Ch. engchi. I. y. sit. io. 中華民國一〇六年六月. er. Nat. 碩士生：蘇修民撰. i n U. v.

(2) 謝誌論文終於完成了，在研究所的過程中，我更了解自己，清楚念書跟做研究是截然不同的方向，在閱讀資料與文獻中，讓我更明白自己認同的政治、社會與文化的取向，對於時事的解讀也與以往不同，能理性及言之有物的闡述自己的想法。除了一般修課外，在相關活動如發表論文及舉辦系所研討會，讓我比過往能在群眾前侃侃而談。感謝我的爸爸、媽媽，每當我一度想要放棄時，支持我把這份學位念完。感謝我的指導老師，王振寰教授，參與老師的研究計畫讓我的論文有了方向，並在一次. 政治大. 次的討論中提供我想法與建議。感謝魏玫娟老師，在王老師生病後接下指導我的. 立. 責任，並幫助我順利完成論文。感謝口試委員，王俊權教授、湯京平教授。在論. ‧ 國. 學. 文審查時提供我應修改的地方，讓我的論文價值不只是描述性的文章。感謝國發. ‧. 所辦裡的珮琦學姐與馬姐的各種行政上的協助與包容，幫我順利拿到畢業資格。感謝所有願意接受我訪談的對象，謝謝你們願意撥空接受我唐突的拜訪並分享自. y. Nat. n. al. Ch. engchi. II. er. io. 是我還是由衷的感謝你們對我論文的幫助. sit. 己的經驗與知識。其他我沒有感謝到的朋友們，雖然你們的名字沒有列上來，但. i n U. v. 修民 2017/7/21.

(3) 摘要台灣隨著國家不同時期的發展，在食品產業與食品供應系統產生巨大的改變。這些變化影響了食品安全的政策，使得食品安全政策著重的焦點在不同時期發生轉變。起初台灣在國民政府遷台，以恢復基礎工程、公共設施的政策下，著重於食品的「衛生」；爾後國家經濟發展與國民生活水準提高、消費者的意識抬頭、食品產業的轉型，食品安全政策從「衛生」轉移到注重因發展所帶來的汙染的「安全」上；在加入 WTO 後，食品產業踏入國際化，在新技術與食品來源複雜下，食品安全政策導入了「風險」觀念。. 立. 政治大. 本研究採取 Giddens 的結構化理論來探究食品安全管理制度的轉變，食品產業在工. ‧ 國. 學. 業化的過程中改變了食品供應系統，糧食供應從農業社會到工商業社會造成社會結構改變，食品安全管理制度為行動者在面對食品工業化過程的社會實踐。在結. ‧. 論本文認為在食安事件中民眾反映出對食品工業化結構的反思認知能力，對於食. Nat. sit. y. 品工業化使「從土地到餐桌」的過程變得既複雜又難以理解，大多數消費者看到. n. al. er. io. 的都是最終的成品，缺乏對於生產流程的認識。民眾擔心不只是某一樣的非法食. i n U. v. 品添加物或非食品原料被投入到食品生產之中；他們擔心的是整體：到底還有多. Ch. engchi. 少沒有被揭露？我還要承擔多大的食品風險？民眾對於食品安全的「安心」，其實核心在於資訊、透明、負責。除了讓物美價廉、物超所值的商品存在於市場，也允許品質高的食品得到應有的價值，讓消費者去做選擇。關鍵字：食品安全、食品工業化、結構化理論. III.

(4) Abstract The food industry and food supply system have a huge change during the development of Taiwan. These changes have affected the policy of food safety, shifting the focus of food safety policy in different periods. At the beginning, under the policy of restore the infrastructures and public facilities. Taiwan government focused on the “hygiene” of food. After the economic development, the improvement of living standard, the rise of consumer awareness and the transformation of food industry, food safety policy shifted the focus from “hygiene” to the “safety” brought by the pollution from development.. 政治大. Joining the WTO, the food industry becomes more international. In the new technology. 立. and the complex of food sources, food safety policy added the concept of “risk”. This. ‧ 國. 學. study adopts Gidden’s structuration theory to explore the change of food safety management system. The food industry has changed the food supply system during the. ‧. process of industrialization. The change of social structure from the agricultural to. Nat. sit. y. modern society also changes the food supply. Food safety management system is the. n. al. er. io. social practice for the actors in the face of the process of food industrialization.This. i n U. v. study found that in the food crisis, the people reflect the cognitive ability of the process. Ch. engchi. of food industrialization. Most consumers are lacked of awareness of the production process because they only see the final product. Food industrialization makes the process of “from the stable to the table” becomes both complex and difficult to understand. People worry that not only a certain kind of a certain kind of illegal food additives or non-food material are put into the food production. They are worried about the whole food industry. How much hasn’t been exposed？ How much risk do I still need to bear？ The core value of food safety is more information and more responsible.. Key words：Food safety, Food industrialization, structuration theory IV.

(5) 目錄第一章. 緒論..................................................................................................................................... 1. 第一節. 研究背景 .............................................................................................................................. 1. 第二節. 研究問題 .............................................................................................................................. 5. 第二章. 理論討論 ............................................................................................................................. 7. 第一節. 食品安全相關研究 .............................................................................................................. 7. 第二節. 結構化理論（STRUCTURATION THEORY） ......................................................................... 11. 第三節. 菁英理論 ............................................................................................................................ 14. 第四節. 研究架構 ............................................................................................................................ 17. 第五節. 研究方法 ............................................................................................................................ 18. 第六節. 章節安排 ............................................................................................................................ 19. 第三章. 立. 政治大. 衛生與安全時期的食品安全(1950~2000) ......................................................................... 22 國際趨勢 ............................................................................................................................ 22. 第二節. 政府管理走向 .................................................................................................................... 29. 第三節. 國家主導、產業配合、民眾配合 .................................................................................... 35. ‧. ‧ 國. 學. 第一節. 小結 ....................................................................................................................................................... 42 全球化風險時期的食品安全(2000~至今) ......................................................................... 44. sit. y. Nat. 第四章. 第二節. 政府作為 ............................................................................................................................ 47. er. 國際趨勢 ............................................................................................................................44. io. 第一節. al. 第五章. n. v i n C h ....................................................................................60 第四節食品安全管理制度的問題與爭議 U i e h n c g 小結 ....................................................................................................................................................... 64 第三節. 食品安全管理制度的制定與分析 .................................................................................... 52. 結論................................................................................................................................... 65. 參考文獻 ............................................................................................................................................. 69. V.

(6) 表目錄表 2-1 食品風險矩陣 .................................................................................................................................. 8 表 2-2 食品風險類型 .................................................................................................................................. 8 表 2-4 訪談名單 ........................................................................................................................................ 19 表 3-1 風險指標 ........................................................................................................................................ 27 表 3-2 政府控管組織(中央到地方) .......................................................................................................... 31 表 3-3 重大食品安全政策與事件(1950~2000) ........................................................................................ 40 表 4-1 重大食品安全政策與事件(2000~2013) ........................................................................................ 51. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VI. i n U. v.

(7) 第一章. 第一節. 緒論. 研究背景. 二戰結束後，工業化城市逐漸增加，人口高度密集，城市郊區的糧食無法供應城市的人口，食品的供需出現了落差，需要從更遠的地方運輸，食物的生產鏈因此大幅拉長，也製造出危險的道德緩衝區。以往農業社會，生產者與消費者之. 政治大. 間供應鏈很短，不單純只有買賣關係，還有社會網絡的連結，彼此之間是街坊鄰. 立. 居；在工業化生產鏈的體系下，生產者與消費者身處毫無交集的生活圈時，沿著. ‧ 國. 學. 生產者與消費者之間的生產鏈所傳遞的訊息只有一個：價格。如此貧乏的資訊是. ‧. 雙向的，生產者得到的訊息是消費者只在乎價格，而生產者自己在意的則只有產量。當生產者關心的只是如何讓利潤極大化，以「數字」來呈現產品的「品質」. y. Nat. io. sit. 使他們看起來盡可能引人注目，消費者的健康安全則居於其次( Pollan，2012)。. n. al. er. 食品安全制度的建立正是為了解決因工業化所改變的食品供應系統。食品安. Ch. i n U. v. 全的概念並非一成不變，而是處在不斷的演變與發展之中；隨著社會整體結構發. engchi. 生變化、生物技術與食品檢測技術的不斷發展、以及研究手段的不斷進步，人們對食品安全概念之定義也不斷調整，對於影響食品安全性的各種因子的認識必然會被深化或者顛覆，如鄰近的日本，從 1995 年以來便修正食品衛生法高達十餘次，並於 2003 年制定食品安全基本法，同年 7 月成立食品安全委員會。台灣也隨著國家不同時期的發展，在食品產業與食品供應系統產生巨大的改變。這些變化影響了食品安全的政策，使得食品安全政策著重的焦點在不同時期發生轉變。1950 年代國民政府遷台帶來了大量人口，這時的台灣在戰爭的破壞及人口激增的情況下，國民政府很長一段時間都在為解決民眾的溫飽問題而努力，糧食的增產成了首要目標。後來美國實行對台灣援外法案提供經濟與軍事援助， 1.

