臺北市國民中學實施基金預算之研究

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(1)國立臺灣師範大學教育學系在職進修專班. 學校行政碩士論文. 指導教授：蓋浙生博士. 臺北市國民中學實施基金預算之研究. 研究生：林財瑞撰. 中華民國九十八年六月.

(2) 摘. 要. 本研究經由文件分析、文獻探討，先期瞭解地方教育財政之癥結所在。在設置地方教育發展基金後，教育預算由普通基金的單位預算，改編為特別收入的附屬單位預算，其優劣之比較。蒐集彙整臺北市國民中學實施基金預算制度後，其相關問題的癥結，進而設定所欲深入探索之課題，安排於調查調查問卷中，本研究主要採問卷調查法，研究工具為「臺北市國民中學實施基金預算之研究」問卷調查表。研究結果有下列的發現：一、基金預算實施的過程：教育經費採編列附屬單位預算特種基金模式，才能達到設置基金的目的，基金預算制度使得教育財源能穩定成長，達到專款專用的目的。二、基金預算的實施成果：（一）教育經費的編列受到保障。（二）教育經費運用更具彈性與效率。（三）基金預算經費籌措呈現多元化。（四）基金預算制度優於公務預算制度。（五）就經費來源公務預算和基金預算差別不大。（六）電子支付有利於基金預算的推動。三、實施基金預算所面臨的問題：（一）基金預算仍以政府補助為主體。（二）未能全面落實基金預算的精神。（三）基金預算執行與劃分有待改善。（四）自籌財源的誘因與動力待加強。（五）教育審議委員會的功能有待落實。（六）預算編列無法和學校中長程計畫相結合。（七）教育經費執行應回歸教育本質。教育預算以基金預算制度籌編，經研究歸納出下列結論：一、基金預算活化了教育經費的運用。二、基金預算經費籌措呈現多元化。三、基金預算制度優於公務預算制度。四、有計畫才有預算的基金精神待加強。五、基金預算無法與校務評鑑相結合。六、國中階段尚未具備實施校務基金的條件。七、基金預算未能提升開源節流重視成本效益的觀念。提出下列建議：一、經費運用彈性應再放寬。二、建立制度，健全學校發展。三、經費分配應更合理。四、基金預算應與校務評鑑結合。五、落實教育審議委員會的功能。六、溝通觀念開源節流。七、積極主動自籌財源。八、加強內部控制提升績效。. 關鍵詞:國民中學、基金、預算、基金預算 1.

(3) 謝. 辭. 終於，可以到說這兩個字的時候，真是滿懷欣喜，更正充滿感激！翻閱即將付梓的論文，有點澀、有點苦，然隨即湧現的是由淡轉濃的甘甜，其回甘的滋味，久久不去。一路走來，就像一株小草般，受到太多人的照拂，才得以成長茁壯，而這本論文就在許多人的幫助與關心下形成。感謝指導老師蓋教授浙生細心、耐心的教導；許教授添明與湯教授志民在口試時親切的鼓勵與寶貴意見的提供；丁教授志權在問卷上的斧正，使這本論文的內容得以更充實。也要感謝系上所有師長的教導與協助，以及臺北市國中校長與會計主任的協助，更要感謝同窗好友、志賢、徐主任在論文寫作遭遇瓶頸時，給我的鼓勵和協助。還有我親愛的家人，你們的支持與包容，讓我在繁忙的學校行政工作之餘，還能重拾書本，重溫學生的生涯，也是論文撰寫期間的最大精神支柱，在此併申最深的謝忱。回首來時路，在論文完成的此時，没有激動的情緒，而是感恩的心不斷湧起。將帶著大家的祝福，在教育的路上更加努力！林財瑞. 謹識 2009/7. 2.

(4) 臺北市國民中學實施基金預算之研究目. 次. 目次……………………………………………………...ⅰ 表次 ………………………………………………………ⅱ 圖次 ………………………………………………………ⅲ 第一章緖論第一節研究背景與動機…………………………………………7 第二節研究目的與待答問題……………………………………10 第三節名詞釋義…………………………………………………11 第四節研究方法與步驟…………………………………………14 第五節研究範圍與限制…………………………………………15. 第二章文獻探討第一節預算的意涵、演進及功能之探討………………………17 第二節設置地方教育發展基金之探討…………………………28 第三節臺北市立國民中學實施基金預算之探討………………39. 第三章研究設計與實施第一節研究架構. ………………………………………………54. 第二節研究對象…………………………………………………55 第三節研究工具…………………………………………………55 第四節實施程序…………………………………………………58 第五節資料處理…………………………………………………60. 第四章研究結果分析與討論第一節基本資料分析……………………………………………62 第二節問卷內容分析……………………………………………63 第三節綜合討論…………………………………………………74. 第五章結論與建議第一節研究發現…………………………………………………78 第二節結論………………………………………………………84 第三節建議………………………………………………………85. 3.

(5) 參考文獻中文部分……………………………………………………………88 西文部分……………………………………………………………90. 附錄附錄一專家效度用問卷…………………………………………91 附錄二預試問卷…………………………………………………98 附錄三信度和效度檢驗…………………………………………103 附錄四正式問卷…………………………………………………105 附錄五臺北市地方教育發展基金收支保管及運用自治條例…110 附錄六臺北市教育審議委員會設置要點………………………111. 4.

(6) 表次表一普通公務預算與特種基金附屬單位預算執行模式之差異…27 表二公務預算與附屬單位預算資產負債表科目之對應…………52 表三教育經費結構----按經資門別………………………………53 表四臺北市政府教育經費結構……………………………………53 表五專家審題名單…………………………………………………56 表六預試名單………………………………………………………57 表七問卷名單（校長部分）………………………………………58 表八問卷名單（會計主任部分）…………………………………59 表九各分析層面題項統計表………………………………………61 表十基本資料分析表………………………………………………62 表十一學校經費籌措統計分析表…………………………………64 表十二經費使用彈性與效率統計分析表…………………………64 表十三教育經費保障合理化統計分析表…………………………65 表十四教育經費編列法制化統計分析表…………………………65 表十五教育經費分配公開化統計分析表…………………………66 表十六教育經費運用透明化統計分析表…………………………67 表十七教育經費有效運用統計分析表……………………………67 表十八基金預算認知統計表………………………………………68 表十九學校經費籌措統計分析(會計主任)………………………69 表二十經費使用彈性與效率統計分析表(會計主任)……………70 表二十一教育經費保障合理化統計分析表(會計主任)…………71 表二十二教育經費分配公開化統計分析表(會計主任)…………71 表二十三教育經費運用透明化統計分析表(會計主任)…………72 表二十四教育經費有效運用統計分析表(會計主任)……………73. 5.

(7) 圖次圖一研究步驟………………………………………………………15 圖二「教育經費編列與管理法」所建構的教育財政運作系統…35 圖三公庫、政事型與業權型基金的關係…………………………43 圖四附屬單位預算案綜計表之籌編流程…………………………45 圖五附屬單位預算編製流程………………………………………49 圖六研究架構圖……………………………………………………54. 6.

