第一章 緒論
第二節 研究議題與學理背景
基於前述的背景與國科會制定科技政策白皮書的需要，本研究計畫的主要目 的，就是探討日本、韓國、澳洲、新加坡、中國大陸、印度等六個國家的科技與 創新政策，針對下列的重要議題來進行分析與比較，期望能從中找出值得我國參 考與借鏡的政策。
1. 其科技與創新政策形成之背景與理念；
2. 其科技與創新政策制訂之相關機構與機制；
3. 其對公/私部門研究機構的補助與優先順序的決定機制；
4. 其進行技術創新調查、技術預測與前瞻之現況；
5. 其產學合作現況與作法；
6. 其優先發展之科技項目與計畫。
第二節 研究議題與學理背景
一、科技與創新政策形成之背景與理念
科技政策直接影響一國之科技資源分配與創新能力，擁有健全完善的科技政
策便能掌握世界脈動，提昇國家整體競爭力，進一步帶動國家經濟發展；近年來，
多數國家視科技創新研發為該國的政策重點之一。從國家創新到經濟成長，創新 系統中政府部門、科研機構、及企業體，每一環節皆與推進國家競爭力有關。好 的科技政策可以增進科技研發成果，並且促進創新系統內成員之互動；相反的，
倘若科技政策之規劃不完善，不僅將影響科技研發成果原先預計之產出，並且會 減弱創新系統成員之個別表現。
所以，如何運作形成完善並適於該國之科技政策，以利於建構國家創新體系 十分重要。科技與創新政策之所以形成，必然與該國長久累積之知識能量、長期 重點發展目標、當時之社經環境相關，並隨著時間而有所調整；近年來也因為全 球經濟環境與產業經營上的變動，各國之科技政策也依該國之背景及理念而產生 明顯的變化。本研究的這部份將會從各國之特有社經背景與科技政策形成之理念 進行探究。
二、科技與創新政策制定之相關機構與機制
Ergar (1987)認為科技政策的制定若依科技發展標的來看，大致上可以分為
「任務導向」與「擴散導向」型：
1. 任務導向 (Mission-oriented)：通常是指一個國家設定其科技發展的任務為鼓 勵基礎研究 (basic research)與非競爭性科技 (Generic technology)的發展，以 技術領先為主要目標。
2. 擴散導向 (Diffusion-oriented)：是指科技政策發展的目標，除了在於取得先 進科技，也非常致力於將成果推廣至工商業界之產品與製程的創新，著重於 科技之有效利用。
從科技政策發展的內涵來看，則與政策工具有關。Rothwell ＆ Zegveld (1981) 將這方面分為三大類：供給面、需求面與環境面政策工具，其中供給面的政策工 具分為財務支援、人力支援及技術支援等；需求面的政策工具則分為創造需求與 介入市場的政策工具；環境面的政策工具則包括建立產業基礎結構的政策工具、
激勵創新意願的政策工具及導引創新的規制性政策工具。整體科技政策的規劃上 必須考慮到這些工具。又由於科技與創新政策制定的過程所需牽涉的部會與機構 是直接反應在整個流程上，因此本研究在這部分的探討中將釐清各國家科技與創 新政策制定過程相關參與的機構，以直接訪問的方式深入瞭解該國目前科技政策 最新進展與目標；進一步瞭解該國科技政策之科技組織架構、科技預算執行機 制、補助機制、人才培育與延攬做法、科技政策形成機制與負責機關。
我國目前科技與創新政策形成機制如下：
資料來源：國科會http://www.nsc.gov.tw/pla/tc/Files/9401briefing-2.pdf
圖 1.1 我國科技與創新政策形成機制
三、對公/私部門研究機構的補助與優先順序的決定機制
對於科技發展的過程中，在各大研究機構中的前端創新研究是重要且必須 的，欲建立一個健全的研發環境，其研發經費分配政策及法規亦是重要的環節。
能夠有效依公平機制進行研究補助，將由科技面向驅動創新產業之發展。本部份 將探討各國之公部門研究機構(如大學、國家實驗室)，私部門研究機構（如私人 企業）的補助，並對其補助優先順序之決定理由進行探究。
四、進行技術創新調查、技術預測與前瞻(Foresight)之現況
各國制定科技與創新政策的同時，除了瞭解現階段的情況之外，通常也會需 要嘗試去預估未來的環境與趨勢，要得到這方面的資訊，就需要藉助相關的規劃 與預測。有關這方面，各個國家皆可能設有不同的單位與機構來進行此項調查，
本部份將針對各國這方面的負責機構及作法來加以探討。如前所述我國過去大多 數的情況是藉由科技會議或科技顧問會議的方式來進行科技規劃，實際上透過嚴 謹的、有系統的預測，情形不是很多，經驗上也是不足。有關這方面的發展也許 美國是最早做的。他們在二次世界大戰後（1950-60）即採用技術預測(Technology Forecasting)來做為科技政策規劃與資源分配的決策工具。日本亦參考美國，自 1970 年起，由其科技廳與未來學研究所共同運用德菲法(Delphi Method)來進行每 五年一度的預測調查以瞭解未來10 至 20 年之間的科技發展趨勢。1980 年代中 期，其他各國（尤其歐盟）亦紛紛進行類似這樣的的科技規劃活動。不過，多數
科技基本法 全國科技會議(每四年)
國家科學技術發展計畫 行政院科技會報
國科會委員會議
科技顧問會議 產業策略會議 領域策略規劃
部會中程綱要計畫 科技預算審查
漸漸地以科技前瞻、研究前瞻（Foresight）的概念替代技術預測。因為過去的技 術預測，比較單純地從「科技」來考量，而科技前瞻則從社會、經濟、環境、政 治等需求面來思考科技的發展，同時也思考了科技的發展如何影響到經濟、環 境、社會等議題。
五、產學合作之現況與做法
產學合作已被世界各國及學者認為是越來越重要的議題（Rahm et al., 1988;
Avveduto and Silvani, 1988; Sumney, 1989; Betz, 1996 等），其中 Ralm et al.