(8) 在經濟獲得穩固後中央與地方政府配合推行土地改革，在農復會（現在的農委會）的輔導，利用日據時代所遺留下來的技術與機器設備，發展製糖業與罐頭業(張健輝，2013)。此時的台灣為農業社會，食品產業為技術門檻低的農產加工業，食品產業在「以農業培養工業，以工業發展農業」之目標往大量生產、工業化的工廠發展。在經濟體質獲得改善，溫飽問題得到了基本解決之後，社會大眾才開始對食品安全及衛生提出了更高的要求。1960 年代的台灣公共衛生設施缺乏，這點可從當時的十大死亡原因看出端倪，當時死亡原因前三名分為腸胃炎、肺炎及肺結核. 政治大. 等傳染病，其中因食品安全問題造成的腸胃炎，在農業社會時期的台灣，多以保. 立. 鮮不當，導致食物腐敗的衛生問題。於是在「基層公共衛生建設優於醫療建設」. ‧ 國. 學. 為最高指導方針的公共政策下，內政部於 1969 年擬具之「食品衛生管理條例草案」， 1971 年衛生署成立後，在藥政處下設食品衛生科，並在 1975 年制定「食品衛生. ‧. 管理法」，在當時基本定位偏重於食品的「衛生」面向(楊岱欣，2014：55)。至此. Nat. sit. y. 台灣才開始建立真正意義上的食品安全監管制度。. n. al. er. io. 1970 年代末期，台灣已經從農業社會進入工業化社會，這時期開發中國家及. i n U. v. 中國大陸的廉價而充沛之原料及勞力，已迅速在國際市場崛起，使得台灣食品產. Ch. engchi. 業不再具有國際競爭優勢，因此逐漸轉向內需市場發展，由早期以「出口賺取外匯，支持工業發展」的角色，逐年調整為「滿足國民生活需求」。在 1979 年發生的多氯聯苯米糠油中毒事件，為當時台灣受害人數最多的一起食品公害事件。調查指出當時的食品安全管理制度參與機構過於複雜，權責劃分不清，同時法規訂定不全或內容不適，無法有效執行食品安全管理。代表農業時期的食品安全管理已經過時，未能配合台灣工業化的食品工業發展。此事件促使行政院於 1981 年通過「加強食品衛生管理方案」，中央增設「食品衛生處」，1982 至 1984 年間在當時兩院轄市衛生局相繼成立食品衛生科，而各縣、市衛生局此時才陸續成立食品衛生課，強化中央到地方的食品衛生管理行政組織。而在 1983 年由於食品工業的 2.

(9) 快速成長，國民對加工食品的依賴漸增，對食品衛生的標準提高，過去農業社會可以被容忍或是理解的食品安全標準，已經不再能滿足群眾對於食品安全管理的要求，於是首次全文修正「食品衛生管理法」，擴大食品衛生管理範圍，提高檢驗食品在農藥的殘留與管制加工食品在「安全」的面向。 1980 年到 1990 年台灣與鄰近地區經濟起飛，成為亞洲四小龍之一。台灣的食品業面臨國際農產品的競爭壓力、國內消費習慣及生活方式改變等因素，逐漸往便利性與高附加價值產品的方向轉型。這段期間行政院衛生署在食品安全管理上，持續推動「加強食品衛生管理方案」第二期，全面加強食品衛生之稽查檢驗，充. 政治大. 實基層食品衛生管理稽查人力。擴大食品製造工廠之分等管理，並輔導業者建立. 立. 自廠衛生管理制度，並建立委託檢驗制度。. ‧ 國. 學. 1990 年代世界經貿體制開始趨向自由化、全球化發展，台灣農產加工所需的原料越來越依賴進口商品，食品業者希望能在國際市場中尋求更便宜而品質更好. ‧. 的原料增加自己的競爭力。基於經貿發展及國家整體利益之考量，政府開始計畫. Nat. sit. y. 申請加入世界貿易組織(WTO)，為了配合申請加入世界貿易組織之入會案，食品安. n. al. er. io. 全法規需與世界貿易組織之國際規範相一致，才可確保於貿易國之間地位平等。. i n U. v. 2000 年參考國際規範，強調源頭管理，再度全文修正「食品衛生管理法」，擴大. Ch. engchi. 管理範圍，加強食品衛生安全之維護，將食品「衛生標準」擴大層面為食品「衛生安全」及「品質」標準。台灣的食品安全管理主要是由四個部會參與管理，衛生署、農委會、經濟部及環保署。衛生署管轄食品安全與食品工業；農委會負責農漁畜牧產品之安全，針對食物的栽種、養殖、生產、及收獲進行管理，經濟部訂定食品規格、名稱、檢驗方法、中華民國國家標準(Chinese National Standard，CNS)、外銷食品及經公告應檢驗項目之輸入食品檢驗業務等；環保署則管轄環境與生態。隨著進入自由貿易體制，食品事件大多涉及跨部會權責，為避免主管機關間各自行事，導致責任歸屬或任務分派的模糊空間，行政院衛生署、環保署及農委會，2001 年成立「環 3.

(10) 境保護與食品安全協調會報」，共同協調、溝通、解決食品安全管理上之問題及食品安全重大事件之處理等。並在 2003 年實施「危害分析重要管制點」（Hazard Analysis Critical Control Point ，HACCP）之食品安全管制系統，強調源頭管制與自主管理，採取事前預防措施以去除或降低食品危害，針對高風險的產業類別，陸續推動水產品(2003 年)、餐盒食品工廠(2007 年)、肉品加工品(2007 年)、及乳品加工業(2010 年)的食品安全管制系統。 2008 年的三聚氰胺毒奶粉事件，引起台灣對食品安全議題的重視，也顯示各食品相關主管機關在分工與聯繫上仍有不協調之處，難以即時應變緊急事件。為. 政治大. 了協助產業發展、調整法規以及提升行政作業效率與資訊透明化，行政院於 2009. 立. 成立「行政院食品安全會報」，以發揮食品安全政策協調功能。並參考美國「食品. ‧ 國. 學. 藥物管理局」的組織體系，將原衛生署食品衛生處、藥政處、藥物食品檢驗局、管制藥品管理局四個單位，以及醫事處之新興生醫科技產品與血液製品管理等相. ‧. 關業務，整合各相關部門之食品安全業務，成立維護食品安全的專責機構「食品. Nat. sit. y. 藥物管理局」。為提升食品安全管理效能，台灣於 2013 年對現行法制進行全面檢. n. al. er. io. 討，再次全文修正食品衛生管理法。此次修法參考歐盟一般食品法及美國食品安. i n U. v. 全現代法新增食品安全風險管理專章，將一個全面性的風險預防觀念，明文導入. Ch. engchi. 在食品衛生管理法之中，建構風險評估機制，並賦予行政機關設定標準的權力，針對食品安全事件，如何進行預防、進行風險評估。(行政院衛生署食品藥物管理局，2011) 經過上述的整理可以發現，台灣的食品安全政策隨著國家不同時期的發展，施政的重心不斷的轉變。起初台灣在國民政府遷台，以恢復基礎工程、公共設施的政策下，著重於食品的「衛生」；爾後國家經濟發展與國民生活水準提高、消費者的意識抬頭、食品產業的轉型，食品安全政策從「衛生」轉移到注重因發展所帶來的汙染的「安全」上；如今在加入 WTO 後，食品產業踏入國際化，在新技術與食品來源複雜下，食品安全政策導入了「風險」觀念。究竟是甚麼因素影響政 4.

(11) 府在食品安全上施政重心的轉變？背後推動政策轉變的力量又有哪些？這些因素之間是如何互相影響？加入 WTO 後食品的進出口對等關係變得複雜，政府對於食品安全如何在風險管理與自由貿易上為全體國民做到最大平衡？. 第二節. 研究問題. 台灣對於食品安全問題的研究多是從食品安全技術、檢測指標體系的完善、食品安全法規的制度等角度切入，主要分為三類：. 政治大. 一、針對食品安全所帶來的風險與現狀議題討論。例如楊智元(2009)在〈毒奶. 立. 粉的風險論述分析與三聚氰胺的管制爭議〉指出大眾媒體在毒奶粉事件. ‧ 國. 學. 製造了「台灣必須優越於中國」的情感連結，還進一步激發起公眾對於一般生活環境當中飲食安全的注意。台灣社會缺乏風險溝通的公共建置，. ‧. 以科學專業作為權威出發的風險治理框架並沒有辦法被一般民眾所接受，. Nat. sit. y. 反而造成科學、行政見解與民眾感知之間的對立與衝突。黃尹科(2012). n. al. er. io. 在〈塑化劑事件政府危機管理之研究〉認為食品檢驗程序繁雜，導致政. i n U. v. 府未能有效全面管制。罰則過輕，對蓄意違法者無嚇阻作用。食藥局經. Ch. engchi. 費、人力不足，未能落實風險管理。. 二、從食品安全監管機制的角度著手，例如黃聖賀(2011)在〈食品衛生安全管理法制之比較研究-以食品安全風險分析為中心〉提到風險分析原則是食品安全法的基本原則，但台灣僅以行政院衛生署食品藥物管理局負責風險之評估、管理及溝通。台灣雖有統籌所有食品安全業務的行政機構，卻未規範於食品衛生法之中。雖然從「農田到餐桌」的各環節都有監管部門，但實踐上常存在各部門間責任不清。賴昱誠(2012)在〈從食品安全檢驗與動植物防疫檢疫措施協定-論臺美牛肉議定書之爭議〉認為臺美牛肉議定書是美國在龐大的牛肉貿易利益與台美不對等關係所簽訂的貿易 5.

