社會創新與食物政治學

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(林瑞穗（譯），2002：589)。在農業與環境的生態循環，首先是物質的循環，例如：

氮、磷、鉀。二者為生命的循環，例如廚餘做成堆肥，堆肥餵養土壤中的生物與微生 物，再餵養作物，作物餵養動物人類，被動物食用的排泄成為屍體糞尿分解成微生物，

為被動物食用的成為廚餘，這樣的有機循環代表著不同生命的循環。

有生命循環這樣的體認後，經過擴散(diffusion)，量變產生質變，更多的民眾了 解生命循環的重要性，具有這樣認知的群眾形成風氣，有機農業、生態農業的生命循 環才能發揮效用，對現行的食農的產業鏈產生質變。有機農業獲得社會重視，大型跨 國垂直整合的食品產業，垂涎這塊新生市場，開始將有機農業進行「工業化」，有機 作物朝大量生產的方向前進，也是以經濟效益為誘因，有機蔬菜的獲利是化學肥料種 植蔬菜的十倍。土壤生命的循環需要時間，無法支應大量快速的生產所需的營養補充 量。大規模工業化的有機農場，特色是生產單一品類，每一種品類作物都有不同的養 分需求，長期大規模種植同一品類，對於環境、土壤是不利的，當生態不平衡時，蟲 害擴大，難以永續經營，這是值得繼續觀察。

第三節 社會創新與食物政治學

在臨海農場的個案中，劉力學(Pierre Loisel)與台大農化所吳三和教授，所創新研 發出「廚餘堆肥-黑金」，對於有機農耕與生態農業的創新價值，面對政策法規對於 作物的有機認證與肥料管理法對於廚餘所製的堆肥的規範，農場無法申請有機認證，

創新的發現廚餘堆肥不能進行買賣。背後的影子手是政治經濟學(political economy) 操控食農產業發展。本節探討社會創新所遭遇到政治經濟學。

壹、 政治系統理論

1962 年 David Easton 在 A Framework for Political Analysis 中提出系統(System) 由各個組成分子合起來達到特定功能，單獨不能運作。各系統(System)間為相互關聯，

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但可以分為若干部分合成一定範圍的整體，各部分間具有相互依存的關係，系統理論 被廣泛運用在不同的領域。運用在研究政治上為政府決策系統理論(Political System Theory)，研究政治是所有與政治有關的活動，把它想像成一整體，這個整體便是所 謂的政治系統。一個社會中除了政治系統外，還有社會、經濟、文化….等系統。社 會經濟及政治其運作互相影響的模型為有兩種，一種為由下而上(Bottom up) 如圖三 A model of the political system，另一種由上而下(Top down) 如圖四 A modified model of the political system。

圖四、由下而上(Bottom up)，輸入項是外環境對國家產生影響，受到外環境的影 響導致內環境的改變所產生的需求，向政府決策單位提出，政府決策單位面對環境改 變需求進行了決策過程後，決定行動產生政策，反饋給環境的內需求。圖三、由上而 下(Top down)，則是經過修訂，認為很多政策不是因為聽到人民或利益團體的聲音而 產生的決定，民主國家政府是政黨政治，經過選舉產生，政黨為了競選支票，或者為 了推動理念執政目標而由政府主動發起，人民是被動的回應者，而非主動政策發起 人。政府政策系統理論，不論是由哪一個部門發起，均會反饋，反饋後對經濟、文化 等環節造成一定影響度，視議題爭議度，再次發起或暫時終結。

圖三、A Model of the Political System 來源：《Political Science: An Introduction》

Michael G. Roskin, Robert L. Cord, James A. Medeiros, Walter S. Jones , 2011. Pearson Education Inc., p.31, Figure 2.3

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圖四、A Modified Model of the Political System 來源：《Political Science: An Introduction》

Michael G. Roskin, Robert L. Cord, James A. Medeiros,

Walter S. Jones , 2011. Pearson Education Inc., p.31, Figure 2.4

貳、 政治與商業的爭戰

在食物過度充裕的經濟體系中，食品業將食物賣給「想要」的人，而不是「需要」

的人，購買食物會受到個人的偏好、價格、便利性，營養度。「要在充分選擇的食物 市場中銷售食品，主要行銷手法有四個因素：口味，成本，便利及民眾的困惑」（許 晉福譯，2004：28）。食品產業將股東的權益置於首位，一項產品只要能夠大賣，食 品公司都願意製造行銷。行銷策略多為合法的商業手法，只要能形成好的銷售循環，

從心靈開始影響，甚至是小孩，運用廣告深入影響小孩對食品的認知，滿足愉悅感，

帶來小孩成長後長期的購買的行銷效益，甚至會影響到這個小孩的小孩，這是長尾理 論，以經濟取向的產業，為了這樣的效益，均會進行對自己有利的行動。最好的方法 是聯合政府制訂對自己有利的政策，可以被用來推銷產品，也可以排斥一整類的商 品。本研究採用兩個政治妥協的議題進行說明，一為美國歷時 15 年的制定才發表的

