臺北市立國民中學實施基金預算之探討

臺北市政府訂定「臺北市地方教育發展基金收支保管及運用自治條 例」以為「臺北市地方教育發展基金」收支運作法源，臺北市政府教育 局於 2002 年設立「地方教育發展基金」，並以編列附屬單位預算方式辦 理。

臺北市政府設立「地方教育發展基金」後，教育經費由「普通基金」

之「單位預算」編列模式，改為「特種基金」「附屬單位預算」模式之起 步，惟實施之後，其收入財源幾乎來自市府的補助，且其支出產生之效 益缺乏具體衡量單位，為求會計交易處理更符合基金運作實際狀況，及 為適應實際作業需要及行政院對政府基金預算之分類重作規範，自 2004 年起教育預算再改編列為政事型基金之「特別收入基金」。

壹、臺北市立國民中學實施基金預算的歷程

教育是一種人力投資，除有助於個人發展潛能，也有利於國家提升整

體競爭力。我國憲法對於教育目的及教育實施均有明文規定，並於憲法第 164 條，規定各級政府教科文預算之最低比例，惟國民大會於 1997 年 7 月 修憲時，凍結該條文之適用。有關教育預算之保障，有主張修憲恢復教科 文預算比例者，有主張立法予以規範者。為因應該條文凍結後，需如何因 應，教育部委託學者進行研究，探討如何提升教育經費的有效運作，並作 整體考量，希望對修憲後之教育經費籌措及運作，釐定新的規則，其中最 重要的是地方教育發展基金的實施。

一、教育改革的風潮

隨著教育改革運動的風起雲湧，行政院教育改革審議委員會於 1996 年 12 月公布「教育改革總諮議報告書」（行政院教育改革審議委員會，

1996）。在報告書中，揭示教育改革的理想與目標，包含：（一）教育現 代化的方向。（二）教育改革的理念。（三）教育改革的目標。在綜合建 議中，分成教育鬆綁、帶好每一學生、暢通升學管道。在此報告書公布 之後，教育改革的架構與方向獲得確定，社會各界也對教育改革的前景 充滿了期待，企盼教育環境多年來的問題能獲得解決。

二、教育經費憲法下限保障的凍結

然而，推動教育改革最重要、最根本的「教育經費」問題卻在公布

「教育改革總諮議報告書」後，不久也出現了最重要、最根本的重大改 變。原本憲法一六四條規定「教育、科學、文化之經費，在中央不得少 於其預算總額百分之十五，在省不得少於其預算總額百分之二十五，在 縣市不得少於其預算總額百分之三十五，其依法設置之教育文化基金及 產業應予保障。」不過，1997 年時，因為國民大會在討論精省納入修憲 議程時，在包裹表決的情形下，通過了憲法增修條文，其中增修條文第 十條增列八項規定「教育、科學、文化之經費，尤其國民教育之經費應 優先編列，不受憲法第一六四條之限制」。由於憲法一六四條的凍結，致 使教科文預算的最低下限，失去了憲法的保障，這使得關心教育的人士

感到相當大的挫折，同時憂心教育經費是否仍能得到合理的保障。如果 教育經費遭到排擠而減少，將會嚴重影響迫在眉睫的教育改革推動工作。

三、教育基本法的制定

我國的教育財政制度主要來於政府支出，然而公立學校的財政來 源，絕大多數仰賴政府預算支應，失去了經費的保障，教育事業的發展 立即面臨嚴苛挑戰，因此在 1997 年 9 月，教改團體及文藝界人士發起「為 教育而走」之九二七全台串連搶救教科文預算大遊行，以表達人民對修 憲的失望（宋棋超，1997；陳麗珠，2000）。因此，在這些關注教育的學 者、專家及立法委員的催生下，我國第一部教育憲法--《教育基本法》

終於在 1999 年 6 月經立法院三讀通過，該法共十七條條文，教育經費為 主要重點之一，通過後使得教育經費再次獲得較明確的規範，其中第五 條第二款規定「教育經費的編列應予保障；其編列的方式，另以法律定 之」。

四、教育經費編列與管理法的制定

有《教育基本法》第五條第二款的法源之後，有關教育經費的編列與 保障的後續立法工作，另經立法院審議，於 2000 年 11 月 28 日正式通過

《教育經費編列與管理法》，並於同年 12 月 13 日由總統公布實施，從此 開啓了教育財政的新紀元。

《教育經費編列與管理法》全文共十八條，條文內容包含：教育經費 之保障、國民教育優先編列、兼顧城鄉教育均衡發展、弱勢族群教育之 保障，對私立學校之補助、中央對地方之教育補助項目、中央教育經費 之分配，地方教育基金之設置、教育經費之查核與評鑑、教育評鑑結果 公布等要項，其特點如下：

