美援與臺灣的社會救助－以480公法為主的討論

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(1)國立臺灣師範大學臺灣史研究所碩士論文. 指導教授：陳佳宏. 美援與臺灣的社會救助－以 480 公法為主的討論. 研究生：趙震揚 2015 年 7 月. 撰.

(2) 摘要戰後美援的產生，一方面要共產勢力之擴張，一方面也可以開拓自身農產品的國際市場，雖不乏自利主義，也不能否認其人道主義一面。而歐美歷史上社會救助以宗教、民間團體為主導的傳統，也顯現在戰後各地區的復原行動，尤其在 480 公法通過後，美國登記在案的民間團體都可以申請大量的無償救濟物資，省去自行募捐的精神與時間，這樣的官民合作是互利共生的。在臺灣主要負責申請進口物資的天主教福利會與基督教福利會於 1955 到 1968 年間，平均每年進口近千萬美元的物資，不管是一般貧民的救助或是災後的救助，都有很大的幫助，其建立了配給制度，使物資能夠定期的送給需要的貧民，與臺灣政府和各民間團體也有密切的合作關係。本文則嘗試呈現戰後美援這些救濟物資運作的這些情況，包含救濟制度從無到有的建立，官民間的協調互動等。雖然其中難免有一些缺失和摩擦，其對當時的社會救助貢獻仍不容忽視。. 關鍵詞：美援，480 公法，社會救助，基督教福利會，天主教福利會.

(3) Abstract The purpose of American-Aid after World War II is to restrain the expansion of communism, on the other hand, to open up the international marketplace for American agricultural product. There is no lack of egoism, but we can`t deny the aspect of humanitarianism. The tradition of relying religious groups or NGOs steeping into social welfare works is important in rehabilitated areas. Especially after the signing of Public Law 480, NGOs in America can apply for great quantity of surplus commodities, saves time and trouble to solicit for funds. This form of cooperation between government and civilian is mutually beneficial. The major religious groups applying for surplus commodities in Taiwan are Taiwan Christian Service and National Catholic Welfare Committee. From 1955 to 1968, these two groups import approximately 10 million of surplus commodities per year, it does a great job in relief poor people and people after disasters. Both Groups also establish the ration card system in Taiwan, it helps the surplus commodities distribution become stable and regular. The coordination between these two groups and government and other NGOs are good enough to do the relief works. This article tries to present how the surplus commodities work in Taiwan, including the establishing of distribution system, the coordination between government and NGOs. Although there are unavoidable problems and conflicts, the contribution of American-Aid to social relief works is not easy to leave aside.. Key words: American-Aid, Public Law 480, Social Relief works, Taiwan Christian Service, National Catholic Welfare Committee.

(4) 謝辭四年的研究所時光過得飛快，當初還有些擔心是否能順利完成論文畢業，幸好還是熬了過來。本文能夠完成，最先要感謝父母默默的在背後支持，使我能沒有壓力的情況下，專心在論文的寫作，即使畢業比預期多花了一些時間，父母也完全信任我的論文終能完成。此外也要感謝研究所師長們這幾年來的栽培，使我在對歷史研究的深度、廣度和視野上有很大的增長，特別是指導老師陳佳宏教授，對許多議題有獨到的看法，不管是與其面談或是當老師助教的學習過程都使我收穫良多，對我的論文也提出很多寶貴的意見。大學到研究所的這八年中，師大歷史系壘一直是我生活的重心之一，很感謝每一任的正副隊長處理了繁重的隊務，尤其自己也接任過一屆的副隊長，知道隊務的艱辛之處，感謝隊長們與經理們使球隊能正常運轉，使我在求學之餘能享受到幾次得到冠軍的喜悅，能夠與這麼棒的隊友們相遇，實在是我的榮幸。最後，論文的完成也要將榮耀歸上帝，感謝祂一直以來的陪伴與帶領，最終引領我走完了這條研究所的道路。最初會選擇這樣的題目原因之一就是想幫教會歷史多留下一些記載，雖然因為資料收集困難的關係跟原先預期的走向有些落差，不過總算也是完成了一些記錄，希望本文能使後人對於這段時間教會扮演的角色和地位有更多的理解。.

(5) 美援與台灣的社會救助—以 480 公法為主的討論. 目錄第一章緒論 ............................................................................................................................. 1 第二章社會救助的發展歷程與美援來台 ............................................................................. 9 第一節歐美社會救助之發展與社會福利概念演進 ........................................................... 9 第二節. 1950 年代以前臺灣的社會救助 ........................................................................... 19. 第三節美援的開始和演變 ................................................................................................. 29 第三章 480 公法物資的社會救助 ....................................................................................... 39 第一節. 480 公法物資前期的救濟 ..................................................................................... 39. 第二節例行性的社會救助.................................................................................................. 43 第三節災後的救濟行動...................................................................................................... 59 第四章 480 公法救濟物資相關問題 ................................................................................... 66 第一節救濟物資相關程序的建立 ...................................................................................... 66 第二節救濟物資處理與相關弊端 ....................................................................................... 74 第三節後 480 公法時期之援助情形 ................................................................................. 86 第五章結論.......................................................................................................................... 95 參考資料： ........................................................................................................................... 100 i.

(6) 圖次圖 1-1 美援時代官民相互關係圖................................................................................. 7 圖 2-1 美援單位關係圖............................................................................................... 33 圖 3-1 480 公法物資分配比例 ................................................................................. 454 圖 3-2 臺灣救濟物資分配概況（1957 年度）.......................................................... 45 圖 3-3 救濟物資流程................................................................................................. 456. ii.

(7) 表次表 3-1a 嘉義縣分發貧民救濟物資明細表 ..........................................................................48 表 3-1b 嘉義縣天主堂列表 ..................................................................................................49 表 3-2. 四十六年春節慰問國際救濟物資配發數量表 ......................................................54. 表 3-3. 配發遭受黛娜颱風災情較嚴重之十縣市災民救濟物資清單 ..............................60. 表 4-1. 相對基金支付救濟物資運費金額 ..........................................................................68. 表 4-2. 天主教福利會進口物資辦理免稅手續情形 ..........................................................70. 表 4-3a 基督教福利會 1974 至 1976 會計年度進口物資 ..................................................91 表 4-3b 天主教福利會 1974 至 1976 會計年度進口物資..................................................92 表 4-4. 1955-1957 會計年度 480 公法進口物資統計 .......................................................93. iii.

(8) 第一章緒論第一節研究動機二次大戰後，台灣百廢待興，加上中國因為國共內戰無暇顧及戰後重建，使台灣的復原緩慢，通貨膨脹等問題一直無法解決。到了 1949 年中華民國政府撤退來台，情況更雪上加霜，如何肩負起重建台灣並妥善照顧這麼多新移民，成為政府重要的課題。不久韓戰爆發，「美援」再度援助中華民國政府，穩定了台灣的社會和經濟，奠下日後創造經濟奇蹟的基礎。對於美援這段歷史稍微有些了解的，大概都認為美援挹注了台灣很多資源，對其快速從戰後的狀況復甦並快速的進入自給發展階段有很大貢獻，加上當時主政的財經官僚有正確的規劃和運作，使台灣經濟能夠快速復甦，十幾年內就從美援幫助下畢業，還成為美國政府宣傳的模範生。1因此許多學術文章談到美援，都是以經濟和政治上為重點在討論，對於其他方面的影響則較少著墨。那麼一般人對美援的印象除了經濟發展之外還有什麼？就從小在教會長大的筆者而言，曾經聽長輩談到以前去教會領取麵粉、衣物等物資的事情，因此筆者起初對美援的印象是美國慷慨的發放救濟物資來賑濟需要的人，當然實際上是差距蠻多的。至於大眾的印象，從文學創作或是報導都可以找到端倪，電影「兒子的大玩偶」中一開始就可以看到導演刻劃當時人們領取教會救濟物資的情形，並有孩子們以打油詩戲謔基督教是「吃教」；報紙的創作也能看到當時人們戲稱基督教和天主教是「麵粉教」，2表示當時民眾對於教會發放物資有很深的印象，也有不少人到教會聽牧師講道只是為了領取麵粉。那麼筆者就產生了幾個疑問，為何教會有這麼多美國政府授權的物資可以發放？又為何要透過這些教會團體來發放？ 1 2. Jacoby, Neil H., U.S Aid to Taiwan(New York, Frederick A. Praeger, 1966), p230. 《聯合報》，1968 年 6 月 4 日，9 版，〈廟會組曲〉 1.

