第二章 文獻探討
第二節 高級中等學校校務基金實施緣由
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第二節 高級中等學校校務基金實施緣由
本節主要探討高級中等學校校務基金實施緣由。首先，在校務基金實施背景 方面，主要說明校務基金實施前之弊病與問題。接著，依序介紹國立大學與國立 高級中等學校設立校務基金之宗旨與目的。最後，將說明校務基金十幾年來落實 於國立大學與國立高級中等學校的發展沿革。茲依序闡述之。
壹、校務基金實施背景
校務基金設立之宗旨，實際上係教育部對國立大學與國立高級中等學校在
「經費分配與預算編製」方面所進行的革命性工程。在校務基金尚未實施之前，
國立大學與國立高級中等學校所面臨嚴重困境主要有二，其一係經費不足，其二 係運用經費效率低落。前者源自政府整體預算分配時的結構性問題，後者則源自 傳統的公務預算制度所衍生的弊病與陋習。
在經費不足方面，係政府角度出發，探討其分配預算時的「財政結構」所出 現之弊病。出現問題主要有：一、後期中等教育及大學教育投資未隨教育經費成 長。二、教育人事及退撫費用占整體教育費用比率偏高。三、法律義務性支出逐 年增加。四、政府可彈性運用之經費緊縮等四大困境。
在運用經費效率低落方面，則從「預算分配」、「學校經營」兩大面向切入分 析。在預算分配面向，係中央政府撥款至公立學校（大學、高級中等學校）之過 程所出現的危機，主要問題在於傳統公務預算制度易造成資源浪費的弊病。在學 校經營面向，係從第一線的公立學校角度出發，探討經費在運用、編列、管理及 執行上的危機，主要問題有：一、學校彈性運用經費不足。二、學校運用經費效 率低。綜合各方說明（韋伯韜，2006；教育部，2006a，2006b，2007，2010b，
2012b；陳春榮，2006，2007；蓋浙生，2007）。茲分述如下。
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各級教育依其成長幅度依序為幼稚園（+168.95%）、國民小學（+109.27%）、國民 中學（+88.71%）、高中（+39.29%）、高職（+29.02%）、專科學校（+25.83%）、大 學校院（-2.68%），各級學校中唯有高等教育不漲反跌，其餘各級學校皆數倍成
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如表 2-11 所示，教育部主管預算於 89 年度仍有 1,660 億元，至 95 年度僅 剩 1,459 億元，共減少 201 億元。屬於法律及義務性支出，由 89 年度 183 億元，
至 95 年度增為 337 億元。人事費亦從 89 年度 532 億元提升至 95 年度的 609 億 元。簡言之，教育部主管預算額度不但減少，人事費與法律性義務支出幾乎佔教 育部主管經費的 2/3，賸餘經費實有捉襟見軸之困境。
表 2-11 教育部主管 89-95 年度預算內容分析表 單位：億元
資料來源：修改自教育部（2006a：40）
（四）政府可彈性運用經費緊縮
扣除人事退撫以及法律義務性支出後，政府可彈性支配的經費日益緊縮，造 成預算結構僵化。如表 2-11 所示，各項業務及補助費極為欠缺，89 年度為 787 億元，直至 95 年度僅剩 379 億元，呈現逐年下降趨勢。
二、預算分配面向一公務預算制造成資源浪費
過去公立學校使用經費時係採用「公務預算制度」，長久以來造成資源浪費 之弊病，析其制度設計，造成此現象之主要原因，主要係因為法規限制嚴格，使 得年度騰餘款必須繳回國庫，不能自行存用。基於上述原因，造成學校採用消化 預算的方式提高預算執行率，以爭取與上一年度相同或更多的預算。加上公立學 校經費全數依賴政府補助，不若私立學校須自負盈虧，使得學校不甚重視成本效
會計年度 項目
89 90 91 92 93 94 95
教育部主管 1660 1510 1531 1534 1403 1416 1459 法律義務支出
（含退休撫卹支出）
183 231 267 275 300 320 337 人事費 532 572 589 592 594 584 609 一般工作維持費 18 24 21 21 29 20 20 延續性工程 72 71 49 54 49 40 40 原住民及特殊教育推展 68 66 70 70 69 72 74 各項業務及補助費 787 546 535 522 362 380 379
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三、學校經營面向
（一）學校運用經費彈性不足
經費之所以不足，源於人事退撫費用的排擠，長久以來，造成學校本身的業 務費及資本門費用捉襟見肘。政府本身可運用經費本身已經不足，分給學校的經 費更是寥寥可數。蓋浙生（2007）指出，目前高級中等學校校人事費仍占學校預 算 80%左右，其他費用相形見絀，即使代收款項有剩餘仍須繳庫，造成學校預算 編列缺乏彈性。此外，如依公務預算法規定，人事費不得流入與流出，故於預算 籌編時人事費勢必優先編足，於執行若有賸餘則應予繳庫，導致人事費有餘額，
而其它費用長期不足，致學校無法因應教學實況而對預算做必要之調整。因此，
教育部（2006b）認為，實施校務基金將使得預算執行較具彈性，可有效解決人 事費預算編製及執行所產生的困擾，使資源配置更適當合理。