(8) 臺北市國民中學實施基金預算之研究第一章緒論本研究希望針對臺北市政府教育局成立地方教育發展基金之經驗，選擇已能涵蓋本基金執行情形之國民中學為研究範圍，瞭解以基金方式編列預算與運用現況，學校行政主管對於成立基金預算制度後之實施心得，分析基金預算設置後學校之經費運用概況及其影響，探究當前遭遇之困難與問題，有無因應之對策，盼能提出對以基金方式編列預算運作改革之建議，發揮基金預算之功能，提升經費運用的績效，作為政府部門規劃及修正制度的參考。. 第一節. 研究背景與動機. 壹、研究背景 1997 年憲法修正第 164 條，取消原先教育、科學、文化之經費應占各級政府總預算固定百分比之保障，而於憲法增修條文第十條以「教育、科學、文化之經費，尤其國民教育之經費應優先編列，不受憲法第一百六十四條之限制。」之規定，自此教育科學文化經費不再有固定比例之保障，然依地方自治法，國民教育係由直轄市或縣市政府負責辦理，多年來，地方政府自有財源拮据，出現舉債建設的窘況，以資源較豐富的臺北市也深受統籌分配款遽減的困擾，在教育經費上也不免捉襟見肘。 1996 年前，我國公立教育機構採公務預算之運作方式，主要是依據政府公布的各項費用標準，編製成各項計畫的預算，再由政府依各校所報預算加以核定，此種方式易產生年度消化預算、無法充分運用整體可用資源、公立教育機構之預算需經過審議、經費運用缺乏彈性、及誘因不足、限制開闢財源等；公立中小學的財務制度係附屬於公共行政體系之下，「統 7.

(9) 籌統支」的方式，由政府統一規畫與整體調度分配，以一般稅收來支付教育的支出，且各項經費預算的編列與執行皆需依法定統一設備及用途限制等相關規定程序進行，顯得較無伸縮的餘地，造成經費使用缺乏彈性與效率而影響校務的長期發展。 1997 年 6 月 23 日經立法院三讀通過制定《教育基本法》，該法第五條規定：「各級政府應寛列教育經費，並合理分配及運用教育資源。對偏遠及特殊地區之教育，應優先予以補助。教育經費之編列應予以保障；其編列與保障方式，另以法律定之。」基於此，教育部積極研訂《教育經費編列與管理法》，總統於 2000 年 12 月 13 日公布施行。《教育經費編列與管理法》旨在重新建構教育財政編列、分配、管理與評鑑制度。整體而言，《教育經費編列與管理法》為我國現代教育財政制度奠定法制基礎，重新建構一套教育經費保障、編列、分配與管理體系。在《教育經費編列與管理法》中，第十三條規定：「直轄市、縣（市）政府之各項教育經費收入及支出，應設立地方教育發展基金，依法編列預算辦理」。臺北市政府依法如期於 2002 年設立附屬單位預算型態之「臺北市地方教育發展基金」，其他 23 縣市所成立之「地方教育發展基金」，為特種基金單位預算型態。迄 2006 年，北、高及臺灣省各縣市政府已完成將各項教育經費收入及支出設立地教育發展基金，依法編列預算辦理。臺北市政府訂定《臺北市地方教育發展基金收支保管及運用自治條例》作為「臺北市地方教育發展基金」收支運作法源，該法第二條規定：「本基金應編列附屬單位預算。本法所稱教育經費，係指中央及地方主管教育行政機關與所屬教育機構、公立學校，由政府編列預算，用於教育之經費。」臺北市政府教育局於 2002 年設立「地方教育發展基金」，並以編列附屬單位預算方式辦理。此舉乃係臺北市地方教育經費由「普通基金」之「單位預算」編列模式改為「特種基金」之「附屬單位預算」模式之起步，即由公務預算體制轉變為基金預算體制。機關學校受制於各項教育法令之限制，絕大部分無自行創造收入，其收入財源幾近乎均來自於市政府補助，且其支出產生之效益缺乏具體衡量單位，為求會計交易處理更符合基金運作實況，及為適應實際作業需要及 8.

(10) 行政院對政府基金預算之分類重作規範，自 2004 年度起「地方教育發展基金」再改編列為政事型基金之「特別收入基金」。以基金方式編列預算之目的，乃是希望能跨年度運用並具靈活與彈性，同時是限於地方教育事業特定目的，及執行地方教育事項之特定用途，應單獨劃分管理的一種預算制度，已非普通基金的範疇。唯現行「臺北市地方教育發展基金」預算之編列，除無特定收入財源，復因國民中學為免收學費之義務教育，使教育發展基金並無其他財源之設計，須由公務預算全額補助，實與原編列基金之意旨不符。. 貳、研究動機「臺北市地方教育發展基金」自 2002 年度設立並以編列「附屬單位預算」方式實施以來，其每年預算金額高達五百餘億，金額不可謂不龐大，其執行成效對臺灣地區其他縣市政府具有標竿作用，更值得重視。《教育經費編列與管理法》公布施行後，臺北市教育局是國內各地方政府中，唯一依照法令，如期以基金方式編列預算之單位，其以基金處理教育行政事務之經驗，已領先其他地方政府。基金成立之後，預算規模有五百多億，決策執行過程仍由教育局為主管機關，其執行結果，是否能落實透過教育經費分配審議委員之機制執行，達成《教育經費編列與管理法》立法之初所賦予之目標，如：教育經費分配公開化，及教育經費運用透明化，或改善以往教育經費使用上較為僵化之缺點，使其較諸以往採取普通公務預算之運作方式更為靈活有彈性，至今尚罕有相關探討研究。地方政府對「地方教育發展基金」究應採用何種預算型態方式編列、基金如何運作等問題卻顯得莫衷一是，臺北市政府第一個依法實施，其執行成效值得深入探討，此乃本研究的動機之一。 2001 年 8 月教育部在臺北市召開「中央及地方教育首長會議」，會中，提出請各地方政府依《教育經費編列與管理法》之規定，落實「地方教育發展基金」設立與使用的議題，會議結果並不如預期，主要是依《教育經費編列與管理法》的立法精神，在實務經驗上，體認「地方教育發展基金」. 9.

(11) 適合為附屬單位預算特種基金型態，該年度若有剰餘可滾存繼續使用且較為彈性的預算制度。另外，教育經費對地方政府財政占有相當高的比例，若將教育經費單獨設置為附屬單位預算特種基金，以現今地方政府負債累累的情形下，無異雪上加霜，地方政府財政狀況更為窘困。故如何使學校主管人員認同並善用基金預預算制度，有效率地編列和執行預算，此乃本研究的動機之二。「地方教育發展基金」，雖以基金的方式編列預算，然實質上仍是一種公務預算的運作方式，這種預算方式之「地方教育發展基金」和《教育經費編列與管理法》的立法原意，產生了很大的差異，如何使「地方教育發展基金」的制度理想，符合地方教育經費需求的現實，也是必須深入探討的問題，此乃本研究的動機之三。「臺北市地方教育發展基金」的規模，約占市政府總預算的三分之一，以 2009 年為例，教育發展基金 577 億，其中，中等教育 220 億，如何將基金預算作妥適運用，進而開源節流，是經費管理的重要課題，此為本研究的動機之四。. 第二節. 研究目的與待答問題. 壹、研究目的財政是一切庶政之母，國家要追求發展需要財政的挹注，政府推動政務也需要財政的協助，在現今政治環境下，教育卻一直是處於無法立竿見影且成效間接而不具體的施政項目，也無法如造橋修路般獲得民眾選票的回饋，於是教育經費遭挪移墊用，儼然已是一種必然趨勢，為了確保教育經費在各級政府預算中不被挪移墊用，同時發揮彈性靈活的效用，避免惡性消化預算浪費國家有限資源。讓《教育經費編列管理法》有關「地方教育發展基金」的設置能落實其立法原意。根據以上研究動機，本研究目的如下：. 10.

(12) 一、分析臺北市國民中學實施基金預算的過程。二、探討臺北市國民中學實施基金預算的成果。三、探討臺北市國民中學實施基金預算所面臨的問題。四、探討臺北市國民中學實施基金預算所面臨的問題之改善途徑。. 貳、待答問題根據前述之研究動機與目的，本研究所欲探討的問題如下：一、臺北市國民中學實施基金預算的過程為何？二、臺北市國民中學實施基金預算有那些成果？三、臺北市國民中學實施基金預算所面臨的問題為何？四、臺北市國民中學實施基金預算所面臨的問題之改善途徑為何？. 第三節. 名詞釋義. 壹、國民中學依國民教育法第二條：凡六歲至十五歲之國民，應受國民教育；已逾齡未受國民教育之國民，應受國民補習教育。六歲至十五歲國民之強迫入學，另以法律定之。第三條：國民教育分為二階段：前六年為國民小學教育；後三年為國民中學教育。本研究所謂國民中學，專為十三歲到十五歲的國民所受義務、免費的國民教育之場所，目前臺北市立的國民中學為 59 所（不含完全中學）。. 貳、基金基金（fund）一詞，依美國政府會計委員會的說法，乃是政府為執行特定業務或為達特定目的，依據法令規定，將一定數額款項或其他財源，予以單獨設置，或予以劃分限制，而構成一獨立財務和會計個體。我國會. 11.

