公私協力關係之探究--以台南府城觀光護照為例 - 政大學術集成

全文

(1)國立政治大學公共行政學系碩士論文. 指導教授：吳瓊恩教授. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 公私協力關係之探究 ‧. n. al. er. io. sit. y. Nat. —以台南府城觀光護照為例 Ch. engchi. i n U. v. 研究生：邱怡真中華民國九十九年七月.

(2) 謝誌在無數個對著論文發愁的夜晚裡，最期待的就是寫謝誌的這一刻；終於來到可以歡呼收割的此刻，內心卻充滿感激與不捨，政大七年的生活，即將在此劃下句點。首先要感謝的是我的論文指導老師—吳瓊恩老師，老師總像嚴父卻也是慈母，督促、鼓勵著我認真儘速的完成論文，給予許多生活上與學術上的針砭；並且也很感謝論文的口試委員孫本初老師與張世賢老師，仔細的修正我的錯誤，提供許多建言，促使論文更臻完善。本論文得以順利完成，有賴於台南市政府文化觀光處、台南市觀光協會以及所有被我叨擾的合作業者的配合受訪，誠摯感謝你們的資訊分享。. 治政大在撰寫論文苦悶的日子，慶幸我有好多好朋友的陪伴。謝謝地虎們總是立以關心的口吻詢問我論文的進度，以及三不五時的揪團出遊讓我的生活遠離 ‧ 國. 學. 枯乏；謝謝好馬們在我感受到無力的時候，給予我精神上的支持與鼓勵；感謝巧玲、曉函、瑋庭、韓克，因為與你們每年同遊台南的快樂回憶，讓我有. ‧. 了論文的發想，也謝謝巧玲在訪談期間帶領我走遍台南；謝謝小玉、薛薛、丸尾、東哥、X 強、重豪，總是默默的關心著我鼓勵著我；感謝玉珊，妳總. sit. y. Nat. 在我不知所措的時候成為我可以依靠尋求的力量；謝謝蝦郎、郁清、沙胖、俐禎，我們一同玩樂、一起相互勉勵與幫助；感謝雅芳，希望哪一天我們都. io. n. al. er. 不要再千鈞一髮，只當背包客一起去旅行；感謝因為這三年的相處時光，讓. i n U. v. 我們彼此更加熟悉的芸甄、小紀、羿潔、姿秀，研究所生活有你們的陪伴，. Ch. engchi. 增添了許多色彩，我不會忘記在雲林採柳丁的那個下雨天，以及山水龍吟上大家籌不出錢的窘境，好多好多跟你們一起的回憶，豐富了我這三年的生活。兩年半的系辦值班生涯，感謝怡瑩學姊與漢琪學姊一直以來的照顧與包容，讓系辦對我來說有「家」的感覺。最後，謝謝我最親愛的家人，爸媽、哥哥、姊姊、姊夫對我求學生活的支持與鼓勵，以潔、以澂童言童語帶給我的歡笑。我即將離開學生生活，走入人生的下一個階段，未來也許會面對更多的挫折與困境，但因為有你們我會更勇敢的走下去。謝謝所有我愛以及愛我的人，我終於畢業了！怡真謹誌於政大 2010/07/28.

(3) 摘要近年來地區性觀光的行銷，已成為各地方政府施政的核心重點，透過結合地方特色與資源，活絡地方經濟產業。因此，透過民間與非營利組織力量所彙編而成的觀光護照，更能以地方性的思維，結合多元的觀點，匯集地方的文化與特色。台南市觀光協會自民國九十一年發行至今的「府城觀光護照」，策略性的連結了公、私部門與非營利組織，共同行銷台南市的古蹟、美食與文化，而由於台灣的地方觀光節慶活動鮮少能持續舉行，我國長期且持續性的推動觀光護照作為觀光行銷的縣市目前也僅有台南市府城觀光護照，因此，本研究藉由探討府城觀光護照彙編與發行的過程，探究長期合作的公私協力. 政治大. 互動關係，分析本個案協力互動過程的要素，以了解府城觀光護照能夠持續整合與推動的原因。. 立. ‧ 國. 學. 本研究透過理論與文獻的檢閱，以權力地位、願景共享、資源配置以及溝通協調四個面向剖析府城觀光護照多元行動者協力互動關係。經由質化訪. ‧. 談台南市政府、台南市觀光協會以及參與府城觀光護照合作的業者，發現由於公部門對於府城觀光護照並未有經費上的補助，僅扮演促進者與支援的角. Nat. sit. y. 色，然其雖不直接的加入協力的行列，但卻透過行政支援促成民間業者有效. al. er. io. 的整合，使得由非營利組織與私部門建立的協力互動更具彈性；而由於參與者之間的資源互賴與責任共享，因此彼此處於平等、互惠的地位，能夠彼此. n. v i n Ch 激發創意與相互學習。最後研究者建議公部門應提供適當的誘因吸引民間資 engchi U 源參與協力合作，台南市觀光協會須完善協力關係的監督與輔導機制以及增加參與協力的網絡。關鍵字：公私協力關係、府城觀光護照.

(4) 目錄第一章 . 緒論 ............................................................................................ 1 . 第一節研究背景與動機 ................................................................ 1 第二節研究目的與問題 ................................................................ 3 第三節研究範圍 ............................................................................ 4 第四節研究流程 ............................................................................ 5 第五節府城觀光護照介紹 ............................................................ 6 第二章第一節 . 政治大理論探討 ............................................................................ 8 立. 理論與文獻探討 ...................................................................... 8 . ‧ 國. 學. 壹、脈絡回顧：從統治到治理 .................................................... 8 貳、公私協力的意涵與互動模式 .............................................. 15 . ‧. 第二節相關研究回顧 .................................................................. 32 . y. Nat. 研究設計 ................................................................................ 35 . sit. 第三章 . er. io. 第一節研究方法 .......................................................................... 35 . n. a. v. l C 第二節研究架構 .......................................................................... 36 ni. hengchi U. 第三節研究對象與抽樣 .............................................................. 37 第四節訪談大綱 .......................................................................... 38 第五節研究的信度與效度分析................................................... 39 第六節研究倫理與研究限制 ...................................................... 41 第四章 . 訪談資料分析 ........................................................................ 44 . 第一節公私協力推動府城觀光護照的緣起 ............................... 45 第二節台南市政府與台南市觀光協會的協力互動 ................... 47 壹、台南市政府與台南市觀光協會協力架構 .......................... 47 i.

(5) 貳、台南市政府與台南市觀光協會互動模式 .......................... 51 第三節台南市觀光協會以及民間業者的協力互動 ................... 57 壹、觀光協會與民間業者協力架構 .......................................... 57 貳、觀光協會與民間業者互動模式 .......................................... 62 第四節府城觀光護照公私協力模式成效評析 ........................... 68 壹、正面影響要素 ...................................................................... 69 貳、負面影響要素 ...................................................................... 71 第五章第一節 . 結論與建議 ............................................................................ 73 . 治政結論 .................................................................................. 73 大立. 第二節建議 .................................................................................. 74 . ‧ 國. 學. 壹、政策建議 .............................................................................. 74 . ‧. 貳、後續研究建議 ...................................................................... 75 . sit. y. Nat. 參考文獻 .................................................................................................. 76 . n. al. Ch. . engchi. ii. er. io. 附錄一：訪談逐字稿彙整 ..................................................................... 82 . i n U. v.

(6) 表目次表 1：政府與第三部門互動模式 ................................................................ 22 表 2：政府與非政府組織的 4C 關係 ........................................................ 23 表 3：三種公私合作模式下的要素分析 ................................................. 27 表 4：影響公私協力關係的四個構面與分析要素 .............................. 32 表 5：本研究訪談題綱 ................................................................................... 38 表 6：受訪者背景與代碼 .............................................................................. 44 . 立. 治政圖目次大. ‧ 國. 學. 圖 1 研究流程圖 .............................................................................................. 6 圖 2 府城觀光護照公私協力關係圖 ....................................................... 7 . ‧. 圖 3 傳統與治理典範的公共服務產出模型 ..................................... 10 . sit. y. Nat. 圖 4‐1 公私部門垂直分隔互動模式 ....................................................... 24 . a. er. io. 圖 4‐2 公私部門水平互補互動模式 ....................................................... 25 . n. iv 圖 4‐3 公私部門水平融合互動模式 ....................................................... 26 l. n U engchi 圖 5 研究架構圖 ........................................................................................... 37 . Ch. 圖 6 經研究發現修正後的府城觀光護照公私協力關係圖 ........ 69 . iii.