（二）學校運用經費效率低落
陳春榮（2006）指出，公務預算制度不但無法產生開源節流誘因，更無法解 決政府在結面向向的財政危機。過去學校經費編制方式，因採公務預算制，造成 第一線的學校在執行層面上諸多弊病，最主要的原因，係學校「消化預算」的習 性。不論用途是否適合，只求把政府分配之經費耗用殆盡，造成政府整體資源運 用效益不彰。
四、綜合說明
總而言之，以學校第一線的角度而言，第一個問題在於「錢不夠用」，其實 亦是政府制度上的財政危機。如何解決學校因人事退撫費用支出及人事費過度估 算造成的排擠效應，即是校務基金首要任務。換言之，也就是「開源」之道。第 二個問題在於「如何用錢」，過去學校因公務預算制使得成本效益觀念低落，如 何提升財務管理能力以提升資源運用效益，進而分擔學校經費不足之負擔，即是 校務基金第二個任務。換言之，也就是「節流」之道。不論大學或是國立高級中 等學校，校務基金實施背景皆有類似之處，可歸納如表 2-13 所示。
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表 2-13 校務基金實施背景
面向 說明 危機
財政結構 政府經費分配之困境 1.後期中等教育與高等教育經費不足 2.人事退撫費占整體教育費用比率偏高 3.法律義務性支出比率偏高
4.政府彈性運用經費不足 預算編列 經費編列方式之困境 公務預算制度造成資源浪費 學校經營 學校運用經費之困境 1.學校運用經費彈性不足
2.學校運用經費效率低落。
資料來源：研究者自行整理
實際上，我國教育經費問題盤根錯節，於「政府財政」面向所面臨之困境已 歷經數十年之久，實難以在一朝一夕之間徹底改變。而在高等教育方面，又因大 學擴充快速，升學主義興盛及就讀人數急遽成長之故，不但其資源遭到稀釋，即 使整體經費有所成長仍無法趕上高教市場之需求。
以上種種問題，實非校務基金單方面所能改善，仍待政府凝聚社會共識與專 家學者意見逐步修正。校務基金所能改善的，僅在「預算分配」與「學校經營」
方面由公務預算衍生之弊病，一方面鼓勵國立大學與國立高級中等學校自籌財源，
另一方面徹底改善運用經費效率不彰等弊病，而大學實施至今已有部分成效，惟 高級中等學校實施不久，尚待觀察。
韋伯韜（2006：262-264）指出，近年來預算制度之演進因受到各國財政壓 力影響，已逐漸限制公共支出。而「政府再造」與「企業型政府」之理念為撙節 施政成本、提升服務效能、重視開源、鼓勵競爭、節流分享、授能管理，以及強 化施政成果之課責精神等，未來應以「開源、節流、提升教育經費運用效能」為 核心理念，並採行因應策略如下：（一）鬆綁相關法規，創造開源空間（二）改 變預算編列型態，提升各機關學校財務經營管理觀念（三）強化教育經費分配，
有效提升預算執行效能（四）採行各項節流措施，以撙節支出及降低經費排擠效 應（五）爭取編列擴大公共建設等預算，以增裕教育經費來源等。
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貳、國立大學校務基金設立宗旨與實施目的
國立大學校務基金從規畫至全面實施，已有許多相關研究分析其設立宗旨與 實施目的，前者係校務基金設立最主要的關鍵因素，後者則是校務基金所欲達成 的具抽象性或具體性之目標。茲依相關見解分述如下（柯承恩，1998；教育部，
1998；許崇源、林慰慈，2004；陳德華，2005；楊德川，1999；鄧陽僖，1996）
一、設立宗旨
《國立大學校院校務基金設置條例》第 2 條指出，「為因應高等教育發展趨 勢，提昇教育品質，增進教育績效，國立大學校院應設置校務基金。」由此可知，
校務基金最高宗旨在於提升教育品質及教育績效，亦是校務基金之核心理念。
二、實施目的
鄧陽僖（1996）認為其目的有以下六點；
（一） 教育部對國立大學校院，由「全額負擔」關係為「部分補助關係」。
（二） 預算編制與執行更具自主性與與彈性，落實校務特色。
（三） 鼓勵學校廣籌財源，擴充整體教育資源。
（四） 加強學校注重成本效益觀念，提高經費使用效率。
（五） 學校與教育主管當局可透過會計報表瞭解財務狀況全貌。
（六） 公私立大學院校財務運作制度較趨一致，便於教育資源統一調配。
柯承恩（1998）認為目的可包括以下六點：
（一） 增進對教育資源分配的彈性與效益。
（二） 提高學校預算制度編制與執行之自主性與彈性。
（三） 促成公私立院校財務運作制度的一致性，以便於監督。
（四） 增進管理當局了解學校財務狀況，改善經營體質。
（五） 鼓勵學校創造財源，減輕政府負擔，提高社會服務之功能。
（六） 加強學校經營之成本效益觀念，提高效率。
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楊德川（1999）認為實施目的為以下三點：
（一） 配合大學法之修正，落實大學自治。
（二） 強化學校整體經營理念，提高營運績效。
（三） 鼓勵學校廣籌財源，提高對社會服務之功能。
教育部（1998）於《國立大學校院校務基金制度宣導手冊問答彙編》亦提出 目的如下：
（一）落實大學自主
若仍依循過往由政府編列經費再由學校申請與執行之步驟，公務預算制將箝 制大學大學預算編製之能力。大學自主已是未來趨勢，為配合此理念，適當鬆綁 經費運用之彈性實屬必要。
（二）增加預算編製及執行彈性
（二）增加預算編製及執行彈性