(13) 計法對於政府基金，未予以明確之定義，但我國《預算法》第四條有明確的規定。稱「基金」者，謂已定用途而已收入或尚未收入之現金或其他財產。基金分為下述兩類：. 一、普通基金：歲入之供一般用途者，為普通基金。二、特種基金：歲入之供特殊用途者，為特種基金。其種類如下：（一）供營業循環運用者，為營業基金。（二）依法定或約定之條件，籌措財源供償還債本之用者，為債務基金。（三）為國內外機關、團體或私人之利益，依所訂條件管理或處分者，為信託基金。（四）凡經付出仍可收回，而非用於營業者，為作業基金。（五）有特定收入來源而供特殊用途者，為特別收入基金。（六）處理政府機關重大公共工程建設計畫者，為資本計畫基金。. 三、單位預算特種基金「單位預算特種基金」於總預算中編列全部歲入、歲出之基金預算。對於預算執行規範大致上是比照一般公務預算，所不同的是，基金收支專款專用，並設立專戶處理，年度終了之賸餘可作為以後年度歲出計畫項目所需要的財源，此種單位預算特種基金其編列與執行方式與一般公務預算並無不同，僅具基金之名而已。. 四、附屬單位預算特種基金「附屬單位預算特種基金」係將歲入、歲出之一部分編入總預算，其預算均為附屬單位預算（預算法第十九條），例如：教育部所屬之「國立大學院校校務基金」，是將政府補助之部分，編入教育部單位預算內，其自籌款連同政府補助部分，編入附屬單位預算特種基金內。本研究所稱之「附屬單位特種基金」係指地方政府辦理地方教育事務，得將當地企業或個人指定用途捐助的收入納入「地方教育發展基金」，並能將賸餘經費作跨年度使用的一種理想方式之預算型態。. 12.

(14) 參、地方教育發展基金本研究所提的「地方教育發展基金」係《教育基本法》應歸屬於地方教育事項，以及《教育經費編列與管理法》第十三條規定各地方政府應設置的「地方教育發展基金」，並以地方政府為管理機關，辦理地方教育事務之一種預算編製型態。. 肆、預算預算乃政府為推行政務，達成施政目標所策定之財務計畫，亦為綜合政府施政計畫之具體數據表徵，政府無論從事建設，或對人民提供服務，均須事先擬訂計畫妥籌財源，以期順利推展，並期國家整體資源之最佳分配。預算以提供政府於一定期間完成作業所需經費為目的。預算之編製及執行應以財務管理為基礎，並遵守總體經濟均衡之原則。各主管機關依其施政計畫初步估計之收支，稱概算；預算之未經立法程序者，稱預算案；其經立法程序而公布者，稱法定預算；在法定預算範圍內，由各機關依法分配實施之計畫，稱分配預算。. 伍、基金預算政府經營之國營事業及為應施政需要設立之非營業特種基金，為各自獨立之財務個體，其預算並不納入中央政府總預算，而分別另立體系。依預算法第 19 條及第 20 條規定，凡政府直接投資經營之國營事業或成立之非營業特種基金，即為所謂之「附屬單位預算」。凡附屬單位預算再轉投資之事業或設立之基金，則稱之為「附屬單位預算分預算」。目前附屬單位預算分成兩類，其中「附屬單位預算－營業部分」即為國營事業預算，另「附屬單位預算－非營業部分」即為非營業特種基金預算。本研究所稱的基金預算為非營業特種基金預算，目前臺北市各國中所編的基金預算，是屬於特別收入基金的附屬單位預算之分預算。. 13.

(15) 第四節. 研究方法與步驟. 壹、研究方法一、文件與文獻分析本研究擬就《憲法修正條文》、《教育基本法》、《預算法》、《決算法》、《會計法》、《審計法》、《臺北市地方教育發展基金收支保管及運用自治條例》、《臺北市地方總預算編製手冊》、《臺北市各機關單位執行要點》等文件進行分析。進而針對《教育經費編列與管理法》的立法精神、「地方教育發展基金」設置背景、作法和面臨的問題等相關文獻加以探討，分析臺北市立國民中學實施基金預算的過程、成果和面臨的問題。. 二、問卷調查法利用問卷調查法，針對臺北市立國民中學校長、會計主任，就其實務經驗進行問卷調查，彙集和分析資料，以期呼應研究目的，並提出建議。. 貳、研究步驟研究之步驟為首先概覽有關文獻，據以編製調查問卷；其次，擬定調查計畫，實施問卷調查；然後整理及分析資料，探討其結果。本研究報告計分為五章：第一章緒論。第二章文獻探討預算的意涵及功能；分析臺北市實施基金預算的過程；探討臺北市立國民中學實施基金預算的成果和面臨的問題，並進一步分析其影響之因素，以謀求其改善之途徑。第三章為研究的設計與實施，擬定研究架構，確定研究對象，設計調查問卷，實施問卷調查及資料處理。第四章為研究結果與討論，針對各種調查結果加以分析討論。第五章為結論與建議，歸納研究之重要發現，作成結論，並據以提出具體建議，供施政決策之參考。. 14.

(16) 其研究步驟如圖一：擬訂研究主題. 進行文獻及文件分析. 設計調查問卷. 調查結果之分析與討論. 結論與建議. 圖一研究步驟. 第五節. 研究範圍與限制. 壹、研究範圍本研究是以「臺北市國民中學實施基金預算」為主要的研究目的，1997 年憲法修正，取消原先教育、科學、文化之經費應占各級政府總預算固定百分比之保障，而於憲政增修條文第十條以「教育、科學、文化之經費，尤其國民教育之經費應優先編列，不受憲法第一百六十四條之限制。」之規定，自此，教育、科學、文化等經費不再有固定比例之保障，社會一片譁然。緊接著立法院於 1997 年 6 月 23 日經三讀通過制定《教育基本法》，該法第五條規定：「各級政府應寛列教育經費，並合理分配及運用教育資源。對偏遠及特殊地區之教育，應優先予以補助。教育經費之編列應予以保障；其編列與保障方式，另以法律定之。」，基於此教育部積極研訂《教育經費編列與管理法》，總統於 2000 年 12 月 13 日公布施行，臺北市政府成為第一個以「地方教育發展基金」來籌編預算與運用的地方政府。其次，. 15.

(17) 對《教育經費編列與管理法》的立法原意與精神，及全國公部門教育經費的籌編，中央政府對基金等規定，作有關文獻及文件探討。就國內而言，臺北市與高雄市二直轄市因為均屬府外局，其教育局內設有主計室，且均可直接與其上級主管機關直轄市政府主計處研商因應之道，對於實施「地方教育發展基金」較其他臺灣省各縣市為積極，其中，又以臺北市成立最早，其收支保管與運用辦法亦最先訂定，研究者亦是國中教育行政主管，故選擇臺北市的國中為研究對象，不但貼近事實，並求其地域上之便利。. 貳、研究限制本研究探討以基金方式編列教育預算的運作情形，因為係屬新制，國內可供參考的文獻相當有限，僅能就有關立法過程及相關預算制度文件加以蒐集整理分析，然而在文件蒐集上，往往受外在變數影響，或因疏漏或具敏感性而不易取得，是本研究的限制之一。本研究進而以問卷調查的方式，分析基金預算實施的成果，探討基金預算實施過程所面臨的問題和解決的途徑。問卷調查的對象是臺北市國中現任校長和會計主任，臺北市國中校長汰換率很高，任期 1-3 任者居多，新任校長，在校長的儲訓過程中，未接觸過總務工作者不在少數；會計主任由公務單位轉任比例高，兩者在問卷的填答上，是否可以真實反應基金預算實施的現況有其限制。. 16.

