理論探討

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第二章 理論與文獻探討

檢視公共行政學的歷史發展，從早期強調靜態組織的標準化與效率化的 傳統理論時期，到後來納入系統與環境生態的觀點，公共行政學逐漸重視國 家與社會的關係，遂有政府究竟應「划槳」亦或「領航」之爭辯，政府的角 色也不斷的在政治與社會之間二元論的思維擺盪。而在歷經多元的思辨，政 府從過去單向度的統治，轉變為與市場、公民共同的治理結構，互動的關係 也由過去的權威性管制到競爭，現今則是演變為合作共榮，在國家治理上各 自扮演不可或缺的角色。

在理論與文獻探討的部分，本文第一部份針對公私協力的理論背景進行 探究，首先檢視過去政府由統治到治理的歷程，針對治理的概念與模式作一 剖析，並探究政府與社會、公民互動關係的演進，作為公私協力理論的脈絡 回顧；其次，則針對本研究的核心概念—公私協力的意涵與相關理論背景作 一檢閱，並回顧過去公私部門互動關係的模式，作為本研究的立論基礎。第 二部分，則耙梳有關於公私協力互動關係的研究，予以整合、評析，並說明 過去相關研究的貢獻，以界定本研究之研究地位。

第一節 理論探討

壹、 脈絡回顧：從統治(government)到治理(governance)

一九九 O 年代以來，治理(governance)已經成為政治科學以及實務上的 重要名詞(Pierre & Peters，2000：50)。過去強調政府由上而下的層級節制，

以權威作為控制社會及協調的工具，重視官僚組織的理性、效率等。而當 面臨社會、經濟環境的改變，產生政府失靈、無法回應民眾需求的現象，

行政管理的準則遂轉向市場運作機制，提倡政府再造、行政革新，轉為小 而美的政府型態，將市場的競爭機制與績效概念帶入公部門。然而，此時 公部門亦面臨了市場失靈、公共價值淪喪、公共服務的課責等問題。過去 這種「不是政府，就是市場」的二元思維模式，進入一九九 O 年代有了改 變，在政府與市場之外，跳脫出了第三種的機制，重新思考政府、市場以 及公民之間的關係(李柏諭，2005：64)，使得治理的概念受到普遍的認同，

過去由政府單向度的遞送公共服務的統治，也逐漸轉變為多元網絡關係的

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治理結構，是一種由靜態過渡到動態的過程。

一、 治理的意涵與治理模式

世界銀行被認為是最早使用「治理」的詞彙，其以國家的角度，認為 治理是在一國之內，各層次執行經濟、社會資源的能力。而在 1995 年，聯 合國的全球治理委員會(Commission on Global Governance)在”Our Global Neighborhood”報告中，將治理界定為公、私機構共同管理事務的總稱，各 種相互衝突的利益能夠因此進行調合，迫使人們服從機構與規章，也包含 各種非正式的安排(孫本初，2009：179-180；江明修、鄭勝分，2003：77)。

(一) 治理的意涵

公部門與其他組織的最大相異處，在於其具有獨特的「公共性」，承攬 公共服務與責任，實現民主行政。然過去的政治發展裡，政府對於公共服 務與資源配置長期處於單一中心、單一方向的壟斷安排，傳統的公共服務 是在政府部門作成決策後，透過官僚組織以及政策工具傳送予公民，使公 共服務成為封閉統治結構的產物，而產生過度供給以及供給不足的現象，

缺乏彈性，使其面臨制度性的危機(crisis of institution)，其統治結構如圖 3 之模型一所述(廖坤榮，2004：186-188；李柏諭，2005：66-68)。而隨著社 會變遷、全球化、國家與市場失靈的危機產生，治理的概念受到普遍的重 視。在政治與經濟成熟的社會，公共服務或公共財貨，透過許多非政府組 織進行規劃與供給，公部門與私部門、公民社會進行協力與合產，共同遞 送公共服務，其產出模式如圖 3 之模型二(廖坤榮，2004：186-188；李柏諭，

2005：66-68)。

對於「治理」這個動態且複雜概念的詞彙，許多學者對其作出定義。

Rosenau(1992)認為治理是一種協力活動，透過共同的目標與願景建構，即 使缺乏正式的權威授權，也不須透過強制力或權力迫使他人服從，治理功 能也能夠正常的發揮 (轉引自史美強、蔡武軒，2000：61；孫本初，2009：

183)。Kooiman(1993)認為社會的複雜、動態與多元化，以及社會、科技與 科學的發展，使得原本的統治系統受到挑戰，新型態的治理因此應運而生。

其認為治理是從過去的統理過程發展而來，是一種引導社會的手段，並指

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模型一 傳統模型 模型二 治理模型

圖 3 傳統與治理典範的公共服務產出模型^2F3

資料來源：作者修改自廖坤榮，2004：188；李柏諭，2005：66-68。

出治理能力必須與治理需求的複雜、多元性相互呼應 (Kooiman，1993：6、

43-47；史美強、蔡武軒，2000：61)。Rhodes(1996：652-653)則將治理的意 涵界定為自我規範的組織之間相互交流的網絡，是一種既非政府也非市場，