(12) 安排。政府應加強國內檢驗標準科學化工作，使檢疫標準能有科學化基礎，符合國人食品安全要求以及 WTO 義務。加強風險管理與風險溝通，教育民眾正確的知識，執行原產地標示制度使風險資訊透明化，讓民眾得以針對肉品之添加物、及可能的各種風險有能力自行加以評估。三、以法制改革議題切入，郭孟杰(2012)於〈歐盟食品安全法規對台灣食品衛生管理法之啟示-以水產養殖業為例〉指出台灣的相關法令規定是由歐盟相關法律直接引用，但因外國法律並不了解台灣產業現況，直接引用會導致業者反彈，不如制定適合台灣而且與歐盟同樣高水準的法規。建立. 政治大. 管理食品安全的專屬機構，整合所有食品安全相關法令，制定一套高標. 立. 準的食品安全規範。楊岱欣(2014)在〈歐盟與我國食品管理法制之比較研. ‧ 國. 學. 究〉認為歐盟基於科學證據執行風險評估以透明化的決策過程進行風險管理，加以持續的風險溝通，取得民眾的信任。台灣可以借鏡歐盟食品. ‧. 安全管理體系的制度規劃，以風險分析制度建構食品衛生之管理，建制. Nat. sit. y. 常設型的風險評估機制平時即進行風險評估、強化風險管理與風險溝通. n. al. er. io. 以提升民眾信賴。. i n U. v. 由以上我們可以發現，國內研究文獻很少從食品安全政策的制訂與轉變來討. Ch. engchi. 論，然而食品安全與食品產業的發展息息相關，對食品安全政策制訂與轉變的過程的分析與探討，可以描繪出食品產業的發展歷史。本文試圖從政治與社會層面的角度出發，以結構化理論（structuration theory）及菁英理論為分析架構，希望透過對「食品安全制度」制定及修正過程之詳細分析，來探討台灣在不同時期的社會環境對於食品安全關注的重點轉換。本研究希望透過以下的問題來探討台灣食品安全制度的發展過程。一、食品安全政策制訂與轉變的結構脈絡為何？過程中的主要參與者有哪些？二、政策制訂過程的意涵為何？主要爭議為何？ 6.

(13) 第二章. 理論討論. 第一節. 食品安全相關研究. 食品安全的概念於 1974 年 11 月聯合國糧農組織(Food and Agriculture Organization : FAO)在羅馬召開之世界糧食大會上提出，當時在全球性飢荒的背景下，定義「食物安全」為人類的一種基本生存權利，應當「保證任何人在任何地方都能得到為了生存與健康所需要的足夠食品。」(尹成傑，2009：45). 政治大. 1996 年，世界衛生組織將「食品安全」界定為「對食品按其原定用途進行製. 立. 作、食用時不會使消費者健康受到損害的一種擔保」，將食品衛生界定為「為確保. ‧ 國. 學. 食品安全性和適用性在食物鏈的所有階段必須採取的一切條件和措施」。食品品質. ‧. 則是指食品滿足消費者明確的或者隱含的需要的特性。(周應恒，2008：3) 2005 年根據國際標準化組織(International Organization for Standardization；ISO). y. Nat. io. n. al. er. 用途製備或食用時，不會對消費者造成傷害的概念。」. sit. 所公布的食品安全管理系統(ISO 22000)對「食品安全」之定義：「食品依據其預期. Ch. i n U. v. 食品安全的概念提出到現在，40 年來社會整體結構發生了許多變化，人們對. engchi. 食品安全概念之定義也不斷調整，到現在對食品安全概念的全方面定義。既有文獻對食品安全概念的理解如下：首先，食品安全的技術面，涉及到食品品質、營養、衛生等，是一個涵蓋面很廣的綜合概念。其過程從源頭的食材供應、加工、包裝、運輸、貯藏，到了後端的銷售、消費也包含在內。食品品質、食品營養、食品衛生等都無法包含上述的全部內容與環節，在內涵與延伸意義上有許多重合，因此造成食品安全的重複監管。(顏國欽，1991) 根據操作的意圖（有意或無意）和動機（經濟利益或通過傷害公共健康、經濟、或恐怖威脅），可以將食品安全分為食品造假、食品安全、食品防禦和食品品 7.

(14) 質的食品風險矩陣。表 2-1 食品風險矩陣有意. 無意. 經濟利益. 食品詐欺. 食品品質. 傷害. 食品防禦. 食品安全. (John Spink and Douglas C. Moyer, 2011). 政治大. 食品安全著重在防止食品在生產加工過程中受到生物性、化學性、物理性的. 立. 非故意造成之危害。食品詐欺是基於經濟誘因而刻意為之的造假行為，有別於「直. ‧ 國. 學. 接故意」的污染食品，透過破壞食品安全去傷害食用者的身體健康和生命。相較之下，它是以主觀上不法獲利之意圖，以不適當但未必不合法的製造方法去修正. ‧. 一般食品的製程，增加經濟上的利益，類似「不當得利」的情形。欺詐性的食品. sit. y. Nat. 犯罪者在非法攫取經濟利益的同時，將社會不特定多數人的衛生安全還有整個市. n. al. er. io. 場的自由化機制給犧牲了。如三聚氰胺、塑化劑。食品品質著重在食品在生產或. i n U. v. 加工的過程中，無意的損壞或食物變質，導致滯銷或被歸類為次級品，造成的經. Ch. engchi. 濟損失，是作為產品等級分類的參考標準。如農民為生產更多糧食、得到更多補貼，以獲取更大的利益，普遍採用集約化生產方式，反而造成產品損傷。食品防禦著重在預防食品遭到人為故意污染和破壞的危險，無論動機是由經濟利益或危害公眾健康引起的總稱。如農業恐怖主義(Agroterrorism)，依據美國農部(United States Department of Agriculture, USDA)動植物健康檢查署(APHIS)之定義，倘恐怖份子將攻擊目標設定為糧食與畜牧等農業生產時此類攻擊型態為農業恐怖主義。表 2-2 食品風險類型風險類型. 範例. 原因和動機. 影響. 公共健康風險類型. 副效應. 食品品質. 水果意外. 處理不當. 產品滯銷. 無或食品. 降低品牌. 8.

(15) 擦傷. 或可能被大腸桿菌污染. 安全. 名聲或食品安全事故. 食品詐欺. 牛奶故意摻三聚氰胺. 增加邊際收入. 有毒、中毒. 食品安全. 公眾恐懼和傷害食品產業. 食品安全. 蔬菜非故意被污染大腸桿菌. 採收、加工的疾病或死工作現場保亡護和控制有限. 食品安全. 傷害食品產業，銷毀退貨費用和公眾恐懼. 食品防禦. 毒蠻牛事件或千面人案的飲料下毒. 通過傷害消費者來對專賣店或經營者意圖報復. 食品防禦. 傷害食品產業，銷毀退貨費用和公眾恐懼. 政治大. 學. ‧ 國. 立. 非致命中毒. (John Spink and Douglas C. Moyer，2011). ‧. 其次，食品安全的社會面；不同國家以及不同時期，所面臨的食品安全問題. sit. y. Nat. 和解決方法有所不同。在已開發國家，食品安全所關注的主要是因生物技術發展. io. al. er. 所引發的問題，如基改食品對人類健康的影響；而在開發中國家，食品安全則偏. n. 向市場經濟失靈所引發的問題，如假冒偽劣、有毒有害食品的非法生產經營。(邱雯雯，2000). Ch. engchi. i n U. v. 最初是以確保人生存的熱量為主要核心，食物供給的穩定可以確保人民免於飢餓問題，工業化的食物生產方式，對於食品在防腐與保存上提供相當大的助益。在食物供給穩定後，接下來延伸的便是由公共衛生體系下所發展出來的食品安全，面對的問題就是食入含有大量的致病菌、天然毒素或化學物質的食物，而發生身體不適的症狀的食物中毒，這類病況通常以消化系統或神經系統的障礙為主。反射出來的除了與公共衛生有關的中毒微生物、天然毒素，還有因為經濟發展所帶來的環境污染物、農藥、動物用藥、過敏原等議題。之後在科技型態、社會飲食環境需求之變遷下，新型態的食品安全是由生物 9.

