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第一章 緒論
第一節 研究背景與動機
自一八八七年威爾遜(Woodrow Wilson)發表〈行政的研究〉(The Study of Administration )一文，公共行政學歷經不同時期典範的論證思辨，遂成為一 門獨立的學科(吳瓊恩，2005，3-14；張潤書，2002，3)。從一九六 O 年代重 視效率、層級節制的傳統公共行政，到一九七 O 年代強調公平、正義的新公 共行政，直至一九八 O 年代由於政府赤字日益嚴重以及民眾需求日益增加，
造成政府雙環困境(Catch-22 Situation)的壓力，新公共管理遂蔚為風潮，透過 整合市場的力量，將企業的創新及績效納入公共服務的思維，私人部門的力 量與資源逐漸投入公共服務的產出。R. Denhardt 與 J. Denhardt 於二 OOO 年 發表《新公共服務：服務而非領航》(The New Public Service：Serving, not Steering)一文後，社區以及公民社會的概念取代了新公共管理所強調的「去 公共化」、「個人主義」、「效率至上」等價值(吳瓊恩、李允傑、陳銘薰，2006：
436-437)，形成複雜、公私互動的社會網絡。隨著全球化以及我國民主政治 與經濟發展的影響，民眾參與公共事務的浪潮日趨高漲，對於公共資源的需 求以及公共服務的品質也日益提升，傳統國家統治模式的正當性已受到威脅，
政府逐漸移轉許多職能至私人企業與社會，期能帶來公共服務的創新與活絡，
形成多元行動者的一個社會治理結構。
國家與社會中的許多組織已進行綿密的互動，形成交戶依賴的網絡組織，
公部門、私部門與第三部門之間所構成的關係，已成為當代重要的治理結構。
官僚組織無法獨立單一貫徹其意志，在強調公民社會的潮流下，必須將權力 賦予社會，與所有的政治行動者形成相戶依賴、平等的網絡關係。各國的政 府再造經驗，包含 B. O. T.、契約外包等民營化策略，目的在於減輕政府財政 壓力並擴大政策參與的網絡，然而因為過度的市場主義，造成許多爭議以及 弊端，公共服務品質因而大打折扣。因此，強調公、私部門參與者之間的組 織性互動關係(Organized Relationship)—公私協力成為普遍的運作型態，協力 必須透過參與者的組織架構以及整合資源、人際網絡進行互動，建立在協調 與溝通的基礎，而非命令與指揮(吳英明，1996：32-36)。我國公私協力關係 的理論與實務經驗已發展多年，不論於都市更新、社區發展與營造、節慶活
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今，大多維持在 2000 億元左右(交通部觀光局，2009：4)，觀光產業與地方 經濟、文化的發展攸戚相關，觀光產業亦列為政府每年度的重點施政計畫。 為活絡地方觀光並且永續發展的重要課題(莫永榮，2004：80)。有鑑於此，台南、高雄、屏東等縣市相繼推出「觀光護照」1F2，以地方政
(莊孟熹，2007：63)。
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源，提供消費者多元的資訊與選擇，策略性的結合地方觀光業者與旅遊景點，
希望藉此刺激地方觀光產業的活絡與成長。其中，以城市古蹟文化觀光著稱 的台南「府城觀光護照」，由台南市觀光協會發行，自民國九十一年至今，已 發行八期，每年發行數量超過一萬本，躍居全國之冠，藉由觀光護照的推廣，
行銷台南觀光特色與優勢，提高台南市觀光旅遊的能見度(台南市觀光協會網 站，2010)。台南市觀光協會受到台南市政府之委託，整合了著名的小吃店家、
住宿資訊、交通運輸與觀光娛樂資源，彙編成為一本具有眾多優惠的「觀光 護照」，積極扮演協助台南市政府推動觀光行銷的角色，並且整合民間企業的 特色與資源，共同發展並推動地方觀光文化，是為展現公私協力的治理模式 並創新公共服務的表現。過去為提高地方競爭力的城市行銷與推動觀光文化，
往往由公部門統籌規劃，而地方的優勢以及意象，應該透過由下而上的力量 匯集，拓展觀光文化的視野，才能創造多贏的行銷策略。因此，由台南市觀 光協會發行的府城觀光護照，在實務上確實整合了政府與民間的力量，建立 公私協力互動與溝通的橋梁，創造一加一大於二的利益。
第二節 研究目的與問題
在新公共管理與新公共服務的思潮下，各國進行政府再造與公共服務的 活化，而「民主行政」無疑是這波政府再造改革的核心。公共事務有別於過 去由上而下控制與命令的管理模式，轉為服務與合作，政府的角色由過去的 控制者轉換為國家與社會之中的網絡管理者(史美強、蔡武軒，2000：47)。
因此，政府如何管理複雜、多元的網絡社會，並且提高公民參與以及誘導民 間的資源與創新，是為政府的重要任務。由民間與社會共同承擔公共責任，
創造更大的公共利益，已是目前行政運作的普遍價值，公私協力能夠撙節政 府財政成本，增加公民參與及導入創新、活力，透過共同決策並分擔責任，
