本研究希望針對臺北市政府教育局成立地方教育發展基金之經驗，選 擇已能涵蓋本基金執行情形之國民中學為研究範圍，瞭解以基金方式編列 預算與運用現況，學校行政主管對於成立基金預算制度後之實施心得，分 析基金預算設置後學校之經費運用概況及其影響，探究當前遭遇之困難與 問題，有無因應之對策，盼能提出對以基金方式編列預算運作改革之建 議，發揮基金預算之功能，提升經費運用的績效，作為政府部門規劃及修 正制度的參考。
第一節 研究背景與動機
壹、研究背景
1997 年憲法修正第 164 條，取消原先教育、科學、文化之經費應 占各級政府總預算固定百分比之保障，而於憲法增修條文第十條以「教 育、科學、文化之經費，尤其國民教育之經費應優先編列，不受憲法第一 百六十四條之限制。」之規定，自此教育科學文化經費不再有固定比例之 保障，然依地方自治法，國民教育係由直轄市或縣市政府負責辦理，多年 來，地方政府自有財源拮据，出現舉債建設的窘況，以資源較豐富的臺北 市也深受統籌分配款遽減的困擾，在教育經費上也不免捉襟見肘。
1996 年前，我國公立教育機構採公務預算之運作方式，主要是依據政 府公布的各項費用標準，編製成各項計畫的預算，再由政府依各校所報預 算加以核定，此種方式易產生年度消化預算、無法充分運用整體可用資 源、公立教育機構之預算需經過審議、經費運用缺乏彈性、及誘因不足、
限制開闢財源等；公立中小學的財務制度係附屬於公共行政體系之下，「統
籌統支」的方式，由政府統一規畫與整體調度分配，以一般稅收來支付教 育的支出，且各項經費預算的編列與執行皆需依法定統一設備及用途限制 等相關規定程序進行，顯得較無伸縮的餘地，造成經費使用缺乏彈性與效 率而影響校務的長期發展。
1997 年 6 月 23 日經立法院三讀通過制定《教育基本法》，該法第五條 規定：「各級政府應寛列教育經費，並合理分配及運用教育資源。對偏遠 及特殊地區之教育，應優先予以補助。教育經費之編列應予以保障；其編 列與保障方式，另以法律定之。」基於此，教育部積極研訂《教育經費編 列與管理法》，總統於 2000 年 12 月 13 日公布施行。《教育經費編列與管 理法》旨在重新建構教育財政編列、分配、管理與評鑑制度。整體而言，
《教育經費編列與管理法》為我國現代教育財政制度奠定法制基礎，重新 建構一套教育經費保障、編列、分配與管理體系。在《教育經費編列與管 理法》中，第十三條規定：「直轄市、縣（市）政府之各項教育經費收入 及支出，應設立地方教育發展基金，依法編列預算辦理」。
臺北市政府依法如期於 2002 年設立附屬單位預算型態之「臺北市地 方教育發展基金」，其他 23 縣市所成立之「地方教育發展基金」，為特種 基金單位預算型態。迄 2006 年，北、高及臺灣省各縣市政府已完成將各 項教育經費收入及支出設立地教育發展基金，依法編列預算辦理。
臺北市政府訂定《臺北市地方教育發展基金收支保管及運用自治條 例》作為「臺北市地方教育發展基金」收支運作法源，該法第二條規定：
「本基金應編列附屬單位預算。本法所稱教育經費，係指中央及地方主管 教育行政機關與所屬教育機構、公立學校，由政府編列預算，用於教育之 經費。」臺北市政府教育局於 2002 年設立「地方教育發展基金」，並以編 列附屬單位預算方式辦理。此舉乃係臺北市地方教育經費由「普通基金」
之「單位預算」編列模式改為「特種基金」之「附屬單位預算」模式之起 步，即由公務預算體制轉變為基金預算體制。
機關學校受制於各項教育法令之限制，絕大部分無自行創造收入，其 收入財源幾近乎均來自於市政府補助，且其支出產生之效益缺乏具體衡量 單位，為求會計交易處理更符合基金運作實況，及為適應實際作業需要及
行政院對政府基金預算之分類重作規範，自 2004 年度起「地方教育發展 基金」再改編列為政事型基金之「特別收入基金」。
以基金方式編列預算之目的，乃是希望能跨年度運用並具靈活與彈 性，同時是限於地方教育事業特定目的，及執行地方教育事項之特定用 途，應單獨劃分管理的一種預算制度，已非普通基金的範疇。唯現行「臺 北市地方教育發展基金」預算之編列，除無特定收入財源，復因國民中學 為免收學費之義務教育，使教育發展基金並無其他財源之設計，須由公務 預算全額補助，實與原編列基金之意旨不符。
貳、研究動機
「臺北市地方教育發展基金」自 2002 年度設立並以編列「附屬單位 預算」方式實施以來，其每年預算金額高達五百餘億，金額不可謂不龐大，
其執行成效對臺灣地區其他縣市政府具有標竿作用，更值得重視。《教育 經費編列與管理法》公布施行後，臺北市教育局是國內各地方政府中，唯 一依照法令，如期以基金方式編列預算之單位，其以基金處理教育行政事 務之經驗，已領先其他地方政府。基金成立之後，預算規模有五百多億，
決策執行過程仍由教育局為主管機關，其執行結果，是否能落實透過教育 經費分配審議委員之機制執行，達成《教育經費編列與管理法》立法之初 所賦予之目標，如：教育經費分配公開化，及教育經費運用透明化，或改 善以往教育經費使用上較為僵化之缺點，使其較諸以往採取普通公務預算 之運作方式更為靈活有彈性，至今尚罕有相關探討研究。地方政府對「地 方教育發展基金」究應採用何種預算型態方式編列、基金如何運作等問題 卻顯得莫衷一是，臺北市政府第一個依法實施，其執行成效值得深入探 討，此乃本研究的動機之一。
2001 年 8 月教育部在臺北市召開「中央及地方教育首長會議」，會中，
提出請各地方政府依《教育經費編列與管理法》之規定，落實「地方教育 發展基金」設立與使用的議題，會議結果並不如預期，主要是依《教育經 費編列與管理法》的立法精神，在實務經驗上，體認「地方教育發展基金」
適合為附屬單位預算特種基金型態，該年度若有剰餘可滾存繼續使用 且較為彈性的預算制度。另外，教育經費對地方政府財政占有相當高的比 例，若將教育經費單獨設置為附屬單位預算特種基金，以現今地方政府負 債累累的情形下，無異雪上加霜，地方政府財政狀況更為窘困。故如何使 學校主管人員認同並善用基金預預算制度，有效率地編列和執行預算，此 乃本研究的動機之二。
「地方教育發展基金」，雖以基金的方式編列預算，然實質上仍是一 種公務預算的運作方式，這種預算方式之「地方教育發展基金」和《教育 經費編列與管理法》的立法原意，產生了很大的差異，如何使「地方教育 發展基金」的制度理想，符合地方教育經費需求的現實，也是必須深入探 討的問題，此乃本研究的動機之三。
「臺北市地方教育發展基金」的規模，約占市政府總預算的三分之一，
以 2009 年為例，教育發展基金 577 億，其中，中等教育 220 億，如何將 基金預算作妥適運用，進而開源節流，是經費管理的重要課題，此為本研 究的動機之四。