土地制度轉變下的挑戰：東莞臺商製造業的因應之道 - 政大學術集成

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(1) . 國立政治大學地政學系私立中國地政研究所. 碩士學位論文. 土地制度轉變下的挑戰：治. 政. 大. 東莞臺商製造業的因應之道立. ‧ 國. 學. The response of Taiwanese manufactures in Dongguan. ‧. to the transition of land right regime. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 研究生 : 葛仲寧指導教授 : 林子欽博士. 中華民國一〇四年十一月 . .

(2) . 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. . . i n U. v.

(3) . 謝誌總算走到寫謝誌的時刻。自進入政大起已經過十年時光，這次應該是真的要告別學生生活了。大學畢業時，壓根沒想過自己會唸研究所，結果考了兩次才錄取，還去日本交換一年，現在才要畢業。這一切都是命運的安排吧。首先要感謝我的家人。大學畢業至今，不管是準備考試、讀研究所、出國交換，都能放手讓我去做自己想要嘗試的事情。感謝子欽老師亦師亦友般的指導，不僅是在求學與研究過程的提點與督促，並帶領我以更全面的角度來思考問題，不論是地政領域議題，或是生活所面對到的種種。也感謝有這麼一個特殊的機會，讓我能夠一面做論文、一面四處增廣見聞。一直認為念研究所最主要學習的是思考，很慶幸能跟著子欽老師學習。. 政治大. 感謝口試委員金家禾老師與吳文傑老師，在口試中清楚點出許多我沒考慮到的面向，並針對問題提供了解決的方向，讓這篇論文能夠更加完整。感謝研究過程中的每一位受訪者，以及幫忙牽線的學長與前輩們。沒有你們，這篇論文恐怕會更加的耗力費時。也感謝法國的 Natacha 找我們合作，並在過程中提供了研究方向上的建議。. 立. ‧ 國. 學. ‧. 感謝地政系辦在這段期間讓我溫飽。感謝思源、公雞、家瑋三位學長提供各種幫助，讓我的碩士生活能夠更加順利；更感謝立菁學姊，從我錄取開始便不吝提供學業與人生上的許多建議。感謝穎慧老師不時提供與我論文有關的資訊，並且讓我擔任助教。雖然要花時間批改作業，但也因此有個調劑身心，並複習過去所學知識的機會。. n. er. io. sit. y. Nat. al. i n U. v. 感謝許多同窗好友的陪伴，陪我度過碩士生活的歡笑與苦悶。與同屆的各位一起在研究室嘻笑打鬧、槍林彈雨、挑燈夜戰，或是出遊玩耍、勇闖沖繩，都讓這段日子更加多彩多姿。同在子欽門下，和我一起被老師放生的蒂蒂、像大哥一樣照顧我們這些弟妹的志豪哥，以及一直被我們三人欺負的方欣，很慶幸能和你們一起與老師東奔西跑，或是趁老師出國時的忙裡偷閒。此外要特別感謝斐斐，在我規劃訪談時提供許多在地人的經驗，以及之後在深圳的熱情款待。. Ch. engchi. 感謝從大學開始，一直在我生活中占一大部分的地政系棒。能夠暫時拋開論文在球場上奔跑、揮汗、捧起冠軍獎盃，真的是相當幸福。學長我無法幫忙繼續下去的霸業，你們很快就討回來了，之後也繼續努力下去吧。最後這句話是早早就決定好的。「要感謝的人太多了，那就謝天吧！」葛仲寧 2015，乙未年秋末 . .


(5) . 摘要雖著國內生產成本提高，1980 年代起許多臺商製造業者紛紛前往中國投資設廠。然而製造業設廠必須使用土地，且由於土地的特性，使得業者在前往中國投資時，必須在當地取得土地，方能建廠進行生產。然而在中國的土地公有制度下，將可能使業者於經營過程中遭遇土地方面的問題。製造業在跨界投資設廠時，往往在當地長時間經營，而早期當中國相關制度尚在建立時便進入投資的臺商，在中國的土地公有制度下，將可能在經營過程中遭遇土地方面的問題。製造業取得土地設廠後，其生產活動大多為長時間的經營，加上土地的不可移動性與建物定著性，因此投入生產後縱使遭逢變化，也未必能夠立刻遷往他處；此狀況在臺商以中小企業為主、彼此協做生產的產業型態下，. 政治大可見此一環節對製造業者的重要性。立. 可能更為明顯。根據相關研究，臺商在中國遭遇的糾紛中，土地問題占大多數，. ‧ 國. 學. 本研究主要利用訪談的方式，試圖以廠商的角度來探討土地制度變遷所造成的影響，並釐清與歸納出臺商在中國投資環境與政策變化快速的情況下，「土地」. ‧. 對製造業者所帶來的問題與因應方式。. y. Nat. 訪談對象以廣東東莞的臺商業者為主，包含大型製造業集團與中小企業的負. sit. 責人或財務資產管理部門主管。由於東莞是臺商最早前往投資的重要聚集地，且. er. io. 當地以集體土地為主的產權型態，經過二十多年的發展，各鄉鎮集體已形成很強. al. 的自主性，制度變化的過程中牽動著與既有、環繞著集體產權體制的相關利益，. n. v i n 以及國家機器與集體組織間的角力關係。面對這樣複雜的土地制度環境，東莞卻 Ch engchi U 仍聚集大量的臺商，值得深入探究其因。本研究歸納訪談結果後，認為在臺商前往中國投資過程中，特別是對東莞地區的製造業者而言，中國特殊的土地產權制度、以及快速變化的規範，皆是影響經營發展與策略的重要因素。本研究認為，由於中國的土地制度可說是具備「國有化」與「開發許可制」的特色，政府幾乎控制了土地產權與發展權的釋出管道，因此取得土地權證與否，將會是投資的重要考量。同時也因為土地不可移動與建物定著的特性，一旦取得土地使用上的保障、興建廠房後，業者在面對土地或其他經營上的問題時，可能傾向以更積極的態度克服。在中國注重「政商關係」的環境下，業者更往往透過協會組織的幫助，大型集團甚至可憑一幾之力，與政府進行溝通協商以保障在當地的產業發展。關鍵字：東莞、集體所有土地、臺商製造業、土地使用權。 . .


