美援從 1951 年開始到 1965 年結束，共持續長達 15 年，期間計畫核定並執 行的總額高達 14 億 4 千 3 百 30 萬美元，平均每年一億美元左右，大概相當於當 時 GNP（國民生產毛額）的 5%-10%，對台灣而言，不能不說是一筆鉅款，也成 為了國民黨政權存活和經濟安定的重要支柱。70當然美國對外援助的動機主要是 為了防堵共產黨勢力的擴張，但也不能完全否認其帶有部份的人道主義精神，71 其在受援地區社會經濟上的幫助不可小覷。
一、美援的種類和申請運用
戰後美援的發展，可回溯至二戰時的租借法案（Lend Lease Act of 1941），該 法案規定給國總統可對任何他認為有助於美國國防的國家提供防衛用品，其中也 包含相關物資的出售、轉移、交換、租借或貸款，代表美國拋棄國際孤立主義的 方針，成為國際民主主義的兵工廠。721948年美國通過援外法案（Foreign Assistance Act），基本上確認了馬歇爾計畫的延續，此法案第四章為援華部份。
同年 7 月 3 日，中美兩國依據上述法案在南京簽訂了「中美經濟援助協定
（Economic Aid Agreement between the republic of China and the United States of America）」，簡稱中美雙邊協定。73此項協定規定的經濟援助的目的在於穩定經濟：
節省外匯基金的消耗，並求國際收支的平衡：同時促進農工生產，以奠定經濟復
70 劉進慶，《台灣戰後經濟分析》，頁 350-351。
71 鄭又平、唐詩，〈美國對外援助政策的發展與挑戰〉（《美歐月刊》，卷 10-11，1995 年 11 月），
頁 20-21。
72 文馨瑩，《經濟奇蹟的背後—台灣美援經驗的政經分析（1951-1965）》，頁 43。
73 行政院美援運用委員會編，《中美合作經援概要》（台北：行政院美援運用委員會，1956 年），
頁 1。
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興的基礎。74不過這次的援助持續僅僅一年就因中華民國政府撤退台灣而中止，
直到 1950 年韓戰爆發後，美國總統杜魯門（Harry S. Truman）宣佈台灣海峽中立 化，同年 10 月美國國會通過「共同安全法（Mutual Security Act）」，設置共同安 全總署（Mutual Security Agency，簡稱 MSA）統一處理對外的特殊援助，至此美 援重新恢復供應。
相對的，台灣則成立美援運用委員會，主任委員由行政院長兼任，行政院內 各主要經濟職能部門包括經濟部、財政部等主要負責人及省主席都為其委員。美 援會獨立於政府的立法和行政程序，有相當的自主性，其地位和實際影響力都在 一般的部門之上。75
共同安全法下的援助大致上有五種：
（一）直接軍援（DFS, Direct Forces Support），加強受援國家武裝部隊的戰 鬥力量，內容包括戰艦、飛機、坦克、武器等。
（二）軍協援助（MDAP, Mutual Defense Assistance Program），幫助受援國家 保持適當軍力，內容包括軍民通用物資、消耗品像是各種機械零組件，
兵工廠用之金屬，部隊食品服裝等，雖然是一般物資但是指定給軍方 使用。
（三）防衛支助（DS, Defense Support），協助受援國復興經濟建設，改善一 般人民的經濟利益，以加強軍事防衛的潛力，範圍包括建築道路、橋 樑、堤壩、電廠，開發天然資源等等。
（四）技術合作（TC, Technical Cooperation），與受援國家共享各種技術上的 智識與技能，使其有效發展經濟並提高生活水準，內容有土地改革、
文化交流、改善教育衛生和農漁等等。
（五）剩餘農產品（SAC, Surplus Agricultural Commodity），以美國剩餘農產
74 許瑞浩等編，《中華民國政府遷臺初期重要史料彙編：嚴家淦與國際經濟合作》（台北：國史 館，2013），頁 6。
