開放後土地制度變遷

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第二節 開放後土地制度變遷

一、 土地制度變遷

中國自從1979 年採取對外開放政策，至今三十餘年，其間亦有許多對外 商投資帶來影響的土地制度變遷。臺灣自1987 年解嚴後，臺商前往中國投資 日益增加，而當時正逢中國開始建立土地市場化機制，因此眾多臺商製造業在 中國投資的過程當中，勢必遭遇許多制度變遷所帶來的衝擊。

1980 年代末期，中國一連串的法令修正、新訂，放寬了土地權利移轉的 限制，並為土地朝向市場化發展起了開端。1986 年土地管理法修正，建立了 所有權與使用權分離的土地權利制度；1988 年憲法修正後，放寬了土地權利 的移轉限制；1990 年並進一步施行《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條 例》與《外商投資開發經營成片土地暫行管理辦法》⁶，建立了使用權出讓與 外商取得土地開發經營的機制。之後在1992 年鄧小平南巡之後，更加確立中 國的經濟發展政策，且在臺灣方面的投資規範放寬之下，臺商前往投資的情形 日漸增加。

出讓制度建立後，早期大多是以協議方式出讓，之後才隨著政府規範趨於 嚴格，而轉為以招商、拍賣、掛牌（招拍掛）機制為主。出讓制度施行後，1990 年代土地使用權出讓主要是以協議方式，需用土地人和政府就出讓條件達成協 議後便可取得土地。此乃由於中國的地方政府往往將土地當為刺激經濟發展的 策略工具，藉此吸引投資（He et al., 2013），因此多以協商方式將土地出讓予 前來投資的企業。之後在相關法令訂定，與2007 年的《物權法》施行後，才 逐漸確立了經營性土地以招拍掛為主的出讓制度（朱茂元、穆聳，2013）。2006 年國務院發出的31 號文件《國務院關於加強土地調控有關問題的通知》更明 確要求工業用地必須採用招標拍賣牌方式出讓（王永儀等，2011），且出讓價 格不得低於公布的最低價標準，而最低價標準亦不得低於土地取得成本。除此 之外，該文件通知當中，亦提出其他對土地管理措施的指導原則⁷，增強管制 的規範。

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相對於實施已久的國有土地使用權出讓制度，集體建設用地的使用權轉讓

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2007 年 10 月 1 日起，中國正式施行《物權法》，是以法律形式確認並保 障社會主義市場經濟的重要基礎（李福隆，2008）。物權法當中，明定不動產 權利採登記制度，規範更趨明確，對於土地出讓、權利歸屬、資產價值、徵收 補償等土地相關課題都較有所依歸。此外，物權法當中訂定的動產質權，也對 製造業在融資管道上更多元。然而，物權法當中僅規定住宅於使用權期限屆滿 後自動續期，對於其他非住宅建設用地卻未做出明確規範¹³。對製造業者而言，

雖然工業用地使用權期限50 年可能還有很長一段時間，但就已取得的土地，

未來仍存在不確定性。

除了土地權利制度變化，中國也在2007 年起對外商課徵「城市土地使用 稅」。隨著土地朝向市場化發展，中國於1988 年便施行了《城鎮土地使用稅暫 行條例》，對國有的城鎮土地使用稅。然而該稅施行時，並未對外商實施課徵。

隨著中國的土地朝向市場化發展，中國國務院於2006 年底對該條例進行修改，

不僅提高稅額，並將外商投資企業、外國企業納入課徵範圍內，開始對外商課 徵土地使用稅。

將前述各項可能對臺商製造業投資帶來影響的土地制度變遷，整理如下頁 圖3-2。

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圖3-2 對臺商較具影響之土地制度與法令變遷

資料來源：整理自曾裕育（1999）；李福隆（2008）；林淑雯(2010)；李中（2012）；

朱茂元、穆聳（2013）

二、 特殊土地制度變遷的可能影響

在對外開放後，中國不斷摸索前進的方向，當中土地作為一項重要的生產 要素，且在社會主義公有制的前提之下，相關的制度與法令也多有調整與修正。

中國特殊的土地權利制度，造成不同層級之間對於權力與利益之間的角力，進 而也影響當地工業化、城市化發展方式。自從1979 年採行對外開放政策後，

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