我國現行工程採購防貪制度功能分析

本節綜合第四章工程貪瀆犯罪模式及態樣，與本章前二節我國現行防貪制 度，依採購階段行為作比較分析，依工程採購程序進行之光譜，現行各種工程採 購防貪制度其時程如表 5-1，其中政風單位、主（會）計單位雖係一條鞭系統，

惟仍係機關幕僚單位，上級機關與承辦工程採購機關因具上下直接隸屬關係，採 購稽核、施工查核等仍係行政體系內之監督，故均屬內控機制；民眾反應、審計 單位、全民督工等，則屬外部之監督機制。

時程

單位 預算成立 招標 決標 施工履約 驗收結算 政風單位

主會計單位 上級機關 民眾反應 審計單位 採購稽核 全民督工 施工查核

表 5-1 採購監督機制於採購時程之分佈 資料來源：研究者自行整理

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壹、發包階段之防貪制度功能分析

工程採購使用之產品規格、工法等，因具有專業性，倘非專業工程人員實難 加以發掘。另依現行工程採購規劃設計圖說及預算書之編列，於設計階段並無外 部監督機制，僅由承辦人員、業管單位主管及機關首長或其授權人員逐層核章 後，即可成立預算並辦理發包。倘業管單位主管或首長對以特殊規格或工法綁標 之工程設計案，無相關專業知能足以認識或對該工程使用之產品規格不熟悉，未 能適時發掘，恐將造成不當限制競爭情事；更遑論於機關首長或業管單位主管與 承辦人員形成犯意聯絡之共犯結構情形。

依現行採購法於決標前階段之防貪機制，僅屬主（會）計及有關單位與上級 機關之監辦，然而主（會）計及有關單位與上級機關之監辦均僅及於採購程序，

不涉入採購實質或技術事項之審查；故監辦制度對於涉有綁標之工程採購，實難 於發包階段即時發掘。

另採購稽核制度及審計機關之監督，均屬決標後之稽核監督，其因稽核或審 計所發現之缺失，則應視缺失情形而有不同處置。倘確有因圖利而故意違法綁標 之行為，且工程已有估驗付款，則依圖利罪之構成要件而論，因係屬結果犯，承 包商已有不法利得，僅能移送司法機關調查，此時案件將近入肅貪階段，已無防 貪之可能。倘工程尚未辦理估驗付款即經稽核或審計發現，因此時尚未有圖利之 結果，尚可通知工程主辦機關採行改正措施，並由該機關或其上級機關啟動相關 防貪作為。

二、洩漏採購應保守秘密資訊

採購保密事項，屬公務機密維護之一環，按洩密罪為舉動犯，亦即行為人一 旦有洩漏或交付之行為，即構成既遂，至於他人是否知悉或持有該秘密，在所不

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問。依刑法第一三二條規定，公務員洩漏或交付關於中華民國國防以外應秘密之 文書、圖畫、消息或物品者，構成洩密罪。公務員因過失洩密亦構成過失洩密罪。

由本研究所蒐集之案例中，於發包階段常見以洩漏採購應保守秘密資訊為手 段，以達圖利特定廠商或收受賄賂之目的。現行採購法及相關法令對於採購應保 守秘密事項雖有明文規定，然而對於如何防範洩密事件及如何採取保密措施則未 有相關明確規定或作法可茲遵循。

目前公部門實務上有關公務機密之維護業務，係屬廉政署及所屬政風機構所 承辦業務之一環，依政風機構人員設置管理條例第四條第七款，政風機構掌理機 關公務機密維護之處理及協調。該條例施行細則第十條，機關公務機密維護之處 理及協調，例示如下：1、訂定或修正機關公務機密維護規定。2、宣導公務機密 維護法令及做法。3、推動資訊保密措施。4、處理洩密案件。依此規定，政風機 構應於機關內辦理機密維護宣導，使機關員工知悉應保密事項，並提出預防保密 措施及作為；然而此仍僅止於宣導，以避免公務員因不知法律而誤觸法網，性質 上仍屬道德勸說，對於辦理工程採購人員所既有之應保密義務，倘發生洩密情 事，則端賴機關政風單位是否能及時發掘，以避免持續過大衍生成貪瀆不法案件。

三、明知廠商有圍標情形卻仍予以開標、決標

圍標行為使招標機關之公開招標機能喪失，無法選擇對其最有利之交易相對 人，亦使其他廠商失去獲取交易之機會，其違法性有影響工程或採購品質、造成 專以圍標金收入為主之空殼公司及破壞市場競爭秩序等項(吳滄俯，2007)。

採購法對於投標廠商圍標設有刑事罰責規定，即該法第八十七條第一項「強 制圍標」、第三項「詐術圍標」、第四項「任意圍標」及同條第五項俗稱「借牌 陪標」之態樣在內。本研究第四章之案例分析，工程採購於發包階段之貪瀆弊案，