(18) 第二章. 文獻探討. 第一節預算的意涵、演進及功能之探討實施民主代議政治的國家，政府必須經由法定的程序，藉著「預算」的形式，告知人民要徵收多少的稅，提供那一種暨多少量的財貨勞務。. 壹、預算的意涵預算（budget）一詞源自拉丁文的 bulga，為囊袋之意，往昔英國閣員出席國會報告財政收支時，自所攜囊袋中取出文件報告，該文件資料英文稱之為 budget，後轉借為財政收支之預算。有些人將政府預算定義為一個反映在選擇性使用者中，稀少資源配置的文件，預算的定義與內容亦是與時俱進，現代預算可定義為：指政府在未來一定時間，為達成政治、經濟、社會政策目標的目的，根據國家施政方針，施政綱要、施政計畫，以預估之國家整體資源與國民負擔能力為基礎，對所有活動之所有貨幣收支及資源配置運用，事前作整體規定，依其重要性作先後順序排列，再評估其成本效益，分配使用資金，終而製成一套財政收支計畫書，送經民意代表機關審議同意後，成為政府財政活動的依據，及民意代表機關指導與監督政府一切活動的有效工具（林錫俊，2005），簡言之，預算乃是一種數字化、貨幣化的施政計畫書，它一方面表達說明政府財源的籌措方式，另一方面透過支出，顯示政府施政項目與目標。預算包含有下列重要的要素（林錫俊，2005）：一、一定期間政府預算中多以一年期方式編列，我國各級政府從 2001 年度起，係自每年 1 月 1 日開始，至同年 12 月 31 日終了，為一會計年度，以當年中華民國紀元年次為其年度名稱。預算的編列既以一年為期，因此，預算的籌編、審議、成立與執行等程序，乃週而復始地，在同一時間進行著同一預算行為。二、特定目的因為既定的施政計畫或公共政策必須具體表現於預算始. 17.

(19) 能實踐，預算遂為政府施政張本，顯示政策優先順序的一份重要政治、文化與經濟文件。三、效益評估資源有限情況下，基於效率、公平、穩定政策目標，對於各項收支來源，必須予以評估、規劃與預測。對於各項支出的效益，也應經科學化、系統化、理性化的成本效益分析後，進行評比選擇。四、民意機關同意在民主政治體制下，財政公開的說明是必要的，現在各國預算皆採由行政部門籌編，並由替人民看守荷包的立法部門審議。五、收支計畫書預算主要包含歲入與歲出及融資調度，即是一定期間收入與支出的計畫，收入不僅相對應也要相等，原則上必須保持平衡。. 貳、預算的演進一、理性預算理性預算理論主張政府在預算決策過程中，應該透過按部就班的思維計算，考慮各種預算計畫的利弊得失，以做出理性的抉擇，對有限的資源作最有效的配置（Rubin,1990）。. （一）理性預算的演進預算制度的改革與演進，就在於尋求一個如何使預算資源最有效率的理想制度，幾乎每隔一、二十年就產生新的制度架構，希望為提升政府預算的理性程度而努力；如 1920 年代的項目預算（line-item budgeting）、1940 年代的功能預算（functional budgeting）、1950 年代的績效預算（performance budgeting）、1960 年代的設計計畫預算（planning programming budgeting system；簡稱 PPBS）、1970 年代的零基預算（zero-base budgeting；簡稱 ZBB），以及 1990 年代的企業化預算（entrepreneurial budgeting）（李允傑，2007）。. 18.

(20) 1.績效預算制度（Performance Budgeting,1950）我國自 1964 年度，由美國引進績效預算制度。績效預算重視產出效果，講求施政計畫與公共支出相互配合，績效預算引進成本管理觀念，以業務工作計畫為基礎，提供預算審議及考核成效之具體尺度，較傳統費用預算制進步（李允傑，2007）。. 2.計畫、方案預算制（Planning-Programming Budgeting System, PPBS,1960）. 我國於 1969 年，由蔣經國自美國引進，目的為改進績效預算制度缺乏目標的缺點。PPBS 是典型的目標導向預算。希望對缺乏整體觀念、長程遠光、消化預算等等缺失，加以改正。. 3.零基預算制度（Zero-Base Budgeting,ZBB,1970）零基預算制是以零為編製預算基礎，亦即不管往年預算額度，一切從零開始。每一項業務經費均須評估其效益，並排列優先順序，以為編製預算之依據。我國亦曾在民國 87 年推動「歲出額度制」，就是由上而下的零基預算原則的體現。. 4.企業化預算（Entrepreneurial Budgeting,1990）早期的預算改革，比較偏重事前資訊質與量的投入與提升，八 0 年代以後，則加入誘因設計的企業化預算，企業化預算又稱為使命導向預算或支出控制預算，著重結果而非投入，為了達成使命，必須給予各部會人員努力的誘因，再授權管理者充分的決策彈性，為了增加預算流用彈性，必須減併預算科目，使管理者在面對情勢變遷時，得以迅速調整機關的投入、計畫與活動，以更大的彈性來達成預定結果也允許保留節餘經費作為節省公帑、完成計畫的誘因，最後依有權有責、賞罰分明的原則，完成課責的要求。. （二）理性預算的貢獻與限制. 19.

(21) 雖然每一階段的預算改革主張，似乎無法放諸四海而皆準，最終總難逃「功敗垂成」或「無疾而終」的命運，但這些預算制度的精神或觀念，卻也深深影響許多預算改革的演進。事實上，到了 1980 及 1990 年代，依單一理性預算理論而進行的全面預算改革已不復可見，各主要國家實際上採行的大多是混合制：部分中長期計畫依然是設計計畫預算制度之原則；部分計畫是按照零基預算之精神；有些經常性支出則採用項目列舉預算，我國亦不例外。. 二、實證性預算相對於規範性預算理論的追求改革理想，實證性預算理論顯得現實與冷酷，他們所在意的是預算的本質。. （一）漸進預算政府預算是行政首長、官僚人員、民意代表和各個利益團體等預算參與者反覆協商調適的整個過程（Widavsky,1964:1-2）。漸進主義的主要內涵在於政府預算是逐漸發展演變而成的，此種發展演變的特徵，不僅蘊涵在政府預算的決策過程中，同時也表現在決策的預算結果上（李允傑，2007）。就過程而言，在漸進的預算策略下，所有參與者都將獲益，預算決策過程的利害衝突可減到最低。而決策的結果表現在政府編列當年度預算要求時，往往以前一年度的預算規模作為基礎（base），再加上小幅的成長，基本上，行政部門每年度所要爭取的即是「增量」（increment）部分。. （二）極大化預算漸進預算是以政治學途徑研究預算。官僚極大化預算是以經濟學方法研究預算（Niskanen,1971）。其基本論點是：行政官僚試圖最大化其機關預算。換言之，官僚欲擴大其權力、薪資福利或聲譽的話，必然試圖擴大其機關預算規模；另一方面，官僚為了獲得其下屬的支持與合作，也會極大化機關預算，因為預算規模愈大，將可提供更多的升遷機會與更多的工作保障給予員工（李允傑，2007）。. 20.