(7) 第一章第一節. 緒論. 研究背景與動機. 自一八八七年威爾遜(Woodrow Wilson)發表〈行政的研究〉(The Study of Administration )一文，公共行政學歷經不同時期典範的論證思辨，遂成為一門獨立的學科(吳瓊恩，2005，3-14；張潤書，2002，3)。從一九六 O 年代重視效率、層級節制的傳統公共行政，到一九七 O 年代強調公平、正義的新公共行政，直至一九八 O 年代由於政府赤字日益嚴重以及民眾需求日益增加，造成政府雙環困境(Catch-22 Situation)的壓力，新公共管理遂蔚為風潮，透過整合市場的力量，將企業的創新及績效納入公共服務的思維，私人部門的力. 政治大發表《新公共服務：服務而非領航》(The New Public Service：Serving, not 立. 量與資源逐漸投入公共服務的產出。R. Denhardt 與 J. Denhardt 於二 OOO 年. Steering)一文後，社區以及公民社會的概念取代了新公共管理所強調的「去. ‧ 國. 學. 公共化」、「個人主義」、「效率至上」等價值(吳瓊恩、李允傑、陳銘薰，2006： 436-437)，形成複雜、公私互動的社會網絡。隨著全球化以及我國民主政治. ‧. 與經濟發展的影響，民眾參與公共事務的浪潮日趨高漲，對於公共資源的需. sit. y. Nat. 求以及公共服務的品質也日益提升，傳統國家統治模式的正當性已受到威脅，. io. 形成多元行動者的一個社會治理結構。. al. er. 政府逐漸移轉許多職能至私人企業與社會，期能帶來公共服務的創新與活絡，. n. v i n Ch 國家與社會中的許多組織已進行綿密的互動 e n g c h i U，形成交戶依賴的網絡組織，. 公部門、私部門與第三部門之間所構成的關係，已成為當代重要的治理結構。官僚組織無法獨立單一貫徹其意志，在強調公民社會的潮流下，必須將權力賦予社會，與所有的政治行動者形成相戶依賴、平等的網絡關係。各國的政府再造經驗，包含 B. O. T.、契約外包等民營化策略，目的在於減輕政府財政壓力並擴大政策參與的網絡，然而因為過度的市場主義，造成許多爭議以及弊端，公共服務品質因而大打折扣。因此，強調公、私部門參與者之間的組織性互動關係(Organized Relationship)—公私協力成為普遍的運作型態，協力必須透過參與者的組織架構以及整合資源、人際網絡進行互動，建立在協調與溝通的基礎，而非命令與指揮(吳英明，1996：32-36)。我國公私協力關係的理論與實務經驗已發展多年，不論於都市更新、社區發展與營造、節慶活. 1.

(8) 動與地方行銷均有相當的累積成果(王千文，2005：18-20)，公私協力關係應該建立在信任的基礎之上，而非利益的交換，民間基於公民參與的精神投入公共事務，建立「責任網絡」(江明修、鄭勝分，2003：82、90)。然而，就實務與相關研究結果發現，現階段許多公私協力推行之事務，往往僅流於手段與執行的分工，而忽略動態的溝通互動過程，無法真正的落實治理的理念。隨著我國民主化與經濟的成熟發展，國民所得的水準提升，對於休閒娛樂生活的需求也逐年提高，觀光產業與科技產業並列為二十一世紀重要產業。觀光旅遊的蓬勃發展，除能增加就業機會外，對於地方經濟的活絡與文化的推廣更具有舉足輕重的角色。國人國內旅遊的觀光收入，從民國九十一年迄今，大多維持在 2000 億元左右(交通部觀光局，2009：4)，觀光產業與地方. 政治大. 經濟、文化的發展攸戚相關，觀光產業亦列為政府每年度的重點施政計畫。. 立. 我國觀光事業於民國四十五年萌芽，四十九年於交通部設置觀光事業小組，. ‧ 國. 學. 歷經裁併與改組，於民國六十二年成立交通部觀光局，負責統籌規劃全國觀光產業(交通部觀光局網站，2010)。而至民國八十八年，地方制度法 1的公布 0F. ‧. 施行後，將觀光事業列為直轄市、縣(市)政府的管轄範疇，地方觀光成為地方自治的重要事項。有鑑於此，地方政府為積極推動地方觀光，行銷當地文. Nat. sit. y. 化特色，遂整合政府與民間的資源，策略性的行銷地方景觀與獨特性，建立. er. io. 共同目標與創新觀光服務。許多過去由政府主導的政策內涵，現多挹注民間. al. 業者與非營利組織的觀點，形成多元行動者資源的融合，造就公私協力的治. n. v i n Ch 理結構。地方政府積極的推動觀光事業，串聯民間的文化脈絡，協力行銷地 engchi U 方文化，已成為現在各地方政府宣傳地方觀光的重點方向。觀光產業是最能夠帶動地方整體經濟成長的服務業，因此，中央與地方無不齊力善用社會資源，以提供優質的觀光服務。是故，地方政府如何結合民間力量，透過政策性的誘導與民間建立協調與互動，由下而上的整合地方特色與人文藝術，是為活絡地方觀光並且永續發展的重要課題(莫永榮，2004：80)。有鑑於此，台南、高雄、屏東等縣市相繼推出「觀光護照」2，以地方政 1F. 府、民間企業、非營利組織的力量，共同整合當地的交通、住宿、美食等資 1. 祥見地方制度法第十八條第十款第三目、第十九條第十款第三目以及第二十條第六款第四目。. 2. 屏東縣是最早以觀光護照包裝行銷地方觀光的城市，惟販售數期後因不堪虧損而停止發行 (莊孟熹，2007：63)。 2.

(9) 源，提供消費者多元的資訊與選擇，策略性的結合地方觀光業者與旅遊景點，希望藉此刺激地方觀光產業的活絡與成長。其中，以城市古蹟文化觀光著稱的台南「府城觀光護照」，由台南市觀光協會發行，自民國九十一年至今，已發行八期，每年發行數量超過一萬本，躍居全國之冠，藉由觀光護照的推廣，行銷台南觀光特色與優勢，提高台南市觀光旅遊的能見度(台南市觀光協會網站，2010)。台南市觀光協會受到台南市政府之委託，整合了著名的小吃店家、住宿資訊、交通運輸與觀光娛樂資源，彙編成為一本具有眾多優惠的「觀光護照」，積極扮演協助台南市政府推動觀光行銷的角色，並且整合民間企業的特色與資源，共同發展並推動地方觀光文化，是為展現公私協力的治理模式並創新公共服務的表現。過去為提高地方競爭力的城市行銷與推動觀光文化，. 治政大匯集，拓展觀光文化的視野，才能創造多贏的行銷策略。因此，由台南市觀立光協會發行的府城觀光護照，在實務上確實整合了政府與民間的力量，建立往往由公部門統籌規劃，而地方的優勢以及意象，應該透過由下而上的力量. ‧ 國. 學. 公私協力互動與溝通的橋梁，創造一加一大於二的利益。. 研究目的與問題. ‧. 第二節. sit. y. Nat. 在新公共管理與新公共服務的思潮下，各國進行政府再造與公共服務的活化，而「民主行政」無疑是這波政府再造改革的核心。公共事務有別於過. io. n. al. er. 去由上而下控制與命令的管理模式，轉為服務與合作，政府的角色由過去的. i n U. v. 控制者轉換為國家與社會之中的網絡管理者(史美強、蔡武軒，2000：47)。. Ch. engchi. 因此，政府如何管理複雜、多元的網絡社會，並且提高公民參與以及誘導民間的資源與創新，是為政府的重要任務。由民間與社會共同承擔公共責任，創造更大的公共利益，已是目前行政運作的普遍價值，公私協力能夠撙節政府財政成本，增加公民參與及導入創新、活力，透過共同決策並分擔責任，實現民主行政的真諦。而隨著不同的政治、經濟、文化議題，政府建立策略合作的協力夥伴亦有所不同(吳英明、張其祿，2006：186)，過去實務上多適用於都市更新與開發事項的協力機制，在面對地方產業觀光的相關議題，政府、民間、非營利組織如何根據各方的需求及利益進行調整與互動，並追求地方最大的利益，是為本研究欲探求的問題。近年來地區性觀光的行銷，已成為各地方政府施政的核心重點之一，觀. 3.