（1988）、Sumney（1989）與 Betz（1996）等專家學者甚至認為產學合作是影響 國家競爭力的主要關鍵因素之一。對我國來說，這方面的意義似乎又更為重大。
畢竟我國的企業規模都比較小，較無能力投入大規模的科技研發。而且博士級的 高級科技人才有大約67%是服務於學術界，因此，產業界如果能有效地與學界進 行研發有關的合作，一定會對其技術創新有很大的助益。儘管產學雙方合作可帶 來明顯的好處，但是雙方的合作，卻是充滿了挑戰。有關產學合作的障礙方面，
大致上可歸納為三大類（Peters ＆ Fusfeld, 1982; Barber, 1985 等）：（1）產學雙 方價值觀的差異；（2）資訊傳播的限制；（3）智慧財產權的問題。就第一項來說，
大學與企業的存在，本來就有它們不同的目標，大學的存在是為了知識的進展、
自由的詢問、以及各種觀念思想的交換，同時，有時候一些學術界的研究人員也 會明顯地排斥利潤導向或商業導向的研究。另外一方面，業界的存在主要是希望 從對社會提供各種產品服務當中，獲得適當收益以回饋股東及員工們。因此，與 學界的目標有很大差異。
這幾年產學合作一直是我國科技政策中很重要的一環，不過，實際產學合作 的成效似乎還還不是很好，其中在政策上及推動方案上，尚有很多值得我們向國 外觀摩與學習的地方。
六、優先發展之科技項目與計畫
雖然吾人知道，每一個國家的科技資源有限（即時是向美國那樣的國家亦是 如此），因此，常常需要去思考哪些才是優先發展的科技項目。每個國家也因其 背景與長期累積知識能量的不同，而有不同之重點發展標的。儘管我們都知道這 議題的重要，但是對於其他國家如何進行這方面的規劃與優先順序的訂定來說，
我們所知到的，其實相當有限。本研究在這部分，除了會去探討這六個國家如何 訂定科技項目的優先順序，也會實際去瞭解這些國家的優先發展科技項目與計 畫。
七、國家創新系統
事實上，前述六大議題的內涵，或許可以用更廣義的「國家創新系統」來加 以涵括，以下並扼要地就該觀念來加以說明。
國家創新系統是在1980 年代由英國的 C. Freeman 及丹麥的 B-A. Lundvall 所提出來，此概念係藉由「國家創新體系」整體的概念來分析一個國家的產業創 新結構、國家創新相關資源、科技研發動態、產學研合作、教育及人力投入，與 科技相關的政策等，創新發展影響因子。
Chris Freeman 首先藉由國家創新系統 (National System of Innovation, NSI) 的概念，來描述並解釋何以日本能成為戰後經濟發展上最成功的國家。後續並有 兩個研究小組專注於此領域之研究。第一個小組，是由Lundvall 所領導 ，主要 分析國家創新系統中的組成分子，包括探討創新使用者、公共部門、產業廠商及 資本市場等所扮演的角色。第二個則是由Richard Nelson 居中協調來分析與瞭解 高、中、低所得國家創新系統的特質。
Nelson （1993）也以國家角度，提出「國家創新系統」 （National Innovation System; NIS）理論，強調一個國家的創新能力不能單看 R&D 的經費與人力投入 之多寡，更重要的是要強化國家創新系統中的主角（企業、大學、研究機構、［ 國外］）之創新知識的流動與互動關係以及改善相關政府支援制度，方能將知識 力量成功地轉化為經濟實力，因此一國家創新系統之「知識創造與流通」被視為 經濟成長與國際競爭力的關鍵因素。
也就是說，國家創新系統視創新活動為一個大的系統，構成要素包括：（1）
創新活動行為主體（企業、大學、研究機構、中介機構及政府部門）；（2）創新 活動行為主體的內部機制；（3）創新活動行為主體間的聯繫與互動；（4）創新政
創新活動行為主體（企業、大學、研究機構、中介機構及政府部門）；（2）創新 活動行為主體的內部機制；（3）創新活動行為主體間的聯繫與互動；（4）創新政