仍以公務員配合廠商任意圍標為主要犯罪手法，其主要目的在藉由廠商以不當限 制競爭而達圖利或收取賄絡之目的；雖採購法對於廠商圍標設有刑罰之規定，然 而由此觀之，實不足以達到威嚇廠商之效果。

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現行採購稽核、審計制度，雖可調閱廠商投標文件，然而稽核與審計均屬決 標後之事後審計與稽核，對於廠商投標文件有重大異常關聯情形，僅能於稽核或 審計發現時依違法情節，函請採購單位依法處置或移送司法機關偵辦。

對於廠商有違反政府採購法情形，而得於第一時間發掘者，僅有開標之主持 人、審標人員、監辦人員等，該等人員於開標階段對於廠商投標書面文件倘有重 大異常關聯情形者，可適時發掘依採購法處理。然而監辦單位僅屬程序監辦，是 否於開標階段審查或閱覽廠商投標文件，各機關及其監辦單位作法不一；倘審標 人員或開標主持人與廠商已達犯意聯絡之情形，並製造合法開標之假象，監辦單 位監辦開標時未有閱覽廠商投標文件等作為之採購機關，或無監辦單位監辦採購 案件之標案，則審標人員或開標主持人即可藉由廠商圍標以遂行貪瀆犯罪行為。

四、限制性招標虛偽指定廠商比價、議價

機關於符合採購法所定之情形下採限制性招標，因標案並未對外公告，其所 邀請比價、議價之廠商及作業程序，亦均屬機關內部簽辦行政流程，故以限制性 招標虛偽指定廠商比價、議價之犯罪手法，則僅能視機關內部主會計單位或政風 單位是否可適時發掘異常，而於會簽公文上表示意見，或由政風單位採取相關預 防貪瀆作為以防止弊端之發生。

然而，並非所有工程採購機關均設有政風單位，於無設政風單位之機關，倘 相關工程承辦人或機關首長以此為貪瀆犯罪手法，主會計單位即使能於會簽公文 時發掘異常並表示意見，惟因主會計單位不若政風單位有查處職權，倘會簽意見 不為首長所採納，則會簽意見將形同具文。

就採購稽核對於此種犯罪模式所發揮之防貪功能而論，採購稽核案件之來源 約有民眾或廠商檢舉之異常採購案件、民意關切或媒體報導之異常採購案件、監 審檢調機關移送案件、主管機關移送重大異常採購案件、主動自採購公報或資訊 系統資料庫篩選或勾稽異常採購案件等5種，實際上其管道可概分為二，即被動 稽核與主動稽核。實務上稽核小組採任務編組，以受理廠商陳情、檢舉再進行案

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件查核，佔稽核案件多數比例；至於主動稽核，因事先難以掌握異常採購資訊，

且對於是否異常之認定亦因人而異（梁靜媛，2004）；又稽核小組對於採購案件 之稽核作為，除受理檢舉外，以事後監督為原則（尹宏文，2009），故對於此種 犯罪模式之防貪功能，於發掘有異常時往往犯罪行為均已完成。

此外，工程標案以限制性招標虛偽比價、議價作為犯罪手法，倘民眾或廠商 反應檢舉或經採購稽核發掘，則需視工程進行之時程與貪瀆犯罪之階段行為，以 決定是否可適時採取防貪作為。藉由此種方法作為收取賄賂之犯罪手法，因於有 要求或期約之行為即構成犯罪，此時應進入司法調查階段。如係以圖利特定廠商 為犯罪目的，則於未有圖利結果前，稽核、審計、政風單位等及時發掘介入，則 尚有防止貪瀆之可能。

五、 浮編工程預算價額、數量

浮編工程之預算價額、數量，係於規劃設計階段，浮編工程採購各施工項目 之單價或數量，此種犯罪手法尚須於招標階段，藉由投標廠商以圍標方式，由特 定廠商得標或其它違反採購法令規定之方式，始能使特定廠商圖得不法利益。蓋 倘工程採購案係經公平競爭之方式，投標廠商間經由價格競爭得標者，其標價應 屬合理，得標廠商於完工後所得之利潤亦屬合理利潤。另浮編工程數量部分，尚 需於施工期間經監造單位及驗收人員之計算，故非係於招標階段即由特定廠商與 承辦工程人員達成合意，並經由圍標方式取得標案，簽約後施工履約及驗收階段 復經監造及驗收人員配合，難以遂行。

浮編工程預算價額、數量之防制，依現行制度與前述綁標及圍標等之防弊機 制相同，均賴工程採購於預算成立之審核能適時發掘或開標時能適時發現廠商有 圍標或其他違反採購法令等情；就此觀之，依現行之防貪制度恐有不足之處。 六、以偽造開標資料方式，圖利特定廠商

此種方式於公開招標或於有監辦單位監辦之情形，因開標過程有競標廠商及