(10) 光產業藉由結合地方特色與資源，活絡地方經濟產業。因此，透過民間與非營利組織力量所彙編而成的觀光護照，確實更能以地方性的思維，結合多元的觀點，凝聚、匯集地方的文化與特色，對建立地區品牌的建立與觀光行銷的效益不容小覷。台南市觀光協會自民國九十一年發行至今的「府城觀光護照」，策略性的連結了公、私部門與非營利組織，共同行銷台南市的古蹟、美食與文化。因此，本文欲以公私協力的觀點檢視府城觀光護照的彙編與推動過程中，公部門如何引導社會力量與資源的投入？在多元的利益與眾多的行動者互動下，如何進行溝通與協調？公私協力運作模式，對於行銷觀光的綜效為何？簡言之，本研究以公私協力的角度，檢視府城觀光護照在推動與發展的歷程中，是否充分發揮了合作、協力的互動，過去在整合與溝通的過程，. 政治大. 又可能面臨了什麼樣的問題，以期能提供未來地方治理事項與公私協力模式運作的參考與借鏡。. 立. ‧ 國. 學. 綜上所述，本文的研究問題可分述如下：. 壹、以公私協力模式推動「府城觀光護照」的緣起為何？台南市政府選擇. ‧. 台南市觀光協會作為協力夥伴的考量因素又為何？. sit. y. Nat. 貳、在公私協力的行銷模式下，台南市政府、台南市觀光協會、府城觀光護照所合作的民間企業，彼此如何進行互動與溝通協調？各自扮演的. io. n. al. er. 功能與角色又是如何？. i n U. v. 參、府城觀光護照過去所建立的公私協力合作經驗中，台南市政府、台南. Ch. engchi. 市觀光協會、所合作的民間企業，曾面臨什麼樣的問題？如何解決與協調？對推動地方觀光又產生了什麼樣的影響？. 第三節. 研究範圍. 公私協力在實務上透過許多模式呈現多元的表述，包括契約外包、B.O.T. 等多項民營化措施，皆符合公私協力的本質。然本文欲探討的公私協力模式，是指涉公部門、私部門與非營利組織，針對特定的政策議題所建立的策略聯盟，在資源互賴、責任分工的基礎下，彼此具有平等的地位且利益共享，構成複雜多元的網絡，研究目的在於探討其動態結構的互動、溝通機制，並了解公私部門在協力過程中的地位與角色，以窺探公私協力實務運作過程的全貌與問題，而非強調民營化過程中，民間參與輸送公共服務所可能產生的代 4.

(11) 理人、監督課責問題。在許多政策內涵的規劃與執行，公私協力的合作模式已成為順應潮流的趨勢，一方面可以提高政府效率、彈性並降低施政成本，另一方面更重要的在於能增加公民參與、累積社會資本。本研究以至今已發行八期之「府城觀光護照」為個案，探究台南市政府、台南市觀光協會以及合作的民間企業，行銷推廣府城觀光護照的互動機制，整合政府與民間力量的歷程，透過對於個案的深入探討，獲取本個案實務上以公私協力機制行銷地方觀光的相關意涵。因此，本研究將研究範圍，聚焦於台南市政府、台南市觀光協會與合作的民間企業，藉由資料的蒐集，以公私協力互動的角度進行分析。. 第四節. 研究流程. 立. 政治大. 本研究的研究流程如下：首先，根據研究背景與動機，發展出研究問. ‧ 國. 學. 題；其次，針對研究問題的背景理論，進行文獻檢閱。本研究則先針對理論進行探討，檢視公私部門從統治到治理的脈絡背景，再回顧公私協力的. ‧. 意涵、理論背景以及所面臨的困境、促進協力機制成功的要素作一檢閱，整理耙疏相關變項作為本研究研究架構的基礎，並評述學術上的相關研究. y. Nat. sit. 以界定本研究定位。再者，以研究問題與文獻回顧為立基，找尋適當的研. n. al. er. io. 究方法並確立研究對象，進行資料的蒐集。最後，則將研究結果予以分析，. i n U. v. 作出結論與建議。本研究的研究流程如圖 1 所示。. Ch. engchi. 5.

(12) 研究背景與動機. 發展研究問題. 理論與文獻檢閱. 理論探討. 相關研究回顧. 建立研究架構. 立. 政治大確立研究方法與對象. ‧ 國. 學進入現場蒐集資料. ‧ y. Nat. n. er. io. al. sit. 訪談結果與討論. Ch. 結論與建議. engchi. i n U. v. 圖1 研究流程圖資料來源：研究者自繪。. 第五節. 府城觀光護照介紹. 「一府二鹿三艋舺」形容臺灣早期由南到北的開發歷史，府城、鹿港、萬華是清朝時期臺灣的三大港口，藉由海陸運輸進行貿易。其中府城即為現在的台南市，在荷蘭據臺時期至清代的歷史裡，一直扮演全臺政治、經濟中心的地位，成為當時最為繁榮的都市，也是臺灣最早開發的城市。自從荷蘭據臺時期，即留下大量的文獻史料，並且保有許多歷史文物與古蹟(台南市政. 6.

(13) 府文化觀光處網站，2010)，也因為早期的繁榮與開發，許多傳統特色的美食店家也延續至今，使得台南市成為以文化古蹟、美食著稱的都市。府城觀光護照之起源，係基於台南市政府委託台南市觀光協會辦理企劃觀光護照，期能整合台南市的觀光資源，帶動地方觀光。台南市政府作為指導單位，由台南市觀光協會公開招商，與特定的飯店、小吃商家進行合作，彙編成具有多項優惠與折扣的「觀光護照」，並公開販售。其內容包括美食、住宿、交通、古蹟文化、生態、休閒娛樂的方案(台南市觀光協會網站，2010)，以提供超值的優惠作為誘因，吸引遊客購買，自民國九十一年發行至今，已發行八期，藉由台南市觀光協會與商家的協力合作，刺激府城觀光，其協力關係如圖 2 所示。. 政治大本研究選取台南府城觀光護照作為個案，原因在於台灣的地方觀光節慶立. 活動鮮少能持續舉行(張世賢、汪家源，2006：103)，而我國長期且持續性的. ‧ 國. 學. 推動觀光護照作為行銷手法的縣市目前也僅有台南市府城觀光護照，其他縣市因為財政問題亦或銷售量不佳而無疾而終。因此，本研究希望能藉由府城. ‧. 觀光護照彙編與發行的過程，探討長期合作的公私協力互動關係，分析本個. sit. y. Nat. 案協力互動過程的要素，以了解府城觀光護照能夠持續整合與推動的原因，. io. n. al. 委託. er. 並作為其他公私協力模式的借鏡。. 台南市政府. Ch. engchi. i n U. v. 府城觀光護照. 台南市觀光協會. 民間廠商與業者整合與監督. 圖 2 府城觀光護照公私協力關係圖資料來源：依台南市觀光協會網站資訊繪製而成，2010 年 2 月 1 日取自台南市觀光協會，網站：http://www.tnta.tw/。. 7.

(14) 第二章. 理論與文獻探討. 檢視公共行政學的歷史發展，從早期強調靜態組織的標準化與效率化的傳統理論時期，到後來納入系統與環境生態的觀點，公共行政學逐漸重視國家與社會的關係，遂有政府究竟應「划槳」亦或「領航」之爭辯，政府的角色也不斷的在政治與社會之間二元論的思維擺盪。而在歷經多元的思辨，政府從過去單向度的統治，轉變為與市場、公民共同的治理結構，互動的關係也由過去的權威性管制到競爭，現今則是演變為合作共榮，在國家治理上各自扮演不可或缺的角色。在理論與文獻探討的部分，本文第一部份針對公私協力的理論背景進行. 政治大剖析，並探究政府與社會、公民互動關係的演進，作為公私協力理論的脈絡立探究，首先檢視過去政府由統治到治理的歷程，針對治理的概念與模式作一. 回顧；其次，則針對本研究的核心概念—公私協力的意涵與相關理論背景作. ‧ 國. 學. 一檢閱，並回顧過去公私部門互動關係的模式，作為本研究的立論基礎。第二部分，則耙梳有關於公私協力互動關係的研究，予以整合、評析，並說明. y. Nat. 理論探討. er. io. sit. 第一節. ‧. 過去相關研究的貢獻，以界定本研究之研究地位。. 壹、脈絡回顧：從統治(government)到治理(governance) a. n. iv l C n hengchi U 一九九 O 年代以來，治理(governance)已經成為政治科學以及實務上的. 重要名詞(Pierre & Peters，2000：50)。過去強調政府由上而下的層級節制，以權威作為控制社會及協調的工具，重視官僚組織的理性、效率等。而當面臨社會、經濟環境的改變，產生政府失靈、無法回應民眾需求的現象，行政管理的準則遂轉向市場運作機制，提倡政府再造、行政革新，轉為小而美的政府型態，將市場的競爭機制與績效概念帶入公部門。然而，此時公部門亦面臨了市場失靈、公共價值淪喪、公共服務的課責等問題。過去這種「不是政府，就是市場」的二元思維模式，進入一九九 O 年代有了改變，在政府與市場之外，跳脫出了第三種的機制，重新思考政府、市場以及公民之間的關係(李柏諭，2005：64)，使得治理的概念受到普遍的認同，過去由政府單向度的遞送公共服務的統治，也逐漸轉變為多元網絡關係的 8.