(7) . Abstract In 1980’s, the rise of production costs prompted Taiwanese enterprises to move to China, most of them are manufacture. The investment of manufacturing firms have to use land to build factories, and they can only acquire land at local, rather than bring it from Taiwan. However, because of land right institution in China was not set up completely when the “open door policy” began, foreign manufacturers could face some problems related to land under public ownership in years that followed. Especially for Taiwanese manufacturing investment, that are mostly small- or medium-sized independent manufacturing firms and cooperate with other firms, to form a production. 政治大 In this research, we discuss the influences of transition of land right institution 立 from manufactures’ view, through the interviews with a number of Taiwanese chain.. ‧ 國. 學. manufacturing firms in China.. Most of the interviewees were Taiwanese manufacturing firms in Dongguan,. ‧. Guangdong. It is a city that Taiwanese firms tended to cluster in the early years. With. y. Nat. development for over 20 years, each township in Dongguan enjoys a high degree of. sit. autonomy on leading the direction of development. However, most of land in. er. io. Dongguan are collective-owned, and a lot of profit would be involved during the. al. v i n C h up to the present Taiwanese firms investing in Dongguan e n g c h i U day. n. transition of land right institution or ownership. Even so, there are still plenty of. We conclude that the special land ownership institution in China and swiftly. transformed environment are responsible for the changing operation strategies. Both characters of “state-owned” and “planning permission” are embedded in Chinese land institution, and the rights of ownership and development are tightly controlled and can only be granted by government. In consequence, land use right has become an important concern over investment. Moreover, a firm already granted with land use right tends to be much active, or seek help from “Taiwanese business association”, to solve the problems it has faced during operation. Keywords: Dongguan; collective-owned land; Taiwanese manufacture; land use right. . .

(8) . 目錄第一章緒論 ..............................................................................................1 第一節. 研究動機與研究目的................................................................................ 1. 第二節. 研究方法、範圍與流程............................................................................ 7. 第二章文獻回顧 .................................................................................... 11 第一節. 中國開放外商投資.................................................................................. 11. 第二節. 臺商在中國投資之發展.......................................................................... 15. 第三節. 小結.......................................................................................................... 22. 政治大. 第三章中國土地制度與變遷 ................................................................23. 立. 中國土地權利制度.................................................................................. 23. 第二節. 開放後土地制度變遷.............................................................................. 28. 第三節. 土地制度變遷之影響─以東莞為例 ....................................................... 33. ‧. ‧ 國. 學. 第一節. 第四章訪談分析 ....................................................................................39 訪談設計.................................................................................................. 39. 第二節. 訪談結果彙整.......................................................................................... 43. 第三節. 小結.......................................................................................................... 58. er. io. sit. y. Nat. 第一節. al. n. v i n Ch 結論 ............................................................................................ 61 engchi U. 第五章. 參考文獻...................................................................................................67. . .

(9) . 圖目錄圖 1-1 臺灣對中國投資金額占對外投資比例 ........................................................... 1 圖 1-2 臺灣對中國投資金額與製造業投資比例 ....................................................... 2 圖 1-3 研究流程圖 ..................................................................................................... 10 圖 3-1 中國土地權利制度簡要示意圖 ..................................................................... 27 圖 3-2 對臺商較具影響之土地制度與法令變遷 ..................................................... 31 . 表目錄治政大表 1-1 臺灣對中國大陸投資動機因素排序 ............................................................... 4 立表 3-1 東莞市國有建設用地出讓情形 ..................................................................... 34. ‧ 國. 學. 表 3-3 東莞市城鎮土地使用稅稅收情形 ................................................................. 36 表 3-4 東莞市房產稅稅收情形 ................................................................................. 36. ‧. 表 4-1 受訪者一覽表 ................................................................................................. 41 表 4-2 東莞市土地分級和稅額標準情況表 ............................................................. 50. n. al. er. io. sit. y. Nat. 表 4-3 東莞各年度工業用土地使用稅實質稅率 ..................................................... 51. Ch. engchi. . . i n U. v.


(11) . 第一章. 緒論. 第一節研究動機與研究目的一、. 研究動機在臺灣對外貿易發展中，中國一直是相當重要的投資目的地。自從中國採. 取對外開放政策以來，臺灣資金便透過各種管道前往投資，為我國最重要的對外貿易夥伴。隨著臺灣經濟成長，1980 年代末至 1990 年代初期，臺灣對外投資金額開始大幅提升。根據經濟部投資審議委員會（以下簡稱「投審會」）公布資料，早期兩岸之間的直接經貿往來較不頻繁，對外投資資金大多前往中國. 治政大 1993 年與 1997 年金額大幅提升，但究其原因，應是各該年度修正《兩岸人民立關係條例》，開放補辦對外投資核准申請之故。2002 年起，因兩岸先後加入世. 以外地區，但亦有部分採取迂迴方式進入中國，以規避投審會之規定。雖然. ‧ 國. 學. 界貿易組織(World Trade Organization, WTO)，加上臺灣對赴中國投資規範逐漸放寬1，對中國直接投資金額大幅提升，比例並一舉突破 60％。. 120. y. sit er. al. n. 140. io. 160. ‧. 180. 對中國投資金額對中國以外地區投資金額中國大陸占台灣對外直接投資比例. Nat. 投資金額（億美元） 200. 100. Ch. engchi U. v ni. 百分比 100.00% 90.00% 80.00% 70.00% 60.00% 50.00% 40.00%. 60. 30.00%. 40. 20.00%. 20. 10.00%. 0. 0.00% 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013. 80. 年度. 圖 1-1 臺灣對中國投資金額占對外投資比例資料來源：根據經濟部投資審議委員會（2013a）計算、繪製. .                                                         1. 2001 年，時任總統的陳水扁先生提出「積極開放，有效管理」，重新劃分申請大陸投資產業、建立專業客觀的審查機制、調整大陸投資累計金額及比例上限，以及相關配套措施（林淑雯， 2010）。 1 .

(12) 在前往中國投資的臺商當中，以製造業占大多數。如下圖 1-2，在臺灣對中國的投資金額中，製造業比例一直是超過半數，1991 年至 2004 年間甚至多在 90%以上。近年隨著中國經濟成長與市場開放，服務業投資逐漸增加，使得製造業所占比例下滑，但仍有過半數的金額為製造業投資。投資金額（億美元）. 對中國投資金額. 製造業投資百分比. 製造業投資比例. 200. 100%. 180. 90%. 160. 80%. 140. 70%. 120. 60%. 100. 立. 80 60. 20% 10% 0%. sit. y. Nat. 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013. ‧. 0. 40% 30%. ‧ 國. 20. 50%. 學. 40. 政治大. n. al. er. io. 圖 1-2 臺灣對中國投資金額與製造業投資比例資料來源：根據經濟部投資審議委員會（2013a）計算、繪製. Ch. engchi. i n U. v. 而在眾多前往投資的臺商製造業者，其策略考量主要為利用當地低廉的勞動和土地資源的「資源導向」，其次則為為了拓展當地內需市場的「市場導向」（高長、洪嘉瑜，2009）。中國於 1979 年對外開放後，廣大的人口與較晚起步的經濟發展，提供了充足且廉價的勞動力，成為開放之初吸引外商前往投資的重要因素。許多相關研究（e.g. Broadman and Sun, 1997; Cheng and Kwan, 2000; Dees, 1998; Zhang, 2005）皆指出中國低廉的工資，是外商前往投資時的重要考量。同時，亦有許多研究提及土地成本低廉同為影響臺商製造業者前往設廠的重要因素之一，（e.g. 林德昌，1998；陳哲正，2003；馮邦彥，2009；周志龍， 2007；王薇婷等，2012），但較少受到深入探討。隨著中國經濟發展與開放程度增加，外商在前往中國投資時的考量，逐漸轉為當地市場規模、發展情形等. 2 .