(16) 技術或藉由化學工程來改變食品天然之本質，進而提高食用風險的可能性，如基改食品及食品添加劑(王服清，2013)。此種食品有對人體健康危害可能之高度不確定性質疑、環境間有害物質多元複雜、毒物潛伏期長而往往須經長久時間累積始告顯現，此類食品造成的食品安全問題與急性、亞急性的食物中毒不同，未能以微生物學方法找出病原體，而是利用公共衛生統計找出的風險因子，在現在科學證據之發展的侷限下，難有佐證生物性危害之必然性結果可能，帶有「健康性危害證據不足」，但是「安全性保障亦同樣欠缺」之雙面缺陷特性。人們所相信的專家學者在食品安全變得岌岌可危，以知識經濟為主的社會型. 政治大. 態，必須高度依賴專業的知識系統作為發展基礎。科學和專家體系在人們的日常. 立. 生活世界中處於支配地位，專家由科學理性壟斷了社會現象的解釋，在知識權力. ‧ 國. 學. 不對等的社會結構中，消費者只能被動接受，處於弱勢地位。但在新型態的食品安全出現，如人們在不知情的狀況下，使用了超出劑量的基改食品，身體出現如. ‧. 同專家所主述的症狀時，專家卻又無法為這些受害民眾解決或是給予協助，人們. Nat. sit. y. 開始失去了對科學的信仰，專家學者遇到空前挑戰。. n. al. er. io. 第三，食品安全的政治面。國內食品安全法制乃為確保本國所生產製造與銷. i n U. v. 售的食品，在法定範圍內，必須遵守一定要求使國民的健康不致受到影響。而在. Ch. engchi. 國際間的貿易與全球化經貿關係發展下，國內的食品安全法可以防止進口有害健康之食品，威脅到消費者之生命安全，以及作為非關稅障礙的一種手段。(張凱斐， 2011) ，經在大部分的國家已經加入世界貿易組織（World Trade Organization, WTO）過 WTO 認可並授權的世界動物衛生組織（World Organization for Animal Health, OIE）以及食品法典委員會（Codex Alimentarius Commission, CAC）是國家間制訂全球食品安全標準的權威機構。食品安全的「標準」一般被認為是性質中立的制度和以科學為基礎的技術性規範，但是在全球化經貿關係下，貿易利益對食品安全的標準造成變數。食品出口國在注重貿易利益下，會傾向採用國際標準，對他 10.

(17) 們來說國際標準是食品安全標準的上限，但對於食品進口國，國家的立場除了貿易利益外還要保護國民的飲食健康，是貿易自由與公共衛生兩種價值的衝突。對他們來說國際標準只是最低程度的保障，有能力的國家會以更為嚴格的安全標準作為執行食品安全管理的依據。而參與制定國際食品標準的國家主要可歸為三類：一、已開發工業大國，如美國、歐盟，他們是主導國際標準的國家。二、開發中國家，特別是以出口農產品為主要收入的國家，如中國、阿根廷。雖然有參與國際標準的制定，但並沒有如歐美等大國有主導權。. 政治大. 三、接受國，像是台灣或中南美小國，他們在國際標準幾乎沒有影響或表達意見的機會。. 立. ‧ 國. 學. 具有強大經貿實力的國家，對於 CAC 或 OIE 的影響比發展中的國家要大得許多，原因在於發展中國家缺乏執行食品安全標準的技術與能力，在國際貿易上無. ‧. 法提供保證安全的食品，以至於發展國際性食品安全標準的過程最終反映的是已. Nat. er. io. sit. y. 開發工業國家的標準，藉此維護它們的商業利益(譚偉恩、蔡育岱，2009)。. a結構化理論（structuration theory） iv l C n hengchi U. n. 第二節. 食品安全概念的轉變與國家經濟結構及食品產業的技術發展有密切的關係，可視為由時空順序下一系列結構與行動交互作用下的結果，並不單只是片面地由結構或行動者任一方主導決定整個的管理制度的發展過程，因此，本研究採取 Anthony Giddens「結構化理論」的分析框架，從行動與結構之間為互生並存之動態關係的觀點來分析台灣食品安全管理制度的制定與改變歷程。結構化理論是英國社會學者 Giddens 所提出用以探究個人的社會行動與社會結構間關係所提出的理論。傳統社會學理論在以主體或結構何者為支配地位的研究觀點上，先後出現結構主義、功能主義、詮釋社會學。結構主義和功能主義認 11.

(18) 為社會結構與社會系統，相對於個體具有制約性，個體在社會結構或系統中只能被動接受；而詮釋主義則認為個體透過行動與實踐，能顯示出主體的創造性與能動性，卻低估社會整體對於個體的作用力。Giddens 認為傳統的社會思想流派，存在著「個體」（individual）與「社會」（society）的二元對立（dualism）關係，過分傾向某一方的後果，經常容易導致研究陷入一種二元對立的極端立場中。他強調，個體與社會、能動者（agent）與結構並非彼此相互獨立的二元對立，而是彼此相互依存的結構二元性（the duality of structure）。結構二元性指的是：社會體系的結構特性(structural properties)就是結構，既是個體日常生活實踐的中介同時也是. 政治大. 結果(medium and outcome)，而結構既限制個體的言行，卻也使個體因此能夠採取. 立. 行動(constraining and enabling) (Giddens, 1984, p. 25)。. ‧ 國. 學. 從結構化理論將研究焦點定位在人類社會中包含的無數「社會實踐」(social practice)，社會科學研究的主要領域既不是個體行動者的經驗，也不是任何型式之. ‧. 社會總體的存在，而是在時空向度上得到有序安排的各種社會實踐（Giddens，1984）。. Nat. sit. y. 社會實踐作為一種反覆實現的人類行動，是指在遵從規則下，通過引用資源，依. n. al. er. io. 循慣例途徑而持續改變外部世界的定型化活動過程，改變外在的世界，也就是具. i n U. v. 有轉換的能力。這也涉及到他所使用的兩個關鍵術語，結構(structure)與能動性. Ch. engchi. (agency)，兩者相互捲入的交互作用，以下將針對兩者具有的概念內涵作進一步地說明與釐清。一、結構(Structure) Giddens 以規則(rules)和資源角度(resources)來說明結構，而他們之間具有「轉換性」（transformational）與「傳遞」(mediating)的特性。規則指的是可推廣的程序（generalizable procedures），它為行動提供一種相應的程式，是行動者通常所了解的方法或技術；資源是行動者完成事情的工具，因為任何行動者除了明白相關的方法外，透過對資源的應用，賦予「使事情成為可能」的能力(石計生，2006)。規則基本上是由知識庫存(the stock of knowledge)所構成，具有意義構成 12.

(19) (constitutive)與規範管制(regulative)兩種特性，我們藉此能進入社會互動之中，並回應各式各樣的社會環境。社會實踐活動實施與再生產過程中所運用的技術或加以「一般化的方法性程序」(generalizable procedures)，它與具體情境下的實踐活動互相交織，輸出能動主體可供考慮的行動範圍。但規則提供的行動範圍並無法涵蓋所有可能遭遇的場合或情境，因此，當面對無法確定的社會情境時，規則提供的是施為與反應的一般化能力(Giddens，1984)。因此，人類能動者的日常社會實踐乃透過社會互動而產生，個人與制度實施互動，藉此得以有規律地遵守並再製了合宜的行為。. 政治大. 社會結構也由資源構成，資源包含「配置性資源」(allocative resources) 與「權. 立. 威性資源」(authoritative resources)兩種類型，藉以控制和限制某些社會互動。「配. ‧ 國. 學. 置性資源」為人對於自然的支配，其指支配物質產品與世界之權力的生成過程中所需要的物質資源，而此物質資源則包括自然環境與人造物質產品。「權威性資源」. ‧. 為人類活動的協調，其指行動者產生權力或控制支配他人所需要的非物質資源，. Nat. sit. y. 亦即對人、社會具有影響力。當人們行動時，必定會動用到某部分的配置性資源. n. al. er. io. 和權威性資源，在資源被運用的同時，即產生出「形塑」他人行動之權力，因此. i n U. v. 資源亦可視為權力得以展開的媒介。規則和資源可以轉換為許多不同的模式和外. Ch. engchi. 觀，例如人們經由行使不同形式或程度的權力，就可以運用各種方式去動員資源，從事各種活動並達到目的。而規則能夠產生各種方法和程式的組合，用以引導人們溝通、互動及相互適應的方式。二、能動性(agency) 當這些規則和資源結構了眾人的日常生活時，人並沒有被當成消極的。能動性透過個人的互動以行動者(Agent)之姿展現，其行為執行、在生產和改變了他們在其中運行的規則和資源。Giddens 認為所有的人都是具有認知能力的行動者 (agent)，這種認知能力是在複雜的日常生活中所展現出來的實踐意識與反應。「行動者」中有三種意識所對應的三種意識活動：(1)論述意識所對應的反思監督；(2) 13.