（一）教育經費保障與績效並重之補助原則

（二）教育經費之界定採機關別的方式

（三）教育經費之保障方式採比例制，並根據其教育基本需求編列預算

（四）國民教育與弱勢族群教育等之優先補助

（五）城鄉與公私立學校採均衡化發展之補助原則

（六）中央政府對地方政府補助為：一般補助及特定補助

（七）「教育經費基準委員會」與「教育經費分配審議委員會」之設立

（八）「地方教育發展基金」與「校務發展基金」之設置

（九）教育機構、公立學校，應訂立中長程教育發展計畫

（十）教育經費之監督與評鑑

（十一）教育預算與基金項目採公開原則。

五、地方教育發展基金的實施

整體而言，《教育經費編列與管理法》為我國現代教育財政制度奠定 法制基礎，重新建構一套教育經費保障、編列、分配與管理體系。在「教 育經費編列與管理法」中，第十三條規定：「直轄市、縣（市）政府之 各項教育經費收入及支出，應設立地方教育發展基金，依法編列預算辦 理」。

臺北市政府訂定「臺北市地方教育發展基金收支保管及運用自治條 例」以為「臺北市地方教育發展基金」收支運作法源，該法第二條規定

「本基金應編列附屬單位預算。本法所稱教育經費，係指中央及地方主 管教育行政機關與所屬教育機關、公立學校，由政府編算，用於教育之 經費。」臺北市政府教育局於 2002 年設立「地方教育發展基金」，並以 編列附屬單位預算方式辦理。

唯實施之後，因基金所屬機關學校受制於各項教育法令之限制，絕 大部分單位無法自行創造收入，其收入財源幾乎均來自市府補助，且其 支出產生之效益缺乏具體衡量單位，為求會計交易處理更符合基金運作 實況，及為適應實際作業需要及行政院對政府基金之分類重作規範，自 2004 年度起「地方教育發展基金」再改編列為政事型基金之「特別收 入基金」（臺北市政府教育局，2006），但仍編列附屬單位預算以應需要。

貳、臺北市立國民中學實施基金預算的現況

一、自治團體、公庫、基金及總預算

每一個自治團體係由所屬公務機關、事業機關等非營利團體組成，

公務機關的資源來自於普通基金，其收支應編列單位預算或分預算，事 業機構等非營利團體的資源，取自於特種基金，其收支編列附屬單位預 算或分預算。臺北市政府是一個自治團體應設置公庫，以為總收總支之 用，而每一個公庫即是一個普通基金，普通基金收入與支出均應編列預 算，所以每一個自治團體的收支應編製成總預算。總預算係由所屬單位 預算全部歲入、歲出及附屬單位預算應編入部分，彙集而成。另外每一 個自治團體或為某一個特定政事、或為照顧某一特定弱勢族群、或為基 於受益者付費原則，成立專款專用或使用者付費之特種基金（即政事型 特種基金及業權型特種基金），其關係如圖三：

圖三:公庫、政事型與業權型基金的關係 資料來源：鄭瑞成（2005a：5）

債務基金

資本計畫基金

特別收入基金

營業基金

作業基金

（專款專用） （受益者付費.使用者繳費）

(業權型特種基金) (政事型特種基金)

公庫

由圖三可知，臺北市各國中所編的附屬單位分預算，是一種特别收 入基金，是政事型特種基金，目的在於專款專用。

二、臺北市各級學校預算之編列

2001 年度以前，將學校視為公務機關，故編列單位預算，但 2000 年 12 月 13 日總統公布「教育經費編列與管理法」，依該法第二條規定：「本 法所稱教育經費，係指中央及地方主管教育行政機關與所屬教育機構、公 立學校，由政府編列預算，用於教育之經費」與同法第 13 條規定：「直轄 市、縣（市）政府之各項教育經費收入及支出，應設立方教育發展基金，

依法編列預算辦理；其收入、保管及運用辦法，由直轄市、縣（市）政府 定之。」，以及第 18 條規定：「本法自公布後一年內施行。」，臺北市政府 訂定「臺北市地方教育發展基金收入保管及運用自治條例」以為「臺北市 地方教育發展基金」收支運作法源。臺北市政府爰自 2002 年度起，將教 育局與其所屬之教師研習中心及各級市立學校之收入、支出，納入及成立

「臺北市地方教育發展基金」，同時參酌國立大學院校校務基金之運作模 式，視為一作業基金，編列附屬單位預算辦理各項收支。迨中央自 2003 年度起，將政府特種基金依財務報表之衡量焦點，區分為政事型（包括特 別收入基金、資本計畫基金、債務基金）及業權型（包括營業基金、作業 基金）2 類後，臺北市政府考量其所屬各級市立學校之支出，80%以上均由 市庫予以補助，與國立大學院校性質確有不同，爰自 2004 年度起，將前 述「臺北市地方教育發展基金」由作業基金型態改為政事型基金之特別收 入基金型態，但仍編列附屬單位預算，以應需要。

三、附屬單位預算案綜計表之編審時程

臺北市地方總預算案與附屬單位預算及綜計表，經市政會議決定後，

交由市政府主計機關彙編，由市政府於會計年度開始四個月前提出市議會 審議，並附送施政計畫（預算法第 96 條）。至於直轄市總預算案，直轄市 政府應於會計年度開始 3 個月前送達直轄市議會。（地方制度法第 40 條第