(22) （三）總體預算國家預算應建立跨越的溝通系統：行政與立法間的溝通與調解、計畫與預算的銜接、控制—管理—規畫間的整合制度（Allen Schick， 1995）。Schick 認為個體預算與總體預算之間，在預算控制與預算觀念上皆有差異。總體預算是處於保護者範圍，其角色在於限制支出；而個體預算則處於要求者的範圍，其角色在於爭取更多的預算（徐仁輝，1997）。. 三、我國預算制度的演進 1910 年武昌起義成功，籌組中華民國臨時政府，訂定中華民國臨時政府組織大綱，規定參議院有議決臨時政府預算與發行公債之權，至此建立我國政府預算應由議會議決之制度。至於我國預算法典，始於 1930 年國民政府公布之暫行預算章程，1932 年制定《預算法》，1950 年 5 月中央政府播遷來臺，終於編成第一次的中央政府預算案；1960 年政府為加速經濟發展，改進財經措施，開始逐步推動績效預算；1977 年引進美國 PPBS 的技術與方法，改進預算編審制度；1979 年行政院主計處要求各機關編列概算時，應把握 ZBS 的精神，1999 年將延續多年的會計年度改為歷年制，使我國預算編制作業更趨現代，2000 年依《教育基本法》，制定了《教育經費編列與管理法》，直轄市、縣（市）政府之各項教育經費收支及支出，應設立「地方教育發展基金」，依法編列預算；其收支、保管及運用辦法，由直轄市、縣（市）政府定之。教育預算的編列由普通預算進行入基金預算。我國政府預算編審通常有五個階段，第一是籌編，由行政院主計處負責，依據行政院施政方針大致籌編；第二是依中央政府總預算編審法籌編概算，通常各部門會多編一點，由主計處整合；第三是立法院審查，立法院在分組審查預算時，有時會將重要事項寫入注意事項，注意事項伴隨政府預算，經立法院三讀通過之後，具有法律效用；第四是政府預算經立法院三讀，總統公布後，再回到行政院執行；第五是執行結束後由. 21.

(23) 監察院審計機關進行事後審計，最後監察院把審計報告送立法院審查。. 四、臺北市教育預算編列的演進臺北市政府教育局所屬教育機構原採公務預算之運作方式，主要是依據政府公布的各項費用標準，編製成各項計畫的預算，再由政府依各校所報預算加以核定。1999 年 6 月 23 日立法院三讀通過制定《教育基本法》，該法第五條規定「……教育經費之編列應予保障；其編列與保障方式，另以法律定之。」。《教育經費編列與管理法》於 2000 年 12 月 13 日總統公布施行，第十三條規定：「直轄市、縣（市）政府之各項教育經費收入與支出，應設立地方教育發展基金，依法編列預算辦理」。臺北市政府依法如期於民國 2002 年設立附屬單位預算型態之「臺北市地方教育發展基金」。此舉乃係臺北市地方教育預算由「普通基金」之「單位預算」編列模式，改為「特種基金」之「附屬單位預算」模式之起步。唯實施之後，其收入財源幾乎均來自市府補助，且其支出產生之效益缺乏具體衡量單位，為求交易處理更符基金運作實況，及為適應實際作業需要及行政院對政府基金預算之分類重新規範，自 2004 年度起「地方教育發展基金」再改列為政事型基金之「特別收入基金」。. 參、預算的功能隨著歷史的演進發展，預算在各階段均呈現出不同的主要功能與任務。在早期，預算僅是消極的財務收支系統化，議會監督行政部門的工具，後來演變成為行政部門的財務計畫與業務計畫，以及提高行政效率的工具，如今則是成為政府總體經濟中的財政政策工具，調節景氣的重要手段（林鍚俊，2005）。常見的預算功能有：財務制度化、行政控制、政治監督、政策計畫、總體經濟政策等的功能。從企業管理的角度而言，預算具有下列的功能：規畫、溝通、協調、激勵及控制的功能。. 22.

(24) 一、基金預算的功能（一）預算執行富有彈性運用特定的財源專款專用，能使業務進行不輟及本於受益者付費原則，使國民負擔公平。剩餘可留用，可免除消化之嫌。基金預算編列時均係編列附屬單位預算，年度預算執行如因正常業務之確實需要，有預算編列不足或未編列預算之情形仍可執行，依預算法規定，收支逕併入決算辦理，購建固定資產或舉借債務等事項，於以後之年度補辦預算即可，執行彈性較大，有助於業務之推動，考核評估其執行績效，更有實質意義。. （二）基金與組織間之關係極為明確非營業特種基金中，部分基金係支應單獨組織機構所需之經費，如地方教育發展基金；部分基金雖屬於公務機關附屬作業行為，惟其仍為一獨立之財務與會計，可與公務機關明確劃分，考核其績效並無困難。. （三）基金涵蓋範圍廣，更顯編列的重要性特別基金各項業務計畫，包括經濟建設、交通建設、國民建設、社會福利，教育文化，衛生環保等，涵蓋範圍廣大，其經營良窳，與國家整體發展及民眾福祉息息相關。. 二、以基金方式編列教育預算的功能：（一）教育經費獲得保障教育支出占地方政府歲出約三至四成，以臺北市而言每年約五佰多億，比例龐大，可說是地方財政主要負擔，相較於其他政事支出需量入為出，並視政策優先順序決定額定，教育支出則受法律保障。「教育經費編列與管理法」一方面明定「各級政府教育經費預算，合計應不低於年度預算籌編時之前三年度決算歲入淨額平均值之百分之二十一點五」，另一方面，依法可要求行政院教育基準委員會，計算各. 23.

(25) 地方政府年度經費基本需求，由需求面決定應編列數額。. （二）使教育財政能趨向獨立民主政治是責任政治，民選首長掌握地方總體施政方向，其政策利弊與施政良窳影響民眾甚鉅，而民眾則透過選舉來予以回饋與檢核。然教育是百年樹人的事業，而一來其績效往往短期內難以顯現，二來國民教育階段的受教者目前没有投票權，故地方四年一次的選舉制度無法完全為教育支出的決策進行民意檢核，所以之前教育經費被挪用之情形經常發生，以基金方式編列預算將可避免此事的發生，遠離政治的干擾，使教育經費編列制度化、透明化並邁向教育財政獨立。. （三）更有彈性與效率有利於校務的推動設置地方教育發展基金，其編列與運用規範，是屬於「特別預算」的範圍，不屬於公務預算的範圍。故特別預算的執行不必受會計年度限制。依規定基金應設立專戶，基金運用賸餘可滾存專戶，供以後年度使用，不必繳回公庫，更可作跨年度經費規畫使用；預算執行如因業務實際需要，經核准即可先行辦理，再於當年度併入決算，或於次一年度補辦預算，不像過去公務預算一定是一個蘿蔔一個坑，除非動支預備金，否則没有預算就不能做，所以採基金的方式編列預算，將使教育經費的運用更具彈性與效率。. （四）較能養成成本效益概念傳統編列型態教育經費在總預算內「統籌統支」因「收」「支」不相屬，較難針對教育支出養成「成本」概念。而特種基金因收支相屬，故收支相抵後計算「賸餘」「短絀」的作法，較能養成教育人員成本概念。再者，如能配合前揭明定「創收自留」「賸餘滾存」之作法，更能夠養成行政人員財務經營的概念並提升財務使用效率。（呂生源，2003，26）. （五）基金預算制度可自籌經費學校場館外借或民間捐輸的收入，可存入學校基金專戶，經報准. 24.