(15) 治理結構，是一種由靜態過渡到動態的過程。一、治理的意涵與治理模式世界銀行被認為是最早使用「治理」的詞彙，其以國家的角度，認為治理是在一國之內，各層次執行經濟、社會資源的能力。而在 1995 年，聯合國的全球治理委員會(Commission on Global Governance)在”Our Global Neighborhood”報告中，將治理界定為公、私機構共同管理事務的總稱，各種相互衝突的利益能夠因此進行調合，迫使人們服從機構與規章，也包含各種非正式的安排(孫本初，2009：179-180；江明修、鄭勝分，2003：77)。 (一) 治理的意涵. 政治大公部門與其他組織的最大相異處，在於其具有獨特的「公共性」，承攬立. ‧ 國. 學. 公共服務與責任，實現民主行政。然過去的政治發展裡，政府對於公共服務與資源配置長期處於單一中心、單一方向的壟斷安排，傳統的公共服務是在政府部門作成決策後，透過官僚組織以及政策工具傳送予公民，使公. ‧. 共服務成為封閉統治結構的產物，而產生過度供給以及供給不足的現象，. sit. y. Nat. 缺乏彈性，使其面臨制度性的危機(crisis of institution)，其統治結構如圖 3. io. er. 之模型一所述(廖坤榮，2004：186-188；李柏諭，2005：66-68)。而隨著社會變遷、全球化、國家與市場失靈的危機產生，治理的概念受到普遍的重. n. al. Ch. i n U. v. 視。在政治與經濟成熟的社會，公共服務或公共財貨，透過許多非政府組. engchi. 織進行規劃與供給，公部門與私部門、公民社會進行協力與合產，共同遞送公共服務，其產出模式如圖 3 之模型二(廖坤榮，2004：186-188；李柏諭， 2005：66-68)。對於「治理」這個動態且複雜概念的詞彙，許多學者對其作出定義。 Rosenau(1992)認為治理是一種協力活動，透過共同的目標與願景建構，即使缺乏正式的權威授權，也不須透過強制力或權力迫使他人服從，治理功能也能夠正常的發揮 (轉引自史美強、蔡武軒，2000：61；孫本初，2009： 183)。Kooiman(1993)認為社會的複雜、動態與多元化，以及社會、科技與科學的發展，使得原本的統治系統受到挑戰，新型態的治理因此應運而生。其認為治理是從過去的統理過程發展而來，是一種引導社會的手段，並指. 9.

(16) 模型一. 傳統模型. 模型二. 治理模型. 政策決策形成. 政策決策形成. 官僚組織. 官僚組織. 公民社會協力治理. 公共財貨與服務產出. 圖3. 公共財貨與服務產出. 傳統與治理典範的公共服務產出模型 3. 資料來源：作者修改自廖坤榮，2004：188；李柏諭，2005：66-68。政治大立出治理能力必須與治理需求的複雜、多元性相互呼應 (Kooiman，1993：6、 2F. ‧ 國. 學. 43-47；史美強、蔡武軒，2000：61)。Rhodes(1996：652-653)則將治理的意涵界定為自我規範的組織之間相互交流的網絡，是一種既非政府也非市場，. ‧. 而是在政府與市場之外的新的治理結構。Smouts(1998)則依據全球治理委員. y. Nat. 會的定義，認為治理具有四項特徵：第一，它不是一套規則或活動，而是. io. sit. 一種過程；第二：治理是基於協調而非支配與控制；第三：治理同時涉及. n. al. er. 公、私部門的行動者；第四：治理並非是一套正式的制度，而是有賴於行. i n U. v. 動者持續性的互動(轉引自孫本初，2009：183；江明修、鄭勝分，2003：77)。. Ch. engchi. 孫本初(2009：183-184)則整合各學者之論述，將治理界定為國家與非國家的行動者共同管理，在彼此互動的過程中，相互協調、協力，共同決定社會價值的分配。其治理過程具有複雜且無慣性，並認為治理的理論基礎是來自於公部門創新的運用途徑所產生。治理所涉及的概念與範圍相當廣泛，因此對於其意義且具體的界定皆有所差異。然不可置否的，對於治理的定義，大多可以界定為具有政府、市場與公民的多元行動者，擺脫過去的單向思考，透過協調與互動形成緊密的網絡關係，將公、私部門與公民社會作為政策機制的夥伴。如同 Donald F. Kettl(2002)認為傳統公共行政的運作模式，逐漸受到兩股力量的影響—職 3. 在此模型中，實線意指公共服務與財貨產出的流程；而虛線則代表官僚組織與公民社會互動的過程與場域。 10.

(17) 權轉讓(devolution)與全球化(globalization)的挑戰，造成政府型態的轉型，也使社會多元的力量與資源獲得整合，透過治理連結政府與其他行政環境，解決民眾需求。因此，政府已非統治結構上唯一權威控制者，而是轉向積極與社會進行連結與合作的夥伴關係，如 Frederickson(1997：86)所形容的，為了達到某些公共目的，公共行政正處於一個水平與垂直複雜的網絡結構，在各自保有自主性的情況下，相互依賴與合作。 (二) 治理的三種模式結構公共行政學發展迄今以來，在傳統理論時期追求效率與技術理性，而後因為經濟壓力與民眾需求高漲，新公共管理在各國蔚為風潮，而至二 OOO. 政治大方才紮入公共行政的思維。在公共行政的發展歷程裡，不同的時期有其不立. 年 R. Denhardt 與 J. Denhard 夫婦倡導新公共服務，社群與公民精神等價值. 同的治理結構與模式，三種治理模式亦有其優點與缺失，必須相互補充與. ‧ 國. 學. 修正。茲將三種過去衍生發展的治理模式論述如下(吳瓊恩、周光輝、魏娜、盧偉斯，2004：393-451；孫本初，2005：8-18；孫本初、吳宗憲，2004：. y. Nat. io. sit. 層級節制的治理模式. er. 1.. ‧. 24-34)：. 傳統的公共行政，以科學管理為起源，其產生背景可回溯中古歐洲. n. al. Ch. i n U. v. 文藝復興運動以及啟蒙運動(張潤書，2002：41)。此時的公共行政，追. engchi. 求實務上組織運作的標準化與效率化，如 F. W. Taylor 的《科學管理原則》(Principle of Scientific Management)，以科學的途徑取代經驗法則。在這種強調權威與控制的情形下，組織相互配合的機制為層級節制與權威，透過客觀理性的科學原理，來理解世界。此一治理模式重視的為理性效率，由上而下的界定公共利益，在這樣的模式下，被統治者必須順服於統治者所制定的規章與程序。 2.. 市場機制的治理模式市場治理模式，主張每個人都是自利、理性且偏好是固定的，因此，. 每個個體會尋求自我利益的最大化。市場治理模式下，社會的運作，透. 11.

(18) 過市場那雙看不見的手，可以調節需求與供給，達到利益的最適分配。然而，市場亦有可能因為公共財、外部性、資訊不對稱以及獨佔的因素造成市場失靈。而市場導向的治理模式，也容易弱化了公部門的角色，造成公共服務課責的困難。社群精神的治理模式. 3.. 社群主義的治理模式強調社群與公民參與。認為過去主張的層級節制與市場兩種治理模式，對於公共服務皆會造成傷害，因此，認為良善的治理是必須透過多元的參與者共同決定公共利益，重視社會資本的累積。. 治政綜上所述，三種不同的治理模式，產生於不同的時代背景，也各有其大立適用的系絡。三者運作模式應相互補充，在適當的環境脈絡適用，截長補 ‧ 國. 學. 短，以避免單一治理模式的偏失。而現今因公共議題的複雜性與社會的多元性，強調社群的治理模式在此系絡環境下最為受到重視，政府與其他行. ‧. 動者的互動協商已成為必要，政策執行須跨越公私部門的界限，在政府與其他行動者之間形成制度性的連結，強調公私部門的互賴，共同遞送公共. y. Nat. 二、國家與社會之互動—政府角色的變遷. n. al. Ch. engchi. er. io. sit. 服務並且協力解決公共問題(陳恆鈞，2002：92-93)。. i n U. v. 一九八 O 年代起，各國政府因財政危機與人民的需求高漲所造成的雙環困境(catch-22)，引發一系列的政府再造運動。以師法企業的方式，期能帶給公部門創新與活絡，因此，透過組織精簡、契約外包等方式鼓勵民間參與，也藉此開啟民間共同參與公共服務遞送的契機。 (一) 從公共行政到新公共管理—閉門造車到開放競爭新公共管理是一九八 O 年代，各國從事政府再造工程的統稱。在新公共管理盛為風潮之前，傳統的公共行政重視大有為的政府，認為政府具有獨特的公共性，承攬公共服務的責任，具有公共服務遞送唯一的合法性地位。然歷經七 O 年代末期，行政效率低落以及財政困難等情況，政府遂將民間的力量與資源納入提供公共服務的選擇之一，透過各種企 12.

