美國財產稅公平性之相關研究

美國財產稅的課徵方式乃是對土地及建物合併課稅，但由於財產稅的課徵並 非以交易價格為基礎，因此需要經過一個估價人員估計稅基的過程，這一個過程 由於估價人員可能估價不一，迭生爭議，因此財產稅公平性的議題在美國成為關 注焦點；而美國各界也對衡量財產稅的公平性發展出許多指標，甚至建立迴歸模 型，近來更提倡以鄰里角度以及空間分布的角度來衡量財產稅的公平性，以下先 介紹美國財產稅，接著則是探討美國有關財產稅公平性的相關研究。

壹、美國財產稅介紹

美國租稅結構可分為所得稅（Income tax）、銷售稅（Sales tax）、財產稅（Property tax）三大體系，聯邦政府的財政收入以所得稅為主，州政府的財政收入則以銷售 稅為主，郡縣等地方政府則以財產稅為主（稅務旬刊，1983）。

財產稅之所以成為地方政府的主要稅收，乃是因為它具有許多優點，使得地

方政府產生獨立、可靠、穩定收入，其優點可歸納如下：

一、 稅源具穩定性

財產稅主要針對不動產（如房屋、土地）為課稅標的，其具有固定及不易移 動之特質，較不會因為納稅義務人之異動或行蹤不明而影響稅捐之稽徵，因此稅 源具穩定性。

二、 租稅不易逃漏

由於財產稅主要針對不動產課稅，稅源相當確定，底冊資料掌握較為容易，

使得納稅義務人難以逃漏。

三、 符合受益原則

財產稅收入主要運用在地方治安、教育、消防、公共衛生、社會福利、基礎 建設等，上述各項地方服務若完善，連帶也會反映在地方居民財產價值的上漲，

使得當地居民受益最大，因此財產稅的課徵符合受益原則。

四、 課徵較具效率

由於財產稅的課稅標的多為不動產，具有固定及不易移動的特性，相較於以 所得為稅源的所得稅來看，其稅源較易區分，使得財產稅的管理及課徵較為簡單 且具效率（Fisher, 1996；Mikesell, 2003；Payton, 2006；黃源春，1988；劉其昌，

1994；黃建興，2001）。

然而財產稅在美國並不受喜愛，首先可能是因為重複課稅所產生的公平性問 題，例如公司的股票及公司所擁有的財產都是課稅的標的，產生重複課稅的現象

（Mikesell, 2003）。

其次，財產稅的課徵某種程度上是令民眾困惑的，不同地方政府每年的稅率 不盡相同，每年須隨支出多寡調整；而稅基也不一，有些地方政府稅基擴展至動 產，有些則否；此外，財產評估流程亦不相同，有些地方政府以市場價格為基準，

有些則是以市價的某一比例為基準，有些則按財產種類調整，使得民眾對於財產

稅的課徵存有許多疑惑（Aaron, 1975）。

再者，財產稅的配套機制也產生了不公平的現象，例如免稅（exemption）、減 免（abatement）。首先，上述兩種措施並非針對最需要的民眾而適用（如承租人）， 而通常適用在退伍軍人（veteran）或者是房東身上，但是這些人許多並非真的需 要幫助；其次，免稅或減免會侵蝕稅基，進而造成其他民眾適用稅率必須提高以 達相同稅收；最後就是州政府喜歡利用免稅或減免來取得選民支持，但此舉會使 州政府以下的地方政府稅基遭到侵蝕，但州政府本身稅收並不會有太大影響（主 要稅收為銷售稅），產生州政府請客，地方買單的情形（Mikesell, 2003）。另外，

免稅也可能造成城市與郊區之財政不公平，政府對於教育機構、宗教慈善團體、

政府機構所擁有的財產，給予免稅的優惠；這些財產大都位於市中心，政府必須 同時提供相關公共服務，如交通建設、治安、消防等，卻無法課徵其財產稅，形 成極大的不公平（黃建興，2001）。

在民眾厭惡財產稅的情況下，許多州政府發展出財產稅限制法令，以限制地 方政府決定權，如法定稅率上限（statutory property-tax rate limit）、財產稅稅率凍 結（property-tax rate freeze），最著名者如 1978 年加州 13 號法案²⁸及1980 年麻州 的2 1/2 法案，²⁹但這兩種措施是針對稅率進行限制，政府仍可利用估價比率的提 高來增加稅收，因此效果因州而異；後來各州也發展出財產稅稅收限制

（property-tax levy limit）、地方支出限制（local expenditure lid），規定每年徵收的 財產稅稅額成長率不能超過某個上限比例，或者規定地方政府每年撥款的成長率 不能超過某個比例，以免財產稅負過度成長（Mikesell, 2003）；密西根州甚至立法，

在地方政府準備增加稅率時，需登報告知民眾，且應召開公聽會，經過投票程序 才可通過，目的就是不讓財產稅過度膨脹（Fisher, 1996）。

由上述論述可知，財產稅雖具有許多優點，但仍不受美國民眾喜愛，不僅因 為民眾對於財產稅有所疑惑，也因財產稅的課徵程序可能產生不公平的現象；此        

28 該法案將財產稅稅率設定上限為 1%。

29 該法案將財產稅為率設定上限為 2.5%。 

外，財產稅的課徵並非基於交易價值，因此它需要一個人為的估價過程（Mikesell, 2003），而此一人為估價過程常常產生估價不一致的現象，造成評估結果的公平性 遭受質疑，不僅使其成為重要議題，也使美國學界對財產稅公平性衡量的研究產 生興趣，而這一方面的探討多以估價比率為分析標的；以下針對美國各界以估價 比率為基礎，對於財產稅公平性衡量的方法進行論述。