(13) . 「市場導向」因素（e.g. Broadman and Sun, 1997; Cheng and Kwan, 2000; 黃智聰、歐陽宏，2006），且另一方面，資源導向考慮的「成本」亦已逐漸上漲。在「資源導向」當中，土地成本同樣為影響廠商的重要因素。由於土地的為不可移動的生產要素，廠商必須在當地取得土地設廠後，方能進行製造、生產，進而經營其事業並獲利，因此土地是廠商前往投資之初便會面對到的課題。以臺商投資為例，投審會所做的「對大陸投資動機因素」調查當中，「勞工成本低廉」與「土地成本低廉」二項因素在 2006 年以前皆分別位居第一、第三位，顯示過去臺商業者主要是著眼於當地較低的生產成本而前往投資設廠。近年隨著中國經濟發展，「內銷市場廣大」則成了最重要的影響因素。詳細如下頁表 1-1。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 3 . i n U. v.

(14) 表 1-1 臺灣對中國大陸投資動機因素排序 1 2. 勞工成本低廉內銷市場廣大. 3 4 5. 土地成本低廉配合國內中下游廠商配合國外客戶要求. 1 2 3 4 5. 勞工成本低廉內銷市場廣大土地成本低廉配合國內中下游廠商利用當地原物料資源. 1 2. 勞工成本低廉內銷市場廣大. 3 4 5. 土地成本低廉配合國內中下游廠商利用當地原物料資源. 配合國內中下游廠商配合國外客戶要求土地成本低廉. 1 2 3 4. 內銷市場廣大勞工成本低廉配合國外客戶要求配合國內中下游廠商土地成本低廉. 政治 12大. 1. 勞工成本低廉. 2. 內銷市場廣大. 3. 配合國內中下游廠商. 4 5. 土地成本低廉利用當地原物料資源. 1 2 3 4. 內銷市場廣大勞工成本低廉配合國內中下游廠商配合國外客戶要求土地成本低廉. 2011. Ch. 3 4 5. 2012. n. 5. 3 4. 5. 土地成本低廉配合國內中下游廠商利用當地原物料資源. io. 2008. 2010. 勞工成本低廉內銷市場廣大. al. 內銷市場廣大勞工成本低廉. 5. Nat. 2007. 3 4 5. 1 2. 2013. 配合國外客戶要求配合國內中下游廠商土地成本低廉. 1 2 3 4 5. 配合公司整體營運策略配合國外客戶要求配合國內中下游廠商. 6. 原料供應方便/價格便宜. 內銷市場廣大勞工成本低廉. i n U1 7. engchi. 內銷市場廣大勞工成本低廉. ‧. 2006. 動機影響因素. 學. 1 2. 立. 2009. 排序. y. 2005. 年度. sit. 2004. 動機影響因素. er. 2003. 排序. ‧ 國. 年度. v. 土地成本低廉內銷市場廣大. 2 3. 配合公司整體營運策略勞工成本低廉. 4 5 6. 配合國外客戶要求配合國內中下游廠商原料供應方便/價格便宜土地成本低廉. 7. 資料來源：整理自經濟部投資審議委員會（2003-2012、2013b） . 4 .

(15) . 由該調查當中可發現，除了追求低廉的勞工成本，土地成本同樣是影響臺商赴中國投資的重要因素，惟近年來情況似乎有所轉變。勞動與土地皆為經濟學當中的基本生產要素，且當廠商前往他國設廠時往往必須使用當地資源，進而較容易受到當地制度、環境等外在因素變化所影響。隨著中國市場的開放與成長，近年來原先最重要的「勞動成本低廉」因素，已被「內銷市場廣大」所取代，「土地成本低廉」更已逐步下滑至第七位（2013 年調查），顯示作為製造業重要的生產要素的「土地」，在臺商投資當中所扮演的角色似乎有所轉變。在進入中國設廠後，製造業往往在當地長時間經營，在中國的土地公有制度下，將可能使臺商在經營過程中遭遇土地方面的問題。由於製造業取得土地設廠後，生產活動大多為長時間的經營，因此投入生產後縱使遇到環境變化，也未必能夠立刻遷往他處；此狀況在臺商以中小企業為主、彼此協作生產的產. 政治大產權私有制有很大差異，且中國對外開放初期是採取「摸著石頭過河」的方式，立許多制度尚未建立完善而較常出現變化。在土地未能取得完整的產權保障之下，業型態下，可能更為明顯。另一方面，中國實施土地公有制度，不只與臺灣的. ‧ 國. 學. 製造業在中國快速變化的投資環境，加上地方分權、人治色彩濃厚等因素下，便可能遭遇許多土地問題。而根據海峽交流基金會委託國立臺北大學亞洲研究. ‧. 中心（2011）所做的研究，臺商在中國遭遇的糾紛中，土地問題占大多數，可見此一環節對製造業者的重要性。. y. Nat. sit. 隨著中國逐漸朝向市場經濟發展，亦開始透過制定土地使用權制度，建立. er. io. 出土地的市場化。但過程當中，對於已進入投資的臺商業者便可能帶來衝擊。. al. n. v i n Ch 後並開始建立使用權轉讓機制，使私人能夠取得土地權利。自此，中國便在確 engchi U 保所有權公有的制度下，透過使用權的方式，將土地提供私人建設發展使用，. 中國在 1980 年代後期開始逐步修法，自土地所有權當中分離出「使用權」，之. 建立出土地市場制度。而對於已進入中國投資的臺商製造業者而言，由於設廠必須使用土地，一旦制度改為開放，土地權利問題亦可能成為事業經營上的新課題。本研究擬以廠商的角度，探討在中國土地制度變化的情況下，前往投資的臺商如何面對必要的課題、採取的因應方式。自從臺灣開放與中國之間的經貿往來，前往投資的臺商製造業者多如牛毛，亦曾因中國的制度改變或不完善，致使遭遇許多土地相關課題，然而此方面課題卻較不受到關注。而因土地具有不可移動性，當遭遇此類問題時未必會直接將生產線移往他處，而可能採取較積極的方式尋求解決之道，使當地生產活動能持續。為此，本研究將主要透過訪談方式，希望從數間廠商的經驗中，歸納出臺商製造業者在中國普遍遭遇的 5 .