(9) 就初步翻閱的資料看來，主要的社會救濟物資是從「480 公法」撥出。就官方的統計，480 公法撥出的金額佔了台灣全部美援的 24%，3作為一個非計畫型的美援來說，可以算是非常大的比例。因此筆者期望能更加了解其制定的背景與編修過程，以及對於台灣有何影響，並透過對 480 公法的申請和討論、分配的過程，藉此觀察台美間之互動，還有台灣內部各單位以及民間團體與政府的聯繫與關係，探討這種互動模式是否有其重要性。從資料中可看到，480 公法規範了教會團體能夠取得美國政府的救濟物資，而戰後臺灣最主要負責的兩個教會團體是「天主教福利會」（National Catholic Welfare Committee）和「基督教福利會」（Taiwan Christian Service），那另一個延伸出的問題則是，美國政府跟這些教會團體以及台灣政府跟教會團體間的關係究竟如何？美國對外的援助已經有很長的歷史，從 1812 年美國跨海運送資源救濟委內瑞拉因地震造成的損害起，4雖美國的對外政策時有改變，但仍時常有救濟的動作。其中以透過傳教士或民間組織進行者最為普遍，傳教士們常常在國外進行醫療照護、教育和農工業的現代化，雖然福音的傳佈不一定能成功，但他們帶來的幫助是不能否認的。美國政府善用教會以及民間團體，能達成許多的目的，不僅使多餘的物資得到一個新的出口，並節省援外所需的成本，就教會團體來說，可以賑濟需要的人，也是一個傳遞信仰的機會。所以想透過此論文探討教會或者民間團體在美援的歷史上有什麼重要性，而在台灣的情形又是如何，便是筆者想去整理的。此外還有一個令筆者感興趣的地方，就是當時台灣為何沒有相應的救濟體制來處理這些貧窮、災害問題，就筆者的認知，台灣在清領、日治時代都有過不少的救濟機構，然而在現代的社會福利制度建立前，有個明顯的斷裂，美援在此作為一個過渡的救濟方式，對於現代社會福利制度的建立是好是壞？而美援背後的人道主義，是否與歐美長期發展的社會救濟體系和基督教社會關懷有關？希望透 3. Jacoby, Neil H., U.S Aid to Taiwan, p43. Landrum R. Bolling/Craig Smith, Private forerign aid:U.S Philanthropy for Relief and development (Westview press, 1982), p.2. 2 4.

(10) 過研究各國社會救濟發展的進程，能找到一些答案。. 第二節研究回顧台灣歷史發展中，美援這個議題一直是重要且值得探討的部份，以往關於美援的討論有著重在政策的專門研究者，像是美援與林業保育計畫、職業教育計畫和糧食推廣的關係；還有討論美援利弊者，多數學者肯定美援對台灣的貢獻，但也有不少討論美援自利性，以及依賴理論者，其他人則針對依賴理論作批判，認為台灣在美援環境下仍有不小自訂政策的空間。關於專門討論美援的著作，以 Jacoby, Neil H.所寫的”U.S Aid to Taiwan”為最早，本書完成於美援結束隔年，以台灣為個案研究對美國的援外政策做一個檢討，基本上作者很肯定美援的貢獻，台灣在 1951-1965 這段期間的 GNP 成長非常快速，比同期的亞洲開發中國家都好，當然作者也不否認台灣有先天良好的條件，像是日本遺留的工業基礎，以及中國來台的技術官僚等，5但仍要靠美援給予的資助 6. 跟計畫才能往正確的方向發展。趙既昌《美援的運用》也抱持同樣的看法，他運用官方的統計資料和報告，闡述美援對農、工、電力交通等建設的成果，不僅穩定台灣經濟，也促進科技發展、人才的培育等，此外他更強調政府有效的運用這些資源，使台灣較其他受援國家有更好的發展。 1960 末到 1970 年代左右，國際上依賴理論漸漸成為熱門的討論題目，批判美國援助者不在少數，劉進慶 1971 年在日本提出的博士論文〈戦後台湾経済分析―1945 年から 1965 年まで〉即對美援提出過質疑，7他認為美援支配了台灣的經濟，是披上援助外衣的獨占資本，在美援期間塑造了台灣的依賴經濟體制，美援中止後的空缺由外資和日圓貸款補上，其中日圓完全遞補了美援對公營事業的資助，可以說官商資本對美日依賴的體制由此確立。另一本討論美援依賴關係的. 5. Jacoby, Neil H., U.S Aid to Taiwan, p239-240. 趙既昌，《美援的運用》（台北：聯經，1985 年 6 月）。 7 日本於 1975 年將此論文出版，劉進慶，《戦後台湾経済分析―1945 年から 1965 年まで》（東京：東京大學出版會，1975 年）。中文翻譯版則於 1992 出版，參閱劉進慶，《台灣戰後經濟分析》（台北：人間出版社，1992）。 3 6.

(11) 則是文馨瑩《經濟奇蹟的背後—台灣美援經驗的政經分析（1951-1965）》，8她進一步分析美援在台決策等方面的影響，以軍援為主且集中援助政府部份的美援實際上強化了美國對台灣的控制，又政府必須依賴美國來鞏固自身的統治，交互影響下其成長的結果是符合美國利益的。近十年來，關於美援更細節的研究越來越多，像是陳勇志《美援與台灣之森 9. 林保育(1950-1965) : 美國與中華民國政府關係之個案硏究》討論台美對於台灣森林保育問題看法與作法的拉鋸，認為美國雖然掌握資源的分配，但是台灣在這方面的政策制定仍有相當的自主性。安後暐《美援與台灣的職業教育》、10張健輝〈美援黃豆與臺灣食用油脂工業發展之研究(1951-1963)〉、11吳柏勳〈美援與臺灣遠洋漁業之發展(1951-1965)〉12等論文都很廣泛的運用第一手資料，來建構美援對於台灣工商業發展的影響。至於美援對於社會上的影響，一般很少提及，教會團體在其中所扮演的角色也就更少被注意，鄭睦群〈淡水基督長老教會對時代的因應—以「二二八事件」與「美援時代」為研究中心〉，13運用了淡水教會的議事錄，探討淡水教會在美援時期發放物資的一些情形，但是對於相關的政策或整體的發放情形並沒有做更多 14. 的著墨。徐敏雄，〈臺灣基督長老教會社會服務事工的發展〉敘述長老會如何透過社會服務實行自己的理念，以及其在現代福利國家中扮演的角色，不過對於美援部份只有提及一小部份。綜上所述，美援相關研究為數其實不少，限於篇幅以及相關性，並未全部列 8. 文馨瑩，《經濟奇蹟的背後—台灣美援經驗的政經分析（1951-1965）》（台北：自立晚報出版社， 1990 年）。 9 陳勇志，《美援與台灣之森林保育(1950-1965) : 美國與中華民國政府關係之個案硏究》（台北：稻鄉，2000 年）。 10 安後暐，《美援與台灣的職業教育》（台北：國史館，2010 年 7 月。） 11 張健輝，〈美援黃豆與臺灣食用油脂工業發展之研究(1951-1963)〉（桃園：國立中央大學歷史研究所碩士論文，2013 年）。 12 吳柏勳，〈美援與臺灣遠洋漁業之發展(1951-1965)〉（桃園：國立中央大學歷史研究所碩士論文， 2011 年）。 13 鄭睦群，〈淡水基督長老教會對時代的因應—以「二二八事件」與「美援時代」為研究中心〉，（台北：淡江大學歷史研究所碩士論文，2008 年）。 14 徐敏雄，〈臺灣基督長老教會社會服務事工的發展〉（嘉義：國立中正大學社會福利研究所碩士論文，1998 年）。 4.

(12) 出。而關於社會救濟之部份，現有研究有限，因此建構出美援 480 公法下的物資運用與教會團體運用美援的輪廓，便是本文嘗試去完成的。. 第三節史料介紹（一）官方檔案本文主要使用之史料為中研院近史所典藏的經濟檔案，其中以《行政院美援 15. 16. 運用委員會》和《行政院國際經濟合作發展委員會》兩大卷為最重要，裡面包含各樣的會議記錄和工作報告、物資計畫，為研究這一主題不可或缺的一手史料，不過研究者要注意的是，近史所這部份的檔案分類整理並不確實，雖然將相關的資料彙整入一個分支並依時序排列，但是並沒有進一步彙整，因此資料算是相當 17. 零散。另外國史館《行政院經濟建設委員會》卷宗裡也有不少相關的美援檔案，可與近史所之檔案互相補充。已經出版的史料彙編像是《臺灣光復後美援史料》 18. 、《中華民國政府遷臺初期重要史料彙編：嚴家淦與國際經濟合作》19各提供了. 一些組織會議、計畫方面的資料，很值得參考。《聯合國善後救濟總署在台活動資料集》20則提供了戰後初期其美方人員在臺灣的紀錄，與臺灣本身之紀錄對照可發現許多不同的記載。. （二）報章雜誌要觀察當時的社會狀況，報章雜誌的紀錄不可或缺，《聯合報》為本文主要使用的材料，《聯合報》為現存各大報之中歷史最悠久者，也因其陪台灣走過的時間很長，對美援時期的社會現況留下很多的足跡，對本文的研究來說是一大助力。此外在戰後初期有不少其他的報紙，像是《正氣中華報》、《商工日報》等，. 15. 《行政院美援運用委員會》，中央研究院近代史研究所檔案館藏。《行政院國際經濟合作發展委員會》，中央研究院近代史研究所檔案館藏。 17 《行政院經濟建設委員會檔案》，國史館藏。 18 周琇環編，《臺灣光復後美援史料》（新店：國史館，1995），共三冊。 19 許瑞浩等編，《中華民國政府遷臺初期重要史料彙編：嚴家淦與國際經濟合作》（台北：國史館，2013）。 20 蘇瑤崇編，《聯合國善後救濟總署在台活動資料集》（台北：台北二二八紀念館，2006）。 5 16.