(19) 業化、民營化的方式，活化公共服務的產出，政府的角色也從唯一合法化的公共服務提供者，轉變為公共服務的購買者(Kettl，2000：1-3)。此時，民間力量已逐步涉入公共服務的遞送，而政府透過管理工具，以及立基於新古典經濟學的理論，如公共選擇理論、代理人理論和交易成本理論等，與企業、公民產生新的委託--代理人關係，政府的部分職能逐漸由企業所取代。此時政府與民間的關係已經受到重視，政府已不再成為公共服務唯一的提供者。但在市場導向的情況下，公、私部門基於成本效益的因素考量，相互競爭公共服務的遞送(吳瓊恩、周光輝、魏娜、盧偉斯，2004：420)，政府與社會的互動，主要仍舊建立在競爭與契約控制的關係(李宗勳，2004：59)。. 政治大. (二) 從新公共管理到新公共服務—競爭到合作. 立. R. Denhardt 與 J. Denhard 夫婦所提倡的新公共服務，是修正傳統公. ‧ 國. 學. 共行政與新公共管理的另一種思維模式。其立足在「民主的公民資格理論」、「社群與公民社會的模型」、「組織的人本主義與新公共行政」以及. ‧. 「後現代公共行政」(孫本初，2009：161)。而過去八 O 年代新公共管. sit. y. Nat. 理改革思潮的市場機制，在實務推行過程也受到了許多的批判與反思，過去「不是政府，就是市場」的零和困境也必須跳脫出新的思考模式(李. io. n. al. er. 宗勳，2004：66)。有鑑於此，公民參與以及網絡治理的概念應運而生，. i n U. v. 公部門保有其公共組織的特性，與企業、公民建立夥伴關係，建立共同. Ch. engchi. 目標，彼此分工協調，形成共同的責任網絡，政府扮演複雜、動態的社會網絡中的管理者角色(史美強、蔡武軒，2000：47)。公、私部門的關係，也從過去排斥、競爭的互動，轉為補充、合作的協力關係，成為治理結構中彼此互賴而不可或缺的角色。在政策的制定與公共服務的產出過程，政府已不再扮演唯一的支配控制者，而是與非政府部門處於平等、互惠的地位，彼此資源共享與互賴。然不可否認的，網絡治理模式下，政府在政策執行的過程中，仍扮演主要推動者的角色，與其他團體的協力、合作模式並不會弱化其功能與地位，政府只是從憲政制度上，一個被合法賦予權力的地位，轉變為整合社會力量的角色(孫本初審訂，2002：31)，與社會其他的團體，建. 13.

(20) 立共同目標及願景，在協調與互動的機制上融合。一九八 O 年代以來的新公共管理風潮，將市場機能大量的引進公共事務的管理，運用民營化、外包以及師法企業的組織精簡等措施，提升政府績效，使得傳統的政府職能開始出現變化，政府也從絕對權威型的政府，過渡到市場導向的政府，唯此時政府與社會的關係，仍是屬於相互競爭公共服務的零和關係，治理的思維仍處在政府與市場之間的二元模式中擺盪。而當政府與社會的關係，過渡至網絡治理的型態，公私部門之間的分際，不再以成本利益等市場機制作為絕對的準則，而是納入了公民參與及協力治理的觀點，拉近公部門與市場、公民社會之間的距離，使得政府的角色成為網絡社會的管理者，與其他行動者共同分享彼此的資源與能力，形成互賴、互信的夥伴關. 政治大. 係(Vigoda，2003：39-40)。公部門的角色已經超越傳統的國家與市場二分關. 立. 係，政府走向非管理化，轉由民間進行自主性的自我管理、自我服務，由民. ‧ 國. 學. 間社會承擔社會經營的責任，分享治理的範疇，促成公共服務民間化，釋放政府的權威管制，調和公私部門之間的異質文化(李宗勳，2002：107-110)。. ‧. 以上透過公共行政的歷史思維發展，以及政府角色在過程中的變遷進行. sit. y. Nat. 理論的回顧，說明公私部門互動關係演變的歷程。從傳統公共行政到新公共管理，公部門與私部門從上下支配關係到相互競爭公共服務的水平關係，而. io. n. al. er. 當治理思潮轉向重視公民意識的新公共服務，公私部門逐漸走向互補與合作. i n U. v. 的模式。公共行政在歷經不同思潮的演變，過去以經濟效率作為改革的基礎，. Ch. engchi. 但卻無法解決政府失靈以及社會公益的問題(江明修、鄭勝分，2002：81)，而在1990年以後，非營利組織的興起以及強調社群主義的治理精神，公民參與以及公私合作關係的建立則愈顯重要(江明修，1998：18)，有別於過去取私於公的新政府運動，現今政府與非政府部門則是共同肩負公共事務與公共服務的責任，形成既非公也非私，而是公私協力的新治理模式。公私部門本身的功能與目標互異，彼此的互動必須經過一定的磨合與適應。公私互動走向衝突亦或合作，雙方的目標與手段以及合作的關係與態度等諸多因素都會影響合作的形式。以下，則針對本研究的核心概念—公私協力的觀點與理論背景進行深入探究。. 14.

(21) 貳、公私協力(Public-Private Partnership)的意涵與互動模式一、. 公私協力的意涵. 公私協力是一個實務導向很高的操作化詞彙，在許多政策的推行上，皆採取公私協力合作的模式，期能透過民間的參與，增加順服並帶來公共服務的創新。Stuart Langton(1983：256)認為公私協力意指政府、企業以及非營利組織，為追求社群的需求獲得滿足，所從事的一種共同分享資源與合作。 Calivin Bradford(1983：326)認為公私協力模式整合了公私部門的資源，提供新經濟發展的可能。Bailey(1984)提供一個較為靈活的定義，認為公私協力為超過一個部門以上的利益聯盟所採取的策略行動。Max Q Stephenson(1991：. 政治大描繪協力為市民、政府以及開發者所構成的三邊主體，彼此相互影響(Lasser，立. 110)則將公私協力界定為公私部門之間一種動態性合作的過程。John Costonis. 1990：155)(轉引自陳佩君，1998：8-9；江明修、鄭勝分，2003：81；陳定銘，. ‧ 國. 學. 2006：5)。Kouwenhoven(1993：120)則將公私協力定義為在政府與企業之間的互動關係，強調達到政府與企業共同匯集而成的目標，而彼此仍具有各自. ‧. 的自主性與團體應負起的責任。而S. Waddock(1984)則將公私協力的焦點著重. sit. y. Nat. 於公共利益的實現，其將公私協力界定為即使參與的團體都是私部門，然僅. io. er. 要達成的目標合乎公共利益，就可以視為公私協力的合夥型態(轉引自江明修， 1998：22；陳定銘，2006，5)。J. W. Gardner(1990：107-109)認為公私協力關. n. al. i n U. v. 係中，更應該強調責任網絡的關係，而非利害關係人的相互牽制(轉引自江明. Ch. 修、鄭勝分，2002：86)。. engchi. Peters & Pierre(1998)認為公私協力意味著政府與民間部門合作，提供公共服務或財貨，以使國家提升整體行政效能以及政策品質的一種治理模式，透過公私部門資源結合、引導專業、多元的合作、網絡協調的治理模式隨之興起。Eran Vigoda(2003：64)對於公私協力的定義為一種角色與關係的安排，而此安排中存在著公部門以及企業的實體，他們追求共同的目標，結合互補的資源以達到各自的目的。Barvaid(2004：209-214)認為公私夥伴關係的定義十分多元，然我們應該要探究的是公私夥伴在什麼樣特別的系絡中互動，並認為公私部門之間的合夥，不僅是為了解決問題，而是雙方之間必須遵循一些善治的準則，包括公私部門應該要建立在市民參與、透明化、課責、平等. 15.

(22) 與社會融合、倫理和誠實的行為、公平(公正的程序與合法的訴訟程序)、合作的意願與能力、競爭力、領導、永續性等基礎。因此必須釐清公私部門之間，究竟是交易上的契約關係還是共生共榮的協力關係。此外，吳濟華(1994：1、9)將公私協力界定為屬於公私部門結合的第三部門組織，參與者具有目標認同、策略一致、分工負責的特性，公私合夥強調的是公私部門之間資源的整合，只要牽涉到諸多市民的利益，即使合夥的組織都是民間部門的結合，也須仰賴政府居中協助亦或協調。因此，其認為廣義的公私協力意指除了公私部門的結合外，民間部門從事與多數民眾相關的公共事務形成的合作關係也是公私協力型態的表徵。吳英明(1996：36-37) 認為公私協力是一種組織性的網絡或架構，講求分工與效率，透過水平的參. 政治大. 與達致責任共享與互利。陳佩君(1998：9)則將公私協力界定為公私部門為了. 立. 追求更好的生活品質，以平等、分工、共享的態度合作，彼此各盡所能，為. ‧ 國. 學. 共同的目標努力。廖俊松(2006：330)將公私協力定義為政府與民間共同合作，致力產出更好的公共服務的國家治理行為。. ‧. 對於公私協力的定義，學者界定的範圍與內涵皆有程度與手段上的差異。. sit. y. Nat. 然對於公私協力參與的主體，大多界定為政府、企業與公民社會共同匯聚而成的新治理結構，彼此基於平等、互助的地位，具有目標共識，從事公共服. io. n. al. er. 務供給的工作。本研究採取廣義的公私協力定義，只要參與者因為公共利益、. i n U. v. 公共事務形成協力聯盟，彼此基於平等、互惠的互動，都視為公私協力的體. Ch. engchi. 現。因此，本研究以府城觀光護照為觀察個案，公私部門的參與者以推動地方觀光、行銷地方文化為目標，進行地方治理工程，彼此共享責任網絡，透過資源分享與協調互動，在複雜的網絡中各盡所能、互蒙其利。二、. 公私協力的理論基礎. 從統治到治理，公共事務由多元的參與者共同承攬，政府連結企業、民間社會的資源與能力，展現民主共享的治理模式(李宗勳，2004：46)。然公私部門相互認同與鑲嵌的協力關係，並非一蹴可幾，其源自於過去的行政發展背景以及相關的理論基礎演變而成。其脈絡是基於自由競爭市場的自然獨佔、外部性、公共財和資訊不對稱所產生的「市場失靈」，以及政府為了解決市場失靈的問題，但由於政府先天上直接民主、代議政府、機關供給財貨 16.