75 牛可，〈美援與戰後台灣的經濟改造〉（《美國研究》，2002 年第 3 期），頁 70-71。
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品配合美援計畫的需要，受援國既可獲得其所需，美國也能找到這些 農產品的出路。該項物資因由援款採購而來，故仍包含在經援範圍內。
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即使不是用於直接的軍事援助，也可以看到各樣建設的最終目的，都是為了加強 軍事的防衛能力，因此該法的模式的確可以說是以軍援為主，經援為輔。77
這些美援的方式又可以分為兩大種類，一是計劃型援助，凡是以特定之計劃 為對象而給予援助即是，例如興建道路或者發電廠等公共建設，必須提供整個計 劃，包括工程設計、期限、成果等，還有其所需要的器材、技術合作以及資金，
經過核定後，依照計劃所要求的內容而給予協助。所給予的資源只能用在指定的 計劃中，這是計畫型的限制。另一個則是非計劃型援助，即美國以援款供台灣採 買物資，已達成經濟上的需要，不管是輸入農業品小麥、黃豆、牛油，或是機械 器材都算在內，因為沒有限定在計劃中，只要是在國內都能使用。78
依照中美雙邊協定，美方輸入物資或器材時，若沒有註明免繳或緩繳，政府 即需在限期內匯入等價的當地貨幣到特別帳戶，這些美援產生的台幣就是美援的
「相對基金」（Counterpart Fund）。這個帳戶為中美共同管理，依照規定再做為 貸款、贈與、償還美援借款的本息，比較重要的是支付美國行政機構在台灣的各 樣開銷、救濟物資在台的包裝運費、配合美援計畫的支出、收縮通貨等等。根據 審計部於美援結束時的統計，相對基金大概有將近 65%在支出時直接贈與台灣，
剩下有的再貸款，部份則轉為美金償還美方。79
美援的款項撥出是來自美國國庫，為國家預算的一部份，經國會通過立法程 序預算才能定案。因此美國在編列援外預算的時候，勢必會蒐集受援國家的資料，
來擬定美援數額，就台灣來說，這像蒐集工作約在每一預算年度開始前十個月，
會請駐台的分署和美軍顧問團向美援會及其他單位洽商提供資料。各項需求或計
76 行政院美援運用委員會編，《中美合作經援概要》，頁 3-5。
77 文馨瑩，《經濟奇蹟的背後—台灣美援經驗的政經分析（1951-1965）》，頁 52。
78 行政院美援運用委員會編，《中美合作經援概要》，頁 5-6。
79 趙既昌，《美援的運用》，頁 39-40。文馨瑩，《經濟奇蹟的背後—台灣美援經驗的政經分析
（1951-1965）》，頁 130-138。
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畫彙整成草案，經由美國援外機構總署、國防部和農業部等單位審議修正後，移 送美國政府預算局再詳細審核，而後彙編於政府總預算內，再請國會審議。預算 案通常需要經過國會數個月的討論才能完成立法，有時也可能延後到預算年度開 始才完成，等到各項法案通過，美國行政部門才能對某一地區核定援款數額。80 我們可以看到預算討論過程非常縝密，因此受援國對援款的運用是否妥善，會影 響到援外預算的增修。恢復美援的初期，有部份的美方官員對於國府運用美援的 能力和效率並沒有什麼信心，因為在中國時期他們浪費了太多美國提供的資源，
若不善加控制，恐會重蹈覆轍。當時的美援供應仍處於過渡時期，各部門未能決 定是否要長期的援助台灣，不過當時的駐台大使藍欽（Karl Lott Rankin）極力倡 議要美國進行長期的援助計畫，認為這樣對美國的安全是好的。國府跟美官員進 行了三個多月的磋商後，提出一套控制預算的辦法，規定所有預算編列都需過經 濟安定委員會的審核，81每一機構在會計年度內亦須向其報告收支情形；軍事預 算則需由國防部與美軍顧問團共同編列，再交由經安會審核；行政方面不管在決 定軍事政策或是調動高級將領前也需徵求美方同意。82對美國來說，這麼斤斤計 較控制台灣的預算開銷，是為了能達到美援最大的效果，也是背負著預算和美國 國家安全壓力下需要作出的努力。