(13) 雖然規模較小也已停刊，但其記載仍是重要的參考資料。. （三）回憶錄美援時期重要的財經決策者如李國鼎21、尹仲容等22人，之後都有出版過回憶錄，對於了解整體歷史發展和變遷的過程及原因有更深一層的幫助。而教會在美援時期的一些作為，也有賴於參與過當時發放的人員的口述紀錄，像曾任基督教福利會副總幹事的黃武東牧師的回憶錄23即記載了珍貴的一些史料。. 第四節研究方法本文以歷史研究途徑為主要的研究方法，重點放在史料文獻的蒐集、分析以及解讀和歸納，嘗試梳理出政府如何運用這方面的資源，從最初的政策討論到確立行動的過程和影響。當時除了美台雙方，尚有多個教會團體和救濟組織在台灣進行活動，因此分析他們之間的互動重建當時的歷史也是重點之一，其分析架構如下：. 21. 李國鼎口述，劉素芬編，陳儀如整理，《我的台灣經驗：李國鼎談台灣財經決策的制定與思考》（台北：遠流，2005）、康綠島，《李國鼎口述歷史—話說台灣經驗》（台北：卓越文化，1993 年）。 22 尹仲容，《我對台灣經濟的看法》（台北：美援運用委員會，1963 年）。 23 黃武東，《黃武東回憶錄—長老教會發展史》（台北：前衛，1988 年 9 月）。 6.

(14) 美國政府. PL480 II、III 美國教會團體私人捐贈 PL480 II、III. PL480 MSA AID PL480 I. II、III. 其他世界性救濟團體. 台灣政府. 台灣教會團體 PL480 II、III 圖 1-1 美援時代官民相互關係圖. 如上圖所示，美國政府與臺灣政府直接往來的法源是共同安全法、國際開發法以及 480 公法的第一章，教會團體則以 480 公法二、三章從美方取得物資，再轉贈臺灣政府，並透過臺灣的教會團體幫忙整體救助的行動，其中除了 480 公法物資外也有私人的捐助，這些教會團體雖然是協助的角色，但是也很大程度幫助了救助事業的推動。. 第五節章節安排本文擬分為五個章節，扣除前言和結論則有三章。第二章「社會救助發展歷程與美援來台」探討台灣救助事業發展的歷史，因為台灣分別受到東西方兩個傳統的影響，因此第一節是敘述西方社會救濟發展的情況，而在基督教在社會中不管是思想或是整個制度上佔有重要地位，因此觀察基督教思想如何影響社會救濟也是探討的重點之一。第二節則是討論台灣 1950 年待之前的社會救助發展歷程，清廷和日本又有什麼不同的措施，還有民間的慈善事業如何發展，都是本節的重點。第三節敘述美國援外計畫的形成背景以及美援在台灣的一些發展過程，也會提到 480 法案的制定過程，以及台灣如何運用這. 7.

(15) 個法案下的物資。就對外援助來說，一直是美國國內辯論的重要議題，因為國內對於是否救助、救助對象、援助利益等等的問題點都有不同看法，所以如何使國會同意對外的援助是很重要的。第三章「台灣教會團體的救濟活動」，由於 480 公法分配下去的救濟物以教會團體為主，因此將重點放在相關團體的活動上。第一節先簡單介紹在台灣活躍的教會團體之歷史沿革，還有美國政府和教會團體以及非政府組織間的關係，探討美援物資分配的折衝過程。第二節探討例行性的救濟如何進行，像是一般貧戶的救濟以及如何協助相關單位。第三節透過會議記錄和報章記載來分析災後的救濟行動。第四章「救濟物資分配之相關問題」，480 公法下救濟物資撥出後，要經過教會團體，再到台灣政府手中，然後跟台灣的地方團體分配討論，這中間經過很多層的機構，使得物資的轉送發生不少的問題，本章除了檢討上一章討論中所發現的一些問題，也會分析政府與民間團體的互動，討論當時的民間非營利組織和政府間的競合關係。. 8.

(16) 第二章. 社會救助的發展歷程與美援來台. 「社會福利」這樣一個概念，是近現代才出現的名詞，不過綜觀台灣歷史，可以發現有一條類似的軌跡一直在運行著，不論是清廷或是日本政府的一些政策，或是期間傳教士的作為，都頗有現代社會福利的影子。民國成立以後的社會救助立法，受到西方國家的影響很深，因此要談台灣的發展，必須先介紹西方社會救助的發展以及社會福利概念不同，其中基督教文化很深的影響整個社會國家立法的方向，因此也會一併介紹。. 第一節歐美社會救助之發展與社會福利概念演進一、19 世紀以前的社會救濟發展從西方社會早期的社會救濟中來看，政府較偏重救災工作，貧民救濟則多由民間團體來執行，尤其是宗教團體更是扮演重要的角色。1自古以來，西方社會服務與慈善濟貧工作便帶有濃厚的宗教價值理念。聖經中對他人的關懷是律法也是義務，特別在孤兒寡婦的救助上更是如此。基督宗教發展到羅馬帝國時期，慈善事業仍然止於對貧困基督徒給予照顧，或在基督徒社群內彼此之間的扶持，這種情況一直要到基督教人口擴大到整個帝國後，各地方教會才擁有教區內課稅的權利，並開始負擔起賙濟貧困者的責任。2 在西元六世紀時，教會把捐款的收入分作四個部份，除了主教、僧侶與維持教會建築的支出外，剩下的一部分用來救濟貧民。當時濟貧的責任被認為是附屬於教會，不繳什一稅的人，會被法庭判殺死貧民之罪，因為他把留給上帝與貧民的部份留給自己使用。而在英國，教會亦將教區募捐收入的四分之一至三分之一用於照顧窮人，並設有「救治院」（hospital，或譯為濟貧院）收容貧病者。除了 1. 江亮演等編，《社會福利與行政》（台北縣：國立空中大學，2003 年 1 月），頁 38。徐敏雄，〈臺灣基督長老教會社會服務事工的發展〉（嘉義：國立中正大學社會福利研究所碩士論文，1998 年），頁 15。 9 2.

(17) 教會以外，行會（guilds）也會從事對貧民的慈善救助。3 同時政府對於濟貧的觀念則跟民間不同調，法王查理曼（Charlemagne）曾立法禁止行乞，並懲罰救濟有工作能力的乞丐之市民；英王愛德華三世（Edward III）也曾頒布勞工法（Statute of Laborers,1349），命令有工作能力而無資產的勞工必須接受任何雇主的僱用，這與查理曼一樣都是為了防止鄉村勞動力外流，同時預防流浪者，保護農民的安全。4雖然立法有他的用意，但是嚴酷的刑罰使得貧民沒有好的保障。當時的教會在濟貧工作的理念上，慈善工作的目的並不在於剷除窮困，更非糾正社會錯誤，而是一種展現上帝之愛的慈善活動。這種慈善概念的救濟水準僅止於最低生活需要的滿足，安貧仍然受到尊敬，施予救濟者也常以這樣的精神鼓勵接受救濟者。但這種理念對當時教會的神父而言並沒有多大的影響，早期部份基督教學者雖然認為私有財富與上帝旨意和律法相抵觸，但這種觀點並不普及，相反的，多數教會將私有財產的擁有視為不可避免的，財富的積累甚至可以從事更多的善工，而這些善工又是上帝國救贖獲得的來源。簡言之，此時期教會社會服務主要的目的在於見證信仰、安撫貧困和獲得救贖。也因為社會層面的致貧因素並未受到關注，加上當時販賣贖罪卷風氣，面對這種信仰腐化的情況，教會內主張逃離世俗生活的修道院制度（monasticism）便因應而生。修道主義精神之下慈善救濟事業在量的方面相當可觀，許多修士與窮人結為朋友，修道院成為幫助旅客和窮人的慈善中心，建立在曠野和荒涼地區的修道院為當地介紹進步的農業耕作方法，成為當地的拓荒者。必須注意的是，修道院雖然積極地從事施捨與救助工作，但其主要的目的並非在窮人身上，而是為了操練施捨者的靈魂。換言之，中世紀的慈善工作不是為了換取救贖，就是要操練自身的靈命，兩者最終的目的還是以個人中心的關懷為主。5. 3 4 5. 孫健忠，《台灣社會救助制度實施與建構之研究》（台北：時英，2002 年 8 月），頁 18-19。林萬億，《福利國家―歷史比較的分析》（台北：巨流，1994 年），頁 15-16。徐敏雄，〈臺灣基督長老教會社會服務事工的發展〉，頁 15-16。 10.