(16) 課題，以及處理之方式，進一步討論土地在當中所扮演的角色與重要性為何。特別是時間較早、尚在開放的摸索階段時便進入的臺商業者，可能經歷過較完整的變化過程，為本研究的主要訪談對象。. 二、. 研究目的自從臺灣開放與中國之間的交流後的二十餘年，前往投資的臺商製造業者. 眾多，亦曾因中國的制度改變或不完善，致使遭遇許多土地相關課題。然而因土地不可移動性，當遭遇此類問題時並無法直接遷往他處，可能會採取較積極的方式尋求解決之道，以使其生產活動能持續。為此，本研究希望歸納出在中. 政治大. 國投資環境與規範不斷變化之下，臺商製造業者在中國經營時主要遭遇的土地課題，以及處理的方式。. 立. 另一方面，地方政府單位亦可能藉由土地的特性，調整產業與經濟活動。. ‧ 國. 學. 隨著中國土地市場化、住房商品化與經濟成長，土地應已不再只是單純的生產要素。在市場化的轉變過程中，土地的角色對於企業，特別是眾多的臺商製造. ‧. 業者產生的影響，是本研究所欲整理、釐清的另一項重點。. y. Nat. 同時，隨著中國土地市場化、住房商品化與經濟成長，近年中國不動產價. sit. 格不斷上漲，土地開發的利潤空間也隨之增加。早期製造業前往設廠時所取得. al. er. io. 的土地，在都市發展之下，有一些可能已具有開發潛力；另一方面，隨著經濟. v. n. 成長，勞動與土地成本上升，也可能使製造業有調整經營的想法，是否會將廠. Ch. 房土地轉作其他使用，也是值得討論的。. engchi. i n U. 而這些經驗，同樣可能發生在其他各國外商投資的過程中，將可作為未來各國製造業者前往中國投資時的參考。雖然臺灣與中國之間因政治、歷史、文化等各種因素，形成一種特殊的關係，但彼此之間仍然差異甚大。不論是在法令規範、統計資料，或是實質行為上，雙方投資往來仍屬於外商投資。但也因為這種特殊關係，使得臺商是中國對外開放後的經濟發展過程當中是較早期前往投資的主要外商之一，經歷的改變歷程與處理經驗皆較為豐富。. 6 .

(17) . 第二節研究方法、範圍與流程一、. 研究方法（一）文獻回顧本研究將先透過相關文獻回顧的方式，整理出可能對臺商製造業在土地課. 題上較具影響的制度與法令變化，以便瞭解投資經營環境上的背景，並有助於後續訪談與分析的進行。自從中國改革開放後，透過引進外商帶動工業化與經濟發展，當中土地便是工業發展的重要生產要素。而中國的土地產權制度是採取社會主義的公有制，在開放後也不斷摸索開放的方向，而近年來市場化的發展與相關規範日漸成形，在過程中，土地相關制度亦有許多變化。因此在訪談. 政治大地制度與法令的修訂歷程，以釐清之間的關係與制度變化可能帶來的影響。立. 進行前，將先以回顧方式，瞭解臺商前往中國投資的發展，以及同時間中國土. ‧ 國. 學. （二）訪談分析. 在回顧之後，本研究將以質化訪談的方式，實際與經歷、處理過土地問題. ‧. 的臺商製造業幹部，就本研究所欲探討的議題進行深度的討論。. y. sit. io. 1. 已知受訪者曾涉入一些特殊的經驗。. n. al. Ch. engchi. 2. 在訪談之前，訪談情境將被事先分析。. er. 有四種特徵：. Nat. 訪談將採取「焦點訪談」（focused interview）的方式進行。此種訪談方式. i n U. v. 3. 訪談根據準則來進行，而這些準則指定的主題，與研究假設有所關聯。 4. 研究者關注受訪者和研究興趣相關的經驗。即使訪談者與受訪者之間的互動方式已經結構化，而且研究的主題都已經說明清楚，受訪者還是被給予相當程度的自由來表達。訪談著由於先前已研究過可能發生的情境，對於因為資料的不一致或省略所必須面對的問題，反而更為敏銳且具警覺性（潘明宏、陳志瑋譯，Frankfort-Nachmias and Nachimias 著， 2003）。訪談之後再就得到的資訊，進行歸納與分析。. 7 .

(18) 二、. 研究範圍本研究擬以廣東省東莞市的臺商製造業者為主要對象，探討在投資環境與. 土地權利制度轉變的過程中，當地投資的臺商業者所面對的土地課題，及主要的因應方式。臺商在中國投資的區位結構，主要集中於廣東、江蘇、上海、浙江、福建等沿海省市。過去臺商在進入中國投資時，多採取間接投資的方式，並以透過香港為最多，因此鄰近香港的廣東省自然有助於臺商前往投資設廠（林德昌， 1998），當中又主要集中於深圳市與東莞市。楊春、廖海峰（2009）更指出東莞是廣東省內，臺商投資占當地外資比例最高的城市，且有很多臺資企業是通過香港，實際上在當地投資額一千萬美金以上的港資企業當中，約有一半左右. 政治大. 是臺商，顯見臺商在東莞的聚集程度與重要性。由於製造業勢必需要土地建廠生產，近年隨著中國市場開放、法令修訂與土地使用權利市場化制度漸趨完善. 立. 之下，對於在當地投資的眾多外商製造業應會帶來影響。也因較早期前往投資，. ‧ 國. 學. 使得這些臺商經歷了較完整的制度變化。. 此外，東莞以集體所有為主的產權型態，使廠商較在土地權利上較未受保. ‧. 障，往後當制度改變時便可能較容易受到衝擊。原為農業縣的東莞，在中國對外開放後是以地方政府主導，大力引進外資、發展加工出口業，產業結構由農. Nat. sit. y. 業轉變為工業為主，而帶動當地朝城市化發展（王永儀等，2011）。然而在地. io. er. 方政府「由下而上」的發展模式下，土地掌握在擁有土地的鎮、村、村民小組手中，集體土地的開發和處置實際上處在東莞市政府的監控之外（柏蘭芝，. n. al. i n U. v. 2008），因此發展初期便至東莞投資設廠的臺商，大多是以承租集體土地的方. Ch. engchi. 式，得到建廠所需要的土地，而無法取得「使用權」的保障。這樣的情況，也使得東莞的臺商在中國的土地制度轉變過程中，可能面對到較多的土地課題。. 三、. 研究流程為探討在中國土地制度變化之下，前往投資的眾多臺商製造業者所面對到. 的課題及處理的方式為何，本研究將先於第二章進行文獻回顧，整理外商投資臺商前往中國投資時的可能影響因素，以及臺商投資的發展歷程，並聚焦在土地部分。透過回顧過去中國臺商的相關研究，將可在後續訪談進行前，先瞭解研究範圍的背景與發展歷程。. 8 .

