1624年荷蘭人進入台灣建立政權，統治僅僅 38 年，被來自中國的鄭王朝所 取代，此後歷經大清帝國的兩百多年間，社會救濟以傳統中國的方式為主軸，直
34 林萬億，《福利國家―歷史比較的分析》，頁 7-8。
35 林萬億，《台灣的社會福利：歷史經驗與制度分析》，頁 9-12。
36 徐敏雄，〈臺灣基督長老教會社會服務事工的發展〉，頁 20。
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到近代則受到東來的西方傳教士，以及後來的日本統治影響，才出現更多不同的 面貌。二次大戰後，聯合國善後救濟總署（United Nations Relief and Rehabilitation Administration，簡稱 UNRRA）的物資進入臺灣，嘗試幫助政府能更有效率的重 建農工業，儘快使經濟步上正軌。
一、台灣社會福利體制的發展
台灣經歷過和荷蘭和鄭氏王朝的統治，並沒有留下有關社會救濟的體制，清 代台灣則是有中國傳統的養濟院措施。清治台兩百餘年中，曾設養濟院七所，除 了台北養濟院是官民合資外，其餘都是官方機構。除了養濟院外，還設立普濟堂 和棲流所，功能與養濟院差不多，都是收容老殘孤寡和痲瘋病等患者，育嬰堂則 負責收養棄嬰，到同治年間有則新設恤嫠局以照顧寡婦。救災方面，也是有義倉、
社倉等制度。台灣因為山高水急，旅行困難，另有義渡、路亭與救難之設施，加 上台灣是個移民社會，義塚、厲壇、殯舍遍及全台，這都是因應台灣需求而引進 之救助措施。37
綜觀上述清政府對於台灣救濟事業的經營，基本上是以「反抗」為核心考量 來建構政策，意即對流民、貧民此種具有反抗可能的，多由官府直接進行管束處 理，民間士紳只負責捐輸，為一種官方為主，民間配合的政商權力關係。對政權 較無害的像是幼兒、婦女，則以消極的態度面對，放任地方自主經營救濟的機構，
到了晚清才較多介入，這樣的分類救濟政策，為清代台灣救濟事業的一個重要特 徵。38
而當時民間最有力的支持者，莫過於板橋林家了，尤其在國家低度介入的情 形下，不管是興修橋樑、義學、老弱救濟，都對當時的台灣有很大的貢獻，更重 要的是，透過這些救濟事業以及對官府的派捐，使林家能夠掌握地方的社會與經 濟利益，維持良好政商關係，提昇家族聲望和地位。39
37 黃彥宜，〈臺灣社會工作發展之研究（西元 1683-1988 年）〉（台北：國立台灣大學社會學研究 所碩士論文，1988 年），頁 3-5。
38 李健鴻，《慈善與宰制：台北縣社會福利事業史研究》（台北縣：北縣文化，1996），頁 18。
39 李健鴻，《慈善與宰制：台北縣社會福利事業史研究》，頁 20-23。
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另一方面，還有一股民間的救濟工作由基督教長老會來領導，1865 年馬雅 各先在台南成立了長老會病院，1872 年馬偕在淡水成立傳道所病院，為台灣最 早的新式醫療院所，非宗教設立的診所一直等到 1884 年才由民間出資設立新竹 福長社，過了兩年才有官設的台北官醫局。40馬偕主要採取的醫療方式有三種，
一是公開的施醫，透過唱詩―拔牙―講道的流程，創造一種貼近鄉民的宗教醫療 空間，這樣「儀式化」的醫療有助於快速擴散基督教的影響力。第二種方式是免 費的贈與治療疾病的藥品，這兩種方式對於消除當地人的仇外心態都有不小幫助。
第三種是聯合義診，由於病患人數過多，馬偕曾邀請英商的侍醫協助醫療工作，
擴大醫療範圍，使更多人慕名而來。我們不可否認醫療救濟是一種傳道的手段，
這反映在施醫後信徒的快速增長，不過在國家醫療的空窗期中，這樣的醫療傳道 對於社會有很大的幫助，甚至馬偕醫館還第一次在人體內發現了肺蛭蟲。41
除了醫療部份，基督教在教育事業上也有不少貢獻，基督新教本身就鼓勵信 徒多看聖經，因此提昇基本的知識是很重要的，宣教師在世界各地宣教時對教育 的工作都不遺餘力。神學教育方面，1875 年成立台南神學院，1882 年於淡水成 立牛津學堂，也是學生獲得大學教育之所。中等教育方面，1884 年首先在淡水 成立中學與女學，隔年成立台南男子中學，1887 年則另設女學。學校教育外，
又推行「白話字」教育，教導人民識字讀經，對於盲人的教育也是由這些宣教師 帶起。42
整體來說，清朝治理時期的台灣，政府和民間的社會救濟恰好互相補足，各 自有服務對象，政府有時會與民間合資進行救濟，對於教會則是採取較放任的態 度。
1895年後，台灣進入日本殖民統治時期。就日本自己而言，才邁入近代化 不久，對於社會政策仍受中國傳統影響很深，其「大寶律令」即是仿效隋唐救濟
40 黃彥宜，〈臺灣社會工作發展之研究（西元 1683-1988 年）〉，頁 7。
41 李健鴻，《慈善與宰制：台北縣社會福利事業史研究》，頁 44-48。
42 鄭維瑄，〈基督教社會關懷在台灣社會福利發展中角色之探討〉（台北：國立台灣大學社會學 研究所碩士論文，1991 年），頁 66-67。