(18) 十六世紀前期，馬丁路德（Martin Luther）開啟了宗教改革的旋風，除了闡述自己的神學理念外，他也指責教會的腐敗，救濟管理不善而自己成立了公益金庫（common chest）接受捐款或物品，以供救濟時使用。6同時受到宗教改革的影響，新型的法案首先出現在英國。1531 年，英王亨利八世制定了濟貧法案，貧民救濟首次出現了建設性的作法。該法規定市長（Mayor）及保安官（Justice of the Peace）調查教區內沒有工作能力的老人與窮人，並發給執照，允許他們在規定的地方行乞。1536 年，新頒布的公共救助法規定窮人在一個教區住上三年以上者，可以向教區登記，教區可以用募集來的資金施捨給這些「無力的貧民」（impotent poor）。有工作能力的乞丐則被強迫去工作，游手好閒的兒童則會被帶離父母去做學徒。1562 年的「技術工人法」（Statute of Artificers）規定了工資、工時和學徒體系，流浪者被強制粗重的工作，十二歲到六十歲的乞丐須受雇成為奴僕。7 然而教區民眾的自願捐款不足以救濟貧民，加上工作機會減少、糧食價格高漲，1563 年國會不得已採取強制措施，規定每一家戶，根據其財產收入每週捐款以充實教區濟貧的經費。伊莉莎白女王更於 1572 年簽署法案，明文規定普通稅（general tax）亦即濟貧稅（poor tax），同時設置「貧民監督官」（overseers of the poor）負責執行法令。此法案的重要性在於，政府承認了對於無法照顧自己的國民有提供救助的責任。1576 年政府設立「矯治所」（House of Correction），所內提供羊毛、亞麻等材料，身體健壯的貧民，特別是年輕人必須參與勞作。1597 年的法令確定保安官須任命教堂執事及四位重要家戶的戶長擔任貧民監督官，並設置「救濟院」（almhouses）收容老人、盲人、跛子和無法工作者。此外還規定父母與子女在法律上有相互扶養對方的責任。8 1601 年伊莉莎白女王（Elizabeth I）頒布了「濟貧法」（the Poor Law of 1601），或稱「伊莉莎白 43 號法案」（43 Elizabeth），此法基本上是對之前法案的確認與 6 7 8. 江亮演等編，《社會福利與行政》，頁 38。 Walter A. Friedlander, Introduction to Social Welfare (Prentice-Hall, New Jersey, 1955), p16-17. 孫健忠，《台灣社會救助制度實施與建構之研究》，頁 20-21。 11.

(19) 延續，無太多不同，9但此法規定了親屬及家庭責任原則，欲受救濟者如果可從親屬、丈夫、子女、父母等獲得贍養者，則不予救濟，不過即使合乎救濟條件，也必須於教區住滿三年才得予以救濟。法案還將貧民分為三大類：第一類是體力健全之貧民（the Able-bodied Poor），須被送到前述的矯治所或習藝所（work house）工作，並嚴禁市民布施；第二類是不能工作之貧民（the Impotent Poor），諸如老年人、病患、盲、啞、聾等等，或是需要撫育幼小孩童的婦女，通常收入前述的救濟院，或施予院外救濟，直接給予生活補助；第三種是失依兒童（Dependent Children），包括孤兒、棄嬰或父母無力撫養之兒童，對於這些兒童會盡力幫他們尋找領養或寄養家庭，若無家庭認養則賣去工作，直到 24 歲才能回復自由身。10 這些法案的發展，與新教的思想仍有密切關聯，馬丁路德賦予了世俗工作宗教性的意義，他認為個人於世上的職務是上帝所指派，所以努力工作就是服事上帝，「有工作就不會依賴」的這個假定使工作成為規範人性、幫助個人控制私慾的重要機制。他以這套工作倫理將受濟者分為值得救濟的窮人（deserving poor）跟不值得救濟的窮人（undeserving poor），這很大的體現在伊莉莎白的救濟法上。而且後世所發展的工作所（workhouse）、工作能力檢定（work tests）、以工代賑（work relief）和就業所訓練中，都可發現這種以工作換取物資生活的觀念。11喀爾文（John Calvin）的思想基本上繼承這樣的「天職」概念，人們勤奮工作能取悅上帝，激勵人們形成一種積極進取、充滿活力的行動主義。12對於如何實際處理貧窮問題，他認為傳統的慈善救濟是不夠的，教會的牧師應該如同舊約先知一樣保護督促人民，教會與政府應共同創造就業機會，訂定積極就業政策以及合理的工資，並保障窮人的基本生活條件等。這也有助於慈善工作朝強調工作倫理和體系化方面邁進。13. 9. 林萬億，《福利國家―歷史比較的分析》，頁 18。江亮演等編，《社會福利與行政》，頁 39。 11 徐敏雄，〈臺灣基督長老教會社會服務事工的發展〉，頁 17。 12 巴克勒、希爾、麥凱著，霍文利等譯，《西方社會史》第二卷（桂林：廣西師範大學出版社， 2005 年），頁 131。 13 徐敏雄，〈臺灣基督長老教會社會服務事工的發展〉，頁 18-19。 12 10.

(20) 17 世紀末時，荷蘭曾運用貧民從事工作並取得了成功，英國於 1696 年訂立工作所法（Workhouse Act），就是要效法荷蘭僱用失業窮人從事生產，以增加國家財富。1722 年進一步授權貧民監督官設立工作所，可與私人工廠簽約，僱用貧民工作，若貧民拒絕被僱用則不予救濟。這即是所謂工作能力檢定的院內救濟作法，成員需要進入機構內，不過這類的工作所常因裡面如監獄般不自由而備受批評。14也因制度不甚理想的情況下，後續進行過數次的改革。首先是 1782 年通過濟貧法修正案（The Poor Law Amendment of 1782），規定取消外包制度，將榮譽職的貧民監督官改為有給薪的貧民救濟委員（guardians of the poor），並將院內救濟方式改為家庭居住。151795 年的斯賓漢藍制度（Speenhamland System）則建立了一個貧窮線，以麵包的價格和家庭大小設定一個生活費指數，就是一種最低維生的的標準，當雇主所支付的工資低於此標準時，由政府補足中間的差額，使得往後津貼制度（allowance system）開始廣泛實施。雖然制度立意良好，但卻造成許多雇主降低工資，由政府補足落差，導致納稅人的負擔增加。有自由經濟學者認為這樣的院外救濟是一種反生產力的破壞，因為貧民未能自助反而趨於依賴。16 同一時間，宗教改革到 18 世紀的工業革命前，基督新教的發展一度陷入停滯，受到啟蒙運動的影響，許多人開始接受自然神學的觀點。於是許多教徒苦思如何改革，其中最著名的就是約翰衛斯理（John Wesley），他不僅帶起一波宗教的復興浪潮，如何關懷社會的需要也是他非常關切的。17他認為神的愛與恩典普及萬民，必須落實在人對鄰人的關懷上，對於憐恤窮人、老人與婦女，都給他們實質的幫助，像是興辦年老的貧民與寡婦的收容所、以工代賑的濟貧措施、免費教導兒童基本算、讀、寫作等常識的學校。在醫療服務上，他不但積極為窮人勸募醫療費用，還親自充當醫師為貧苦病患提供醫療服務，此外，衛斯理還辦理窮 14. 孫健忠，《台灣社會救助制度實施與建構之研究》，頁 21-22。林萬億，《福利國家―歷史比較的分析》，頁 20。 16 孫健忠，《台灣社會救助制度實施與建構之研究》，頁 22。 17 神學方面他反對喀爾文的預定論，認為人只要虔心尋求都能得救。巴克勒、希爾、麥凱著，霍文利等譯，《西方社會史》第二卷，頁 455-456。 13 15.

(21) 人的無息貸款來抒解窮人的經濟困境，使他們免受高利剝削之苦。他也認為政府應當負起促進市民經濟福祉的責任，不該將所有的責任都歸咎於自由市場，並且必須保障人民最低層次的安全。在慈善關懷工作的方式上，衛斯理採用了「會社」（society）的組織型態。所謂的會社其實就是信徒聚集的組織，隨著關懷範圍與對象的擴大，這種會社的數量也逐漸增加，他們除了探訪需要關心的人外，也分享彼此信仰的經驗。這樣一個慈善服務團體實際上是一個具有正式組織形式的基督徒團契，許多人認為衛斯理的復興運動之所以能夠發展出全國性的復興，甚至對英國的政治、社會與道德等各層面造成如此大的影響，很重要的要素之一就是這種正式且效率化的組織動員。18 官方體制發展到 19 世紀前期，並沒有太多的進步，尤其是 1834 年針對斯賓漢藍制度做修改的新濟貧法（The New Poor Law），反而回到像伊莉莎白時代的濟貧法，較為嚴苛。因此這樣的新濟貧法並沒有辦法解決工業革命後日益擴大的貧富差距，19社會救濟的展開還是主要依賴民間和教會團體。這個時期雖然有不少組織成立，但是缺乏聯繫與協調，有浪費重複的情形，於是索理牧師（Reverend Henry Solly）在 1869 年成立一個理事會以協調各個團體。同年進一步在倫敦成立「慈善救濟暨抑制行乞協會」（Society for Organizing Charitable Relief and Repressing Mendicity），後更名為慈善組織協會（Charity Organization Society），簡稱 C.O.S。20表面上 C.O.S 並不是標榜宗教色彩的組織，但是其成員以基督徒為主，包涵長老會、浸信會，甚至有猶太教和天主教徒，因此基本上仍是一個基於宗教助人精神的慈善團體。影響這一團體最深的是賈爾梅牧師（Thomas Chalmers），他認為人是懶惰、依賴、不愛工作的，只有在壓力的情況下才會參與勞動，一切政府與私人救濟對於個人來說都是有害的，因為它們鼓勵人們依賴和惰性的養成。21. 18 19 20 21. 徐敏雄，〈臺灣基督長老教會社會服務事工的發展〉，頁 24-25。 Derek Fraser, The Evolution of the British Welfare State(Macmillan, London, 1984), p48-49. 江亮演等編，《社會福利與行政》，頁 42。徐敏雄，〈臺灣基督長老教會社會服務事工的發展〉，頁 26。 14.