就制度來說，台灣的美援可分為三個體系，一是初期的共同安全法，二是 1954年的 480 公法，三是 1961 年的國際開發法（Act for International
Development）。研究者將這期間分為三個階段，第一階段（1951-1956）是經濟 的調整期，因為台灣物資缺乏，援助以軍事援助和贈與為主，主管的單位自然是 MSA。1954 年的 480 公法則使援助的一部分轉換成為貸款，加上 1957 年設立的 開發借款基金，以和政府無關的個人或法人為援助對象，採取完全的貸款方式，
80 趙既昌，《美援的運用》，頁 65-67。
81 經濟安定委員會為一閣員級經濟決策機構，隸屬於行政院，美國經合作總署台灣分屬可派員 參加，但沒有投票權。
82 張淑雅，〈韓戰期間美國對臺軍援政策初探〉（中華民國建國八十年學術討論集編輯委員會編，
《中華民國建國八十年學術討論集》第二冊，台北：近代中國，1991 年），頁 483-484。Jacoby, Neil H., U.S Aid to Taiwan,p32.
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美國國會在 1954 年 7 月 10 日由總統艾森豪（Dwight David Eisenhower）簽 署了 480 號公法，全名為「發展農業貿易及協助法案」（the Agricultural Trade Development and Assistance Act of 1954）。這個法案的通過有兩個目的，其一是為 那些食物不足的國家打開一扇門，讓剩餘的農產品能夠經由此法案贈與這些國家；
84 Mitchel B. Wallerstein, Food for war-food for peace, United States food aid in a global context (The MIT Press, Cambridge, Massachusetts, 1980), p35-36.
共同安全法
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手段，一直是美國國內爭論不休的議題。
這裡先比較一下 480 公法與共同安全法 402 節剩餘農產品的異同，它們都是 美國政府售予受援國的，價錢由美金換算成當地物資，不過收入並不會算入相對 基金中，由美國單方面決定如何撥用，用途如上述。至於不同的地方，480 公法 下物資不算是經援的一部分，所以其收入之當地貨幣不需要支持經援計畫，且可 以售予各友邦國家，不以經援國家為限。此外根據第二章的規定，美國政府得以 480公法下這些剩餘農產品來救濟友邦國家飢荒或其他援助，這些物資由救濟機 構主持分配，並不需要代價，運費由美方負擔，當地的運費和資材處理費用則由 相對基金提供。85在經濟不寬裕，社會福利制度又不完善的年代，這樣無償的救 濟物資能給予台灣多方面的助益，因此成為政府極力爭取的對象，而且因為 480 公法每年有一定的總額上限，而申請的友邦國家多，不是每個國家都能分到預想
這裡先比較一下 480 公法與共同安全法 402 節剩餘農產品的異同，它們都是 美國政府售予受援國的，價錢由美金換算成當地物資，不過收入並不會算入相對 基金中，由美國單方面決定如何撥用，用途如上述。至於不同的地方，480 公法 下物資不算是經援的一部分，所以其收入之當地貨幣不需要支持經援計畫，且可 以售予各友邦國家，不以經援國家為限。此外根據第二章的規定，美國政府得以 480公法下這些剩餘農產品來救濟友邦國家飢荒或其他援助，這些物資由救濟機 構主持分配，並不需要代價，運費由美方負擔，當地的運費和資材處理費用則由 相對基金提供。85在經濟不寬裕，社會福利制度又不完善的年代，這樣無償的救 濟物資能給予台灣多方面的助益，因此成為政府極力爭取的對象，而且因為 480 公法每年有一定的總額上限，而申請的友邦國家多，不是每個國家都能分到預想