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第一章 緒論
本研究旨在建構高級中等學校校務基金績效評鑑指標。本章共分四節。第一 節為研究背景與動機，第二節為研究目的與問題，第三節為重要名詞之釋義；第 四節為研究範圍與限制。茲依序分述之。
第一節 研究背景與動機
本節主要係對我國大學與國立高級中等學校校務基金政策脈絡之探討，並闡 述研究者之動機。茲分述如下。
壹、研究背景
一、受到市場化與財政困難影響，促使各國政府減少高等教育支出
新自由主義（Neoliberalism）與新管理主義（New managerilism）思潮引 領全球高等教育變革，美國、英國與日本紛紛以市場化為訴求，大幅削減教育預 算。同時，大學的自主化與績效化亦隨著此思潮受到重視。例如，英國於 2003 年促使大學學雜費政策鬆綁以。而日本也於 2004 年實施大學法人化，將各校人 事、財務等權限從教育部轉移至各大學校院（何卓飛、倪周華、徐玉齡，2009）。
從近十年各國發展趨勢可歸納為三點：第一，大學自主經營以提升市場優勢；
第二，發展競爭型與績效型經費分配政策，以引導高教方向；第三，提高大學自 籌經費比例，以提升財務管理效率（何卓飛、倪周華、徐玉齡，2009）。
Williams（1992）亦指出，許多國家已發現鉅額教育支出阻礙國家財政發展，
而教育補貼戕害學校經營效率。為回應大學自主精神之訴求，成立校務基金與減 少教育補貼乃成為各國近年趨勢。
二、我國高等教育實施校務基金，以回應大學自主化與績效化之趨勢
我國國立大學實施校務基金之前，其預算編列之方式皆為公務預算制度，每 年預算編列由教育部統籌規劃，各校依照相關法令規定使用經費，當年度所賸餘 之經費須繳回國庫，各校預算執行率往往影響隔年之預算經費額度。
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然而，前述制度卻也衍生相關弊病，依照相關研究（韋伯韜，2006；教育部，
2006a，2006b，2007，2010b，2012b；陳春榮，2006，2007；蓋浙生，2007）， 可歸納為三大面向七個危機。首先，在財政結構面，包括後期中等教育與高等教 育經費不足、人事退撫費占整體教育費用比率偏高、法律義務性支出比率偏高、
政府彈性運用經費不足等四大問題。再者，在預算編列面，主要問題係公務預算 制度會造成資源浪費。最後，在學校經營面，包括學校運用經費彈性不足、學校 運用經費效率低落等兩大問題。
為解決自公務預算制之弊病，國立大學從 1993 研開始規劃改革方案，直到 1999 年才全面實施校務基金。實施校務基金制度後，對於財政結構、預算編列 以及學校經營等面向皆有一定之成效，有助於學校開源節流並提升預算編制與執 行彈性，進而大幅提升校務經營之形象與品牌形塑。於是，有鑑於國立大學校校 務基金實施後成效良好，也促使了教育部推動高級中等學校實施校務基金制度。
三、我國後期中等教育已全面實施校務基金，後續發展值得關注
教育部藉由國立大學校院實施校務基金之經驗，拓展至後期中等教育。自 2007 年 7 所國立高級中等學校先行試辦，直到 2010 年才完成所有國立高級中等 學校全面實施校務基金之目標。然而，校務基金實施至今（2013 年）僅歷經三 年，尚待檢驗各校執行之績效與成果。有鑒於此，教育部已規劃時程準備評鑑國 立高級中等學校校務基金，並編修相關法令、研擬配套措施。
教育部於 2009 年 04 月 29 日公布《國立高級中等學校校務基金設置條例》， 作為國立高級中等學校校務基金制度推動以及實施評鑑之母法依據，至 2011 年 為止，共有 181 所國立高級中等學校實施（審計部，2012：乙-161）。接著，於 2011 年 09 月 20 日公布《國立高級中等學校校務基金績效評鑑辦法》並於 2012 年 4 月 6 日再次修正條文，教育部將於辦法公布 3 年後（2014 年）開始，每四 年至七年定期針對國立高級中等學校校務基金進行評鑑。
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因此，如何借鑒大學校務基金評鑑經驗，並研擬出評鑑高級中等學校校務基 金適切之制度，包括組成委員會、規劃評鑑流程、依據適切之評鑑指標，實屬迫 切且必要。本研究焦點在於規劃適切之評鑑指標，期藉由國立大學校務基金績效 評鑑指標歷年研究與教育部曾擬定之草案，作為高級中等學校評鑑時之參考。
