都市計畫通盤檢討納入綜合治水策略之探討

都市計畫通盤檢討納入防減洪調適策略前，應從地區淹水原因、型態與程 度確認開始，指認一地區之環境現況課題，加以分析地區淹水危害程度並劃設 策略分區，隨後研擬地區整體防減洪調適策略構想，探討與擬訂各策略分區下 實際落實於都市計畫操作方向與手段，再依循地區整體調適策略，分別探討於 土地使用計畫、公共設施計畫、土地使用分區管制要點及都市設計與建築規劃 操作方向之適用情形。

壹、都市計畫地區綜合治水

在全球氣候變遷與溫室效應的影響下，氣候異常與頻繁的暴雨對於整體國 土保安的威脅逐漸升高，而都市的快速發展不僅因地表的透水性以及涵養水的 能力導致都市容受力的下降，使都市整體排水能力降低，增加淹水災害風險，

因此，綜合治水概念將是未來在水資源管理與都市發展下之重要環節。

所謂綜合治水乃針對排水集水區特性及排水條件，運用各種綜合治水對策 之方法，包括排洪系統、滯蓄系統等工程方法，以及提高保全對象耐災能力、

強化防災與避災體系、集水區洪水出流抑制等非工程方法，其架構表如 3-1 所示。

從傳統的治水理念到現今的綜合治水，歷經了約四個時期，奠基於過往的 經驗下，現今的治水理念主要透過綜合治水對策，研擬最佳的防洪減災的方案，

嘗試平衡人、土地與水之間的關係，與水共存，以期降低水患的可能性並達到 永續發展之目的。其理念運用於都市洪災的防制主要是結合「保水、減洪、防 洪」三種方式（李怡先，2009）。其各項手法及有關措施說明如下：

1. 上游保水：主要針對集水區進行管制，加強水土保持，增加入滲量、

減少逕流量，有關措施係以行政措施軟體策略為主，包括加強山坡地

開發利用案水土保持計畫審查、監督與管理、加速辦理全市山坡地範 圍檢討劃定。

2. 中游減洪：係透過全市河川流域管理，提早發佈預警，降低洪水可能 之災害，包括加強全市河段整治工程及水濱親水環境改善計畫、環境 敏感區域、農業區、保護區、行水區之保護及洪泛區範圍劃定與使用 管制。

3. 下游防洪：主要以檢討都市土地建物管制、建置防災決策支援系統，

其有關方法包括規範都市開放空間(公園、綠地、停車場)之保全及復育、

將綠建築「基地保水指標」納入都市設計審議重點、規範新開發地區 及劃定都市更新地區納入總合治水工作優先推動示範、推動坡地住宅 區生態規劃設計等。

不同的都市會因為其位於不同河川流域之上游、中游或下游區位之不同而 面臨不同的綜合治水課題，亦會因為當地水文、地質、地形條件之不同，而需 採取不同的因應對策。

表 3-1 都市地區綜合治水策略架構表

貳、都市計畫通盤檢討治水減災策略

都市防洪已成為現今都市發展檢討之首要課題，應運用有別於傳統河道治 理之綜合之水策略進行整治。本研究從都市計畫通盤檢討及土地使用管制面向，

將防減洪調適策略聚焦於下游都會地區之流域分擔，企圖於土地管理措施中導 入「都市海綿化」（將都市每一塊土地當作海綿，使雨水降下的第一時間就地 做最大下滲吸收，減少表面逕流）與「低衝擊開發」（強調開發地區透過入滲、

過濾、貯留、蒸散等功能，降低開發行為對水質水量衝擊，盡量保持原有水文 狀態）概念，善用各項土地空間資源，透過公共設施多功能規劃與增加雨水入 滲等方式，提升災害防治成效，達抑制逕流量、遲滯洪峰之目標。以減少人民 生命財產損失。

過去治水減災相關之研究與計畫已提出許多防減洪之相關策略，以操作手 段論之包含結構式與非結構式手法，而以實際操作面向言之，結構式手法可分 為「都市工程規劃方法」與「建築工程規劃方法」，非結構式手法則可歸納為

「都市計畫方法」、「都市設計方法」，如表 3-2 所示。

一、結構式防減洪調適策略

（一）都市設計工程規劃

1. 基地高程管理：土地開發應納入高程管理概念，針對計畫中劃定為住 宅區、商業區及醫療、文教用地等重要公共設施使用土地及其他可能 之防災避難據點，其開發高程應考量災害風險予以抬昇；而開放性之 公共設施或滯洪池用地則應相對降低其開發高程，供滯洪使用。

2. 增加排水路通水能力：增加排水路通水能力包括疏浚、拓寬等相關措 施，應依據該地區相關易淹水規劃報告執行，以暢通水流。

3. 提高雨水下水道系統排／貯洪能力雨水下水道系統：為排除都市化地 區地表逕流之主要設施，且不考慮蓄洪或滯延功能。重要都會區雨水 下水道多採用5年重現期距設計基準，惟在流域共同分擔洪峰流量情況 下，雨水下水道亦可考量作為滯洪空間。

