設置地方教育發展基金之探討

第二章文獻探討

第二節設置地方教育發展基金之探討

整體而言，「教育經費編列與管理法」為我國現代教育財政制度奠定法制基礎，重新建構一套教育經費保障、編列、分配與管理體系。在「教育經費編列與管理法」中，第十三條規定：「直轄市、縣（市）政府之各項教育經費收入及支出，應設立地方教育發展基金，依法編列預算辦理」。

縣市政府設置「地方教育發展基金」。一方面可使教育經費來源多元化，不完全依賴政府公共預算為主體；另一方面可使經費運用達到民主化，各項收支透明化，在合議制度下，杜絕少數人作決策的流弊，提高經費使用效率（蓋浙生，1999：123）。

壹、地方教育發展基金的設置背景

一、以普通基金編列教育預算的負面影響

1968 年實施九年國民義務教育，教育部自 1969 年推行「實施改進國民教育三年第一期計畫」，逐年大幅提升對地方教育的經費補助。因為未對該計畫預算執行方式有所規範，各地方政府或以代收代付或以納入地方預算等方式辦理，於是補助經費被移用於非關教育事項的現象逐漸產生。

教育部鑑於補助地方國民教育經費，不當移用情形有逐年增加之趨勢，於 1992 年 7 月訂定了「教育部補助地方國民教育經費作業要點」，

規定臺灣省政府教育廳及各縣市政府應分別以「教育部補助地方國民教育經費」名義設置專戶儲存，同時審計機關也將該專戶之設置及運用情形列為審計查核重點項目之一，教育經費不再納入地方預算辦理。雖然教育經費被移用之情形不再發生，但是計畫及經費的分配由省政府教育廳核轉，以致耗費較多時間，造成地方政府或學校未能於年度內將預算執行完畢，產生消化預算的另一種浪費情形。

我國公立教育機構採公務預算之運作方式，主要是依據政府公布的

各項費用標準，編製成各項計畫的預算，再由政府依各校所報預算加以核定，對於此一運作方式，國內許多專家學者曾提出其對我國公立教育機構以普通基金編列預算之種種負面影響如下：

（一）公立學校財務收支為政府財政體系之一部分。因此，教育機構所有收入須悉繳交政府公庫，所有支出由政府依照規定程序編列預算，再由公庫撥應，若年度預算賸餘，尚須繳還公庫，支用未達一定比例須議處。因此導致各公立教育機構在年度預算結束前消化預算。

（二）公立學校非屬財務會計個體，使其定期編製之財務或會計報表無法呈現出該機構之財務全貌。因此，機構管理者無法從財務管理的觀點充分運用整體可用資源，影響其對機構經營及財務有效管理，造成公部門有限資源之濫用與閒置。

（三）經費運用缺乏彈性，公立教育機構經核定的各項支出預算，需依照原計畫用途支用，變更用途之程序及限制相當繁複，使得經費使用缺乏彈性，如有經費不足，需追加預算時也甚為困難。

（四）學校設備若提供外界使用，所取得的收入規定須悉數繳庫，因而提供外界使用所需之管理及維護費用卻由學校自行吸收。另一方面，民間私人捐助亦須先行繳庫，俟下年度編列預算時再撥還學校使用，此舉可能減低捐助者之意願。凡此種種限制造成學校無法亦無意開闢財源以及民間資源難以投入。

（五）公立學校毋須自籌財源，經營觀念較為欠缺，社會資源缺乏投入教育管道，政府負擔教育經費逐年加重，同時，也缺乏辦理推廣教育、建教合作，或將學校設施提供外界使用之誘因，形成國家資源浪費或重複投資。

（六）公立教育機關之預算需經審議。公立教育機構視同行政機關，使得民意代表能以審議預算為由，要求校長必須赴議會備詢。而民意代表介入學校工程、干涉人事、強行推銷文具書籍等事件時有所聞。

由以上得知，公立中小學的財務制度如附屬於公共行政系統之下，

採「統籌統支」的方式，由政府統一規劃與整體調度分配，以一般稅收來支付教育的支出，且各項經費預算的編列與執行，皆須依法定統一設備標準及用途等相關規定程序進行，顯得較無伸縮的餘地。此一運作方式雖顧及整體需要以及嚴密監控學校財務收支情形，不過，如此亦會造成經費使用缺乏彈性與效率而阻礙校務的長期發展。

二、教改對教育預算編列的影響

行政院教育改革委員會在第四期諮議報告書（1996），認為教育資源分配不合理、無效率是一個嚴重的問題，不利於教育機會均等之理想及高品質教育的實現。教育經費增加並有效利用，是當前教育改革的重要課題，因此，在中小學教育鬆綁上，建議校長享有會計主管之任免同意權，在預算編列上宜以大項而非細目編製，在預算額度內享有更大彈性之流用權。建議編列特別預算以充裕中小學教育資源，並指定專責機構負責檢查教育資源使用效率，務求達成最高教育效果，對於低效率、不經濟的資源運用應予以糾正。同時，對於整體教育經費的籌措和運用，