(20) 實踐意識所對應的理性化；(3)潛意識所對應的動機激發過程(石計生，2006)。在社會實踐的循環往復安排過程裡，行動主體牽涉最深的因素為人類行動者認知能力 (knowledgeability) 所持有的反思性(reflexivity)特徵。「行動的反思性監控」（reflexive monitoring of action）是日常行動的慣有特性，他不僅涉及到個體自身的行為，也涉及到他人的行為。人們不單監控(monitor)著自己，也期待著別人如此監控著自身的過程，同時，人們亦監控著周遭生活情境中的各種社會與物理特性 (Giddens，1984)。我們作為參與者如何去監控社會行動，並藉此左右了、有建設性地改變了社會行動的動態與持續方式。. 政治大. 圍繞在 Giddens 結構化理論的爭議，主要集中在這理論是屬於甚麼類型的理論，. 立. 以及是否它成功綜合了行動/結構的二元對立。常見的批評是結構化理論並未完成. ‧ 國. 學. 綜合的目標，它只是再製和再確認了二元對立的存在，偏好二元對立的面向更勝於其他面向。定位結構化理論的思考取向似乎取決於批評者的立場。結構主義的. ‧. 批評者指控 Giddens 企圖將結構化約為行動，沒給予限制行動的社會力充足的分量。. Nat. sit. y. 相反地，詮釋主義視結構化理論為，將詮釋面向置之於本質上是結構主義的、系. n. al. er. io. 統化的架構，期最後結果卻是失敗的。(Cuff，1999). i n U. v. 本文認為食品工業化改變了食品供應系統，糧食供應從農業社會到工商業社. Ch. engchi. 會社會結構改變，隨著科技日新月異，人類對飲食條件日益要求，伴隨科技逐漸蓬勃以及產銷全球化的趨勢，當食物的生產方式不再以人體自身需求做為考量，而是為了超市及全球運送販賣系統等外在因素而為，食品安全政策為行動者在面對食品工業化過程的社會實踐。. 第三節. 菁英理論. 食品安全政策從一開始的行政專制轉變為多元互動，在時空的跨越下發生了行動者的轉換，權力關係趨向民主。本文認為在食品安全政策上，行動者可用菁 14.

(21) 英理論來解釋，是由主管機關制定政策由上而下到民眾，政府擔負徹底執行食品法規、蒐集資訊並深入研究、強化對工商業者及民眾之宣導教育及提供民眾相關健康照顧的責任。菁英理論有階段性，存在著循序漸進與按部就班的理性決策。菁英理論（elite theory）約起源於 19 世紀末，興起於 20 世紀中。菁英理論者認為，一切政治系統皆可以區分為兩個階層，一個階層為「統治者」，另一個階層則為「被統治者」，而在統治者中能夠真正掌握政治權力並且可以藉由行動對政治事務產生實質影響力者，就是政治菁英。(呂亞力，2001) Dye (1998)認為菁英理論的要義可以簡單歸納為以下幾點：. 政治大. 1. 社會可劃分成菁英與群眾，菁英享有分配社會價值的權力，群眾則沒有權力，未能影響公共政策。. 立. ‧ 國. 學. 2. 少數管理者並不具多數被管理者的代表性，菁英的流動不成比例地來自社會經濟地位較高的上層階級。. ‧. 3. 非菁英往菁英地位的流動須是緩慢而持續，才能維持社會穩定，避免革命. Nat. sit. y. 發生，唯有已經接受菁英基本共識的非菁英，方能被接納進入統治團體。. n. al. er. io. 4. 菁英對於社會體系的基本價值具有共識。在美國菁英共識的基礎包括財產權的神聖性、有限政府與個人自由。. Ch. engchi. i n U. v. 5. 公共政策所反應的不是群眾的需求，而是菁英普遍性的價值，其變遷不是革命性而是漸進性。 6. 積極的菁英很少受到冷淡群眾的影響，菁英影響群眾多於群眾影響菁英。. 15.

(22) 學. ‧ 國. 立. 政治大. (Nicholas Henry 著，蕭全政等譯，2003). ‧. 由上圖可以看出社會是一個金字塔，金字塔的上方是政治菁英，底層為一般. sit. y. Nat. 民眾，少數的政治菁英掌握決策權。政策輸出的方向是「由上至下」，所以愈往下. io. al. er. 層必須承受的政策結果愈多。所以，在整個政策制定過程中，沈默的大眾很少能. n. 夠直接影響菁英，菁英卻藉著控制財富、資訊、地位及專業知識等優勢資源，決定公共政策的制定。. Ch. engchi. i n U. v. 對於菁英理論的決策模式，朱志宏(1995)不認為群眾是冷漠、消極與被動，對政治缺乏興趣的，提出以下反駁： 1. 民主政治的基本前提之一為民意政治，政府施政應以民意為依歸，必須反映其需求而獲得其支持，否政治系統就不會穩定與持續，所以政策不該只是菁英的偏好而已。 2. 菁英模式似乎對一般大眾的潛在能力不甚重視，但根據最近一些研究顯示，民眾對於與其切身相關的民生、經濟問題，民眾會主動積極地表明立場，提出政策主張，並促請決策當局面對問題，而且隨著教育日趨普及，民眾已非井底之蛙， 16.

(23) 不知天下大事。 3. 菁英模式似乎是依據漸進主義來解釋政策的變遷，決策制定實際上是根據以往的經驗，在現有的政策基礎上實現漸進變遷，早期威權時期民眾沒有太多管道可以參與政策制定，但隨著台灣逐漸民主化，參與政策制定的機會增加，加上技術日新月異，漸進主義無法應付瞬息萬變的現代社會所發生的政策問題。. 第四節. 研究架構. 政治大. 透過食品安全法三次全文修法為案例，本文以結構化理論為框架，國際的食. 立. 品安全研究發展與台灣政經發展為結構，結構一方面限制與促使食品安全管理制. ‧ 國. 學. 度的發展，另一方面其亦來源自個人行動的結果，在時空交錯的歷史情境中，行動者雖會受到規則和資源的限制，但在互動過程中不斷的改造結構。本文認為第. ‧. 一次與第二次修法為在當時的政經結構下，政府為主要的行動者，直到第三次修. Nat. sit. y. 法，政策制定過程行動者才由政府轉向民眾，藉以描述食品產業發展轉型的過程。. n. al. er. io. 台灣在 1950 到 1980 年以前，政治運作是屬於威權式的，決策過程是一元化. i n U. v. 的，政策的制定是掌握於國民黨手中，民眾對於政策的制定與資源的分配，可說. Ch. engchi. 是無法置喙。食品安全的政策屬於公共衛生體系，行動者主要是由政府的行政官員所設立，1950 到 1980 年台灣從農業社會往工業社會發展，當時，公共衛生的主要政策以「基層公共衛生建設優於醫療建設」為最高指導方針，賦與大量資源及人力，在這階段食品安全所注重的重點為衛生。在 1980 年到 2000 年，台灣進入到工業化社會，因工業污染的米糠油多氯聯苯食用油中毒案，加上台灣經濟水準提高，台灣開始民主化，民眾對吃的標準提升。雖然主要的行動者還是政府的行政官員，但是民意代表與消基會對於食品的安全性有爭取更多的管控，行動者變得較之前的多元，在逐漸國際化的食品產業，對於食品安全管理制度的政策，在大方向上是以與國際標準接軌為主，若民眾要 17.

(24) 求高於國際標準，政府便以增加國際談判之間的難度，維持原來的政策走向。從菁英理論來看，食品安全管理制度是政府的行政菁英與民意代表的立法菁英所協商的成果。由於保健食品為民眾特別關注的對象，稽查方向便被引導加強注重。從 2000 至今日，民眾意識到食品產業技術所帶來的風險，如基改食品與食品添加物，要求政府加強管制。而台灣加入世界貿易組織後，面對進出口日趨複雜的國際貿易，該持續改革的食品安全制度，在資源分配不均下發展緩慢。到毒奶粉、塑化劑等重大食安問題爆發後，行動者重心從原來的政府行政官員轉移到立委與民意代表，第三次修法由立委與民意代表來引導食品安全政策的走向，提. 政治大. 高食品安全制度的資源，食品安全再從原本的安全加入了風險的概念。. 立. ‧. ‧ 國. 研究方法. 學. 第五節. 本文主要之研究方法為「文獻分析法」及「深度訪談法」，茲說明如下：. sit. y. Nat. 一、文獻分析法. n. al. er. io. 本文利用文獻分析的方法，蒐集與整理文獻資料，加以描述、分析與詮釋。. i n U. v. 任何一個政策的形成，必有其特定的時空背景，探討一個政策形成，不能忽略它. Ch. engchi. 的歷史背景，因為經由歷史的瞭解，才能知道政策的來龍去脈和其前因後果的關係。本文中所需之理論資料，主要蒐集自國內外之相關學術論著、期刊論文、研究報告等，至於本文所欲分析的主題—「食品安全」所需之資料，主要乃蒐集自政府出版品、政府公報、民間團體所提供的資料以及報章資訊等。在第一次與第二次修法主要資料來源為政府的出版品，包括行政院衛生福利部、經濟部技術處及立法院等，所出版的研究報告、會議紀錄資料、統計資料以及政策說明等資料進行蒐集，以及國內報章雜誌所刊登有關食品安全相關的議題進行蒐集與整理。二、深度訪談法質性深度訪談類似一般性的交流對話，研究者探索若干一般性的問題，讓參 18.