(19) . 接著第三章將整理中國土地制度之發展，瞭解改革開放至今的土地制度變化與法令修訂之脈絡，初步提出東莞經營事業的臺商製造業者在這當中可能需要面對的土地問題。在二、三章的回顧後，第四章再透過焦點訪談的方式，由受訪業者自由表達在經營事業過程中，實際遭遇的土地問題。最後再就訪談成果進行歸納與分析。將本研究之流程，以下頁圖 1-3 表示。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 9 . i n U. v.

(20) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學 er. io. sit. y. Nat. n. al. Ch. engchi. 圖 1-3 研究流程圖 . . 10 . i n U. v.

(21) . 第二章. 文獻回顧. 本研究擬先透過文獻回顧之方式，釐清臺商製造業在中國投資的發展歷程，以及土地使用在過程中的變化，以便後續訪談與分析的進行。在以廠商的角度探討此一課題的情況下，本章將將先從過去的相關研究，整理影響外商前往中國投資的決定因素，以及臺商在中國投資的發展情形，瞭解臺商投資的脈絡。之後將焦點放在土地於投資過程當中所扮演的角色，整理過去相關研究對此一課題的探討。雖然臺灣與中國之間因政治、歷史、文化等各種因素，形成一種特殊的關係，但彼此之間差異甚大。不論是在法令規範、統計資料，或是實質行為上，. 政治大此本章將利用外商直接投資（foreign direct investment, FDI）理論與相關研究，立說明在中國的外商投資發展過程，以及臺商前往投資時的影響因素。. 雙方投資往來仍屬於外商投資，而製造業前往設廠更屬於直接投資的範疇。因. y. ‧. ‧ 國. 學. Nat. 外商投資理論. sit. 一、. 第一節中國開放外商投資. er. io. 在世界經濟朝向全球化發展之下，外商直接投資已成為跨國公司的主要投. al. n. v i n Ch 場經濟發展，外國投資限制減少，跨國投資情形不斷增長（Holsapple et al., engchi U 2006）。在此經濟全球化發展趨勢下，國際間資本流動情形日益頻繁，跨國公資方式。1980 年代以來，許多國家面臨經濟結構上的改變，逐步朝向自由市. 司至他國投資情形亦隨之增加（Sassen, 2006）。跨國投資可分為直接投資與間接投資二種，間接投資多以購買國外企業的股份或債券憑證以獲取股利或利息，而不涉入投資企業的經營管理；直接投資則可能透過資本轉移、契約生產、合約經營、策略聯盟或技術合作等方式，介入國外企業的經營或管理（林淑雯， 2010）。在這當中，跨國公司透過直接投資的方式，調整其組織分配、妥善運用投資地主國（host country）的競爭優勢，以符合其發展策略（Long, 2005）。外商直接投資是指投資者至他國實質取得企業控制權（部分或全部），直接參與該企業經營管理與利益分配，並以長久獲利為目的的投資方式（Moosa, 2002; 陳永生，2001）。外商取得權利的方式，可能在地主國合併當地企業、新設立分公司擴大原有規模；以持股方式，取得經營決策的實質影響權利者， 11 .

(22) 同樣也被認為是直接投資。一般以持股 10%以上，或持有投票權股份，才能視為是直接投資（Moosa, 2002），否則僅能視為是以套利與分散投資為目的之外商投資組合（foreign portfolio investment, FPI），屬於間接投資的模式。為解釋為何企業前往海外發展時會選擇以直接投資的方式，Hymer 於 1976 年提出工業組織理論（industrial organization theory），認為投資者採取跨國投資，是因具有無形資產的優勢，並依靠這些優勢進入海外市場（Hsieh, 1997; Holsapple, 2006）。Hymer 的工業理論當中，認為外商在進入他國時需要面對到語言、文化、法令系統等差異的劣勢，若要直接投資，必須要有足夠的優勢，例如品牌、專利技術、管理技能，或是其他該企業獨特的優勢，足以克服前述劣勢。而之所以要採取直接投資，則是藉此保證投資安全，避免無形資產優勢遭到複製（Moosa, 2002）。. 政治大. Dunning 於 1977 年提出的折衷理論（eclectic paradigm），認為企業欲對外. 立. 直接投資時，必須是在企業具備所有權優勢（ownership advantage）、投資地具. ‧ 國. 學. 有區位優勢（location advantage），以及企業能夠將優勢內部化（internalization advantage）之情況下，才會採取直接投資。其中所有權優勢代表投資者必須有獨特的優勢，並且能夠將該優勢帶到投資地；區位優勢代表地主國必須要能提. ‧. 供誘因吸引他國企業，例如低廉的工資、未開發的廣大市場；而當所有權與區. y. Nat. 位優勢存在時，企業直接至他國管理或控制的內部垂直與水平成本小於外部成. n. al. er. io. 2010）。. sit. 本時，直接投資將具可行性（Hsieh, 1997; Holsapple et al., 2006; 林淑雯，. i n U. v. 除了企業所有權優勢，亦有研究認為企業網絡結構亦是影響企業選擇 FDI. Ch. engchi. 的重要因素（Chen, H. and Chen, T., 1998; Nohria and Garcia-Pont, 1991）。傳統的 FDI 理論中，多認為企業的所有權優勢是前往海外投資時的重要因素，然而在這樣的架構下，規模較小的中小企業採取跨國投資的可能性似乎較為受限。然而若考慮到企業網絡結構因素，當企業面對全球化發展的趨勢下，會考慮產業網絡中其他廠商的投資趨勢，或是跟隨供應鏈中的上下游廠商，而決定前往海外投資。此類型的投資理論，似乎較適合用於說明早期在中國以中小企業為主的臺商投資模式。. 12 .

