警察法改革背景與臉書貼文

俄羅斯是歷史上的強國，在當今世界上也仍然具有較大影響力。綜觀俄羅斯 警察的發展歷史，不難看出，作為負擔維護國家社會秩序的警察，一直在俄羅斯 國家的權力結構中佔據著非常重要的地位，在行政執法和刑事司法領域發揮著重 要作用，相應地，警察立法一直很受重視。⁶⁹ 俄羅斯警察始創於俄羅斯帝國時 期，即 1718 年，沙皇彼得一世效仿法國和德國等歐洲國家進行改革而建立警察 組織。初始時期並没有統一的警察法，而是通過以沙皇「命令」、「法令」等形式 發布一些警察立法，對警察組織以及警察活動進行調整。當時的警察（полиция）

機關與司法機構混合在一起，被賦予共同對社會進行嚴格的國家管理責任，具有 並行使著極大的國家權力。後來，歷經警察機構與司法機關分開的發展階段，⁷⁰ 警察權從司法權中分離並獨立出来，警察的職權逐漸被界定於維護社會治安秩序

69 И. Т.Тарасов,Полиция Росси и История законы реформы ,Составление и редакция В. С.

Чижевский-М.:Книжный мир,(2011),стр,P18

70 И.Т.Тарасов, Полиция России История законы реформы, Составление и редакция В. С.Чижев ский М.:Книжный мир ,(2011), стр,P8.

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以及對於刑事案件的偵查等兩個主要方面，與司法權相區分。這一時期的俄羅斯 警察與法國、德國等歐洲國家的警察法有很多相似之處，在立法形式以及警察職 權等立法内容上，較多借鑿了歐洲國家警察法。

1917 年，沙俄被推翻，新政權蘇維埃建立新的警察機關，廢除了原沙俄時 期有關警察的法律規範，重新進行警察法立法，頒布實施了一系列新的警察法律 規範。在形式上，為與沙皇的警察機構相區別，將警察名稱改為「民警」（милиция），

意即「人民的警察」，強調警察權屬於人民。這一時期頒布實施的有關警察立法，

主要包括蘇聯最高蘇維埃主席團《關於蘇聯大民警機關維護公共秩序和同犯罪作 鬥爭的基本職責和權限》以及《蘇聯工農民警條例》這兩個基本法律文件。民警 的職責定位上發生了一些變化，即強調維護社會公共秩序，以捍衛國家利益為宗 旨。⁷¹由於前蘇聯奉行與西方自由主義相對立的國家主義政治理論與法律哲学，

國家至上，其政治在非憲政主義的道路上運行，對形成和約束權力的制度安排則 完全忽視。相應的，作為國家權力的警察權内容廣泛，職權强大。警察享有拘留、

强制送往醫療檢查、人身物品檢查、扣押物品和證件等廣泛的權利，而較少受到 來自外部其他權力機關的制約和来自公民權利的制約。自由、權利被視為源自於 國家和法律的賦予，而法治則無人問津，警察權濫用以及侵害公民權利的現象較 為嚴重。

20 世紀 90 年代，受國際國內各種複雜因素的影響，俄羅斯社會政治、經 濟進入空前動盪時期。受西方民主自由法律文化影響，俄羅斯社會思想和政治出 現多元化，俄羅斯開始反思不受制約的權力體制，重提建設法治國家問題。作為 具有國家強制力，關係到公民生命、健康、自由等重大權益的警察權問題，無疑 備受關注。而無處不在的警察權以及濫用的警察權力，也早已廣受詬病。在這種 背景之下，1991 年 4 月 18 日，俄羅斯蘇維埃聯邦社會主義共和國人民代表大 會和最高委員會通過並實施了《俄羅斯聯邦民警法》，率先對警察法律關係及警

71 黃榮，<蘇聯民警機關權限與社會主義法制>，<<環球法律評論>>，1984.

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務活動進行規範。這是俄羅斯史上第一部統一的警察法法典。該法強調對警察權 的制約，重視對公民權利的保護。例如，明確民警機關權力的同時，規定了民警 機關的活動與公民權利的關係。規定民警機關應當保護公民的權利和自由，禁止 對公民刑事逼供，禁止使用暴力、虐待或者損害公民尊嚴的行為；未經法律規定 的程序，不得限制公民的權利和自由等等。同年 12 月，隨著蘇聯的解體，俄羅 斯社會開始對於警察的問題逐漸重視。由於政府配給的經費以及人力的不足所衍 伸出來的腐敗問題越來越嚴重，進而導致公眾─警察之間的關係處於不信任與不 滿緊張狀態之中。一些國際的研究，包括國際犯罪受害調查(International Crime Victimization Survey)、新歐洲晴雨表(New Europe Barometer)、歐洲社會調查、蓋 洛普世界民意調查(Gallup World Poll)以及世界價值觀調查(World Value Survey) 一致針對公共在警察信任和滿意度調查中，將俄羅斯列為低滿意度國家。⁷²之後，

開始從經濟制度、政治制度等諸多方面進行激烈的改革，法律制度的改革也大規 模展開，開展了一系列法的制定、修改等立法活動。

而法律改革的方向，則是在原法的基礎之上，借鑿西方國家的法律制度。1993 年 12 月 12 日，俄羅斯聯邦憲法頒布並實施，憲法規定了俄羅斯是共和制的民 主聯邦法治國家，並規定，人和人的權利與自由具有至高無上的價值。承認、遵 守和維護人和公民的權利與自由是國家的責任。⁷³在這種背景下， 《俄羅斯聯 邦民警法》也歷經多達 46 次的頻繁修改，以不斷地適應變化的社會現實需要。