(22) 賈爾梅牧師將他對於濟貧制度的看法寫在《論慈善》（On Charity）一書中， C.O.S 採用了他的理論，設立諮詢部，以蒐集、調查申請救濟者的資料，使真正需要者能得到救助。執行上則引用德國的愛爾伯福制度（Elberfeld System）並加以改良，將倫敦分為若干區域，每區設立志願委員會（Volunteer Commission）主持救濟分配，他們反對擴大公共貧窮救濟，強調用道德影響改變貧民的生活方式。更重要的是，C.O.S 開始採用親善訪問員（Friendly Visitor）這個制度，訪問申請救濟者，以了解其社會背景，判定要採取何措施，也就是依照調查的結果，按照個別情況不同而給以不同處理。這種強調「個別化」的原則促使了社會個案工作的產生，加上他們對於社區採協調合作發展的政策，奠定了社區組織發展的基礎，使得社會工作邁向專業化與現代化。22 而當時的倫敦也有另一群人以另一種方式幫助貧民，稱為「救濟貧困會社」（the Society of the Relief of Distress），成員們放棄舒適的生活，進入東倫敦的貧民區，教導貧民讀《聖經》、歷史等知識，與貧民一同學習。其中較出名的是巴涅特牧師（Canon Samuel Augustus Barnett）與基督教社會主義者丹尼生（Edward Denison），巴涅特的學生湯恩比（Arnold Toynbee）更因致力於貧民窟的工作而病死。為了紀念他，他們成立了一個睦鄰會館名為湯恩比館（Toynbee Hall），湯恩比館的主要目的有三，一是負責貧民的教育與文化發展；二是提供一般人有關貧民生活狀況的資訊；三是覺醒社會大種關於健康與社會問題，以及述說他們關於社會改革、立法的理念。23 總體來說，在 19 世紀之前，國家的救濟仍然是微不足道的，大部分的救濟還是很仰賴社會上的慈善團體，特別是教會團體的出力，而基督教思想的演變也很大的影響到社會上救濟的發展。. 二、19 世紀以後社會福利概念的出現與演變 22 23. 江亮演等編，《社會福利與行政》，頁 42。林萬億，《福利國家―歷史比較的分析》，頁 23-24。 15.

(23) 關於社會福利有幾種範圍不盡相同的名詞，最常見的是「社會福利」，法案上常使用的是「社會安全」，歐洲國家的討論則是「社會政策」較多。目前來看「社會政策」（Social policy）應該是最早出現的概念，此名詞首先見於 1873 年德國新歷史學派瓦格納（Adolph Henri Wagner）等人所組的「社會政策學會」（Der Verein für Sozialpolitik），其理想目標與 1884 年英國蕭伯納（George Bernard Shaw）、偉伯（Sidney Webb）等人所參與的「費邊社」（Fabian Socialism）相似。基本上是為了解決或預防社會問題，促進社會安和，增益國民福祉所制定的基本原則和方針，經由國家立法與行政達到經濟社會之平衡發展。日本於 1897 年（明治 30 年）亦由桑田熊藏等發起成立「社會政策學會」，台灣則沿用其譯名。24 社會政策包涵了三層意含，一是一種學科訓練，二是一種研究領域，三是公共政策的一環。第三點自然不必多說，一跟二則是指社會政策被視為像是政治、經濟學一樣，具有理論基礎與嚴謹研究訓練的社會科學，研究社會服務的歷史、政治、哲學也是社會政策的一環。概括整個社會政策的內涵，依照馬歇爾的界定則是「政府用以直接影響人民福利的政策，其行動是提供服務或所得給人民，其核心包括社會保險、公共救助、保健、福利服務、住宅政策等。」25 社會安全是另一個重要的概念，目前我國的憲法中，第十三章基本國策第四節也以「社會安全」為名。最先出現以社會安全為名的法令是美國 1935 年的「社會安全法案」（Social Security），不過事實上英國的邱吉爾（Winston Churchill）在 1908 年寫給英國貿易部的信中曾提到，當時德國已經有統一與對稱的保險體系，以保障勞工意外事故，為了英國勞工的安全，應該成立社會安全機制（Social Security Apparatus）來保護勞工。只是 1909 年訂立的老人年金法案（Old Age Pension Bill）和 1911 年的國家保險法（National Insurance Act）仍未以社會安全為名。26. 24 25 26. 周建卿，《中華社會福利法制史》（台北：黎明，1992 年），頁 4-5。林萬億，《台灣的社會福利：歷史經驗與制度分析》（台北：五南，2008 年 1 月），頁 15。林萬億，《台灣的社會福利：歷史經驗與制度分析》，頁 6-7。 16.

(24) 1929 年開始，各國的經濟都有一些下滑，同年 10 月美國股市的暴跌宣告大蕭條正式到來，美國的金融危機引發了各國間嚴重的連鎖生產衰退，失業率大幅提昇，就美國來說，1920 年代失業率只有 5%，到了 1932 年竟有將近三分之一的失業人口，不難想像這些失業人口當時造成了多嚴重的社會問題。27當時的共和黨總統胡佛（Herbert Hoover）採取樂觀主義的態度，只採取的有限的措施來應付這場風暴。1930 年他成立緊急救濟委員會，互通地方提供就業和救濟的訊息、隔年改組為失業救濟委員會，試圖以募款來解決城市失業問題，都沒有達到什麼成效。1932 年失業人口較多的工業州自行通過緊急救濟的法案，才迫使胡佛簽署緊急救濟與建設法（Emergency Relief and Construction Act），成立財務公司貸款給各州進行救濟，但就是不讓聯邦政府承擔緊急救濟，繼續將這類工作交給私人慈善團體負責。28 胡佛政策的結果反映在當年的大選上，提出「新政」承諾的羅斯福（Franklin Roosevelt）於選舉中大勝，他認為為了保存資本主義而須改革資本主義，最初的兩年做了許多緊急救濟的嘗試，除了大規模救濟失業者也建立許多緊急行政機關，像是聯邦緊急救濟總署、工程設計署、公共工程署、全國青年署等等，這使大家開始認為政府需要負責辦理全國人民的社會福利行政事業。1935 年正式通過社會安全法案，內容有下面三類：一是社會保險方案（Program of Social Insurance），包括老年年金保險、失業制度補償。二是公共分類救助方案（Program of Public Categorical Assistance），以老人、失依兒童、窮人和殘障者為主。三是衛生及福利方案（Program of Health and Welfare Services），包涵婦幼衛生服務、兒童福利服務、職業重建及公共衛生服務等。整個法案的業務，則設立社會安全理事會（Social Security Board）管理，至此美國的社會安全有了永久性的立法和制度。29 追隨美國的腳步，紐西蘭在 1938 年通過世上第二個社會安全法案，而在二. 27 28 29. 巴克勒、希爾、麥凱著，霍文利等譯，《西方社會史》第三卷，頁 282-283。林萬億，《台灣的社會福利：歷史經驗與制度分析》，頁 7。江亮演等編，《社會福利與行政》，頁 50。 17.