(23) . 二、. 中國的外商投資中國自 1979 年採取對外開放政策（open door policy）後，便鼓勵國外資. 金進入投資，透過外商直接投資成功帶動其經濟發展（Dees, 1998; 陳永生， 2001），目前已是全球 FDI 淨流入金額最高的國家。開放初期，中國透過設立經濟特區，以稅捐減免、利潤匯出、優良基礎建設等有利條件，吸引外商前往投資，企圖藉此來加速工業化及促進產業升級（黃智聰、歐陽宏，2006；周志龍，2007）。然而開放初期，外資對初開放的的環境認識不足，故在此時期，進入者多屬試探性的；加上對外商獨資企業（sorely foreign-owned enterprise）的限制較多，外資大多採取合資公司（ joint venture ）或合作經營企業（cooperative enterprise）方式進入中國（Broadman and Sun, 1997；Long, 2005；陳永生，2001）。1984 年起，中國再開放 14 座沿海城市，1985 年更將珠江三. 政治大經濟特區並開發上海浦東，對外開放已成為既定趨勢（陳哲正，2003）。立. 角洲、長江三角洲和閩南地區開闢為沿海經濟開放區，並於 1990 年開放海南. ‧ 國. 學. 在歷經 1980 年代末期的政局動盪，以及天安門事件造成外資卻步的影響（Cheng and Kwan, 2000），1990 年代外商前往中國投資開始穩定成長。1992 年鄧小平的「南方談話」中，鼓勵個人企業與外商獨資企業發展，更加確立往. ‧. 後的開放政策發展方向，中國 FDI 流入金額自此大幅提升；1993 年起，中國. y. Nat. 不僅成為 FDI 流入金額最高的開發中國家，在全球亦僅次於美國（Jiang et al.,. sit. 1998; Long, 2005; Cheng and Kwan, 2000; Liu, 2011）。1998 年亞洲金融風暴雖. er. io. 未直接影響中國，但因東南亞受到重創而減少對外投資，流入中國的外資金額. al. n. v i n Ch Organization, WTO）後，為符合該組織精神，逐漸取消對外商獨資的限制，FDI engchi U 流入金額再度開始攀升，也使外商獨資企業成為最普遍的直接投資方式（Long, 亦受到影響（Liu, 2011）。2001 年中國加入世界貿易組織（ World Trade. 2005）。探討 FDI 流入中國的相關研究中，大多認為勞動成本、市場規模與發展是影響外資前往中國，以及其投資的區位選擇上的主要因素。此外，中國的基礎設施開發程度、特定的投資政策、鄰近資本來源亦會是影響的重要因素。中國廣大的人口與較晚起步的經濟發展，隱含著充足且廉價的勞動力，在開放之初，工資便成為吸引外商前往投資的重要因素。許多相關研究（e.g. Broadman and Sun, 1997; Cheng and Kwan, 2000; Dees, 1998; Zhang, 2005）皆指出中國低廉的工資，是外商前往投資時的重要考量。. 13 .

(24) 而在中國開放的過程中，外商投資主要集中在沿海地區，此一情形與當地的市場規模與發展，以及中國的開放政策有關。除了勞動力，廣大人口另一方面隱含的便是市場規模與發展潛力。隨著中國經濟發展與開放程度增加，外商在前往中國投資時，會考慮選擇當地市場規模、發展情形較佳的區位（e.g. Broadman and Sun, 1997; Cheng and Kwan, 2000; 黃智聰、歐陽宏，2006），便是著眼於中國的內需市場。早期中國政策上開放的程度，以及當地基礎設施建設程度，也是影響外商進入中國投資時區位選擇上的因素。中國對外開放過程中，在沿海設立許多經濟特區，並給予進入投資的外商許多優惠，外資因此集中流入特定地區（Broadman and Sun, 1997; Cheng and Kwan, 2000; Zheng, 2005）。此外，開放初期，一些生產的基礎設施，例如水、電、運輸系統並未完全普及，因此基礎. 政治大 1997; Cheng and Kwan, 2000）。然而王麗等（2012）則指出隨著中國的經濟發立展與外商投資擴散，此二項因素的重要性已退居次要。設施建設的開發程度，也是影響外商前往投資的重要因素（Broadman and Sun,. ‧ 國. 學. 由上述各實證，皆顯示中國工資低廉的廣大勞動力，是吸引外資的重大誘因，而當地經濟發展情形、基礎設施建設、對外開放情形、優惠措施、政治情. ‧. 勢等因素，同樣為影響外商投資的因素。則外商在前往中國投資的初期，主要. y. Nat. 應是為了利用當地資源、降低生產成本，並以出口導向為主。近年隨著市場開. n. al. er. io. sit. 放，外商投資已不再只是資源導向，而逐漸重視當地市場發展。. Ch. engchi. 14 . i n U. v.

(25) . 第二節臺商在中國投資之發展一、. 臺商前往中國投資的特殊性由於臺灣與中國大陸之間基於政治、歷史等因素，以及語言、文化相近，. 使得臺商身分具有其特殊性。除此之外，早期臺商前往投資時，以中小企業為主的產業型態，在外商投資理論上也具有特殊性。若以傳統的跨國投資概念來看待臺商前往中國的投資行為，則有需要做出許多調整。傳統的跨國投資研究中，企業基於所有權優勢前往海外投資，可能會與地主國中央官僚協商。然而邢幼田（1996）指出臺灣的製造業發展是以中小企業為主，多半採取獨立經營、彼此協作方式，形成一分工網絡。因此在外. 政治大. 移至中國時，不管是母廠與協力廠一起外移、重新建立主要原料與設備零件的供應管道，或是經過一段時間與當地企業建立新的分工協作關係，過程中在生. 立. 產管理與協調上所需要的成本，都比垂直整合式的大公司來得高，也更容易受. ‧ 國. 學. 到投資地區政經體制條件的影響。在中國地方分權、財政自主的制度下，使得地方官僚在臺商前往投資時，會出現彼此合作的「聯盟」關係（邢幼田，1996）。. ‧. 除了產業型態，兩岸之間的政治關係與政策開放程度，對臺商前往中國投資的影響則更為重要。在中國與臺灣特殊的歷史與政治關係下，中國改革開放. Nat. sit. y. 後的外資政策便有刻意拉攏臺灣資金，除了希望藉由資金投入加速其經濟發展，. io. er. 同時亦具有統戰意味（周志龍，2007）。1982 年鄧小平提出「一國兩制」的對臺政策思想後，便希望透過加強兩岸經貿交流，促進兩岸經貿關係，提高臺灣. n. al. i n U. v. 對中國大陸經濟的依賴程度，從而「以商促統」（耿曙，2003；高長、王正旭，. Ch. engchi. 2008）。同一時期，中國亦分別與英國、葡萄牙就香港、澳門問題進行談判，「一國兩制」的概念亦納入港、澳未來的治理構想，港、澳回歸後至今亦以特別行政區的方式施行。因此，中國可說是將臺灣資金視為「特殊的國內投資」，但相關規範上仍多比照外商投資。相對於中國積極拉攏臺灣投資，臺灣方面先是在政治對立下禁止兩岸交流，開放後又因擔憂過度投資中國對本土產業造成衝擊，過去的態度顯得較為保留。中國改革開放後，臺灣先是以「不接觸、不談判、不妥協」的「三不政策」回應，並發佈多項命令禁止兩岸交流（高長、王正旭，2008）。1987 年解嚴後，臺灣開放民眾赴中國大陸探親，兩岸之間的交流才逐步開放與發展。在歷經 90 年代後期的戒急用忍階段後，現已逐漸開放兩岸之間的投資往來。. 15 .