(25) 與者從自身的角度，逐漸浮現他們對於研究現象的主官觀念，透過一次的訪談就可以取得大量的資料。為了彌補資料的不足，在第三次修法後的政策變化將以次級資料整理為基礎，訪談食品安全的政界、業界與學術界等不同領域的受訪者，以補足和驗證文獻資料。為了避免造成研究對象的困擾，本研究統一對全部受訪者匿名處理，並以編號代替受訪者的姓名。訪談過程中，在經受訪者同意的前提下對訪談過程進行錄音，並以筆記方式記錄訪談內容，在於訪談結束後將錄音資料整理為文字稿。表 2-4 訪談名單. 政治大訪談時間台灣優良食品發展協會 2016/8/1 立祕書長背景. io. E. 食品工業發展研究所產品及製程研發中心主任. 2016/7/20. 食品工業發展研究所前副所長. 2016/7/20. 前政府食品雲技術召集人. 2016/4/12. n. al. Ch. 靜宜大學食品營養學系教授. F. engchi. y. ‧. Nat. D. 2016/8/1. sit. C. 台灣優良食品發展協會行銷推廣組組長. 學. B. ‧ 國. A. iv 2016/3/9 n U. 中興大學食品暨應用生物科技學系教授. G. 第六節. er. 編號. 2016/3/8. 章節安排. 本文將以上述研究架構為基礎，規劃全文為六個章節。第一章緒論第二章相關文獻回顧與研究架構第三章衛生與安全時期的食品安全(1950~2000) 19.

(26) 第四章全球化風險時期的食品安全(2000~至今) 第五章結論. 第一章為緒論，主要在說明研究的問題與焦點，主要說明研究的動機與目的。第二章開始文獻探討，旨在探討本研究所需的相關理論，包括食品安全相關理論研究、食品產業發展以及結構性理論的相關文獻之回顧與檢討，然後是研究的方法與架構。第三章起將轉入對台灣的討論，尤其在食品安全制度的發展上。所以在這一. 政治大. 章節中，我將回到研究架構的主體，談論戰後台灣的政經背景與公共衛生在食品. 立. 安全上的發展。首先針對 1950-2000 年代台灣社會中政治、經濟發展的歷史背景. ‧ 國. 學. 與過程加以討論，並延伸至與食品安全制度發展之間的關係，在這過程中台灣社會的變遷，資本家勢力興起、中產階級出現及民主要求等現象，整體國家社會從. ‧. 威權社會轉型到民主社會。由於食品安全政策屬於專業性較強的政策，使得民眾. Nat. sit. y. 難與參與其中，加上配合食品產業的轉型與國際貿易更趨自由化，此階段的食品. n. al. er. io. 安全政策是由上而下，政策走向由政府主導，以與國際制度接軌為主軸。由於醫. i n U. v. 學與公共衛生的進步，再加上經濟條件和生活水準的改善，台灣人口的平均壽命. Ch. engchi. 不斷的提升。生活日趨忙碌，使得因生活習慣的疾病問題也逐漸產生，「健康和養生」的議題受到關切，民眾在食品安全上相較於一般食品，更注重健康食品與保健食品的安全性。第四章則進入討論 2000 年代迄今的台灣，全球社會開始意識到一個「風險社會」的時代來臨，接續而至的許多飲食危機事件主要源自漫長的食品供應鏈和監管鏈，食品工業化為食安問題頻傳的主要根源。民眾在面對糧食供應系統結構的改變，不像過去以往由政府官員主導食品安全方向，民眾透過立委與民意代表參與制定食品安全政策走向，行動者透過社會實踐來因應食品工業化。最後第五章的結論則希望再次回顧研究的問題與相關的論述發現，以整理、 20.

(27) 歸納出台灣目前食品安全制度發展所面臨的問題與癥結，除了希冀研究的結論能有助於釐清台灣目前食品安全的問題外，更希望研究的結論可以對這些問題提出建議。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 21. i n U. v.

(28) 第三章衛生與安全時期的食品安全(1950~2000). 本章說明台灣食品安全管理制度從萌芽、第一次全文修正食品衛生管理法到第二次全文修正食品衛生管理法之間的轉變。 1971 年衛生署成立後，食品在安全管理上還沒有專屬的法令，這段時期台灣的食品產業從原來的農業生產逐漸轉為大型工業化生產，1975 年政府的行政官員由上而下制定「食品衛生管理法」，一方面管制食品產業，另一方面也維護大眾的公共衛生。經濟發展是決定食品安全方向的重要因素，台灣在第一次全文修法後，. 政治大. 1980 年到 2000 年，從原本吃得飽，往吃得好及吃得健康邁進，這階段的食品產業. 立. 不斷加強食品的安全控管，政府也制定了食品安全管理的規章，本章說明政府如. ‧ 國. 學. 何形成管理制度以及形成此管理制度背後的知識根據，民眾對食品的要求提高及. n. 一、衛生為主體的食品安全. y er. io. al. 國際趨勢. sit. Nat. 第一節. ‧. 不斷增加的跨國貿易所帶來的轉變。. Ch. engchi. i n U. v. 食品安全的概念最初是在 1974 年 11 月聯合國糧農組織(Food and Agriculture Organization : FAO)在羅馬召開之世界糧食大會上提出，當時在全球性飢荒的背景下，定義「食物安全」為人類的一種基本生存權利，應當「保證任何人在任何地方都能得到為了生存與健康所需要的足夠食品。」(尹成傑，2009：45) 這時期食品安全是以確保人生存的熱量為主要核心，食物供給的穩定可以確保人民免於飢餓問題，農業社會的食物生產規模小且單位多，產品分散而零星，農產品之生產具季節性，但消費卻為經常性。流入市場的時期與數量，隨著季節性極不規則，消費市場的需要，亦隨時隨地而不相同(葉茂生，1997：398)，食品在防腐與保存上的技術便是這階段食品產業發展的重點。 22.

(29) 台灣處於副熱帶季風及熱帶氣候之間，高溫潮濕、病蟲害嚴重，有利於微生物污染、生長繁殖和酵素作用。周遭溫度越高，水分越多，與空氣接觸面積越大，食物腐敗的情形越嚴重。在公共衛生體系下所發展出來的食品安全，面對的問題就是食入含有大量的致病菌、天然毒素或化學物質的食物，而發生身體不適的症狀的食物中毒，這類病況通常以消化系統或神經系統的障礙為主。依據流行病學及美國疾病管制中心所採用之定義：二人或二人以上攝取相同之食物而發生相似之症狀，並且自可疑的食餘檢體及患者糞便、嘔吐物、血液等人體檢體，或者其它有關環境檢體（如：空氣、水、土壤）中分離出相同類型之致病原因如病原性. 政治大. 微生物、毒素或有毒化學物質，則稱為一件「食品中毒」。但如因攝食肉毒桿菌或. 立. 急性化學中毒而引起死亡時，即使只有一人，也視為一件「食品中毒」。最常見的. 理署)。. ‧. ‧ 國. 學. 症狀為頭暈、頭痛、嘔吐、腹痛、腹瀉或伴隨發燒等症狀(衛生福利部食品藥物管. 食物中毒由其原因可分類如下：. Nat. y. 細菌性食物中毒：食物被細菌污染所引發的疾病，其污染的物質可能是. sit. 1.. n. al. er. io. 病原體，包括細菌、病毒及寄生蟲，或是其產生的毒素。症狀以消化系統障礙為. i n U. v. 主，尤其是急性腸胃炎之症狀，如嘔吐、腹瀉、腹痛等最常見。依其發病情況等，可分為三類：. Ch. engchi. (1) 感染型食物中毒(Infection type)：攝取食品中毒細菌增殖的食品，在體內其細菌在增殖引起者。例如：沙門氏菌、腸炎弧菌等。 (2) 毒素型食物中毒(Toxin type)：由食物中毒細菌增殖產生毒素引起食物中毒。例如：葡萄球菌、肉毒桿菌等。 (3) 中間型食物中毒：細菌在食物增殖，被攝食後在腸道分泌毒素。例如：仙人掌桿菌、病原性大腸菌等。 2.. 真菌性中毒：許多黴菌會在穀類、豆類及其他食物生長或保存不當時產. 生毒素，與毒素型細菌食物中毒類似，均由毒素引起，但細菌性食物中毒為急性 23.