(23) 以及分權政府的缺失，造成「政府失靈」的狀況(吳定，2006：48-49、68-70)，並且依循新公共管理的背景發展而來。因此，公私協力的治理模式能夠截長補短，同時彌補市場與政府失靈的困境。而公私協力互動的立論基礎，主要是由下列五個理論發展而來(陳佩君，1998：24-51)： (一). 公民參與理論. 公民參與理論假定公民是基於公益參與公共事務，並且能夠參與整體公共政策制定的過程(吳定，2006：135-136)。Rosenbloom(1989：397-427)認為公眾在與政府互動時，其中之一扮演的角色為參與者，透過各種方式連結公民與政府，降低政府與民意之間落差，並增加政府的合法性(轉引自王千文，. 政治大而隨著公民參與意識的高漲以及社群主義的興起，公民的力量逐漸在公共事立. 2005：12)。過去政府為政治場域中的唯一活動者，制定政策並且執行政策，. 務領域嶄露頭角。. ‧ 國. 學. (二). 公私合產. ‧. 合產觀念起源於政府財政不足的壓力以及民眾需求日趨增加的雙環困境，. Nat. sit. y. 因此希望藉由民間的力量與資源，提升公共服務的品質，並減輕政府負擔，. er. io. 由公部門與民間部門共同進行服務或財貨的產出(吳定，2006：31-32)。江明修(1998：21)認為民眾與非營利組織並非是行政組織的顧客，而是公共服務. n. al. Ch. i n U. v. 的共同提供者，也是服務良窳的共同課責對象。公私合產強調私部門在公共. engchi. 事務領域的主動參與角色，而促進公私部門在此基礎上走向平等、互惠、責任分擔的協力關係。 (三). 網絡關係理論. 丘昌泰(2004：227 -228)認為政策網絡中，必然存在多元的行動者與目標，每一個組織與其他的組織交互依賴，彼此存在著或多或少的持久性關係連結，以形成政策問題或政策計畫。網絡連結了不同層次的組織，使網絡內的行動者能夠共同行動，以形成特定的政策(Hult & Walcott，1990：96-97；轉引自李建村，2001：37)。因此，政策網絡理論使得政府不再以權威的視角檢視單一的利害關係人，而能夠以全觀的角度與政策領域中的網絡個體進行互動(孫. 17.

(24) 本初，2009：201-202)。 (四). 第三者政府論與公共財理論. 第三者政府論指公民社會中，由下而上的第三部門，因為具有志願參與的基礎，因此由第三部門提供公共服務與財貨是最佳的途徑，而政府只需在志願失靈的時候，扮演後援角色(Salamon，1987；Lipsky & Smith，1989-90；轉引自江明修、鄭勝分，2002：94)。而公共財理論意指政府提供公共服務，而在政府力有未逮的領域內，第三部門才應該存在(Weisbrod，1988；轉引自江明修、鄭勝分，2002：94-95)。上述兩種第三部門與政府的關係理論，雖對於第三部門在公共服務的供給屬於主導亦或輔助的角色定義有所不同，然. 政治大事務的最佳途徑(Moulton & Anheier，2000：108-109)。立. 皆強調第三部門與政府的互賴關係，認為透過協力互動是解決當代國家公共. ‧ 國. 學. (五). 資源依賴與組際學習理論. ‧. 由於組織不可能自己生產所有所需的資源，因此必須透過交易等行為進行資源的交換。楊信洲(2006：15-16)整理了各家學者的論點，認為資源依賴. Nat. sit. y. 理論意指組織在不能生產所有資源的前提下，藉由交易、交換或是控制等行. er. io. 動，透過所處的環境獲取需要的資源，彼此經由資源交換達成共同的目標(李宗勳，2002：79)。而組際學習是一種學習的活動，產生在兩個以上的組織互. n. al. Ch. i n U. v. 動行為過程，由於資訊快速的交流，彼此相互的學習以幫助組織的成長(鄭錫. engchi. 楷，1999：179；轉引自王千文，2005：14)。李宗勳(2001：97)則認為，在兩個以上的異質性組織密切互動，透過組際學習了解彼此的需求，基於信任的基礎進行合作聯盟。資源依賴理論與組際學習理論，皆強調組織無法獨立生存，必須與外在環境進行互動，透過資源交換以及學習形成互賴的關係，成為公私協力互動過程，公部門與私部門之間的互信共生觀念。三、. 公私部門的互動模式. 相對於過去傳統權威治理模式下，政府與市場、公民緊張的控制關係，公私協力強調的是公、私部門之間動態性的合作過程，形成多元、複雜的互動網絡。而公、私部門由於具有不同的組織特性，受到法規規範的程度亦大. 18.

(25) 不相同，因此，互動程度與情況亦因情境而有所不同，公私部門的互賴程度也因協力關係的建立而更為增強(吳英明，1996：18)。以下，茲論述四種不同的互動模式，並且從互動關係探究影響公私部門協力的要素，作為本研究探討公私協力關係的架構與基礎： (一) 依政府管制的程度：Wolman 與Leadbur(1980)七種互動模式(吳濟華， 1994) 公私協力的互動模式，為公私部門互動型態中的一種(吳濟華，1994：2)。公私協力的互動型態，意義界定上較為含混，因此，以下試先說明Wolman 與 Leadbur(1980)依照政府對於私部門管制程度所區分的七種互動模式，以釐清. 政治大. 公私協力互動關係與其他公私部門互動型態的差異(吳濟華，1994：2-3)：. 立. 1. 自由放任式：此類型的互動，政府對於私部門採取盡可能少的干預行動，. ‧ 國. 學. 如法規、管制等，使私部門能夠追求自己的活動。這樣的互動關係，是基於認為政府採取完全的自由放任，能產生社會的最大利益。. ‧. 2. 民營化型式：其假定公共服務經由民間生產，透過市場機制能產生較大的公共利益，因此政府將其某些部分的業務委託給民間部門經營執行，. y. Nat. sit. 而非完全採取放任的態度。. er. io. 3. 倡導促進式：此模式認為由民間提供公共設施以及勞工的教育與訓練，. al. n. v i n Ch 公私合夥模式：公私合夥意味著由公、私部門齊力合作，簽訂契約，享 engchi U 能夠刺激民間力量的發展。. 4.. 有一定的義務與規範，互蒙其利，為達到共同的目標而努力。. 5. 誘因誘導式：此模式是公部門釋放誘因吸引私部門參加。而與上述公私合夥的差別在於公、私部門彼此並不共享目標，私部門僅在為達成自己利益時，配合公共目標的達成。 6. 法令管制式：法令管制意指公部門藉由工具干涉私部門的行為，如透過規範與管制，迫使私部門的行為符合公共目標。 7. 政府所有式：此類型指公部門與私部門進行服務上的競爭，原本應該由私部門提供的財貨、業務，都轉由政府供給。在上述七種公私部門互動的類型中，自由放任式以及政府所有式，是政府管制私部門活動放任至嚴格的兩個極端。然因公私部門本質上的差異，各 19.

(26) 有其重要扮演的角色，功能無法完全式微，因此，在光譜上兩個極端之間的五種公私部門互動模式，則隨著公私部門之間的關係消長而擺盪。吳濟華 (1994：3)認為，就廣義來說，除公私合夥屬於公私協力的類型外，倡導促進式以及誘因誘導式都可以稱為廣義的公私協力互動模式，因為實際上能夠真正滿足公私合夥制的協力的情境並不多，而是由政府提供誘因以及藉由民間提供部分公共服務的情況較為普及。而郭昇勳(1999：43-44)修正上述的分類模式，以「發起機制」以及「運作機制」兩面向區分公私部門的互動關係： 1. 發起機制：發起機制意指公私部門進行合夥聯盟，是由政府還是民間. 政治大與，此屬於國家中心論；如果是民間透過各種可能影響議程設定的方立發起，亦或兩者共同發起。如果是政府由上而下的提出，鼓勵民眾參. 式，尋求公部門的合作與支持，此為社會中心論。而公私合夥模式則. ‧ 國. 學. 是在國家與社會中心途徑的一種調和，依照不同的混合程度呈現相異的關係及模式。. ‧. 2. 運作機制：運作機制指公私部門關係的運行，是仰賴政府公權力管制. sit. y. Nat. 還是自由市場機制，亦或兩者混合而成。而公私合夥的關係則在這兩. io. er. 種型態光譜之中擺盪。. al. n. v i n Ch Leadbur(1980)區分的政府所有式以及自由放任式兩個極端之間，建立公 engchi U 郭昇勳(1999)以發起機制及運作機制為兩軸，在Wolman 與. 私部門之間的互動模式，具體的運作類型包括民營化、BOT模式、民眾自助服務。. (二) 依經費與服務的提供者二元區分：Gidron, Kramer與Salamon(1992)模式 Gidron, Kramer 與 Salamon(1992：16-20)認為非營利組織在參與公共服務的遞送時，可以依據兩個面向界定其與公部門之間的互動模式：一為服務經費的提供與授權；二為實際上服務提供者，並據此發展出了四種模式，如表 1：. 20.