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制度而設，在收容方面也有敬田、悲田、施藥、療養院等等的設置。43雖然 1887 年後的十幾年間有不少的勞工及公會運動，但是 1900 年日本政府發現勞工運動 影響社會秩序甚巨，制定了「治安警察法」加以壓制，以維持社會治安為名，禁 止勞工集會、大眾運動和結社等，特別反對同盟罷工的誘惑煽動，到了 1916 年 工廠法頒行後才有較多一連串的改善。44日本本土就如此苛刻，可想見日治前期 台灣的社會政策仍是處於較傳統的階段。
在台灣邁入同化政策階段之前，政府的社會救助政策是以社會控制為主要目 的，設置養濟院且禁止街頭行乞，避免危害殖民政權，在院內實行軍事化的管理。
有研究者者認為這是一種恩侍福利體制，強調日本皇室的恩澤，表現皇室對台灣 人民的關愛，以儀式恩賜與監督控制的手段，也就是恩威並重達到以福利之名行 統治之實。自 1986 至 1933 年間，因災害而以「皇恩御賜」所發出的災害救濟金 就發出 34 次共 254,300 元；自 1923 年起對於私人救濟機構也「恩賜」了 62 所 共 95,100 元。45為了符合統治需求的緣故，這些救濟的機構自然大致上是由官方 來主導，民間團體的力量與地位相較於前代已經漸漸式微。
在 1920 年前後，日本開始較多的引進現代化的社會福利概念，相關的機構 像是兒童拖育、就業服務、國民住宅、公共當舖和鄰保事業（social settlement）
等，其中值得一提的是 1916 年開辦的鄰保事業，這源自前面提到英國的湯恩比 館。第一個台灣的鄰保事業稱「人類之家」，以教化大稻埕的窮民為目的，分社 會與兒童兩部，提供家庭訪問、失業救助、義塾、農田耕作等方案，日治時期共 有七處設置這樣的機構。此外還於各地設立「方面委員會」，以調查和辦理地區 的社會事業。台灣在社會福利基本上追隨日本的腳步發展，不過作為殖民地的關 係當然不可能非常完整，像是 1922 年的健康保險法，就從未移植到台灣。就社 會服務機構的數量來說，有清一代不過共 30 出頭，日治初期雖沒有全部承接，
43 江亮演等編，《社會福利與行政》，頁 52。
44 劉脩如等著，《中外社會政策比較研究》，頁 262。
45 李健鴻，《慈善與宰制：台北縣社會福利事業史研究》，頁 68-70。
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陸陸續續也開辦到 50 所左右，1920 年後包含職業介紹、教化事業等增加到一百 多所，可見官方統治政策對於社會救助事業的進展也有很大的影響。46
至於這時期的教會活動，延續了清代的醫療和教育工作，增設和擴充不少的 醫院以及學校，台南新樓醫院的擴建和彰化基督教醫院的建設都是在日治時期完 成，教會與以前一樣，與官方的社會工作沒有太多衝突。隨著日本在 1930 年代 後與歐美國家逐漸敵視後，教會的工作開始受到刁難，政府從原來的半放任政策 改為管制，各種教育課程要求以日文授課，並進行神社參拜；學校和醫院經營方 面，要求以日本人出任校長，經營權也要移交給日本法人。平常則會有官員言詞 刁難上帝和天照大神、天皇何者為大；對於外籍宣教士多有監視，並將他們逼離 台灣，使 1940 年後已經無外籍宣教士在台。二戰開始後，被動員成類似皇民奉 公會的組織，成為一種工具性的團體，在這樣的情況下，其醫療教育的工作完全 陷入了停擺。47
總體來說，經過日本幾十年的統治，使台灣的社會福利體系逐步邁向現代化，
鄰保事業來自英國，方面委員會已經超出德國愛伯福制度的格局，類似美國的社 區福利委員會（Community Welfare Councils）。相對的，中國的社會工作概念傳 入於 1921 年之後，明顯晚於台灣，同期的救濟事業也是台灣較中國完備，因此 台灣現代社會事業是奠基於被西方擴散後的日本。48
若簡單對比同時中國的發展情況，早的社會救助法案是 1915 年所頒布的「遊 民習藝所章程」，應是仿效西方近代的習藝所制度，而後一直到 1928 年都沒有太 大變更，幾年間所制定的法案，也僅是一些關於救濟院和私立救濟團體的規範而 已。49不過國民黨在災難救助方面就顯得積極，1928 年即於內政部設「賑務處」
和「賑災委員會」，各地得由政府、黨部和民間團體合設省賑務會或縣賑務會，
隔兩年則合併單設「賑務委員會」，改隸於行政院，掌管全國賑災事宜。後因中
46 黃彥宜，〈臺灣社會工作發展之研究（西元 1683-1988 年）〉，頁 11-12。林萬億，《福利國家―
歷史比較的分析》，頁 178。
47 查忻，《旭日旗下的十字架》（台北縣：稻鄉，2007 年），頁 48-53，168-169。
48 黃彥宜，〈臺灣社會工作發展之研究（西元 1683-1988 年）〉，頁 14。
49 江亮演等編，《社會福利與行政》，頁 55-56。
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日戰爭爆發，改組為「賑濟委員會」，負責內容包括救助各種天災、戰爭的難民、
日戰爭爆發，改組為「賑濟委員會」，負責內容包括救助各種天災、戰爭的難民、