(26) 後即可先行辦理，再於當年度併入決算，或於次一年度補辦預算，有利於校務的推動。. （六）教育預算透明化在教育經費編列管理法中即有規定「應於年度決算後公開於資訊網路」,使教育經費的執行透明化，便於監督和考核其績效。綜觀上述，教育經費保障合理化、教育經費編列制度化、教育經費分配公開化、教育經費運用的彈性化和教育經費執行的透明化，是訂定教育經費編列管理法，立法的主要目標，也是教育經費以基金方式編列最主要的功能。. 肆、基金預算與公務預算的比較我國公立教育機構採取公務預算之運作方式，主要是依據政府公布的各項費用標準，編製成各項計畫的預算，再由政府依各校所報預算加以核定。這種傳統預算方式存在著：年度消化預算、經費運用缺乏彈性及誘因不足等缺失（鄭光甫、童甲春，1996：89-91）。其次，因為制度規定的因素，學校財務管理當局往往只在意合乎規定程序與否，而欠缺整體經營的理念（賴玉燕，1996：43）。教育部為改善此種缺失，提升教育經費的使用績效，乃制定了《教育經費編列與管理法》，規定以基金的方式編列教育預算。截至目前為止，教育經費曾經採用過之預算制度，分別是：普通公務單位預算、特種基金單位預算與特種基金附屬單位預算三種制度，現以普通公務單位預算和特種基金附屬單位預算在執行時不同面向加以比較：. 一、普通公務單位預算以普通基金之單位預算型態編製預算。歲入以擬變更或擬設定之收入為主，審議時應就來源別決定之；歲出以擬變更或擬設定之支出為主，審議時應就機關別、政事別及基金別決定之。全部收入均須繳庫不. 25.

(27) 得挪移墊用。如有超支，除動支預備金或流用外不得超支。經費支出用途別科目間，除人事費不得流入外，其餘受 20%-30%一定比例限制。收支併列經費，超收繳庫，超支部分，除動支第二預備金外不得超支。資本支出未編列預算時，除動支第一、二預備金外不得辦理。跨年度經費預算，依規定有法律義務不及支付事項者，得依預算保留要件規定辦理。年度賸餘款，須停止支用自動解繳公庫，易衍生消化預算的疑慮。統籌統支，無盈虧問題，不重視成本效益。年度經費由政府全額編列預算支應，所有收入亦同時繳庫，不具募款的誘因。. 二、特種基金附屬單位預算特種基金之附屬單位預算型態編製預算。預算審議時以基金運用計畫為審議的內涵。歲入預算執行，無須解繳公庫，並可超收。歲出預算執行，除超出法定預算之用人費、文康活動費、福利互助費、公共關係費、國外旅費、捐助或補助項目等須先報經市府核准始得辦理外，如有需要，則可超支。經費支出用途別科目間無流用的規定。超收得超支，可就超收部分由機關首長核可動支，較具彈性與時效性。資本支出未編列預算時，得在「當年度非計畫型資本支出預算總額內」調整支應。若無法在「當年度非計畫型資本支出預算總額內」調整支應者，應專案報經教育局核轉市政府核定辦理，並應補辦預算。在經費保留方面，經常門因有併決算機制，無須辦理保留，資本門可依規定辦理補辦預算。年度賸餘款，依「中央政府非營業基金賸餘解庫及短絀填補注意事項」分配後，留存基金循環運用。賸餘款之動支用途，受行政主管機關之相關規定而有所影響，如：大部分部賸餘為以後年度各校資金來源之一部分。故對各校而言，並不一定擁有賸餘款支用權，係配合主管機關做更整體規劃之用。特種基金附屬單位預算，重視成本效益較不會消化預算，且可募款來增加學校收入，有利於學校發展。「臺北市地方教育發展基金」自 2002 年度設立並以編列「附屬單位預算」方式實施以來，其每年預算金額高達五百多億，從《教育經費編列與管理法》等相關文件的分析與下列表一的對照分析。教育經費如 26.

(28) 以基金方式編列附屬單位預算，似可使教育經費的運用更公開透明及彈性有效率，但實際執行的績效如何，則有待評估探討。表 1 普通公務單位預算與特種基金附屬單位預算執行模式之差異預算制度. 普通公務--單位預算. 特種基金--附屬單位預算. 1. 預算編製型態單位預算之普通基金. 附屬單位預算之特種基金. 2. 歲入預算執行全部收入均須繳庫不得挪. 無須解繳公庫，並可超收. 事項. 移墊用 3. 經費支出用途除人事費不得流入外，其餘用途別科目間（包括人事費）別科目間的流受 20%-30%一定比例限制. 無流用的規定。. 用 4. 收支併列經費超收繳庫，除動支第二預備超收得超支是否得超支. 5. 金外不得超支. 資本支出未編除動支第一、二預備金外不得在「當年度非計畫型資本列預算. 得辦理. 支出預算總額內」調整支應，並應補辦預算。. 6. 年度賸餘款. 須停止支用自動解繳公庫. 留存基金依規定循環運用。. 7. 消化預算. 較有可能惡性消化預算. 重視成本效益較不會消化預算. 8. 預算編製及執依預算法、會計法、決算. 學校自行保管，以備審計機. 行與決算編造法、審計法及相關法令規定關派員查核. 9. 之依據. 辦理. 募款誘因. 無. 有，因募款可增加學校收入，有利於學校發展. 資料來源：李香美（2007：33－37）。方清風（2002：134－136）。. 27.

(29) 第二節設置地方教育發展基金之探討整體而言，「教育經費編列與管理法」為我國現代教育財政制度奠定法制基礎，重新建構一套教育經費保障、編列、分配與管理體系。在「教育經費編列與管理法」中，第十三條規定：「直轄市、縣（市）政府之各項教育經費收入及支出，應設立地方教育發展基金，依法編列預算辦理」。縣市政府設置「地方教育發展基金」。一方面可使教育經費來源多元化，不完全依賴政府公共預算為主體；另一方面可使經費運用達到民主化，各項收支透明化，在合議制度下，杜絕少數人作決策的流弊，提高經費使用效率（蓋浙生，1999：123）。. 壹、地方教育發展基金的設置背景一、以普通基金編列教育預算的負面影響 1968 年實施九年國民義務教育，教育部自 1969 年推行「實施改進國民教育三年第一期計畫」，逐年大幅提升對地方教育的經費補助。因為未對該計畫預算執行方式有所規範，各地方政府或以代收代付或以納入地方預算等方式辦理，於是補助經費被移用於非關教育事項的現象逐漸產生。教育部鑑於補助地方國民教育經費，不當移用情形有逐年增加之趨勢，於 1992 年 7 月訂定了「教育部補助地方國民教育經費作業要點」，規定臺灣省政府教育廳及各縣市政府應分別以「教育部補助地方國民教育經費」名義設置專戶儲存，同時審計機關也將該專戶之設置及運用情形列為審計查核重點項目之一，教育經費不再納入地方預算辦理。雖然教育經費被移用之情形不再發生，但是計畫及經費的分配由省政府教育廳核轉，以致耗費較多時間，造成地方政府或學校未能於年度內將預算執行完畢，產生消化預算的另一種浪費情形。我國公立教育機構採公務預算之運作方式，主要是依據政府公布的. 28.

(30) 各項費用標準，編製成各項計畫的預算，再由政府依各校所報預算加以核定，對於此一運作方式，國內許多專家學者曾提出其對我國公立教育機構以普通基金編列預算之種種負面影響如下：（一）公立學校財務收支為政府財政體系之一部分。因此，教育機構所有收入須悉繳交政府公庫，所有支出由政府依照規定程序編列預算，再由公庫撥應，若年度預算賸餘，尚須繳還公庫，支用未達一定比例須議處。因此導致各公立教育機構在年度預算結束前消化預算。（二）公立學校非屬財務會計個體，使其定期編製之財務或會計報表無法呈現出該機構之財務全貌。因此，機構管理者無法從財務管理的觀點充分運用整體可用資源，影響其對機構經營及財務有效管理，造成公部門有限資源之濫用與閒置。（三）經費運用缺乏彈性，公立教育機構經核定的各項支出預算，需依照原計畫用途支用，變更用途之程序及限制相當繁複，使得經費使用缺乏彈性，如有經費不足，需追加預算時也甚為困難。（四）學校設備若提供外界使用，所取得的收入規定須悉數繳庫，因而提供外界使用所需之管理及維護費用卻由學校自行吸收。另一方面，民間私人捐助亦須先行繳庫，俟下年度編列預算時再撥還學校使用，此舉可能減低捐助者之意願。凡此種種限制造成學校無法亦無意開闢財源以及民間資源難以投入。（五）公立學校毋須自籌財源，經營觀念較為欠缺，社會資源缺乏投入教育管道，政府負擔教育經費逐年加重，同時，也缺乏辦理推廣教育、建教合作，或將學校設施提供外界使用之誘因，形成國家資源浪費或重複投資。（六）公立教育機關之預算需經審議。公立教育機構視同行政機關，使得民意代表能以審議預算為由，要求校長必須赴議會備詢。而民意代表介入學校工程、干涉人事、強行推銷文具書籍等事件時有所聞。由以上得知，公立中小學的財務制度如附屬於公共行政系統之下， 29.