近年來因應縣市改制，共有 60 所國立高級中等學校將由教育部主管改隸至 地方政府主管，其規模逼近國內高級中等學校數的三分之ㄧ，其收支規定與發展 在未來勢必成為關注焦點。
貳、研究動機
自 1997 年國民大會凍結《憲法》第 164 條對教育、科學、文化經費之保障 後，各級政府在教育財政的編列上已不再具有制度性的優勢。為保障教育預算專 款專用，我國《教育經費編列與管理法》第 14 條規範：「各級政府所屬學校得設 置校務發展基金，除法律另有規定外，其設置辦法，由主管教育行政機關定之。」。 此一條文在形式上雖然可涵蓋公立（包括國立、市立）高級中等學校、以及公立
（包括國立、市立、縣立）國中小，惟在實際執行上僅止於大學院校與高級中等 學校。此外，高級中等學校校務基金之實施，乃借鏡大學校務基金實施十餘年之 經驗，至今（2013 年）不過三年有餘。因此，未來若要推廣至國民中小學，尚 得觀察目前高級中等學校校務基金實施的績效而定。
教育部自 2007 年起對國立高級中等學校校以漸進的方式，陸續試辦校務基 金新制，從調整預算制度、擴大財務管道，提高經費運用彈性的方向加以因應，
希望藉由制度的改變，強化國立高級中等學校校經營的責任與績效。2009 年通 過《國立高級中等學校校務基金設置條例》，賦予國內 178 所國立高級中等學校 設立校務基金的法源，所有國立高級中等學校對校務基金之設置、收支、保管及 運用，皆須依照該條例之規定。
校務基金的施行，是政府預算制度的重大變革，其影響涉及財務、人事、總 務及教務等全面性業務，影響學校校務發展至深且鉅。2011 年公布《國立高級
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中等學校校務基金績效評鑑辦法》，教育部預計最早可在 2014 年度針對國立高級 中等學校校務基金進行評鑑，惟尚有前置作業與籌備等流程，未必會在 2014 年 就啟動評鑑計畫。。此，如何借鑒大學校務基金評鑑經驗，並研擬出高級中等學 校適切之評鑑指標，為本研究第一個研究動機。
誠如教育評鑑領域的學者 D. L. Stufflebeam 所言：「評鑑最重要的目的，不 僅只是在於『證明』（prove）了什麼，而是『改善』（improve）了什麼。」（The most important purpose of program evaluation is not to prove but to improve）。如何 藉由評鑑的歷程診斷高級中等學校校務基金之弊病並提出改善途徑，重新結合校 務經營之理念與規畫，最終提升師生權益與教育品質，才是關鍵所在。簡言之，
不論是教育部規劃的校務基金評鑑，甚至是評鑑委員會組成與指標依據，皆是提 升教育品質之手段。因此，如何透過指標建構對當前各校面臨問題提出診斷與建 議，係本研究第二個研究動機。
根據教育部（2011b：6）提出的《中華民國教育報告書》資料顯示，「少子 女化」已嚴重影響國內教育發展，人口出生率下降尤其明顯。自 1981 年 41 萬餘 新生兒，1998 年約 27 萬人，再到 2010 年創下 50 年來新低紀錄的 17 萬人，29 年間台灣出生的嬰兒數減少約 24 萬人。依此趨勢，將來生源不足問題勢必影響 各級學校運作與生存，首當其衝即是國民小學，終端才是大學。因各級政府教育 經費之來源與學生數量息息相關，舉凡經費補助或是校務經營，皆須一定數量的 生源支持。若完全依賴教育部與傳統的公務預算體制，勢必無法適應未來生源不 足困境，如何提升自籌財源能力，已成為未來大學與高級中等學校最大挑戰。
綜上所述，高級中等學校校務基金之實施，不論從法規或是實施背景皆有脈 絡可循。以法規而言，乃係奠基於專款專用之精神；就實施背景而言，係延續大 學院校實施十餘年之經驗與借鏡。而校務基金評鑑與其指標之建構，係提升校務 經營與教育品質之必要手段。若校務基金實施成效良好，短期成效將有助於形塑 學校形象，提昇十二年國教實施後之競爭力；長期成效可為未來各校面臨「少子
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女化」作提前因應與準備。因此，本研究基於未雨綢繆之念，先行規畫高級中等 學校校務基金評鑑指標，以期提供教育部與各高級中等學校校在績效上評估上之 具體參考。
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