這些修改随著立法權力機關的改變，分别是由俄羅斯聯邦人民代表大會、俄羅斯 聯邦最高委員會，以及俄羅斯聯邦立法委員會通過，並以「決議」、「補充和修改」

以及聯邦法律的形式出現。但儘管法律條文的修改，俄羅斯經歷經濟轉型的初期，

很少人關心到警察的重建，當局和新興的企業對於私有化、穩定的金融和通貨膨 脹的控制感興趣。因此，蘇聯民兵開始發起地下的市場化。當時，他們在市場提 供保安服務，並和有組織的犯罪集團去勒索新成立的商業集團。這時當局才開始

72 Olga Semukhina, Milwaukee, From Militia to Police: The Path of Russian Law Enforcement Reforms, Russian Analytical Digest, No.151, 30, June 2014, p.2

73 《Конституция Российской Федерации》от 12.12.1993.Статья2.

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注意到犯罪組織崛起的問題，進而開始注重法律的力量以及開始擴大警察的數量。

74與此同時，蘇聯民兵把敲詐勒索得到的財富花費在奢侈品上。然後在 1990 年 代中期，他們開始投資，首先在零售貿易，例如開放市場、小商店等和其他行業。

這對於當局試圖要控制警方來說，是一項潛在的打擊，因此也採取了一下的 措施，試圖削弱這種額外有利的部門：1, 將監獄系統從內政部移動到司法部。

2, 將消防員移至緊急情況部門。3, 發動政治運動和刑事起訴。4, 發起反腐敗的 政治運動。然而，這些行動的主旨不在於向公眾提供更好的服務或是削減犯罪，

而是希望保持組織結構調整，並透過媒體批評腐敗官員，並根據政治需求去懲罰 特定的對象。在 2000 年，警方沒有為市民提供更好的安全服務或改變自古以來 所承襲的壞現象。警方仍然是一個軍事化，不透明的系統，忽略了大眾的需求。

75其面臨的主要問題表現在：如何合理定位警察權的範圍，如何平衡警察權與公 民權利的關係，如何有效調整規範警察執法活動，改善警察的形象與民眾關係，

以及適應新形勢要求應對諸如恐怖活動日益嚴重等新問題，提高警務活動效率等 等。為此，2011 年俄羅斯再次修改了警察法。在經過為期半年的全民討論之後，

2011 年 1 月 28 日俄羅斯國家杜馬正式通過了《俄羅斯聯邦警察法》，並宣布廢 除 1991 年《俄羅斯聯邦民警法》以及與該法相關的全部法律文件。⁷⁶ 並於 2 月 7 日修訂了對警察，刑法和刑事訴訟法的法律作出了修訂，自 3 月 1 日起開始生 效。

有別於舊的《俄羅斯聯邦民警法》，新的《俄羅斯聯邦警察法》在立法起草，

以及最終通過的過程中，廣泛徵求社會意見，吸收民意，實現立法民主化，提高 立法水平。為此，俄羅斯國家杜馬採用了多種方法，包括正式立法前充分利用網 路、電視、報刊等多種媒體形式進行宣傳，調動公民積極參與，廣泛公開向社會 徵求各種形式的立法建議，並就立法草案的内容邀請警察界、學術界以及普通民

74 Leonid Kosals, Police in Russia: “Reform or Business Restructuring?”, Russian Analytical Digest, No. 84, 19 October 2010,p.4

75 同上註。

76 RT News, <http://rt.com/politics/police-law-passed-duma/>

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眾發表意見，召開若干次立法聽證。⁷⁷

由於警察法所涉及的内容事關公民的生命、健康、自由、財產等諸多基本權 利，廣受社會及民眾關注，因此，社會各界及民眾參與熱情度較高，積極發表意 見、提供建議、參與討論比較踴躍。在經過為期半年的充分的全民討論，經過反 覆討論和修改，吸收民意後，才將新的《俄羅斯聯邦警察法》最終定稿。而警察 改革最主要的條文內容和目的就在於：第一， 名稱改變。根據改革方案，俄羅 斯執法人員的名字從蘇聯時代沿用下來的民兵變更為世界通用的警察。⁷⁸ 第二，

減少人員並增加薪資。警察的數量將減少 20％，也就是到 2012 年為止，人數將 從 128 萬人下降至 110 萬人。該項評估從 2011 年 6 月份以前進行，沒有通過考 核，或是曾經接受過行政懲處或是曾經與黑社會接觸過的人員也將會被解僱。⁷⁹ 而通過考核的人員，薪資將會增加 30％。第三，集中化。俄羅斯警察制度將會 以聯邦級機構作為最主要中心，也就是所有的資金將來自於聯邦預算。在舊體制 之下，負責治安和輕微犯罪的民警單位是隸屬於區域和城區管轄，預算是來自區 域預算，且區域州長比起聯邦中央需要負起更大的責任。⁸⁰因此，新的改革條文 便是將本來下放的權力收回中央，一切以中央作為最主要的發號司令台。第四，

改變警察和被拘留者的權利。根據新的法律條文，被拘留者在 3 個小時的居留時 間內將獲得一次撥打電話的權利。自從被拘留的那一刻，被拘留者有權利可以申 請辯護律師或翻譯，而警察也必須告知被拘留者其權利和義務。除此之外，警方

改變警察和被拘留者的權利。根據新的法律條文，被拘留者在 3 個小時的居留時 間內將獲得一次撥打電話的權利。自從被拘留的那一刻，被拘留者有權利可以申 請辯護律師或翻譯，而警察也必須告知被拘留者其權利和義務。除此之外，警方