(25) 戰爆發後美國主導的世界體系下，社會安全也佔有重要地位。1941 年的大西洋憲章將社會安全列為第五條，隔年英國的貝佛里奇（William Beveridge）提出了「社會保險與相關服務」（Social Insurance and Allied Services），一般簡稱貝佛里奇報告（The Beveridge Report），報告中用了許多社會安全的字眼，其規劃的戰後英國社會安全體制藍圖很明顯有大西洋憲章的精神。30 而最努力推動社會安全的團體首推國際勞工組織（International Labour Organization，簡稱 ILO），1942 年首次印行社會安全定義，1952 年採行「社會安全最低標準」，通令各國遵行，其內容主要在避免因各樣像是疾病、失業、殘障等因素導致的所得中止，而產生的不安全；同時也要求政府提供公共醫療照顧，和各類家庭津貼。現在世人在討論社會安全時通常不以美國的定義為基調，而是以 ILO 為的定義為範本，當代的 ILO 將社會安全範疇分為：1.老年年金、2.殘障年金、3.遺屬年金、4.疾病與生育照顧、5.職業災害補償、6.失業補償、7.家庭津貼、8.社會救助等八大類。總之社會安全是以保障經濟安全為主要目的，其範圍通常指社會保險、社會津貼、社會救助三大項。31 最後則需要討論一下社會福利這個名詞，依照英文社會工作辭典的定義，社會福利是指「一種國家的方案、給附、服務體系，用來協助人民滿足其社會、經濟、教育與健康需求，此乃社會維持的基礎。」32由於社會福利是國家提供來滿足人民需求，這跟福利國家（Welfare State）的概念非常相似。英國坎得柏利主教（Archbishop of Canterbury）在 1941 年所著的「公民與教徒」（Citizen of Churchmen）中，首先提出「福利國家」的新觀念，認為國家組織政府，是以促進人民福利，為其首要盡的責任。33威廉斯基（Wilensky）提出的界定是「政府保障每一個國民的最低所得、營養、健康、住宅、教育水平，對國民來說，這是一種權力而非慈善。」密須拉（Mishra）進一步指出福利國家的一般原則，就是. 30 31 32 33. 孫健忠，《台灣社會救助制度實施與建構之研究》，頁 27。林萬億，《台灣的社會福利：歷史經驗與制度分析》，頁 8。林萬億，《台灣的社會福利：歷史經驗與制度分析》，頁 8-9。周建卿，《中華社會福利法制史》，頁 1。 18.

(26) 「政府能夠且應該負起責任以保障所有國民擁有一個過得去的最低生活標準」34 不同的國家，不同的意識形態，就可能有不同的社會福利界定，也可以說社會福利的定義是必較模糊的，同樣是福利國家，但是提供社會福利的方式不同。像常見的社會福利又可以分成三種，一是殘餘式（Residual）的社會福利，以美國英國較為常見，社會福利扮演補救的角色。二是工業成就模式（industrial achievement performance）的社會福利，以歐陸國家為多，社會福利被看成經濟的附屬品，也就是以職業區別的社會保險體系為主，非就業人口通常被排除，產生就業者靠保險，非就業者靠救助的現象。三是制度式（institutional）的社會福利，以北歐國家為主，每個國民都享有基本的社會福利。通常一個國家不一定只有一種社會福利模式，像是台灣國民黨政府早期對於軍公教採取福利侍從主義（welfare clientalism），以福利換取其對國民黨的效忠，對於社會大眾則仿效美國模式。35 相較於更早以前的救濟，我們能看到國家涉入福利工作的程度越來越深，也產生很多不同的變化，不過實際上包括宗教服務機構在內的非營利組織在美國社會福利領域中仍然扮演著相當重要的角色。即使在 1960 年公共救助擴張的時期，一方面為了避免科層組織的擴大，另一方面也是服務效率的考量，因此許多政府的福利工作都是透過非營利組織來提供，甚至此時期中許多非營利組織都是為了承接政府福利工作而設立的。換言之，即使在福利國家時期宗教性社會服務機構在社會福利的領域中，仍然扮演著相當重要的角色。36而美國這樣的一個傳統，對於後來美援在台灣進行社會救濟的方式，也頗有一脈相承的味道。. 第二節 1950 年代以前臺灣的社會救助 1624 年荷蘭人進入台灣建立政權，統治僅僅 38 年，被來自中國的鄭王朝所取代，此後歷經大清帝國的兩百多年間，社會救濟以傳統中國的方式為主軸，直 34 35 36. 林萬億，《福利國家―歷史比較的分析》，頁 7-8。林萬億，《台灣的社會福利：歷史經驗與制度分析》，頁 9-12。徐敏雄，〈臺灣基督長老教會社會服務事工的發展〉，頁 20。 19.

(27) 到近代則受到東來的西方傳教士，以及後來的日本統治影響，才出現更多不同的面貌。二次大戰後，聯合國善後救濟總署（United Nations Relief and Rehabilitation Administration，簡稱 UNRRA）的物資進入臺灣，嘗試幫助政府能更有效率的重建農工業，儘快使經濟步上正軌。一、台灣社會福利體制的發展台灣經歷過和荷蘭和鄭氏王朝的統治，並沒有留下有關社會救濟的體制，清代台灣則是有中國傳統的養濟院措施。清治台兩百餘年中，曾設養濟院七所，除了台北養濟院是官民合資外，其餘都是官方機構。除了養濟院外，還設立普濟堂和棲流所，功能與養濟院差不多，都是收容老殘孤寡和痲瘋病等患者，育嬰堂則負責收養棄嬰，到同治年間有則新設恤嫠局以照顧寡婦。救災方面，也是有義倉、社倉等制度。台灣因為山高水急，旅行困難，另有義渡、路亭與救難之設施，加上台灣是個移民社會，義塚、厲壇、殯舍遍及全台，這都是因應台灣需求而引進之救助措施。37 綜觀上述清政府對於台灣救濟事業的經營，基本上是以「反抗」為核心考量來建構政策，意即對流民、貧民此種具有反抗可能的，多由官府直接進行管束處理，民間士紳只負責捐輸，為一種官方為主，民間配合的政商權力關係。對政權較無害的像是幼兒、婦女，則以消極的態度面對，放任地方自主經營救濟的機構，到了晚清才較多介入，這樣的分類救濟政策，為清代台灣救濟事業的一個重要特徵。38 而當時民間最有力的支持者，莫過於板橋林家了，尤其在國家低度介入的情形下，不管是興修橋樑、義學、老弱救濟，都對當時的台灣有很大的貢獻，更重要的是，透過這些救濟事業以及對官府的派捐，使林家能夠掌握地方的社會與經濟利益，維持良好政商關係，提昇家族聲望和地位。39. 37. 黃彥宜，〈臺灣社會工作發展之研究（西元 1683-1988 年）〉（台北：國立台灣大學社會學研究所碩士論文，1988 年），頁 3-5。 38 李健鴻，《慈善與宰制：台北縣社會福利事業史研究》（台北縣：北縣文化，1996），頁 18。 39 李健鴻，《慈善與宰制：台北縣社會福利事業史研究》，頁 20-23。 20.

(28) 另一方面，還有一股民間的救濟工作由基督教長老會來領導，1865 年馬雅各先在台南成立了長老會病院，1872 年馬偕在淡水成立傳道所病院，為台灣最早的新式醫療院所，非宗教設立的診所一直等到 1884 年才由民間出資設立新竹福長社，過了兩年才有官設的台北官醫局。40馬偕主要採取的醫療方式有三種，一是公開的施醫，透過唱詩―拔牙―講道的流程，創造一種貼近鄉民的宗教醫療空間，這樣「儀式化」的醫療有助於快速擴散基督教的影響力。第二種方式是免費的贈與治療疾病的藥品，這兩種方式對於消除當地人的仇外心態都有不小幫助。第三種是聯合義診，由於病患人數過多，馬偕曾邀請英商的侍醫協助醫療工作，擴大醫療範圍，使更多人慕名而來。我們不可否認醫療救濟是一種傳道的手段，這反映在施醫後信徒的快速增長，不過在國家醫療的空窗期中，這樣的醫療傳道對於社會有很大的幫助，甚至馬偕醫館還第一次在人體內發現了肺蛭蟲。41 除了醫療部份，基督教在教育事業上也有不少貢獻，基督新教本身就鼓勵信徒多看聖經，因此提昇基本的知識是很重要的，宣教師在世界各地宣教時對教育的工作都不遺餘力。神學教育方面，1875 年成立台南神學院，1882 年於淡水成立牛津學堂，也是學生獲得大學教育之所。中等教育方面，1884 年首先在淡水成立中學與女學，隔年成立台南男子中學，1887 年則另設女學。學校教育外，又推行「白話字」教育，教導人民識字讀經，對於盲人的教育也是由這些宣教師帶起。42 整體來說，清朝治理時期的台灣，政府和民間的社會救濟恰好互相補足，各自有服務對象，政府有時會與民間合資進行救濟，對於教會則是採取較放任的態度。 1895 年後，台灣進入日本殖民統治時期。就日本自己而言，才邁入近代化不久，對於社會政策仍受中國傳統影響很深，其「大寶律令」即是仿效隋唐救濟. 40. 黃彥宜，〈臺灣社會工作發展之研究（西元 1683-1988 年）〉，頁 7。李健鴻，《慈善與宰制：台北縣社會福利事業史研究》，頁 44-48。 42 鄭維瑄，〈基督教社會關懷在台灣社會福利發展中角色之探討〉（台北：國立台灣大學社會學研究所碩士論文，1991 年），頁 66-67。 21 41.