(30) 腸胃炎，真菌性食物中毒為慢性中毒，危害內臟功能、神經及造血機能，甚至有致癌性。常見的此類毒素有黃麴毒素、麥角毒素等。 3.. 化學性食品中毒：攝取有毒的化學物質、農業、有毒化學物質、有毒非. 法食品添加物、有害性重金屬等。可分為急性及慢性中毒，潛伏期從數分鐘至數年不等。慢性中毒可引起肝、腎等器官病變。例如調味劑、著色劑、防腐劑、漂白劑等，增量劑、甲醛、奧白明、吊白塊、鉛、汞、砷、甲醇、有機磷等。 4.. 天然毒素食品中毒：可分為動物性及植物性兩大類，動物性如：河豚毒、. 有毒魚貝類。植物性如：毒菇、發芽馬鈴薯及花生。中毒症狀為神經麻痺、嘔吐、. 政治大. 頭痛等現象。嚴重時有感覺麻痺、運動失調、血壓下降、繼而肌肉鬆弛、引起之. 立. 呼吸停止而死亡。. 類過敏食品中毒：由蛋白質的腐敗產生組織胺引起食物中毒，主要為發. ‧ 國. 學. 5.. 酵食物像是豆腐、不新鮮或腐敗的魚、肉類等。. ‧. 生理上，因有害物質進入體內，由其化學作用而引起生理的異常現象，一般. Nat. sit. y. 都定義為中毒。其中有害物質為隨著食物經口攝取所引起的中毒，將其稱為食品. n. al. er. io. 中毒(Food poisoning)。除了如肉毒中毒、河豚中毒、砷中毒等特例以外，大都以急. i n U. v. 性胃腸炎為主要症狀。然而同樣由食品起因的健康障礙，如營養不良、消化不暢、. Ch. engchi. 或金屬片等異物混入的物理性障礙等則不稱為食品中毒。政府的行政官員在制定食品安全管理，這階段是管理經口攝取有害微生物或化學物質等所引起的急性或亞急性的生理異常現象，由於此時期民眾教育與知識水準普遍不足，在觸及有關醫學、流行病學及毒物學上的政策制訂皆由政府的專家主導，參與修訂法案的議員與立委並沒有影響政策走向，再以公共衛生為食品安全政策的前提，培養民眾養成良好的衛生習慣能降低食物中毒的風險。. 二、安全為主體的食品安全食品產業工業化後，可大規模生產食物，有助於解決飢餓問題。在吃得飽之 24.

(31) 後，人們對於食物的要求提升，還要吃得好、吃得健康。民眾對食品安全的要求開始改變，不再只是要求衛生，而是提高到健康。這一個轉變也代表解釋食品安全的知識學科，從醫藥、公衛系統移動到食品科學、營養學。在社會型態與食品供應系統的改變，民眾對於食品安全的議題逐漸分為兩類：第一類是以食品添加物、膳食汙染物、重金屬、毒素或農藥汙染含量，所反射出的癌症及微量毒素累積的風險議題。第二類是以代謝症候群、高血壓、高血脂及糖尿病這些因過度攝取醣類、脂. 政治大. 肪所反射出來飲食不均的健康議題。. 立. 一、食品所帶來的風險議題. ‧ 國. 學. 食品產業不同於一般產業，食品產業在原料的供給上有其特殊性。 1.短期內呈現不穩定之現象：食品產業的原料通常是農產品，農產品容易受到. ‧. 天氣變化與病蟲害所影響，發生產量不足或過剩的危機。. Nat. sit. y. 2.長期間有偏低之趨勢：對一般產業而言，原物料價格提高，利潤就會削減。. n. al. er. io. 如果原物料的價格下跌，一般產業會用較低的價格賣出更多產品，以賺取更多利. i n U. v. 潤，但按照恩格耳法則(Engle law)，當平均所得在經濟發展中提升，民眾對食物等. Ch. engchi. 必需品支出增加之速度，不及所得增加之速度(張德粹，1999：278-282)。因為消費者不管食物有多便宜，他就只能吃那麼多。這兩者對於食品產業而言都是缺點，食品產業若要能持續獲利，所需要的策略不外乎兩種：想辦法讓消費者在食物上花更多錢，或是慫恿消費者吃下更多的食物。如同其他工業化模式的產業，產品需要達到商業期許，對於食品產業來說便是使來自動物和植物性的食材能保存更久、符合壓低成本大量生產、盡量放到商品賣光前都不腐壞的，以及提升產品價值。這段時期食品產業與化學工業做結合，創造出眾多的食品添加物。食品添加物一開始由天然蔬果中抽取甜味料、色素與香氣，但是天然物畢竟有限，生產成本又高。隨著化學工業的興起，低價、量大 25.

(32) 的化學合成品功效好，可以讓加工食品的色、香、味、質感更加吸引消費者，也使生產者的加工更方便有效率，成本也更降低。但一些食品添加物並不是為了消費者的利益而發明，也不是為了消費者著想，而是以「具有加工特性」和「獲取最高利潤」兩項指標來選擇，使得這些食品變成「風險食品」。「風險食品」是基於科技型態、社會飲食環境需求之變遷下，透過生物技術改造食品組成，或藉由化學工程等方式摻入增添風味、延長保期及提昇附加價值之添加物質，以改變食品天然之本質內涵而提高食用風險可能性（需超越實踐理性達到法所不容許之程度）的食品稱之(王服清，2013)。食品業者在使用某食品添. 政治大. 加物前，從未研究過對健康是否有害。食品業者所關心的是同業間科學技術的競. 立. 爭，至於公共健康並非業者優先考慮的問題。而這些技術所帶來之風險危害疑慮. ‧ 國. 學. 具有科學證據難以驗證之不確定性本質使然，風險食品因而存在有雖然「健康性危害證據不足」，但是「安全性保障亦同樣欠缺」之雙面缺陷特性，致使國際間針. ‧. 對風險食品之管制存有著不同程度之接受度與容許規範，並導致國際貿易合法性. Nat. sit. y. 障礙及商品自由流通等衝突問題之發生。. n. al. er. io. 另由於風險食品具有對人體健康危害可能之高度不確定性質疑、環境間有害. i n U. v. 物質多元複雜、毒物潛伏期長而往往須經長久時間累積始告顯現，在現在科學證. Ch. engchi. 據之發展的侷限下，難有佐證生物性危害之必然性結果可能，使得消費者幾乎無從舉證自己是因食入風險食品物質而受到損害或是損害之發生與食用風險食品間具有相當因果關係，進而形成新型態之消費安全爭議問題。以新型態紛爭特性觀點出發觀察並對應至新興風險食品消費安全爭議型態觀察即可發現，因生物科技型態與化工技術的提昇之故，基改食品的普及與新化學添加物的投入使食品消費之食用風險逐漸提高，又因其販售於多數消費大眾具有集團特性，且往往難以發現受有損害的現象，另外證據時常偏向食品業者一方而造成後續舉證證明困難問題。學者指出風險屬於一種浮動性的指標概念，科技產品所帶給民眾之威脅可區 26.

(33) 分為「單純臆測」、「剩餘風險」、「風險」及「危險」(劉聖文，2013)。表 3-1 風險指標廣義的風險. 風險程度. 食品事例. 單純臆測. 科學理論尚未建立初始懷疑程度. 剩餘風險. 屬社會所得忍受範圍之基因改造食品、奈米科技程度，乃社會相當性負擔食品. 風險. 超越實踐理性的科學水塑化劑食品、過量萊克多準而達到法律容許忍受巴胺肉品、毒澱粉範圍以外之程度（仍具有科學上不確定性）. 危險. 有充分必然性導致損害. 立. 一般食品. 政治大重金屬污染食品. ‧ 國. 學. 但是這並非單純以符合各型態之構成要件即可認定之，而是存在著一個演變、流動的過程，是一個難以截然劃分的概念。隨著科學知識發展、社會資訊累積及. ‧. sit. Nat. 險」層級，亦有可能降低為「單純臆測」的範疇。. y. 經驗法則不斷更新的情況下，本分類在「風險」的案例有可能因而升高轉變為「危. io. er. 從食品添加物的發展史可以得知，通常意外發現某種物質之後，業者便直接. al. v i n Ch 管制添加物，訂出「添加物的最高允許量限制」 e n g c ，這些數據多是經過動物毒性試驗， hi U n. 添加在食品中，等到一段時間後，突然出現問題，發現有人因此生病，政府開始. 或參考其他國家的標準來訂定。比起食品工業發展的腳步，政府單位與法律總是慢半拍，由於管理不夠嚴密，食品業者常超量使用，甚至違法使用一些禁用的化學性、工業及添加物，例如：加工原料品質低劣、不新鮮、顏色風味變壞時，就使用漂白劑漂白、再染色，或是加防腐劑、人工調味劑、化學合成香味來掩蓋事實，所以總是醫師先注意到這個問題，然後是受害者和一般大眾。二、飲食不均的健康議題除了食品產業的發展外，社會結構的變遷也帶動了消費工業化生產的食品。工業化生產的食品帶給消費者兩項主要優勢：省時和省錢。隨著投入勞動市場的 27.

