3. 國內規章與必要性測試
3.1 管制與成本效益評估
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3. 國內規章與必要性測試
欲關注國內規章的發展，首先應對於國內規章的性質有所認識。由於國內規 章是政府為達成政策目的所為之管制，因此，應瞭解管制如何運作，包含管制效 益、成本，以及透過成本效益評估以決定是否實施管制。成本、效益的評估於國 內法當中，以比例原則、管制衝擊影響評估的方式呈現。作為國際貿易的管制機 關，世界貿易組織（World Trade Organization，WTO）亦引入成本效益評估之概 念，此即必要性測試。申言之，由管制的角度來看，比例原則、管制衝擊影響評 估、必要性測試皆在透過成本效益評估除去浮濫、無效益之管制，此類管制即為 貿易障礙，這也是服務貿易協定第 6 條第 4 項國內規章談判授權中有必要性測試 的緣故，欲必要性測試成為消弭管制所形成貿易障礙的關鍵。
3.1 管制與成本效益評估
由於國內規章的本質是管制，因此了解管制的目的、效益、成本，以及如何 就管制成本效益評估做出管制決策即至關重要。
3.1.1
管制目的與效益國內規章是政府為達成一定目的所為之管制。服務貿易總協定的前言明確容 許會員制定各種法規以達成各國之政策目的，以保障會員之管制權（right to regulate）12，此為國家主權的實現，對國內事務享有至高無上、排他之權力。
管制目的，可以分為經濟層面與非經濟層面，以下分別介紹：
12 GATS Preamble: “…Recognizing the right of Members to regulate, and to introduce new
regulations, on the supply of services within their territories in order to meet national policy objectives and, given asymmetries existing with respect to the degree of development of services regulations in different countries, the particular need of developing countries to exercise this right;…”
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經濟層面者的管制目的主要用以處理市場失靈。當市場無法有效運作以達成 最佳資源配置的效果時，即有管制以矯正市場失靈的必要。如因為固定生產成本 較高所產生獨占（monopoly）的現象，獨占者將擁有決定市場價格的能力，管制 者的介入可避免過高的定價13。再者，外部效用（externalities）也是市場失靈的 一種態樣，原因係市場無法內化行為所產生的效果，管制的介入則是促進行為效 果的計算14。市場失靈的第三種態樣為資訊不對稱（information deficit），由於市 場參與者間的資訊不對等，以致無法使市場資源有效的配置，此時，管制的介入 則可以促進資訊的流通，改善資訊不對等的情形15。
非經濟層面者的管制目的係欲促進分配正義，而分配正義無法透過市場的自 然運作來解決。因此，透過管制改變市場自然運作下資源的分配，使得資源的分 配能更加公平16。
管制目的的實現可帶來效益，在經濟方面，如矯正市場失靈，避免獨占者恣 意訂定價格所帶來的福利增加、內化環境成本而促進環境保護、促進資訊公開以 提升對於消費者的保護等，在非經濟方面，則有因分配正義實現所帶來的弱勢保 護、階級流動等。
3.1.2
管制成本實現管制的目的固然會帶來效益，然而管制本身亦會帶來成本，管制者或被 管制者皆須承擔。
從管制者的角度而言，管制的制定過程當中，需要投入相當的人力、金錢等 成本以設計出適當之管制。而管制的實施，同樣地也需要人力、金錢的投入，這
13 MARKUS KRAJEWSKI, NATIONAL REGULATION AND TRADE LIBERALIZATION IN SERVICES 13 (1st ed.
2003)
14 Id., at 14.
15 MARKUS KRAJEWSKI, supra note 13.
16 MARKUS KRAJEWSKI, supra note 13.
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也算是管制成本的一部分。此外，管制的實施也可能會構成其他利益團體的負擔，
配套措施的制定也會構成成本。較無經驗的管制者、或於較新的政策領域，管制 者甚至可能需要摸索恰當的管制方式，而需要挹注更多的成本。
從被管制者的角度而言，成本源自於配合管制，例如管制設計過程的程序參 與、依照管制而調整自身的商業型態、相關文件的準備、取得執照所需的規費等 等。管制的形成與實施的過程中，被管制者亦需要付出相當的成本。
由於管制成本的存在，管制不可避免地會影響服務貿易的流通，而形成貿易 障礙，對於貿易所帶來的負面影響亦會計入管制的成本。此處「服務貿易」不僅 指國際的服務貿易而言，對於國內服務貿易亦然。舉例來說，為保障乘客的生命 安全，要求機師應經檢定合格17、且體格應保持一定水準，始得駕駛飛機。此規 定對於本國人而言，應通過學、術科檢驗，並符合民航局定期的體格檢查；對於 外國人而言，需具備民航運輸駕駛員資格、雇主所需機型之有效檢定證明、民用 航空醫務中心航空人員體格檢查合格證明18。無論是對於本國人、外國人來說，
為取得駕駛員資格、通過體檢皆須付出一定的勞力、金錢、時間，此即因機師資 格管制而生的成本。相較於無機師資格管制，機師資格的門檻可能會造成機師數 量下降、培育機師的成本提高等不利於飛航運輸服務提供的現象，對於飛航運輸 服務的流通有不利的影響，此不僅為本國飛航運輸市場的議題，更因其涉及外國 機師的服務提供，而成為國際飛航運輸服務貿易的議題。
3.1.3
管制成本效益的評估既然管制同時存在著效益與成本，則管制的實施必然是效益大於成本方有意 義，於此情形管制的實施才有可能為社會帶來效益。相對地，管制的成本若大於
17 民航法第 25 條
18 外國人從事就業服務法第 46 條第 1 項第 1 款至第 6 款工作資格及審查標準第 17 條
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效益，則管制的實施僅會為社會帶來額外的負擔。
為掌握管制所帶來的影響，管制的效益、成本評估因而有其必要，一方面確 保管制帶來的效益高於成本，另一方面評估管制成本、效益比例，使管制的成本 投入能夠帶來相當的效益，以促進管制的效率。如此一來，方能確認管制的實施 不至於形成過多的障礙，阻止服務貿易的流通。
延續前一個例子，機師資格的管制固然產生機師培訓、體格保持、政府的機 師資格管理等成本，涉及財產權、就業自由的限制。然而，機師資格的管制可以 帶來乘客生命保障的效益，此為人類最基本、最重要的權利。將機師資格管制的 成本、效益加以評估，生命安全的效益自然高過於限制財產權、就業自由所生的 成本，足見機師資格管制的必要性。