也提出下列數點與地方教育較為相關的建議：

（一）政府之教育經費，亟待提高其運用之效率，各級教育主管機關應負財務有效運用之責，須優先滿足國民義務教育之所需。地方自主性財源不足，且各地區有很大之差異，上級政府有責任給予必要之補助，使各地區之國民教育皆能在充分經費支援下，獲得立足點平等之發展。

（二）上級政府對國民教育之補助，可採補足基本需要之方式，各縣市教育「基本需要」以各縣市之學生數、學校數、班級數、教師人數及偏遠地區等因素計算出，在補助制度下，上級政府應對各縣市國教之教學及財務效率等進行評鑑，依評鑑結果調整補助額度，同時研擬方案，有效獎勵地方政府増加教育預算。

（三）各級政府之教育預算，應以達成教育政策與目標為原則，採總額編列之方式，由民意機關審查。至於預算之細節內容，則應在尊重專業之原則下，由相關教育審議委員會審議。

（四）改善公立學校之預算制度，普及「校務基金」並放寬其運用，儘速訂定校務基金專屬之會計制度，以增加預算使用的彈性，提高使用效率。

（五）增加對國民教育經費的支出比例，協助提升國民教育水準。建立一套合理嚴謹的資源分配指標與模式，力求避免教育資源運用的僵化。

三、教育經費編列與管理法的立法背景

1997 年 7 月第三屆國民大會第二次臨時會凍結了教育、科學、文化之經費，在中央不得少於其預算總額百分之十五，省不得少於其預算總額百分之二十五，縣市不得少於其預算總額百分之三十五下限之保障。

同年九月教改團體及文藝界人士發起「為教育而走」之九二七全台串連搶教科文預算大遊行，表達人民對此次修憲的失望。

劉進興、洪秀柱、朱惠良等三十人，於 1997 年 11 月提出「教育經費國庫負擔法草案」，以保障教育經費的充分編列，促進教育改革，並增進預算運用的彈性化、避免僵化與浪費（立法院議案關係文書委員提案第一九六 0 號，1997b），該草案規定政府教育支付的責任、訂定教育經費分配補助原則及計算公式、教育指標之建立、設立「地方教育發展金」

及「學校校務發展基金」等，是首次在草案中，提出地方政府應設置「地方教育發展基金」之意見。惟亦因第三屆委員會期終了，依立法院法案不過屆之規定，而於召開二次公聽會後停止討論。接著立法院第四屆委員依法宣誓就職後，教育及文化委員會的委員遂以制定《教育基本法》

為當時重點法案（立法院，1999a）。

教育部也因為修憲後，我國教育經費籌措及運作方式應如何因應，

乃委託學者進行專案研究，探討過去教育經費在各級政府總預算的支用情形，同時也比較各先進國家教育經費之分配支用方式，進而研究於現行二級政府的架構下，如何釐訂新的運作規則，以提升教育經費的使用績效。教育部在徵詢一些關注教育的學者專家意見、委託研究的結論與立法委員的催生下，終於在 1999 年 6 月 23 日經立法院三讀通過制定《教

育基本法》，該法第五條規定：「各級政府應寛列教育經費，並合理分配及運用教育資源。對偏遠及特殊地區之教育，應優先予以補助。教育經費之編列應予以保障；其編列與保障之方式，另以法律定之。」，此即《教育經費編列與管理法》之法源。

教育部在衡酌《教育基本法》的立法進度同時，於 1998 年 7 月委請國內知名教育財政學者蓋浙生教授、陳麗珠教授等，組成專案研究小組，

進行專案研究，經該小組研究結果提出《教育經費收支基準法草案》。其立法精神為以教育發展的需求面考量教育支出，由行政院以任務編組方式，成立合議制之教育經費基準委員會，決定每年度教育經費需求總額度以保障教育經費；教育經費在政府部門之分配採委員制，落實分權與鬆綁的原則；國民教育經費優先編列，各級學校的經費適度於項目及年度間自由支配，同時對其他收入亦適度規範（蓋浙生、陳麗珠、黃世鑫，

丁志權，1999：149）。

於《教育經費編列與管理法》的立法過程中立法與行政部門不約而同提出相同的看法：

林政則委員等三十八人提出的「教育經費保障法草案」第十條擬定「直轄市及縣（市）政府之教育經費收入及支出，得以成立地方教育發展基金，依法編列預算辦理，其收支、保管、運用辦法由直轄市及縣（市）

在文檔中臺北市國民中學實施基金預算之研究 (頁 29-40)

第二章 文獻探討

第二節 設置地方教育發展基金之探討