(26) 然而臺灣在解嚴後雖然開放了兩岸交流，但在經貿往來上仍不敢貿然地完全開放。解嚴後臺灣開放兩岸交流，先後設立「行政院大陸委員會」（簡稱陸委會）負責中國大陸事務；成立「財團法人海峽交流基金會」（簡稱海基會），接受政府委託，負責兩岸談判、對話，處理與兩岸之間往來各項事務的協商與調處；制定《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》（簡稱「兩岸條例」），作為兩岸交流與衍生問題之法源（高長、王正旭，2008）。雖然兩岸交流制度逐漸建立，但臺灣方面因擔心資金大量前往中國投資會嚴重衝擊產業發展，形成產業空洞化，因而於 1996 年提出「戒急用忍、行穩致遠」政策，制定臺灣企業前往投資的業種、金額之規範限制，避免臺灣喪失研發優勢與資金大量外流（林淑雯，2010）。然而周志龍（2007）指出，在戒急用忍政策階段，實際上臺灣只限制到一. 政治大政策關係太過於密切。相對地，國家並沒有完全的能力來管制臺灣資本，特別立是中小型企業到大陸投資。此一現象也顯示以中小企業為主的投資型態，縱使些指標性的大型企業資金的流向中國大陸，因為他們的投資規模及企業與國家. ‧ 國. 學. 政府訂定規範限制，仍難以達到完全的管制。. 縱使過去臺灣政府開放腳步相對保守，但許多廠商亦透過其他管道前往投. ‧. 資（Zhang, 2005; Long, 2005）。臺灣雖於 1992 年實行「兩岸條例」，正式將兩. y. Nat. 岸經貿交流合法化（王薇婷等，2012），但仍有諸多規範限制。為規避投審會. sit. 的規範，許多企業以迂迴方式，經由香港或是維京群島、開曼群島等避稅港（tax. al. n. Long, 2005）。. er. io. haven），或以個人名義、滯留海外資金等方式，前往中國投資（姚圍仁，2005；. Ch. engchi. i n U. v. 2001 年起，臺灣對前往中國投資的態度漸趨開放，「戒急用忍」轉變為「積極開放、有效管理」、「積極管理、有效開放」。2008 年之後更朝向兩岸經貿關係正常化的方向發展，更加放寬投資上限與審查便捷化（林淑雯，2010）；伴隨兩岸間正式「三通」，經貿往來的限制已逐漸放寬。. 二、. 臺商前往中國投資動機與區位選擇因素在中國採開放政策的同時期，臺灣產業面臨轉型階段，隨著 1980 年代末. 臺灣開放兩岸交流，中國低廉的勞動力與語言文化相近，加上外資政策上的刻意拉攏，前往中國投資的臺商亦逐步增加。過去臺灣出口導向的製造業帶動了經濟發展，但至 1980 年代，由於生產成本提高，使製造業開始其他國家尋求 16 .

(27) . 廉價的勞動力，此時中國的開放政策正好契合臺灣製造業的需求，因此吸引許多業者前往投資（Hsing, 1996; Zhang, 2005）。Zhang（2005）並以迴歸方式，分析港、臺資金與全球三大外資來源（美國、歐盟、日本）在中國投資的影響因素，提出港、臺資金之所以在流入中國 FDI 當中占有相當大的比例，是受到中國出口導向的開放政策、工資低廉、港臺出口導向的產業發展，以及其與中國之間的特殊連結（如語言、文化）。Zhang 分析 1980 至 2001 年港、臺資金與全球三大外資來源國投資中國的表現，迴歸結果發現中國鼓勵出口的政策與相對低廉的工資，對港、臺資金有顯著的吸引力；而中國經濟快速成長、政治局面的穩定與否，則影響各來源外資。此外，關稅壁壘與三大外資來源國投資有顯著負相關，與港、臺資金關係則不顯著，可能是因在中國投資加工出口業，最終產品出口時可與原料進口關稅抵免；但三大外資來源國在 FDI 投資時，主. 治政的程度逐漸增加，Zhang 進一步認為港、臺資金優勢應會有所下降。大立臺商選擇到大陸投資的策略考量，主要為了利用當地低廉的勞動和土地資要是以市場導向，則關稅對其投資將有負面影響。而隨著中國市場對世界開放. ‧ 國. 學. 源的「資源導向」，其次則為為了拓展當地內需市場的「市場導向」（高長、洪嘉瑜，2009）。中國於 1979 年對外開放後，廣大的人口與較晚起步的經濟發展，. ‧. 提供了充足且廉價的勞動力，成為開放之初吸引外商前往投資的重要因素。過去許多探討外商至中國投資之研究，多指出「工資」對決策有顯著影響，（e.g.. Nat. sit. y. Broadman and Sun, 1997; Cheng and Kwan, 2000; Dees, 1998; Zhang, 2005），同. er. io. 樣也是臺商前往投資的主要因素（Zhang, 2005; 陳哲正，2005；王薇婷等，2012）。以製造業為主的臺灣中小企業，帶動了國內的經濟發展，但工資提升也拉高生. n. al. Ch. i n U. v. 產成本，使得製造業開始向外尋找成本更低廉的地區繼續生產，進而前往中國. engchi. 投資（Hsing, 1996; 陳哲正，2003）。. 同時，亦有許多研究提及土地成本低廉同為影響臺商製造業者前往設廠的重要因素之一，但較少受到深入探討。在資源利用上，除了勞動力，另一項重要的因素便是土地資源。由於土地的特性，臺商前往投資時勢必需要在當地取得土地才能建廠，因此土地成本應是決定前往投資當下的重要影響因素。過去在探討臺商前往中國投資的研究當中，提及土地成本低廉同為影響臺商製造業者前往設廠的重要因素之一者不在少數（e.g. 林德昌，1998；陳哲正，2003；馮邦彥，2009；周志龍，2007；王薇婷等，2012）；而根據投審會的調查報告，土地成本低廉也一直是促使臺商前往中國投資的主要動機之一，重要性的比重一直排在前段（經濟部投資審議委員會，2003~2012、2013b）。即便如此，土地在臺商前往中國投資的研究中較少受到深入探討。隨著中國經濟發展與開放 17 .