(31) 採「統籌統支」的方式，由政府統一規劃與整體調度分配，以一般稅收來支付教育的支出，且各項經費預算的編列與執行，皆須依法定統一設備標準及用途等相關規定程序進行，顯得較無伸縮的餘地。此一運作方式雖顧及整體需要以及嚴密監控學校財務收支情形，不過，如此亦會造成經費使用缺乏彈性與效率而阻礙校務的長期發展。. 二、教改對教育預算編列的影響行政院教育改革委員會在第四期諮議報告書（1996），認為教育資源分配不合理、無效率是一個嚴重的問題，不利於教育機會均等之理想及高品質教育的實現。教育經費增加並有效利用，是當前教育改革的重要課題，因此，在中小學教育鬆綁上，建議校長享有會計主管之任免同意權，在預算編列上宜以大項而非細目編製，在預算額度內享有更大彈性之流用權。建議編列特別預算以充裕中小學教育資源，並指定專責機構負責檢查教育資源使用效率，務求達成最高教育效果，對於低效率、不經濟的資源運用應予以糾正。同時，對於整體教育經費的籌措和運用，也提出下列數點與地方教育較為相關的建議：（一）政府之教育經費，亟待提高其運用之效率，各級教育主管機關應負財務有效運用之責，須優先滿足國民義務教育之所需。地方自主性財源不足，且各地區有很大之差異，上級政府有責任給予必要之補助，使各地區之國民教育皆能在充分經費支援下，獲得立足點平等之發展。（二）上級政府對國民教育之補助，可採補足基本需要之方式，各縣市教育「基本需要」以各縣市之學生數、學校數、班級數、教師人數及偏遠地區等因素計算出，在補助制度下，上級政府應對各縣市國教之教學及財務效率等進行評鑑，依評鑑結果調整補助額度，同時研擬方案，有效獎勵地方政府増加教育預算。（三）各級政府之教育預算，應以達成教育政策與目標為原則，採總額編列之方式，由民意機關審查。至於預算之細節內容，則應在尊重專業之原則下，由相關教育審議委員會審議。. 30.

(32) （四）改善公立學校之預算制度，普及「校務基金」並放寬其運用，儘速訂定校務基金專屬之會計制度，以增加預算使用的彈性，提高使用效率。（五）增加對國民教育經費的支出比例，協助提升國民教育水準。建立一套合理嚴謹的資源分配指標與模式，力求避免教育資源運用的僵化。. 三、教育經費編列與管理法的立法背景 1997 年 7 月第三屆國民大會第二次臨時會凍結了教育、科學、文化之經費，在中央不得少於其預算總額百分之十五，省不得少於其預算總額百分之二十五，縣市不得少於其預算總額百分之三十五下限之保障。同年九月教改團體及文藝界人士發起「為教育而走」之九二七全台串連搶教科文預算大遊行，表達人民對此次修憲的失望。劉進興、洪秀柱、朱惠良等三十人，於 1997 年 11 月提出「教育經費國庫負擔法草案」，以保障教育經費的充分編列，促進教育改革，並增進預算運用的彈性化、避免僵化與浪費（立法院議案關係文書委員提案第一九六 0 號，1997b），該草案規定政府教育支付的責任、訂定教育經費分配補助原則及計算公式、教育指標之建立、設立「地方教育發展金」及「學校校務發展基金」等，是首次在草案中，提出地方政府應設置「地方教育發展基金」之意見。惟亦因第三屆委員會期終了，依立法院法案不過屆之規定，而於召開二次公聽會後停止討論。接著立法院第四屆委員依法宣誓就職後，教育及文化委員會的委員遂以制定《教育基本法》為當時重點法案（立法院，1999a）。教育部也因為修憲後，我國教育經費籌措及運作方式應如何因應，乃委託學者進行專案研究，探討過去教育經費在各級政府總預算的支用情形，同時也比較各先進國家教育經費之分配支用方式，進而研究於現行二級政府的架構下，如何釐訂新的運作規則，以提升教育經費的使用績效。教育部在徵詢一些關注教育的學者專家意見、委託研究的結論與立法委員的催生下，終於在 1999 年 6 月 23 日經立法院三讀通過制定《教. 31.

(33) 育基本法》，該法第五條規定：「各級政府應寛列教育經費，並合理分配及運用教育資源。對偏遠及特殊地區之教育，應優先予以補助。教育經費之編列應予以保障；其編列與保障之方式，另以法律定之。」，此即《教育經費編列與管理法》之法源。教育部在衡酌《教育基本法》的立法進度同時，於 1998 年 7 月委請國內知名教育財政學者蓋浙生教授、陳麗珠教授等，組成專案研究小組，進行專案研究，經該小組研究結果提出《教育經費收支基準法草案》。其立法精神為以教育發展的需求面考量教育支出，由行政院以任務編組方式，成立合議制之教育經費基準委員會，決定每年度教育經費需求總額度以保障教育經費；教育經費在政府部門之分配採委員制，落實分權與鬆綁的原則；國民教育經費優先編列，各級學校的經費適度於項目及年度間自由支配，同時對其他收入亦適度規範（蓋浙生、陳麗珠、黃世鑫，丁志權，1999：149）。於《教育經費編列與管理法》的立法過程中立法與行政部門不約而同提出相同的看法：林政則委員等三十八人提出的「教育經費保障法草案」第十條擬定「直轄市及縣（市）政府之教育經費收入及支出，得以成立地方教育發展基金，依法編列預算辦理，其收支、保管、運用辦法由直轄市及縣（市）政府定之」。翁金珠委員等三十四人提出的「教育經費收支運用暨管理法草案」，第十三條擬定「直轄市及縣（市）政府之各項教育經費收入及支出，應成立地方教育發展基金，以統收統支之方式，依法編列預算辦理，其收支、保管、運用辦法由直轄市及縣（市）政府定之」。說明「地方教育發展基金」之設置目的，在將地方政府各項教育經費納入基金，透過基金的收支管理，使教育經費在運作上更為彈性化與透明化（立法院教育及文化委員會，2000：51）。但翁委員對基金愈多是否引發更多的管理問題認為必須釐清，所以「地方教育發展基金」之設置與運作功能必須再加以討論。李慶安等三十七位委員提出的「教育經費編列與管理法草案」，第六 32.