「食品指南金字塔」及科技食品添加物蔗糖聚脂 Olestra，油脂替代品。

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五、 「吃多一點」的「食物金字塔」

人類的健康基礎是吃優質的產品，適量食用。優質的作物來自天然營養成分充 足，人體吸收機制會知道食用量，因此並不會過度食用。然而這並不符合商業利益，

「為了您的健康，多食用水果與蔬菜」，聽起來好像理所當然，但背後對農業的水果 生產者與蔬菜生產者是一項銷售的保證，人們下意識的會在採購時受到影響。美國發 表食物金字塔歷經 1977 年 1992 年，歷時 15 年的政治妥協，方於 1992 年推出食品指 南金字塔。

「美國農業部自 1862 年設立，負有兩項任務，一為確保食物的充分供給及穩定；

一者為向美國人民傳播有關農業的有關訊息」（許晉福（譯），2004：46）。自 1890 年開始美國農業部陸續發表食物的營養價值，特定的食物在飲食中的角色。引發爭議 的是 1977 年發表的報告《美國的飲食目標》(Dietary Good fot the US)，將碳水化合物 攝取量自百分之五十提高至六十，減少脂肪，飽和脂肪膽固醇糖的攝取量。如果要達 成，就要多吃水果蔬菜全麥禽肉魚肉，少吃點肉，但，糖鹽等。養牛、蛋、糖等生產 製造商，提出抗議。這份報告「所影響的重大經濟效益」是反對聲浪的主要原因。利 益團體透過選舉支持、政治獻金支持國會議員，國會提供利益團體友善立法與寬鬆的 監督（許晉福（譯），2004：46）。「鐵三角理論」（theory of iron triangle），最早 由 Grant McConnell(1966) 提出，主張美國政治是由三種權利所構成，國會中的委員 會成員，高階行政官員、大型利益團體代表；形成封閉、排他、穩定、不透明，不民 主的決策機制。食物金字塔的發表，利益團體發揮了巨大影響力，透過公聽會，攏絡 專家諮詢，直接、間接影響政策形成，歷經 1977 年至 1992 年，歷時 15 年的政治妥 協，方於 1992 年推出食品指南金字塔。

飲食選擇，會對食品生產者造成經濟損害，一旦食用較多的蔬果，農產品的組合 產量銷售都將大受影響，國際貿易商品價格也會大幅調整。「政策學者唐恩

（Dunn,1944）指出：必須重置政策利害關係人的意見與態度，已制定估平正義的政

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策：政策利害關係人指的就是政策受益者及政策犧牲者」（丘昌泰，2015：62-63）。

飲食金字塔對飲食的建議，對果農、菜農有益，但對某些團體則受害。兩者權衡輕重，

政策受益者是菜農、果農是少數一部分人；政策犧牲者是畜牛業，牛肉包裝商，乳製 品商，製油用種子生產者，加工者，運輸業者，汽水，糖果零食製造商，速食店連鎖 餐廳，廣告相關行業。如果打亂現有的農業經濟體制，造成難解的困境，農業局在政 治、政策上妥協了。這是政府政策的兩難，政治從經濟學角度，總是在權衡後犧牲對 於政策損失較小的一方。

六、 科技食品添加物創新發明 蔗糖聚脂 Olestra

蔗糖聚脂 Olestra 是一種化合物，Olestra 可以取代任何傳統的食用油來烹煮食 物。具有天然食物脂肪的味道及外觀，但無法被人體消化或吸收，在人體內如同是礦 物油，會引發腹瀉，干擾人體對某些物質的吸收。自 1968 年發現製造出來，歷經三 十年的規範（FDA 與廠商共同學習）後上市，Olestra 的上市不代表它的安全性，而 是符合法規，從食品添加物為申請的主軸，至為了促進可以早日被核准，改弦易轍為 申請只要在鹹味零食中使用。在 1996 年一月二十四日，FDA 宣布，Olestra 可以用在 鹹味點心中，並且必須另外添加維生素 ADEK。因為使用 Olestra 會造成人體這幾類 維生素的流失。（許晉福（譯），2004：418-441）。

創新，具有許多不確定性，技術、市場、生產、社會、政治及法令等因素（陳于 芬，劉家樺，2011：33）。尤其是在政策法規上原有規範，突破不易，需要長時間的 溝通與驗證。蔗糖聚脂 Olestra 從產品性質而言，並不是對人體健康的產品，經過長 時間的溝通，獲得上市的機會。

參、 政府面對社會創新的挑戰的角色

傳統政府政策的角色為依法行政，法律總是走在社會的最後端，創新的議題與依 法行政具有很大的衝突，身為守門員，面對社會創新的挑戰，除非甘冒違法之責或採 取積極的作為，與社會創新者研商政策法規的調整方向。同時創新的議題通常走在前

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沿，政策的制定者不必然具備相關知識，需要經過很長的時間進行政策的溝通，造成 政策調整牛步，才能形成新的法規或政策。

創新是產業前進的動力，在創新過程，除了創新課題的選取、技術、市場、資金 及創新成果如何產業化外，尚需外環境的配套，例如法律服務等，才能發展成為創新 產業鏈。創新得以發展及成功的兩個重要因素，一是動機，引發創新的市場誘因；一 是能力。自由市場不乏創新的動機與能力，非市場性對創新的影響也至關重要，例如：

產業標準，公會，智慧財產權，以及政府的管制，都會影響創新的動機。尤其是政府 的管制，即政府的政策、法規，包含獎勵、補助（李芳齡（譯），2005：97）。

創新是創造一個新的事物，法規沒有規範或者是突破性的發現，原法規是予以限

創新是創造一個新的事物，法規沒有規範或者是突破性的發現，原法規是予以限