4. 設置抽水站與閘門

（二）建築設計

1. 住宅防護補強：針對地勢較低，淹水風險高之住宅，以設置擋水閘門 方式進行住宅防護補強，降低淹水風險。其補償基準則可比照內政部 營建署民國98 年「積水地區建築物鼓勵設置防水閘門(板)補助作業規 範」辦理。

2.建築物導入雨水收集及貯留設施：整體策略是透過建築設計手法，將建 築物視作收受並貯留雨水的空間，具體措施包含設置雨水貯留設備、

綠屋頂、綠立面等植被保水機制；主要概念是延長雨水在建築內部或 表面停留的時間，分擔地表逕流量，減緩都市排水設施在洪峰時期的 壓力，減少洪災可能所致之損失。

3. 建築物地面樓層作為開放空間：建築物地面樓層應避免設置重要設施/

設備，或設計為開放空間，可有效降低淹水損失。

二、非結構式防減洪調適策略

（一）土地使用計畫及公共設施計畫

1. 調整土地使用項目與強度：劃定高淹水潛勢地區為不易受其影響之土 地使用或將部份或全部建物遷出該地區，降低其曝露度。若難以進行 土地使用項目變更或土地遷移，則可調整土地利用強度，減少區內居 民活動行為的密度與強度，調整該土地使用分區的容積率，檢討尚未 開發之可建築用地變更為公共設施用地等。

2. 高標準容許開發/限制開發：短期可以高標準要求開發者提具開發基地 內的防災及減災計畫，限制開發強度，增加此區的開發成本及難度，

減低其開發意願。長期則應降低分區的使用強度，並逐步納入禁限建 範圍。

3. 開發行為出流管制：土地開發應在集水區總量管制之原則下，至少滿 足開發區域之洪峰量與逕流量達「零增量」之目標，應納入低衝擊開

發觀念，除了減少暴雨對於建築基地的衝擊外，更可以促進水資源在 生態系統與集水區中的移動，包含保育措施、減少不透水面積、利用 地景特徵減緩逕流、使用多種措施減少與淨化逕流及污染防制等。

4. 系統性整合都市滯洪空間：既有之都市計畫區或發展密集區可利用公 共設施用地多目標使用，或利用法定開放空間增加小型都市滯洪空間，

其設置位置可與排水路或雨水下水道系統連結，以有效提升滯洪效 益。

5. 利用公共設施增加都市可滯洪空間（公共設施多目標使用）：考量都市 地區土地取得不易，若可利用公共設施用地部分空間兼具滯洪功能，

例如公園用地、綠地用地、學校用地、廣場用地、停車場用地、兒童 遊樂場用地及運動場用地等等擁有較大型開放性空間者，則可有效調 蓄洪水，減緩水患發生。

6. 利用法定空地增加都市可滯洪空間（公共設施多目標使用）：除建築物 覆蓋土地之外，其餘的部分皆為法定空地，故可在不影響原有用功能 前提下，利用法定開放空間滯洪，配合空地綠化及保水增加都市建成 區域滯洪能力，或採用透水性鋪面等方式，降低洪水災害發生時所帶 來的衝擊。長期而言，可進一步對新開發土地增加法定空地面積比例，

提升基地保水效益。

（二）土地使用分區管制要點與都市設計：

就區內土地及建築物之使用、最小建築基地面積、基地內應保持空 地之比率等事項進行規範，提高都市地區整體透水面積將有助於減少逕 流量。建議相關策略如下：

1.限制地下室開挖率

2. 提高法定空地綠化率與透水率 3. 加強設置透水鋪面

4. 利用人行道及分隔島作為道路地表逕流入滲區

5. 回饋之補償性滯洪池用地比例訂定

參、治水減災之都市計畫通盤檢討策略總體架構

一、綜合治水策略落實於都市土地管理之操作方向與手段

依循內政部建築研究所 103 年度都市計畫通盤檢討有關減洪規劃作業手 冊之研議，其修正後之都市防災計畫程序架構，為因應近年來臺灣地區都市區 域面臨短延時、強降雨之氣候型態，衍生之都市地區淹水問題，該計畫擬於整 體防災策略中納入「減洪計畫」，研擬都市計畫通盤檢討有關減洪計畫實務規 劃作業之步驟與相關作項目。

「減洪計畫」規劃作業程序共分為下述 5 個步驟，如圖 3-1 所示：

（一）步驟一：確認規劃底圖

在進入減洪計畫規劃作業前，應先確認規劃底圖（包含確認取得圖 資之正確性，應核對歷次通檢計畫圖及前次通檢後之個案變更圖），以作 為後續分析及土地使用規劃之重要基礎。

（二）步驟二：地區淹水原因、型態與程度確認及地區環境現況課題指認與檢討 經由地區災害環境特性、土地使用計畫、公共設施計畫及現況資料 調查與分析，確認淹水成因並運用淹水潛勢圖了解淹水區位、淹水面積

（二）步驟二：地區淹水原因、型態與程度確認及地區環境現況課題指認與檢討 經由地區災害環境特性、土地使用計畫、公共設施計畫及現況資料 調查與分析，確認淹水成因並運用淹水潛勢圖了解淹水區位、淹水面積