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第 一 章 緒論
第一節 研究背景與目的
我國政府近來以財政健全及租稅公平做為兩項重大財政措施，用以解決當前 財政缺口擴大 (財政統計年報，2010)，與貧富差距懸殊的問題。在解決財政赤 字方面，各國政府多藉由刪減支出預算，以及降低稅率以擴大稅基的方式增加財 源，達成開源節流的目的；在改善貧富差距部分，則常以租稅政策做為所得重分 配的工具。然而，我國政府過去經常為達成特殊政策目的，而提出多項租稅減免 優惠。由於稅式支出的真實成本會被隱藏於預算收入之下，因而可避免經過嚴格 的審議。正因減免稅政策無法被民眾清楚檢視，故即使有類似政策被濫用，多不 被發現，成效不佳的減免稅政策亦不易被終止 (Sanders, 1995)。所以，透過適時 檢討現行的減免稅優惠，保留政策執行效果佳的租稅優惠，並廢止不合時宜以及 無法達成政策目的稅式支出項目，將有助於完成財政健全及租稅公平兩項重大財 政措施。
非營利組織 (又稱為第三部門) 在社會中經常發揮補充政府功能不足的角 色。許多學者專家皆主張國家應提供租稅優惠給以公益服務為目的之非營利組織，
以鼓勵其從事各式各樣的公益性服務，補充政府及市場功能之不足 (Rosen and Gayer, 2008)。因此，多數國家皆會提供非營利組織租稅上的減免優惠。其中，
非營利醫院在各國社會則多透過提供醫療社會服務，扮演補充政府功能的角色。
許多政府也會藉由租稅優惠或直接補助的方式鼓勵非營利醫院從事醫療相關公 益性服務，亦即本文所稱之社區公益活動 (community benefit service)。由此可知，
租稅利益與社區公益活動是非營利醫院的兩大重要特色。
我國的非營利醫院在現行醫療法上稱為醫療財團法人，根據醫療法第 5 條之
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規定可得知，我國醫療財團法人係指以從事醫療事業，辦理醫療機構為目的，由 捐助人捐助一定財產，經中央主管機關許可並向法院登記之財團法人，且其依法 不得分配組織盈餘。我國目前醫療財團法人的組織型態除醫院外，尚包含檢驗中 心，如：醫療財團法人病理發展基金會、中華民國防癌篩檢中心醫療財團法人等 (本文以下皆以非營利醫院統稱我國之醫療財團法人)。
我國非營利醫院的組織規模龐大且在整體醫療產業的比例日益漸增 (衛生 署，衛生統計)。為鼓勵非營利醫院從事公益性社會服務，我國政府亦在各稅法 中 (包含營利事業所得稅、營業稅、地價稅、綜合所得稅列舉扣除額等) 制定許 多與非營利醫院相關之優惠規定。並於 2005 年通過之醫療法第 46 條以及 2006 年制定之醫療法人財務報告編製準則中規範非營利醫院從事社區公益活動的最 低支出水準。1然而，近年來各國非營利醫院的免稅地位備受爭議 (Clement et al., 1994；Sanders, 1995)。我國新聞輿論 (郭正典，2004；邱俐穎，2011) 亦反映近 期社會對於非營利醫院的責任與義務多有批評，尤其是非營利醫院的高獲利性、
社區公益活動提供不足、透明度不足等。爭議之原因可歸納如下：
在社會功能上，由於早期非營利醫院係以捐贈收入或融資方式做為主要籌資 管道，並在社會上扮演慈善機構之角色，以提供社區公益活動為設立宗旨，主動 為醫療貧困家庭提供醫療服務 (Clement et al., 1994；Sanders, 1995；Gentry and Penrod, 2000；Rushton, 2007)。換言之，非營利醫院減少或取代政府從事提供社 會公共利益之工作，故政府透過各種補助政策，如：租稅優待，獎勵非營利醫院 的行為，並提供誘因讓醫院持續投入慈善醫療服務 (Sanders, 1995)。但隨著經濟 環境的轉變，現今非營利醫院的醫療服務對象，已由過去的醫療貧窮患者擴及至 一般民眾。資金多源自醫療收入，醫院的慈善色彩較不濃厚，轉向兼具社會性及
1 醫療法第 46 條─醫療財團法人應提撥年度醫療收入結餘之百分之十以上，辦理有關研究發展、