(29) 制度而設，在收容方面也有敬田、悲田、施藥、療養院等等的設置。43雖然 1887 年後的十幾年間有不少的勞工及公會運動，但是 1900 年日本政府發現勞工運動影響社會秩序甚巨，制定了「治安警察法」加以壓制，以維持社會治安為名，禁止勞工集會、大眾運動和結社等，特別反對同盟罷工的誘惑煽動，到了 1916 年工廠法頒行後才有較多一連串的改善。44日本本土就如此苛刻，可想見日治前期台灣的社會政策仍是處於較傳統的階段。在台灣邁入同化政策階段之前，政府的社會救助政策是以社會控制為主要目的，設置養濟院且禁止街頭行乞，避免危害殖民政權，在院內實行軍事化的管理。有研究者者認為這是一種恩侍福利體制，強調日本皇室的恩澤，表現皇室對台灣人民的關愛，以儀式恩賜與監督控制的手段，也就是恩威並重達到以福利之名行統治之實。自 1986 至 1933 年間，因災害而以「皇恩御賜」所發出的災害救濟金就發出 34 次共 254,300 元；自 1923 年起對於私人救濟機構也「恩賜」了 62 所共 95,100 元。45為了符合統治需求的緣故，這些救濟的機構自然大致上是由官方來主導，民間團體的力量與地位相較於前代已經漸漸式微。在 1920 年前後，日本開始較多的引進現代化的社會福利概念，相關的機構像是兒童拖育、就業服務、國民住宅、公共當舖和鄰保事業（social settlement）等，其中值得一提的是 1916 年開辦的鄰保事業，這源自前面提到英國的湯恩比館。第一個台灣的鄰保事業稱「人類之家」，以教化大稻埕的窮民為目的，分社會與兒童兩部，提供家庭訪問、失業救助、義塾、農田耕作等方案，日治時期共有七處設置這樣的機構。此外還於各地設立「方面委員會」，以調查和辦理地區的社會事業。台灣在社會福利基本上追隨日本的腳步發展，不過作為殖民地的關係當然不可能非常完整，像是 1922 年的健康保險法，就從未移植到台灣。就社會服務機構的數量來說，有清一代不過共 30 出頭，日治初期雖沒有全部承接，. 43 44 45. 江亮演等編，《社會福利與行政》，頁 52。劉脩如等著，《中外社會政策比較研究》，頁 262。李健鴻，《慈善與宰制：台北縣社會福利事業史研究》，頁 68-70。 22.

(30) 陸陸續續也開辦到 50 所左右，1920 年後包含職業介紹、教化事業等增加到一百多所，可見官方統治政策對於社會救助事業的進展也有很大的影響。46 至於這時期的教會活動，延續了清代的醫療和教育工作，增設和擴充不少的醫院以及學校，台南新樓醫院的擴建和彰化基督教醫院的建設都是在日治時期完成，教會與以前一樣，與官方的社會工作沒有太多衝突。隨著日本在 1930 年代後與歐美國家逐漸敵視後，教會的工作開始受到刁難，政府從原來的半放任政策改為管制，各種教育課程要求以日文授課，並進行神社參拜；學校和醫院經營方面，要求以日本人出任校長，經營權也要移交給日本法人。平常則會有官員言詞刁難上帝和天照大神、天皇何者為大；對於外籍宣教士多有監視，並將他們逼離台灣，使 1940 年後已經無外籍宣教士在台。二戰開始後，被動員成類似皇民奉公會的組織，成為一種工具性的團體，在這樣的情況下，其醫療教育的工作完全陷入了停擺。47 總體來說，經過日本幾十年的統治，使台灣的社會福利體系逐步邁向現代化，鄰保事業來自英國，方面委員會已經超出德國愛伯福制度的格局，類似美國的社區福利委員會（Community Welfare Councils）。相對的，中國的社會工作概念傳入於 1921 年之後，明顯晚於台灣，同期的救濟事業也是台灣較中國完備，因此台灣現代社會事業是奠基於被西方擴散後的日本。48 若簡單對比同時中國的發展情況，早的社會救助法案是 1915 年所頒布的「遊民習藝所章程」，應是仿效西方近代的習藝所制度，而後一直到 1928 年都沒有太大變更，幾年間所制定的法案，也僅是一些關於救濟院和私立救濟團體的規範而已。49不過國民黨在災難救助方面就顯得積極，1928 年即於內政部設「賑務處」和「賑災委員會」，各地得由政府、黨部和民間團體合設省賑務會或縣賑務會，隔兩年則合併單設「賑務委員會」，改隸於行政院，掌管全國賑災事宜。後因中 46. 黃彥宜，〈臺灣社會工作發展之研究（西元 1683-1988 年）〉，頁 11-12。林萬億，《福利國家― 歷史比較的分析》，頁 178。 47 查忻，《旭日旗下的十字架》（台北縣：稻鄉，2007 年），頁 48-53，168-169。 48 黃彥宜，〈臺灣社會工作發展之研究（西元 1683-1988 年）〉，頁 14。 49 江亮演等編，《社會福利與行政》，頁 55-56。 23.

(31) 日戰爭爆發，改組為「賑濟委員會」，負責內容包括救助各種天災、戰爭的難民、輔助就業、小本貸款、醫療救濟、災童教養等等。50社會部雖於同年設立，但其負責業務中，推行社會福利和倡導社會救濟措施只是其中一部分，當時國民黨的重點是放在民眾組織的訓練上，社會救助並不是執行的重點，51這一點從社會救濟法一直拖到 1943 年才公佈可以看出來。事實上，有關社會保險的政策，在 1926 年國民黨第二次全國代表大會宣言中，就已提到，1928 年的「工人運動綱領」也有規定要制定勞工保險法、疾病保險法，52可見當時德國的社會政策概念也已傳到中國，只是政府並沒有制定相關的法案來執行。. 二、UNRRA 在臺灣的戰後重建二次大戰後，聯合國為了加速戰後的復甦工作，成立了聯合國善後救濟總署（United Nations Relief and Rehabilitation Administration），提供眾多援助與救濟物資，協助各國重建。53UNRRA 的構想在戰爭前期就已經出現，特別是美國加入戰局後，這類善後救濟的討論事宜更多浮上檯面，一次大戰的教訓提醒了美國「勝利本身並不會帶來持久的和平」，救濟善後的開支雖然巨大，但比經濟大蕭條和參戰的代價微小的多。在美國認為符合自身利益的情況下，因此願意投入很多的心力和資源在善後救濟中。54當然在資金和物資的募集上，原本是希望由未被佔領國土的會員國來捐獻，但數據上看到美國的捐獻達到募集金額的 70%左右，55 這樣的善後救濟行動也許不是完全由美國主導，但是就物資來源來看，說是美援的前身也不為過。 UNRRA 在中國也有進行戰後的復原工作，國民政府為了配合善後救濟事宜，於 1943 年 UNRRA 成立時也設置了「行政院戰後救濟調查設計委員會」，不過由. 50 51 52 53 54 55. 周建卿，《中華社會福利法制史》，頁 545-549。言心哲，《現代社會事業》，頁 156，163-164。劉脩如等著，《中外社會政策比較研究》（台北：中央文物供應社，1982 年九月），頁 377。蘇瑤崇編，《聯合國善後救濟總署在台活動資料集》（台北：台北二二八紀念館，2006），頁 1。王德春，《聯合國善後救濟總署與中國》（北京：人民出版社，2004 年），頁 20-24。王德春，《聯合國善後救濟總署與中國》，頁 37-38。 24.

(32) 於中國受災區廣大，UNRRA 沒有足夠的人員可以派到中國進行物資發放，因此採用了在中國設置分支機構的方式處理，1944 年在重慶成立了駐華辦事處，相對的國民政府籌設了行政院善後救濟總署（Chinese National Relief and Rehabilitation Administration，簡稱 CNRRA 或行總），以蔣廷黻為署長，對外聯繫相關事宜。隔年戰爭結束，11 月雙方簽訂「中華民國政府、聯合國善後救濟總署基本協定」，這個協定規範了雙方的權利義務，UNRRA 主要負責提供物資和監督檢討物資的分配，行總則負責規劃和執行。56 為因應中國的行政區域，行總在全中國又設了 15 個分署，在臺灣設置了「善後救濟總署臺灣分署」，由錢宗起擔任署長，高翰為副署長。但是因為臺灣行政長官公署特殊體制之故，臺灣分署亦接受行政長官公署的監督指揮。臺灣分署的重要人事為陳儀的系統，而臺灣省善後救濟審議委員會主委由陳儀兼任，所以臺灣的善後工作實由陳儀主導，UNRRA 在台人員僅扮演建言和協助的角色。57. （一）臺灣分署之重建工作臺灣分署雖成立於 1945 年 11 月，但是由於戰後海運未暢，物資尚未到達臺灣，因此前半年的業務基本上只有進行戰爭損害和一般社會調查，以供後來救濟行動之參考，同時向行政長官公署借撥 1150 萬元，舉辦小型工賑，以救濟都市內的失業群眾。隔年四月物資陸續抵台，分署才開始全面的善後救濟作業，第一批的 UNRRA 人員則於五月抵達臺灣，協助進行重建工作。58 分署的社會救助工作算是相當的廣泛，從一般的貧民救濟到各樣的災難救助都有進行，物資發放通常有三種方式，一是由隸屬分署的工作隊直接發放，二是派遣委員與地方政府合作，三是委託各縣市的善後救濟協會，並派員監督發放。 56. 盧秀燕，〈行政院善後救濟總署魯青分署之組織與運作（1946-1947）〉（桃園：國立中央大學歷史研究所碩士論文，1997 年），頁 14、18-19。 57 蘇瑤崇編，《聯合國善後救濟總署在台活動資料集》，頁 1。 58 行政院善後救濟總署臺灣分署，《善後救濟總署臺灣分署業務總報告》（出版時地不詳），頁 1。台北二二八紀念館藏，《UNRRA 之台灣地區工作史、1945-1946 台灣大事記與工作計畫稿、二二八事件經歷與紀錄》，〈The History of the UNRRA Taiwan Regional Office〉，館藏號 A-GK-002-0006-045，頁 2。 25.