而是在政府與市場之外的新的治理結構。Smouts(1998)則依據全球治理委員 會的定義，認為治理具有四項特徵：第一，它不是一套規則或活動，而是 一種過程；第二：治理是基於協調而非支配與控制；第三：治理同時涉及 公、私部門的行動者；第四：治理並非是一套正式的制度，而是有賴於行 動者持續性的互動(轉引自孫本初，2009：183；江明修、鄭勝分，2003：77)。

孫本初(2009：183-184)則整合各學者之論述，將治理界定為國家與非國家 的行動者共同管理，在彼此互動的過程中，相互協調、協力，共同決定社 會價值的分配。其治理過程具有複雜且無慣性，並認為治理的理論基礎是 來自於公部門創新的運用途徑所產生。

治理所涉及的概念與範圍相當廣泛，因此對於其意義且具體的界定皆 有所差異。然不可置否的，對於治理的定義，大多可以界定為具有政府、

市場與公民的多元行動者，擺脫過去的單向思考，透過協調與互動形成緊 密的網絡關係，將公、私部門與公民社會作為政策機制的夥伴。如同 Donald F. Kettl(2002)認為傳統公共行政的運作模式，逐漸受到兩股力量的影響—職

3 在此模型中，實線意指公共服務與財貨產出的流程；而虛線則代表官僚組織與公民社會互

動的過程與場域。

官僚組織

公共財貨與服務產出

政策決策形成

官僚組織 公民社會

公共財貨與服務產出 協力治理

政策決策形成

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權轉讓(devolution)與全球化(globalization)的挑戰，造成政府型態的轉型，也 使社會多元的力量與資源獲得整合，透過治理連結政府與其他行政環境，

解決民眾需求。因此，政府已非統治結構上唯一權威控制者，而是轉向積 極與社會進行連結與合作的夥伴關係，如 Frederickson(1997：86)所形容的，

為了達到某些公共目的，公共行政正處於一個水平與垂直複雜的網絡結構，

在各自保有自主性的情況下，相互依賴與合作。

(二) 治理的三種模式結構

公共行政學發展迄今以來，在傳統理論時期追求效率與技術理性，而 後因為經濟壓力與民眾需求高漲，新公共管理在各國蔚為風潮，而至二 OOO 年 R. Denhardt 與 J. Denhard 夫婦倡導新公共服務，社群與公民精神等價值 方才紮入公共行政的思維。在公共行政的發展歷程裡，不同的時期有其不 同的治理結構與模式，三種治理模式亦有其優點與缺失，必須相互補充與 修正。茲將三種過去衍生發展的治理模式論述如下(吳瓊恩、周光輝、魏娜、

盧偉斯，2004：393-451；孫本初，2005：8-18；孫本初、吳宗憲，2004：

24-34)：

1. 層級節制的治理模式

傳統的公共行政，以科學管理為起源，其產生背景可回溯中古歐洲 文藝復興運動以及啟蒙運動(張潤書，2002：41)。此時的公共行政，追 求實務上組織運作的標準化與效率化，如 F. W. Taylor 的《科學管理原 則》(Principle of Scientific Management)，以科學的途徑取代經驗法則。

在這種強調權威與控制的情形下，組織相互配合的機制為層級節制與權 威，透過客觀理性的科學原理，來理解世界。此一治理模式重視的為理 性效率，由上而下的界定公共利益，在這樣的模式下，被統治者必須順 服於統治者所制定的規章與程序。

2. 市場機制的治理模式

市場治理模式，主張每個人都是自利、理性且偏好是固定的，因此，

每個個體會尋求自我利益的最大化。市場治理模式下，社會的運作，透

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過市場那雙看不見的手，可以調節需求與供給，達到利益的最適分配。

然而，市場亦有可能因為公共財、外部性、資訊不對稱以及獨佔的因素 造成市場失靈。而市場導向的治理模式，也容易弱化了公部門的角色，

造成公共服務課責的困難。

3. 社群精神的治理模式

社群主義的治理模式強調社群與公民參與。認為過去主張的層級節 制與市場兩種治理模式，對於公共服務皆會造成傷害，因此，認為良善 的治理是必須透過多元的參與者共同決定公共利益，重視社會資本的累 積。

綜上所述，三種不同的治理模式，產生於不同的時代背景，也各有其 適用的系絡。三者運作模式應相互補充，在適當的環境脈絡適用，截長補 短，以避免單一治理模式的偏失。而現今因公共議題的複雜性與社會的多 元性，強調社群的治理模式在此系絡環境下最為受到重視，政府與其他行 動者的互動協商已成為必要，政策執行須跨越公私部門的界限，在政府與 其他行動者之間形成制度性的連結，強調公私部門的互賴，共同遞送公共 服務並且協力解決公共問題(陳恆鈞，2002：92-93)。

二、 國家與社會之互動—政府角色的變遷

一九八 O 年代起，各國政府因財政危機與人民的需求高漲所造成的雙 環困境(catch-22)，引發一系列的政府再造運動。以師法企業的方式，期能 帶給公部門創新與活絡，因此，透過組織精簡、契約外包等方式鼓勵民間 參與，也藉此開啟民間共同參與公共服務遞送的契機。

一九八 O 年代起，各國政府因財政危機與人民的需求高漲所造成的雙 環困境(catch-22)，引發一系列的政府再造運動。以師法企業的方式，期能 帶給公部門創新與活絡，因此，透過組織精簡、契約外包等方式鼓勵民間 參與，也藉此開啟民間共同參與公共服務遞送的契機。