(27) 1. 政府主導模式(Government—Dominant Model) 政府扮演主要經費的提供者並且是公共服務的供給者，即所謂福利國家的意義。然而，此模式並不等同於福利國家模式，因為福利國家意味著由政府提供從低層次到高層次所有的社會福利，非營利組織無法提供的項目，皆由政府遞送相關資源及服務。此種模式常見於福利國家抑或是開發中國家政府與非營利組織的互動。 2. 第三部門主導模式(Third—Sector—Dominant Model ) 此模式下，非營利組織具有執行且提供服務經費的能力，不囿於政. 治政並且能夠針對環境中的需求快速的作出回應。大立. 府在經費上的干預與限制，享有相當的自主性，能夠彈性與創新其服務，. ‧ 國. 學. 3. 雙元模式(Dual Model). 雙元模式意指政府與非營利組織各自提供公共服務，並沒有產生. ‧. 經費上的交流互動，而是處於平行競爭的狀態，由消費者自行選擇服務. y. Nat. 的提供者。在此模式下，可能產生兩種不同的形式：一為非營利組織在. io. sit. 政府力有未逮的領域，提供服務；二為非營利組織自行設計服務方案，. al. n. 遞送系統。. er. 提供給服務的對象。政府與非營利組織之間，各自擁有其自主性與服務. Ch. engchi. i n U. v. 4. 合作模式(Collaborative Model). 合作模式指政府扮演服務經費的提供者，而非營利組織則為實際服務的遞送者，兩者具有緊密且合作的關係。此模式可分為兩種型態：一為共銷模式(collaborative—vendor model)，即非營利組織被視為行政體系中的機關，負責服務的傳送，政府則位居上位進行決策與提供資源；二為合夥模式(collaborative—partnership model)，非營利組織能夠參與管理計畫以及政策過程，具有影響力決策的能力。. 21.

(28) 表 1：政府與第三部門互動模式功能. 政府主導模式. 經費提供者. 政府. 服務提供者. 政府. 雙元模式政府/ 第三部門政府/. 第三部門資料來源：Gidron, Kramer & Salamon,1992 : 18.. 合作模式. 第三部門主導模式. 政府. 第三部門. 第三部門. 第三部門. (三) 依照手段與目標的異同區分：Najam(2000)的4C模式 Najam(2000：383-389)將策略管理應用到政府與非營利組織的互動模. 治政大中，政府與非營利組織具有偏好的目標與手段，透過彼此的互動，產生了立四種不同的結合模式：1.尋求類似目標與手段，2.尋求相異目標以及相異式，認為政府與非營利組織皆以策略作為選擇。在政策流(policy stream). ‧ 國. 學. 手段，3.尋求類似目標但相異手段，4.尋求相異目標但類似手段。政府與非營利組織不同的結合方式，產生了雙方互動四種可能的關係：. ‧. 1. 合作(Cooperation)模式. sit. y. Nat. 合作是指政府與非營利組織共享目標並以相同的手段達致目的。在過. io. n. al. er. 去的文獻中，協力(collaboration)以及合產(coproduction)也常被用來指涉為. i n U. v. 合作的內涵，例如 Coston(1998)使用協力來指涉政府與非營利組織之間的. Ch. engchi. 權力對等的合作模式(孫本初，2005：15)。然 Coston(1998)也認為這種協力關係在真實運作中是很罕見的，因非營利組織往往扮演執行政府意志的角色，自主性較低。 2. 對立(Confrontation)模式在此模式下，政府與非營利組織彼此的目標與策略大不相同，且偏好的手段與目標也大異其趣。Bebbington & Farrington(1993)以及 Pearce(1997) 認為，這種公開或隱晦的衝突關係確實發生在雙方的互動過程。對立模式不儘包含政府高壓的控制，也包括非營利組織對於政策的反抗，因為高壓以及反抗都是政府及非營利組織的特徵之一，他們彼此對於對方的意圖與行動會感受到威脅，因此傾向採取對立的行為，而產生不同偏好的目的與 22.

(29) 手段。 3. 互補(Complementary)模式互補模式意味著政府與非營利組織之間，具有類似的目標，然手段策略相異。Young(1999)將互補模式定義為夥伴或是契約關係，由政府提供公共服務的經費而由非營利組織負責遞送，此與 Gidron(1992)等人的合作模式(Collaborative Model)意義相當。而 Coston(1998)則認為互補模式是存在相互的利益，有時候是指涉相互的剝削。Najam(2000)認為這種模式在發展中以及工業化的國家中較常見，政府被期待提供服務但沒有能力或沒有意願執行，因此即由非營利組織扮演服務的提供者(Douglas，1997；. 政治大. Weisbrod，1988)。. 立. 4. 吸納(Co-optation)模式. ‧ 國. 學. 此模式指政府與非營利組織具有類似的策略與手段，而目標迥異。吸. ‧. 納常常與催化(catalyst)混淆，所謂催化意味著非營利組織在與政府共享資源與政策工具時，企圖影響政策的過程。. y. Nat. io. sit. 然 Najam(2000)認為此種模式相當稀少，因為即使政府與非營利組織. n. al. er. 之間具有類似的偏好手段，但因彼此存有不同的目標，故雙方都會企圖去. i n U. v. 改變對方的目標使其達到一致。因此，這樣模式的互動關係是相當罕見且. Ch. engchi. 不穩定的，最後將導致衝突或是演變為其他三種互動關係模式。表 2：政府與非政府組織的 4C 關係目標. 偏. 類似. 相異. 類似. 合作模式. 吸納模式. 相異. 互補模式. 對立模式. 好手段. 資料來源：Najam, 2000 : 383.. 23.

(30) (四) 依公私部門的垂直/水平關係：吳英明(1996)的公私部門互動模式過去公共行政的發展，政府位居上位指揮的地位，而市場與公民皆處於下位受支配服從的附屬關係。然隨著民主化與經濟成熟的發展，市場與公民的角色在公共事務領域逐漸彰顯，公私部門的地位也自上行下效的附屬關係，轉變為平等互惠的關係。吳英明(1996：18-22)遂將公私部門的互動模式，依垂直與水平關係，分為下列三種： 1.. 公私部門垂直分隔互動模式. 在政治與民主尚未成熟的階段，由於公部門負有基礎民生建設、政策推. 治政且私部門在組織、人力等資源也未臻成熟，因此公部門於公共事務的推行過大立程，居於領導地位，具有相當的權威，而私部門則在此結構下，作有限度的. 廣的社會責任與壓力，以維持社會秩序及公共目標為導向(朱森村，1999：22)；. ‧ 國. 學. 發展，居於配合服從的地位。公私部門彼此之間存在一種相互對立或階段性利用的互動狀態，彼此關係緊張，進行功能性的支援與配合(吳英明，1996：. ‧. 18-19；鄭錫鍇，1999：337-340)。此模式下，私部門的發展也是策略性的用於支持公部門的政策，與公部門互動在於實現公共組織所界定的政策與利益，. y. Nat. n. er. io. al. sit. 私部門的自主性低。其互動模式如圖4-1。. Ch. engchi. i n U. v. 公部門. 私部門與民眾. 圖 4-1 公私部門垂直分隔互動模式資料來源：作者修改自鄭錫鍇，1999：337。 24.

(31) 2.. 公私部門水平互補互動模式. 水平互補互動模式，是由垂直分隔互動模式發展而來。由於政治與經濟的發展日趨成熟，私部門組織的能力以及資源也較為充沛，再加上企業對於社會責任的反思，逐漸將公共事務納為己任。而此時政府的無效率、僵化以及獨攬所有公共事務，使得師法企業的績效與創新成為政府行政改革的主要途徑，公部門認識到自己的能力有限，因此轉向尋求私部門互補性的協助。兩者的結構地位從過去的上下隸屬關係，轉向水平分工與合作。然在此互動模式下，公部門仍然扮演主導公共事務的角色，但已去除過去指揮控制的色彩；而私部門則雖處於配合協助的地位，但亦非完全的服從與無異議的狀態 (吳英明，1996：19-20)。公私部門在合作的領域內，密切互動，而在領域之. 政治大. 外仍各保有其自主性，彼此之間的互動較屬功能性、任務性的合作，其互動. 立. 型態如圖4-2。此模式常見的具體互動類型包括合產、外包、特許以及非營利. ‧. ‧ 國. 學. 組織(鄭錫鍇，1999：341)。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 4-2 公私部門水平互補互動模式資料來源：鄭錫鍇，1999：341。 3.. 公私部門水平融合互動模式. 隨著政治、經濟以及社會的發展，公私部門的關係呈現一種攸戚與共、生命共同體的夥伴關係(鄭錫鍇，1999：342)。私部門不再扮演過去從屬的角色，也不再只是在單一議題、單一領域上與政府進行互動，而肩負責任分擔與公民參與的精神參與公共事務，扮演「公民」的角色。公私部門之間形成一種水平鋸齒鑲嵌的協力關係(吳英明，1996：20)，私部門在不同層次的事 25.