(33) 由於物資有限，如何管控及分配更是需要注意的地方，基本上在分配時會先以縣市登記的赤貧名冊為主，此外外地新歸難民、貧苦的孤寡老幼、一年內受天災的貧戶也都是優先救濟的對象。戰後的縣市救濟院收容不少的老弱孤殘，但因經費缺乏，常有三餐不繼之情形，對於這些慈善機構，分署都盡量幫助他們維持運作，較有名的高雄天主教孤兒院、臺北愛愛寮等等都接受過幫助。59 分署同時關注兒童的健康問題，於校園內設立牛乳供應站，依據需要營養之貧弱兒童人數，配給煉乳由學校負責分配供應，總共設置了 235 所，約有 15 萬兒童受惠。至於失學或未就學以及校園未設站的孩童，則與地方政府合作成立兒童奶粉供應站，只要有符合設立標準的人員及設施就可向分署申請，事後統計共設立了 88 所，有 9 萬人受惠。60 其中較引人注意的幾個地方是報告中提到有關於赦令後的救濟，因 1947 年 1 月配合中華民國憲法的公佈實施，同步進行大赦，犯罪行為在 1946 年 12 月 31 日以前，最重本刑為有期徒刑以下者，均赦免之。61此舉使本為貧民的囚犯頓失依靠，尤其臺灣戰後的監獄環境不佳，常為疾病孳生之溫床，分署早於前一年就曾視察過臺灣的監獄，並資助不少的物資，此次大赦分署也算頗為關切，分發了不少的衣物棉被與肥皂，使這些人能過一個舒適的冬天。62 除了社會救助的工作，協助臺灣重建各樣設施自然也是一項重要的工作，像是重建都市的道路、自來水系統，興修農田水利、河川堤防、公路，工廠與漁港等等，都是幫助農工業重振的重要工程，工程費用約將近 4 千萬元。63 以上簡單的敘述了臺灣分署的相關工作，表面看起來分署的工作情況頗為順利，不論是救貧或是平抑物價都做了很多努力，但事實上經濟的惡化仍然持續，與政治上的不滿相互激盪造成了二二八事件，這些對社會重整的努力看起來似乎是白忙一場，連 UNRRA 的人員都不諱言，的經濟狀況遠比他們剛到臺灣的時候 59. 行政院善後救濟總署臺灣分署，《善後救濟總署臺灣分署業務總報告》，頁 17-18，26-27。行政院善後救濟總署臺灣分署，《善後救濟總署臺灣分署業務總報告》，頁 27-29。 61 《中央日報》，1947 年 1 月 1 日，2 版，〈國府命令〉。 62 行政院善後救濟總署臺灣分署，《善後救濟總署臺灣分署業務總報告》，頁 21。 63 行政院善後救濟總署臺灣分署，《善後救濟總署臺灣分署業務總報告》，頁 22-26。 26 60.

(34) 還差。64然而若仔細的去研究當時 UNRRA 的紀錄，整體經濟情況的惡化就不那麼令人意外。. （二）臺灣分署之物資運用問題分署的官方報告不會紀錄對自己不利的事情市可以預期的，所幸我們還能從 UNRRA 相關人員的記載，能比較真實的了解當時物資是如何被運用的。這裡只看肥料這一項物資衍生的各樣問題，不過這一項問題就大概呈現了分署處理各樣援助物資的態度，也就是想辦法從中牟利。首先 UNRRA 人員對農業現狀進行過評估，因為建設有足夠的基礎，因此只要有足夠的肥料供應，糧食產量約一至兩年就可回復戰前的水準，所需的肥料量大約是 62.5 萬到 70 萬噸左右。因此 UNRRA 預定援助臺灣約 40 萬噸的肥料，最終則運了 24 萬噸，但是運抵臺灣的只有 13 萬 8 千 7 百噸，而且本來是要無償給予農民，分署卻決定要以低於市價的價格販售，這也造成事後一連串的弊端。65 當時肥料消失的問題頗為嚴重，分署的報告曾記載倉儲管理不善造成數字不清與折耗過大，第一批的三千噸共六萬袋肥料，約有 20%的破損率，經換袋後的淨損失達 326.25 包，約 0.5%。當時 UNRRA 分配專員也提到破包情形嚴重，在他們外國人看不到的地區，有許多來源不明的肥料流竄，持有人也是漫天喊價。而且當時分署規定的肥料耗損率最高為 1.5%，下面的肥料運銷委員會卻提昇至 2.5%，若以實際抵台數量計算，約有 3500 噸的肥料「合法」的消失，成為官員牟利的商品。66 除了官員的私下牟利，就算是公開販賣的肥料也是有不小的問題，當時. 64. 台北二二八紀念館藏，《UNRRA 之台灣地區工作史、1945-1946 台灣大事記與工作計畫稿、二二八事件經歷與紀錄》，〈The History of the UNRRA Taiwan Regional Office〉，頁 4。 65 台北二二八紀念館藏，《UNRRA 有關臺灣情勢的各類報告》，〈Note on UNRRA Estimate of Fertilizer-Food Needs〉，館藏號 A-GK-002-0005-026，頁 1。蘇瑤崇編，《聯合國善後救濟總署在台活動資料集》，頁 12。 66 台北二二八紀念館藏，《UNRRA 官員相關信件》，〈A letter from Maldwyn Bebb(UNRRA-USA) to Ed Paine〉，館藏號 A-GK-001-0002-074，頁 4。蘇瑤崇編，《聯合國善後救濟總署在台活動資料集》，頁 12-13。 27.

(35) UNRRA 估計每磅肥料價格應介於 3.6-5.0 美分之間，然而分署卻用 8-10 美分的價格出售，光是第一批肥料就讓分署多賺了 30 萬美元，加上每個流程的分配政府又額外收各種規費、倉儲費等等；此外 UNRRA 官員的調查也發現政府以調和肥料之名，混入農民不需要的豆餅，並以更高的價格售出，這些手段使其獲利難以估計。67 不過更糟糕的是，這些本來要援助糧食生產的肥料，最後卻不少用在政府所接收的甘蔗田上，因為其產生的經濟利益高，又可以快速收取現金。產量不如預期加上肥料成本過高，使得 1946 年到 1947 年的糧食價格急速攀升，整體物價指數也一去不復返，這些原來是幫助臺灣重建的肥料，卻因為相關人員和政策的層層剝削，成為拖垮民生經濟的原因之一。68 其他援助物資像是工業用的鋼鐵、炸藥，食用的麵粉、牛油等，在分署的經手下都有類似的情況發生，無償的援助物資使分署和長官公署荷包滿滿，但是這些金錢並沒有用來重建臺灣，使臺灣經濟被剝削掏空，加上各樣重建工作所用非人，終究使臺灣的復原之路遙遙無期。彭德華在寫 UNRRA 的工作紀錄時不免感嘆：「不管給這些中國人多少煤礦、多少機器、多少錢，或是給他們任何東西，但是沒有給他們腦袋的話，他們根本無法完成任何事情」，69 臺灣分署的存在時間其實不長，從 1945 年 11 月起至 1947 年 5 月結束，長度不到兩年，若是從物資抵達的 1946 年 4 月開始算起，又更加的短促。筆者不敢斷言分署對戰後復原一定是弊大於利，官方的統計數據也許不完全正確但仍有一定程度的救助工作在運行著，只是時間不長，加上公署跟分署這這類舞弊事件頻傳，筆者認為成就仍然有限。UNRRA 的規定是在受援國的駐紮時間不能超過兩年，所以救濟總署的工作時間短是可預期的，不過相較於中國本地的工作，臺 67. 台北二二八紀念館藏，《UNRRA Story 有關肥料問題》，〈UNRRA-CNRRA operations: The Fertilizer scandal〉，館藏號 A-GK-002-0006-039，頁 1。台北二二八紀念館藏，《UNRRA Story 有關肥料問題》，〈UNRRA Story: Fertilizer I〉，館藏號 A-GK-003-0014-024，頁 1。 68 《UNRRA 有關臺灣情勢的各類報告》，〈Note on UNRRA Estimate of Fertilizer-Food Needs〉，頁 1。台北二二八紀念館藏，《其他之 UNRRA 記事》，〈living cost〉，館藏號 A-GK-003-00014-037，頁 1。 69 《UNRRA 之台灣地區工作史、1945-1946 台灣大事記與工作計畫稿、二二八事件經歷與紀錄》，〈The History of the UNRRA Taiwan Regional Office〉，頁 9。 28.