(34) 女性增加，家務工作開始對她們的就業變成是一個負擔。民眾轉而採買由大型機器製造，從調理包到各式即食餐飲的簡便食品。消費者認為，省下來的時間和金錢可以在其他生活層面獲得更加利用。他們看重快速烹調食品的方便和便宜，而非品質。在飲食逐漸西化，食品業者推出的高油、高糖食品，透過廣告行銷，打造出物美價廉的形象，使得經濟上須錙銖必較的人，選擇食物時也多以高油、高糖為主。吃得飽變得容易，要吃得健康反而難了，因為超市裡的食品，絕大多數必須經過化學方式處理，才有可能延長保鮮期上架販賣。食物的生產方式逐漸不再以人體自身需求做為考量，而是為了超市及全球運送販賣系統等外在因素量身. 政治大. 訂做。周圍充斥著大量的加工食品，也代表著要吃的健康必須付出更多的金錢。. 立. 美國癌症協會與癌症研究中心在許多的研究中發現，不良的飲食型態與癌症、. ‧ 國. 學. 心血管疾病、代謝症候群等疾病的危險因子密切相關 (Murthy，2009)。這些慢性病的預防與急性與亞急性的食物中毒不同，最顯著的差異就是沒有病原體的感. ‧. 染。. Nat. sit. y. 急性與亞急性的食物中毒是微生物經由感染途徑，寄生在人體而引起疾病。. n. al. er. io. 致病的決定因素，傳染流行病學俗稱鐵三角：病原微生物（感染力、致病力、毒. i n U. v. 力）、人體（易感性、抵抗力、免疫力）、環境因子（接觸傳染途徑的機率）。因此，. Ch. engchi. 預防傳染病的主要方法，首先需要辨別病原體及其感染途徑，接著或是管理病原體（隔離或檢疫）、阻斷其感染途徑（管理糞便、汙水），或是增加人體抵抗力（增加營養或施打疫苗）。但慢性病未能以微生物學方法找出病原體，而是利用公共衛生統計找出的風險因子。相對於食物中毒與病原體直接的因果相關，風險因子與慢性病之間則是、預防（預防統計相關。慢性病防治的層次為促進（健康的生活形態與社會支持）早衰或不必要的失能）、治療（有效且人人可得）、照護。健康促進為其中的核心，藉由使個人遠離風險因子，延緩慢性病發生，若發生則能改善患者的生活品質，並非在治癒疾病。 28.

(35) 造成這些慢性病的飲食，除了西式飲食提供了大量快速吸收的糖和澱粉，另外食品加工技術的進步，人們對於速食即食或快煮食品的依賴性增加，都導致碳水化合物的消化吸收率愈來愈快。另外攝取高脂肪高熱量食物，吃油炸食品與印度南部兒童體重過重有關，西班牙的研究指出吃蛋糕、餅乾與肥胖盛行率有正相關，高脂肪攝取是西班牙從兒童到青年肥胖盛行率提高的飲食因素 (李敏鳳， 2013)。. 治政政府管理走向大. 第二節. 立. ‧ 國. 學. 1950 年代國民政府遷台，大量湧入的軍民人口使得糧食供給不足，這時的台灣面對戰爭的破壞及人口激增，國民政府很長一段時間都在為解決民眾的溫飽問. ‧. 題而努力，糧食增產成了首要目標。之後韓戰爆發，美國對台灣實行援外法案提. Nat. sit. y. 供經濟與軍事援助，對台灣的經濟產生助益，中央與地方政府此時推行土地改革，. n. al. er. io. 在農復會（現在的農委會）的輔導，利用日據時代所遺留下來的技術與機器設備發展製糖業與罐頭業(張健輝，2013)。. Ch. engchi. i n U. v. 工商產業逐漸發展與繁榮，溫飽問題得到了基本解決之後，人民群眾才開始對食品安全及衛生提出了更高的要求。1960 年代雖然經濟體質獲得改善，公共飲食場所與食品製造業開始大量設立，但此時台灣公共衛生設施缺乏，不只從業人員個人衛生觀念欠缺與衛生行為不良，食品添加物使用知識更是不足。這點可從當時的十大死亡原因看出端倪，當時死亡原因前三名分為腸胃炎、肺炎及肺結核等傳染病，其中因食品安全問題造成的腸胃炎，在農業社會時期的台灣，多以保鮮不當，導致食物腐敗的衛生問題。早期政府並沒有專門針對食品安全的制度與法律，當時的食品衛生管理依據是中央與台灣省轄時期訂定之各項單行法規，如大陸時期衛生部頒佈之「飲食品 29.

(36) 製造場所衛生管理規則」、「清涼飲料水營業者取締規則」、「飲食物及其用品取締條例」、「飲食誤用器具取締條例」、「牛乳營業取締規則」、「飲食物防腐劑取締規則」，台灣省行政長官公署 1947 年 4 月公布「台灣省有害性著色料取締規則」、「台灣省飲食物防腐劑及漂白劑取締規則」、「台灣省人工甘味質取締規則」，台灣省政府 1962 年 4 月頒布之「台灣省特定營業管理規則」及「台灣省各縣市之管理飲食店鋪規則」，內政部 1967 年 12 月頒布之「食品添加物管理規則」等 (台北市政府衛生局，2009) 。這些規定皆為行政命令，而對於違反者只能以行政執行法、違警罰法或刑法. 政治大. 等法律規定加以處罰。再受到當時駐台美軍重視餐飲衛生影響，加上議會民意代. 立. 表對食品衛生安全議題關心，1968 年 10 月王耀東局長建議中央應制定食品法。於. ‧ 國. 學. 是在「基層公共衛生建設優於醫療建設」為最高指導方針的公共政策下，內政部於 1969 年擬具之「食品衛生管理條例草案」，1970 年 10 月擴編晉用 9 用稽查員. ‧. 強化業務能量，1971 年衛生署成立後，在藥政處下設食品衛生科。. Nat. sit. y. 當時的編制以現在來看是相當簡陋且粗略的，食品衛生科的編制僅 4 人，負. n. al. er. io. 責各種食品衛生法令、標準之研擬及食品或食品添加物之查驗登記事項，並由該. i n U. v. 處藥政科兼辦食品廣告之管理。而台灣省政府衛生處在藥政科下設立食品衛生股，. Ch. engchi. 兩院轄市衛生局分別隸屬藥政科及環境衛生科。. 主要的業務分為「食品衛生輔導」和「食品衛生查驗」：一、食品衛生輔導衛生所稽查員依據衛生局訂定之年度計畫對食品業進行衛生稽查輔導，擔任第一線飲食物製造、販賣場所及飲食店鋪、餐館衛生檢查與食品抽驗，必要時輔以簡易檢查儀器，召集從業人員進行衛生教育，針對夏令期間加強飲食業衛生檢查及抽驗，既執行衛生優良甲卡專案計畫，辦理飲食業從業人員定期健康檢查、衛生指導等活動。二、食品衛生查驗 30.

(37) 由衛生局規劃，衛生所稽查員執行中秋月餅及其餡料、清涼飲料、冰及冰製品、蔬菜農藥殘留及與民生息息相關的各類市售食品，如醬油、醬類製品、食醋、乳及乳製品、調味料、糕餅糖果、罐頭食品等之查驗。 50 年至 60 年代，硼砂是被普遍使用的違法添加物，傳統食品的魚丸、油條、麵製品及鹼粽等均是添加的對象，對於人體健康危害甚劇，此時期重點工作為取締、禁用、及輔導業者使用替代品。其他對於飲冰品禁止添加人工添加劑，皮蛋含鉛、糖果及傳統糕粿類使用規定色素、人工甘味劑、防腐劑、漂白劑等，輔導業者正確使用食品添加物。. 政治大. 提供製造以及販賣飲食品之業者，申請飲食品檢驗服務，並配合食品衛. 立. 生管理隨時抽查檢驗，以提高飲食品之衛生，預防傳染病與食品中毒之. ‧ 國. 學. 發生。檢驗內容有：細菌檢驗、有害性色素檢驗、人工甘味料檢驗、防腐劑檢驗、有害性重金屬檢驗、飲食品雜物檢驗、飲食品成分檢驗及飲. ‧. 食品容器檢驗等。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 至於地方縣市則由衛生局中的環境衛生課兼辦食品衛生工作，負責管理環境. i n U. v. 衛生、空氣汙染、消除髒亂、飲水衛生等，並未針對食品安全進行獨立編制(行政. Ch. 院衛生署食品藥物管理局，2011)。. engchi. 表 3-2 政府控管組織(中央到地方) 中央. 藥政處食品衛生科. 省(市). 藥政科/環境衛生科下設食品衛生股. 縣(市). 由環保衛生科兼辦. (資料來源：2011 全國食品安全會議講義) 並在 1975 年制定「食品衛生管理法」，在當時基本定位偏重於食品的「衛生」面向(楊岱欣，2014：55)，主要加強管理食品、增進公共衛生，雖然政府組織之編制並未隨之擴編，但至此台灣才開始建立真正意義上的食品安全監管制度。 31.