(32) 務上，與公部門深入的進行不同的策略聯盟，公私部門的關係轉為合作、合夥、協力的平等關係，彼此具有不可或缺的功能與地位，其互動型態如圖 4-3。. 政治大. 圖 4-3 公私部門水平融合互動模式資料來源：作者修改自鄭錫鍇，1999：342。. 立. ‧ 國. 學. 而張世賢、汪家源(2006：108-111) 修正了吳英明(1996：18-22)公私部門互動的分類，建構出影響公私合作關係類型的要素。其以「社會責任」為核. ‧. 心概念，由社會責任發展出責任歸屬、共信以及主從關係、資源互賴等諸多. sit. y. Nat. 因素，其歸納出八項影響公私協力關係互動的要素，分別敘述如下：. al. er. io. 1. 社會責任：公部門負有社會責任的義務，而私部門對於投入公共服務. v. n. 的產出也肩負有愈來愈多的責任，在此模式下，公私部門朝向水平式的夥伴關係融合。. Ch. engchi. i n U. 2. 責任歸屬：協力的合作過程，如果責任歸屬切割的方式偏向某一合作者，則愈容易朝向垂直分割的模式。若公私部門共同承擔政策結果的良窳，則公私部門就形成攸戚與共的共同體。 3. 互信：協力者彼此互信程度高低，也會影響協力關係的模式。公部門若以公權力監督私部門，互信程度低，會形成垂直分割模式，互信程度中等，形成水平互補模式，互信程度高，則形成水平融合模式。 4. 主從關係：公部門如果在協力關係合作中仍具有政策主導權，容易發展成垂直分割模式或水平互補模式，造成私部門的自主性降低，服從角色明顯。而水平互補或水平融合模式中，公部門釋放較多的主導權，私部門的自主性空間也相對增加。. 26.

(33) 5. 資源互賴：如果公部門仰賴私部門的資源，就有可能處於水平互補，甚至於水平融合互動模式；而若私部門過度依賴公部門的資源，則會使垂直分割互動模式的夥伴關係更趨穩定。 6. 互動方式：公私部門之間若存在「指揮—服從」互動方式，即會形成垂直分割模式，「配合—互補」互動模式即為水平互動模式，而「協調— 合夥」互動即為水平融合模式。 7. 互動氣氛：過去公私部門的垂直隸屬關係，造成公私部門的緊張，而夥伴關係中公私部門相處愈融洽，就會發展為水平互補、甚至水平融合模式。 8. 協商：公私部門的協商過程之中，權力關係也會影響公私部門的互動. 治政大私部門可能就朝向水平互補或水平融合模式發展；而若私部門的權力立較小，公私部門就容易呈現「指揮—服從」的垂直分割模式。與發展，如果私部門握有的資源與權力愈大，協商的空間就愈廣，公. ‧ 國. 學. 張世賢、汪家源(2006：108-111)透過這八項要素，分析吳英明(1996：18-22). ‧. 區分的公私部門三種合作關係，分別為前述的垂直分割、水平互補、水平融合三個類型。公私部門之間的權力、地位與資源影響著協力關係的組成及協. Nat. sit. y. 調，也會影響著公私協力的績效產出，在不同的公私互動模型中，每一項的. er. io. 要素表現的程度亦有所不同，如表3所示。. n. al. i n C h e n g水平互補模式垂直分割模式 chi U. 表 3：三種公私合作模式下的要素分析模式要素. v. 水平融合模式. 社會責任. 私部門不一定具有自發性的社會責任. 私部門漸漸產生有關社會責任之認知. 私部門具有自發實踐社會責任. 責任歸屬. 以公部門為主. 視任務範圍而定. 公私部門共同承擔. 互信. 低. 中. 高. 主從關係. 公部門握有政策主. 通常仍由公部門握. 導權；私部門無自主性. 有政策主導權；私部門自主性較低. 公私部門共同協商；私部門有一定的自主性. 私部門仰賴公部門資源. 公私部門開始分享彼此資源. 資源互賴. 27. 公私部門間資源依賴程度較深.

(34) 互動方式. 指揮—服從. 配合—互補. 協議—合夥. 互動氣氛. 較為緊張. 開始接受彼此的功相當融洽能性角色. 協商. 私部門缺乏協商權力. 私部門開始學習如何和公部門協商. 公私部門基於平等協商的過程彼此合作. 資料來源：張世賢、汪家源，2006：110-111。上述四種公私部門互動模式，分別主要從四個面向區分析公私部門之間的互動關係：政府的管制程度高低、服務與經費的提供者、公私部門目標與手段的異同以及公私部門垂直、水平地位的融合或互補。在不同的系絡影響下，公私部門的關係也呈現不同的氣氛。因此，本研究擬從上述各項影響公. 政治大. 私部門互動的因素，作為分析本研究個案協力關係的要素。. 立. 四、公私協力的成功要素. ‧ 國. 學. 公私協力有別於過去傳統的命令控制，轉向一種倡導公私部門資源結合、. ‧. 夥伴關係的協力治理。然公私部門的互動在不同議題，不同系絡下，也會呈現不同協力模式。Jim Bryant(2003：22)認為社會的複雜與變遷，治理環境勢. y. Nat. sit. 必會面臨協力，因此，將有多元的參與者進入政府討論的議程，公部門也會. er. io. 面臨與其他團體共事合作的挑戰(轉引自李怡萱，2006：52)。爰此，公、私. al. v i n Ch 合作的基礎。Fowler(1997)認為互信是建立公私協力互動的基石，而互信必須 engchi U 透過組織授能，並且在績效評估、資金往來、治理分享、公開的決策過程中 n. 部門如何進行有效的溝通與整合，則有賴於雙方在制度與心態上，建立利於. 表現(轉引自江明修、鄭勝分，2002：96)。Kouwenhoven(1993：125-126)則提出在公私協力的過程，參與者必須要互信互賴、具有明確的目標與策略，明確的成本、風險以及報酬、確定的權利義務，並且階段性的執行任務、衝突防範、合法性、保障參與者的利益與權利、足夠的支援與社會控制、市場導向的思考與行動、內部的協調以及適當方案的組織。而John Hailey(2000： 319-320)則提出成功的公私協力模式，應該要包含五個關鍵的特質：包括協力參與者能夠清晰分享目的願景、彼此互信及互敬、投入適當的時間與資源、協商參與者的責任與角色以及保持長期穩定的能力(轉引自江明修、鄭勝分， 2002：96-97)。. 28.

(35) 不同性質的組織，在進行協力治理時，必須面臨許多觀念上與制度上的磨合與協調。如同Vigoda(2003)認為協力關係有效的運作，多元的行動者必須要具有相互依賴的關係，而因參與者跨越不同的組織與準則，為使雙方具有同理心，設身處地的理解與溝通，因此行動者要能學習其他領域的觀點，以確保協力關係有效的運作。如果協力治理的參與者，對於公共服務的目標都能夠具有共識，並且基於平等的地位自主、互惠，將能夠有效的整合國家與社會的資源，創造公共利益的極大化(廖俊松，2006：330)。五、公私協力的困境 Peters & Pierre(1998：225-227)認為，未來政府治理的趨勢將包括公私部. 政治大下，公私部門將透過多元的方式進行結合，共同提供公共服務，管理公共事立門多層次角色與資源的整合，在網絡日趨複雜與網絡關係愈來愈重要的情況. 務。然而，因公私部門本質具有絕對的差異，其互動的過程中往往因利益觀. ‧ 國. 學. 點的不同、組織結構型態的差異，以及動態協力過程中不確定與不安的因素，使得公私協力模式無法進行有效治理。在此限制下，公私部門可能面臨的困. y. Nat. io. al. sit. 公私部門體制與認知的差異. er. 〈一〉. ‧. 境包括：. n. Najam(2000：385-387)在政府與非營利組織互動的對立模式中認為，政. Ch. i n U. v. 府與非營利組織對於對方的意圖與行動會感受到威脅，因此傾向採取對立的. engchi. 行為，採行不同的手段與目標。政府以整體公共利益為導向，而私人企業即使具有社會責任的意識，然本質上仍是追求自我組織利益極大化的個體，因此容易造成公私部門目標與手段迥異的對立模式。此外，由於政府的層級結構複雜、資訊壟斷，協力事項可能涉及人事、會計、主計單位，使得程序更加繁複，也使私部門與公部門溝通協調途徑更顯困難(吳英明，1996：89、91；朱森村，1999：64)。〈二〉. 公部門建立協力關係防弊勝於鼓勵. 公私協力合作之標的涉及私人與公共的利益，而因公部門負有公平、公正的公共責任，因此在與私部門互動形成協力關係時，容易因為避免圖利他. 29.