(34) 條擬定「地方政府應設置地方教育發展基金，以地方政府教育局為主管機關，基金之收入、保管、運用由地方教育審議委員會訂定辦法管理之」。要求地方政府設置教育發展基金以管理教育經費的收支、保管及運用，將更符合未來教育經費彈性及效能的需求。另由地方各教育相關人士組成的地方教育審議委員會，負責審議核發經費，比單由地方政府官員決定更具客觀性（立法院教育及文化委員會，2000：31-32）。財政部代表則在公聽會及聯席會中認為應先徵求地方政府的意見後再作決定，因歷年來教科文支出占各縣市歲出比率約達百分之四十以上，教育基金不僅違反統收統支原則，更會影響縣市政府財務調度。如果地方政府無法使用這筆錢，將會形成明明有錢可以調度卻不能用，要用錢時得去借錢，還要支付利息等，並不是很經濟的作法。行政院主計處在列席立法院教育文化及預算二委員會第二次聯席會（立法院公報，2000：4）時，也表達對地方設置教育發展基金的正面回應，認為教育的財務制度能作適度之變革，相信可以提升教育經費的使用。同時，在立法院教育及文化、預算及決算委員會聯席會議，所舉辦的關於「教育經費編列與管理法」等草案第一次及第二次公聽會報告中，多位出席公聽會的委員、學者、專家及教育行政人員，均認為地方設置教育發展基金，以基金方式管理教育經費，可使基金運用突破僵固的時間限制，而能作跨會計年度的規畫，除可打破會計年度及科目限制，進而量入為出，提升經費運用效率，且可使地方政府及學校的教育經費收支更為透明化，並作因地制宜的管理。行政院擬定的「教育經費編列與保障基準法草案」第十四條擬定「直轄市及縣（市）政府之各項教育經費收入及支出，得設立地方教育發展基金，依法編列預算辦理；其收支、保管及運用辦法，由直轄市及縣（市）政府定之」。強調「地方教育發展基金」設立之目的，在將地方政府各項教育經費納入基金，透過基金之收支管理，使教育經費運作上更為彈性及透明化（立法院議案關係文書政府提案第七二二五號，2000：19）。《教育經費編列與管理法》，經立法院教育及文化、預算及決算委員會，邀請學者專家及政府有關部門派員列席，舉行二次公聽會聽取出席 33.

(35) 人員發表意見後，接著又舉行七次聯席會議先後邀請教育部、行政院主計處、財政部國庫署高階官員，說明政府立場，答覆委員質詢，最後終於在 2000 年 11 月經立法院三讀通過。於 2000 年 12 月 13 日總統公布施行，並規範於一年內實施，可謂正式開啓我國教育財政革新之新頁。《教育經費編列與管理法》旨在重新建構教育財政編列、分配、管理與評鑑制度。在《教育經費編列與管理法》中，第十三條規定：「直轄市、縣（市）政府之各項教育經費收入及支出、應設立地方教育發展基金，依法編列預算辦理；其收支、保管及運用辦法，由地方政府訂定之」並規定自公布後一年內實施。根據《教育經費編列與管理法》，臺北市政府遂訂定「臺北市地方教育發展基金收支保管及運用自治條例」以為「臺北市地方教育發展基金」收支運作法源。臺北市政府教育局於 2002 年設立「地方教育發展基金」，並以編列附屬單位預算方式辦理，基金之運用對象包括教育局、所屬教育機構教育支出、教師研習中心及各級公立學校。此舉乃係臺北市地方教育經費由「普通基金」之「單位預算」編列模式，改為「特種基金」「附屬單位預算」模式之起步，惟實施之後，因該基金所屬之機關學校受制於各項教育法令之限制，絕大部分單位無法自行創造收入，其收入財源幾乎來自市府的補助，且其支出產生之效益缺乏具體衡量單位，為求會計交易處理更符合基金運作實際狀況，及為適應實際作業需要及行政院對政府基金預算之分類重作規範，自 2004 年起「地方教育發基金」再改編列為政事型基金之「特別收入基金」。如何讓地方教育財政適度獨立於地方政府的影響力之外，以維持教育專業的獨立，一直都是教育界在努力研究的問題，《教育經費編列與管理法》的立法過程中，為了一舉解決這個問題，於是提出「地方教育發展基金」的相關規定。但立法過程所揭櫫的教育財政的獨立、彈性、效率、合理等訴求，尚待相關配套措施的落實才能竟其功。例如：組織的合理定位、資訊的透明化，監督和考評。圖二為《教育經費編列與管理法》所建構的教育財政運作系統，該圖中有一條線是不通的--國民中學擬定學校中長程計畫，送交地方教育審議 34.

(36) 委員會，審議後由委員會向地方政府提出預算建議案。. 成立. 教育經費基準委員會. 中央政府. 成立. 直轄市及縣市政府教育審議委員會. 預算建議案. 特定教育補助自有財源一般教育補助地方教育發展基金. 圖二「教育經費編列與管理法」所建構的教育財政運作系統資料來源：陳麗珠（2001a：139）. 35. 縣市編列國民教育經費預算. 特定教育補助. 直轄市及縣市政府. 國民教育. 中長程教育發展計畫. 特定教育補助. 教育經費分配審議委員會. 教育機構. 公私立高中. 公私立大專院校. 一般教育補助. 教育部.

(37) 貳、地方教育發展基金的特色《教育經費編列與管理法》於 2000 年底立法完成後，在全部條文共計十八條，依法應設置「地方教育發展基金」，以提升教育經費運作的績效。其特色如下：. 一、專款專用《教育經費編列與管理法》第十三條：. 直轄市、縣（市）政府之各項教育經費收入與支出，應設置地方教育發展基金，依法編列預算辦理；其收支、保管及運用辦法，由直轄市、縣（市）政府定之。. 主要目的在充實、保障並使各地方政府共同致力推動全國教育經費穩定成長，提升教育經費運用績效，彰顯專款專用的特質。《預算法》第四條將基金分為「普通基金」與「特種基金」，特種基金再細分為營業基金、債務基金、信託基金、作業基金、特別收入基金及資本計畫基金等六種。特種基金除信託基金外，均以「附屬單位預算」型態編列預算，就地方教育發展基金之性質言，臺北市將其列為特別收入基金，以附屬單位預算特種基金型態編列。另外《預算法》第十九條規定，特種基金應以歲入、歲出之一部分編入總預算者，其預算均為附屬單位預算，另同法第八十七條、第八十八條規定，只要因應業務的實際需要，附屬單位預算均得於預算所定項目外，動支公款，處分公有財物或為投資之行為，其中作業收支還可以併決算。有關固定資產之建設、改良、擴充等，則可以補辦預算方式處理，在預算執行上具有較大之彈性運用空間。另外，附屬單位預算應於銀行開立專戶處理基金收入，年度終了的賸餘可以滾存基金繼續運用，作為. 36.

(38) 預算外辦理項目所需的財源，在適應外在環境變動上，反映機動較佳。. 二、讓校長專心辦學基金化之後，地方議會仍須審查教育經費，但與過去有兩點不同：第一、只審查地方政府對教育發展基金之撥款，不審查上級補助款及其他來源之教育經費。之前編列單位預算時，由於上級政府之教育補助款，重複列計於地方政府收支之中，所以仍受地方議會之審查。而此等補助款其實已受上級政府議會之預算審查，一款二審誠屬多餘。第二、之前地方議會之教育經費審查，採對中小學逐校審查之方式，缺少政策辯論之意義，改為審查地方政府對教育發展基金之撥款總額，將使議會討論重點，轉為對地方教育發展之政策辯論，地方政府針對「教育發展基金」管理績效，向地方議會提出報告，將影響地方議會審查地方政府對「教育發展基金」之撥款。此舉可使議會對教育經費的審議，導引出對地方政府教育發展策略及發展績效之政策辯論，取代之前地方議會逐校審查國民中小學學校經費之作法。. 三、地方教育預算編列正式脫離公務預算體系《教育經費編列與管理法》第十三條規定：直轄市、縣（市）政府之各項教育經費收入及支出，應設立「地方教育發展基金」，依法編列預算；其中明文規定，地方政府教育經費之編製方式，是以基金預算的方式編列，同時該條款後段規定「地方教育發展基金」應訂定收支保管及運用辦法，顯示「地方教育發展基金」預算的編製型態是一種特種基金的預算模式，故教育預算之編製方式，正式脫離公務預算體系。雖然地方政府各自為一個獨立總預算體系，且《教育經費編列與管理法》第十三條中，又未明確規範「地方教育發展基金」的預算編列型態，實務上，除臺北市及高雄市係採用附屬單位預算特種基金型態編列預算外，其他二十三個縣市是採用單位預算特種基金編列預算，故尚無硬性規定縣市政府應設置何種型態之基金。惟依《中央政府特種基金管. 37.