貳、傳統衡量指標

美國針對財產稅公平性衡量的研究，以國際估價人員協會所提出的三種衡量 指標最廣為使用，即估價比率中位數（median assessment-sales ratio）、離散係數

（coefficient of dispersion, COD）、及價格相關差異（price-related differential, PRD）

三種（IAAO, 1999; IAAO, 2010），這三種衡量指標以估價比率為分析對象，而所 謂的估價比率即指評估價值除以交易價格，許多學者也利用這三種衡量指標對美 國各地的財產稅進行公平性研究（Birch et al., 2004; Mikesell, 2004; Cornia & Slade, 2005; Payton, 2006）。

一、指標介紹

首先介紹估價比率中位數，其是將買賣實例中的估價比率由高至低排列後的 中間數值，相較於平均數，中位數較可避免極端值的影響，因此是較為理想的代 表數值。而由於估價比率不可能完全一致，因此IAAO 設定容許誤差：95%信賴區 間內的樣本應處於估價比率中位數的上下10%之間，而誤差越大則表示有越不公 平的情況出現（IAAO，1999）。

再者，財產稅的公平性有兩個標準，分別為水平公平以及垂直公平。水平公 平指性指類似的財產應具有一致的租稅負擔，因此在一個行政區域內，類似的財 產應具有相同的估價比率，而水平公平可以利用離散係數（COD）來衡量。離散 係數為某一行政區內所有財產估價比率樣本與其中位數的平均差異絕對值再除以 中位數的百分比，假如離散係數為零，代表完全的水平公平，離散係數值假如越

大，則代表該行政區水平越不公平。然而完全的水平公平代表估價比率完全一致，

實際上是不可能達成的。因此IAAO（2010）訂定了一個容許誤差，即在發展較久 及不動產型態混雜的行政區離散係數應處於5%至 15%之間；而新發展及不動產型 態較為同質的行政區離散係數應在5%至 10%之間。離散係數(COD)的計算方式 為：

100

⁄ ⁄ / 1 其中：

⁄ 估價比率中位數 第 個不動產交易的估價比率

垂直公平則指不同價位的財產應有相同的估價比率，因此高價位的財產應與 低價位的財產具有相同估價比率，價格相關差異（PRD）可以用來評估垂直公平 的程度。價格相關差異為某一行政區內估價比率的平均數除以權重平均數（評估 價值總和除以交易價格總和）。若價格相關差異小於1，則代表高交易價格的不動 產具有較高的估價水準，呈現累進性；而價格相關差異如果大於1，則代表高交易 價格的不動產具有較低的估價水準，呈現累退性。而價格相關差異如果等於1，則 代表完全的垂直公平，但實際上完全的垂直公平難以達成，因此IAAO（1999）認 為垂直公平的容許誤差區間在0.98 至 1.03 之間，高於或低於此區間則為垂直不公 平。價格相關差異（PRD）之計算方式如下：

⁄ / / / 2

其中：

第 個不動產交易資料的評估價值 第 個不動產交易資料的交易價格

二、實證研究結果

美國學界對於以估價比率為分析基礎，針對財產稅公平性的衡量已有許多研 究，以下列出利用上述三個指標所進行的實證研究。如Mikesell（2004）針對 1999 年印第安納州共92 個郡進行分析，在估價比率中位數方面，僅 27 個郡符合國際 估價人員協會（IAAO）所提出的 95%的樣本應處於估價比率中位數的上下 10%之 間，其餘的65 個郡則不符合標準，具有不公平的現象；在離散係數（COD）方面，

印第安那州92 個郡當中，僅 Hamilton 郡具水平公平，其餘的 91 個郡超過國際估 價人員協會（IAAO）所提出 15%以內的標準，不具水平公平；另外則是離散係數

（COD）分布狀況有相當大的差異，從最小的 Hamilton 郡 14.8%到最大的

Switzerland 郡 77%。在價格相關差異（PRD）方面，印第安那州 92 個郡當中，有 39 個郡符合國際估價人員協會（IAAO）所提出的 0.98 至 1.03 之間的標準，具有 垂直公平；有10 個郡價格相關差異低於 0.98，顯示出累進性的不公平現象；剩下 的43 個郡價格相關差異大於 1.03，顯示出累退性的不公平現象；另外值得一提的 是，這92 個郡價格相關差異分布狀況有頗大差異，從最小的 0.95 到最大的 1.62。

而Birch et al.（2004）針對印第安那州 Bloomington 市 1993 年至 1998 年共 1750 筆資料進行分析，在水平公平方面，整個Bloomington 市離散係數（COD）值達 23.6%，超過國際估價人員協會（IAAO）所提出 15%以內的標準，不具水平公平；

在垂直公平方面，他們將Bloomington 市細分為 14 個鄰里，發現有 13 個鄰里具有 累退性的不公平現象，而有1 個鄰里具有累進性的不公平現象。

Cornia and Slade（2005）則針對亞利桑那州 Maricopa 郡自 1998 至 2002 年共 946 筆資料進行分析，並將資料按交易年度，即 1998 至 2002 年分為 5 組，分析後

Cornia and Slade（2005）則針對亞利桑那州 Maricopa 郡自 1998 至 2002 年共 946 筆資料進行分析，並將資料按交易年度，即 1998 至 2002 年分為 5 組，分析後