人才培訓、健康教育；百分之十以上辦理醫療救濟、社區醫療服務及其他社會服務事項；辦 理績效卓著者，由中央主管機關獎勵之。
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商業性角色 (Clement et al., 1994；Sanders, 1995；Gentry and Penrod, 2000)。
其次，在經濟理論上，由於醫務活動常具有外部利益以及殊價財之特性，且 因非營利醫院不以極大化利潤為目標，醫病關係較為透明，對患者亦較有保障。
因此，為避免社會整體供給不足，政府亦會藉由給予醫院低稅率或免稅的方式，
促進醫務活動的提供。另外，非營利醫院多受不得分配盈餘之限制，在籌措資金 能力不足的情況下，租稅優惠可讓醫院擁有較多的保留盈餘從事必要的投資 (Hansmann, 1981)，此將有助於非營利醫院的發展，並減輕醫療市場資訊不對稱 導致市場失靈的問題 (Gentry and Penrod, 2000；Rushton, 2007)。但事實上，利用 直接補貼促進醫療產出或慈善醫療服務的提供，通常較減免稅政策有更為明顯的 成效 (Gentry and Penrod, 2000；Sanders, 1995)。除此之外，免稅利益使不符設立 宗旨的非營利醫院相較於營利醫院能取得更多競爭優勢，將造成醫療市場的不公 平競爭與不效率發展 (Clement et al., 1994；Sanders, 1995；Gentry and Penrod, 2000)。
最後，在實務上，由於過去非營利組織的會計紀錄並不完備 (Sanders, 1995)，
所得之計算也相較於營利組織來得不容易 (Gentry and Penrod, 2000)。故讓非營 利組織所得免稅可減少醫院與主管機關之管理成本。然而，現今非營利醫院具有 較濃厚的商業色彩，收入來源以提供醫療貨物或勞務為主，所得計算不易的問題 已不復存在 (Gentry and Penrod, 2000)。目前一般公認會計原則 (Generally Accepted Accounting Principles, GAAP) 已針對非營利組織收入、費用以及淨利計 算等財務活動之會計紀錄進行修訂，故主張非營利組織會計紀錄和所得計算程序 複雜而不適合課稅的主張亦不合時宜 (Sanders, 1995)。
上述這些爭議原因讓許多國家的學者開始關切非營利醫院享有租稅利益以 及提供社區公益活動之情形。相關的文獻大多以探討影響非營利醫院提供社區公 益活動的因素，以及衡量其所享有的租稅利益與所提供社區公益活動的數量為主。
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我國目前正處財政嚴重赤字，財富分配不均的社會環境，免稅爭議不禁讓我們重 新思考租稅優惠政策之效果，是否帶來龐大的稅式支出？免稅效果是否符合預期？
政策目的是否有效達成？為釐清上述之問題，本研究將結合非營利醫院的兩大特 色─租稅利益與社區公益活動，進行相關的實證分析，以針對我國非營利醫院租 稅優惠的政策效果進行評估。本研究將政策效果分為以下兩種層面進行探討：第 一，由徐偉初等人 (2005) 對於我國綜合所得稅捐贈扣除稅式支出與納稅人捐贈 支出的理論分析與說明可得知，當與非營利醫院相關租稅優惠產生之稅收損失小 於非營利醫院增加的社區公益活動時，稅式支出才具有意義。換言之，若稅式支 出大於社區公益活動的增加數，政府大可藉由直接支出 (補助) 方式提供社區醫 療相關公益服務。因此，本研究探討政策效果的第一部分為評估給予非營利醫院 租稅優惠所產生之稅式支出與社區公益活動 (數量) 之間的相對關係。第二，由 於鼓勵非營利醫院多加從事社區公益活動係給予其租稅優惠的重要政策目的之 一。因此，探討政策效果的第二部分為檢視透過租稅優惠措施鼓勵非營利醫院從 事社區公益服務的效果 (以下皆稱為免稅效果) 是否存在。研究結果得做為未來 檢討或修訂非營利醫院減免稅政策 (如：所得稅法) 以及醫療法等相關法規之參 考。