實現民主行政的真諦。而隨著不同的政治、經濟、文化議題，政府建立策略 合作的協力夥伴亦有所不同(吳英明、張其祿，2006：186)，過去實務上多適 用於都市更新與開發事項的協力機制，在面對地方產業觀光的相關議題，政 府、民間、非營利組織如何根據各方的需求及利益進行調整與互動，並追求 地方最大的利益，是為本研究欲探求的問題。
近年來地區性觀光的行銷，已成為各地方政府施政的核心重點之一，觀
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光產業藉由結合地方特色與資源，活絡地方經濟產業。因此，透過民間與非 營利組織力量所彙編而成的觀光護照，確實更能以地方性的思維，結合多元 的觀點，凝聚、匯集地方的文化與特色，對建立地區品牌的建立與觀光行銷 的效益不容小覷。台南市觀光協會自民國九十一年發行至今的「府城觀光護 照」，策略性的連結了公、私部門與非營利組織，共同行銷台南市的古蹟、美 食與文化。因此，本文欲以公私協力的觀點檢視府城觀光護照的彙編與推動 過程中，公部門如何引導社會力量與資源的投入？在多元的利益與眾多的行 動者互動下，如何進行溝通與協調？公私協力運作模式，對於行銷觀光的綜 效為何？簡言之，本研究以公私協力的角度，檢視府城觀光護照在推動與發 展的歷程中，是否充分發揮了合作、協力的互動，過去在整合與溝通的過程，
又可能面臨了什麼樣的問題，以期能提供未來地方治理事項與公私協力模式 運作的參考與借鏡。
綜上所述，本文的研究問題可分述如下：
壹、 以公私協力模式推動「府城觀光護照」的緣起為何？台南市政府選擇 台南市觀光協會作為協力夥伴的考量因素又為何？
貳、 在公私協力的行銷模式下，台南市政府、台南市觀光協會、府城觀光 護照所合作的民間企業，彼此如何進行互動與溝通協調？各自扮演的 功能與角色又是如何？
參、 府城觀光護照過去所建立的公私協力合作經驗中，台南市政府、台南 市觀光協會、所合作的民間企業，曾面臨什麼樣的問題？如何解決與 協調？對推動地方觀光又產生了什麼樣的影響？
第三節 研究範圍
公私協力在實務上透過許多模式呈現多元的表述，包括契約外包、B.O.T.
等多項民營化措施，皆符合公私協力的本質。然本文欲探討的公私協力模式，
是指涉公部門、私部門與非營利組織，針對特定的政策議題所建立的策略聯 盟，在資源互賴、責任分工的基礎下，彼此具有平等的地位且利益共享，構 成複雜多元的網絡，研究目的在於探討其動態結構的互動、溝通機制，並了 解公私部門在協力過程中的地位與角色，以窺探公私協力實務運作過程的全 貌與問題，而非強調民營化過程中，民間參與輸送公共服務所可能產生的代
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理人、監督課責問題。
在許多政策內涵的規劃與執行，公私協力的合作模式已成為順應潮流的 趨勢，一方面可以提高政府效率、彈性並降低施政成本，另一方面更重要的 在於能增加公民參與、累積社會資本。本研究以至今已發行八期之「府城觀 光護照」為個案，探究台南市政府、台南市觀光協會以及合作的民間企業，
行銷推廣府城觀光護照的互動機制，整合政府與民間力量的歷程，透過對於 個案的深入探討，獲取本個案實務上以公私協力機制行銷地方觀光的相關意 涵。因此，本研究將研究範圍，聚焦於台南市政府、台南市觀光協會與合作 的民間企業，藉由資料的蒐集，以公私協力互動的角度進行分析。
第四節 研究流程
本研究的研究流程如下：首先，根據研究背景與動機，發展出研究問 題；其次，針對研究問題的背景理論，進行文獻檢閱。本研究則先針對理 論進行探討，檢視公私部門從統治到治理的脈絡背景，再回顧公私協力的 意涵、理論背景以及所面臨的困境、促進協力機制成功的要素作一檢閱，
整理耙疏相關變項作為本研究研究架構的基礎，並評述學術上的相關研究 以界定本研究定位。再者，以研究問題與文獻回顧為立基，找尋適當的研 究方法並確立研究對象，進行資料的蒐集。最後，則將研究結果予以分析，
作出結論與建議。本研究的研究流程如圖 1 所示。
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圖 1 研究流程圖 資料來源：研究者自繪。
第五節 府城觀光護照介紹
「一府二鹿三艋舺」形容臺灣早期由南到北的開發歷史，府城、鹿港、
萬華是清朝時期臺灣的三大港口，藉由海陸運輸進行貿易。其中府城即為現 在的台南市，在荷蘭據臺時期至清代的歷史裡，一直扮演全臺政治、經濟中 心的地位，成為當時最為繁榮的都市，也是臺灣最早開發的城市。自從荷蘭 據臺時期，即留下大量的文獻史料，並且保有許多歷史文物與古蹟(台南市政
萬華是清朝時期臺灣的三大港口，藉由海陸運輸進行貿易。其中府城即為現 在的台南市，在荷蘭據臺時期至清代的歷史裡，一直扮演全臺政治、經濟中 心的地位，成為當時最為繁榮的都市，也是臺灣最早開發的城市。自從荷蘭 據臺時期，即留下大量的文獻史料，並且保有許多歷史文物與古蹟(台南市政