(28) 程度增加，外商在前往中國投資時的考量，逐漸轉為當地市場規模、發展情形等「市場導向」因素（e.g. Broadman and Sun, 1997; Cheng and Kwan, 2000; 黃智聰、歐陽宏，2006），且另一方面，資源導向考慮的「成本」亦已逐漸上漲。中國廣大的人口隱含的內需市場，同樣是外商進入中國投資時的重要考量隨著中國經濟發展與開放程度增加，外商在前往中國投資時的考量，逐漸轉為當地市場規模、發展情形等「市場導向」因素（e.g. Broadman and Sun, 1997; Cheng and Kwan, 2000; 黃智聰、歐陽宏，2006），另一方面也代表資源導向考慮的「成本」亦已逐漸上漲。外商至中國投資時，當地的市場規模將會影響其投資的區位（Broadman and Sun, 1997; Cheng and Kwan, 2000），臺商自然也不例外。陳哲正（2003）即指出在中國投資設廠的臺商製造業雖多以外銷為主，但大部分廠商都對當地的市場抱持願景，期待一些省份所得水準提高後，能充. 政治大投資的重要考量，且投資程度會因該省國內生產毛額較高而有所增加，並認為立臺商投資與當地發展有共榮共生的趨勢，臺商帶動當地發展後，帶動更多建設. 分開發其市場潛力。王薇婷等（2012）的實證結果不僅指出勞動成本仍是臺商. ‧ 國. 學. 與人口流入，使臺商投資意願更加提高。此一現象表示臺商的中國大陸投資策略由一開始的降低工資等製造成本，到現在的規模經濟或是著眼於龐大的內需. ‧. 市場，反映了臺商為了因應產業變化與佈局，而在投資策略上也隨著環境的變化不斷調整。. y. Nat. sit. 除了利用當地資源與拓展內需市場，影響臺商前往中國投資的因素尚有中. er. io. 國開放政策、臺灣出口導向的發展方式、文化相近等因素（Hsing, 1996; Zhang,. al. n. v i n Ch 吳介民（1998）皆指出相同的語言、文化，使臺商在前往與地方官僚協商時， engchi U 較容易投其所好（例如禮貌上的送禮文化），有助於建立良好的人際網絡，而. 2005; 黃智聰、歐陽宏，2006、陳哲正，2003；王薇婷等，2012）。Hsing（1996）、. 認為文化方面的因素是臺商能夠大舉進入中國投資的重要因素。Zhang（2005）同樣指出臺灣和中國語言與文化相近，對於臺商在中國投資有正面的影響。而除了文化因素外，其餘項目上臺商投資應與其他外商沒有太大的差異。. 三、. 臺商投資發展變遷臺商在中國的投資區位，主要集中在沿海地區，尤其是廣東、江蘇、上海、. 浙江、福建等省市（高長、洪嘉瑜，2009）。廣東省是臺商最初前往中國投資時的聚集地。臺灣自從 1987 年解除外匯管制與開放大陸探親之後，前往中國投資的情形開始逐漸增加，且自 1992 年開始較集中前往，主要是因臺灣對於 18 .

(29) . 大陸經貿政策逐漸開放，中國方面亦在鄧小平「南巡」後更加確立開放外商投資的政策，當地投資環境逐漸改善之故（林德昌，1998）。而開放初期受到臺灣方面限制，臺商多採取間接投資的方式，並以經香港為主，鄰近的廣東省自然是早期臺商投資聚集地。 1990 年代中期以後，臺商投資由原先的中小型傳統產業，逐漸轉為大型企業及科技產業，並群聚在長江三角洲（周志龍，2007）。隨著臺商轉向科技產業投資發展，投資興趣開始移往長三角的大蘇州地區的經濟開發區與科技園區，當地既有的良好基礎設施和人力素質，吸引許多後進的臺商企業前往設立生產據點（王緝慈等，2003）。而江蘇省的臺商投資金額，亦自 2001 年超越廣東省，至今皆為臺商投資比例最高的省市。. 政治大. 在臺商前往中國投資過程中，隨著中國對於外商投資的政策與市場環境的變化，臺商在進入與後續經營時的企業所有權模式也有所不同。初期以非涉股. 立. 權、形式上是單純契約合作生產的「三來一補」2形式居多；進入 1990 年代後，. ‧ 國. 學. 合資型態的比重則逐漸增加；而到 1990 年代末期之後，逾半數的臺商採取獨資經營，自此成為最主要的投資所有權模式（高長、陳威如，1998; 高長、洪嘉瑜，2009）。. ‧. 高長、陳威如（1998）並指出，初期臺商在開放較晚、政策限制較嚴格的. Nat. sit. y. 中國大陸投資，傾向持有少數股權，同時由中方合資夥伴提供土地廠房；相反. io. er. 的，當臺商能夠移轉有價值的廠商專屬優勢時，即擁有較高的談判力量，尤其在提供重要技術及營運資金方面具有絕對的優勢，傾向採用獨資經營或持有較. n. al. i n U. v. 多的股權。由於早期臺灣製造業是以出口導向的發展模式，在 1980 年代隨著. Ch. engchi. 生產成本提高而喪失代工的成本優勢後，開始有選擇前往中國投資（陳哲正， 2003）。當時中國的三來一補投資模式，要求百分之百原料進口、產品出口的「兩頭在外」、「大進大出」型態，不僅符合臺商製造業的發展型態，且在可降低早期政治環境不確定的情況下的投資風險，進而吸引臺商循此方式前往投資（楊春、廖海峰，2009）。隨著中國內銷市場開始開放，臺商逐漸開始重視中國內銷市場的潛力，且投資環境的改善，都可能促使臺商朝向獨資型態發展。早期臺商進入中國主要                                                         2. 「三來一補」指來料加工、來料打樣、來料出口、補償貿易，是中國開放初期出現的一種外商投資模式，主要為港、臺商。營運模式是由中國的企業法人與外商簽署合作契約，並由中方的名義設立的工廠營業登記。之後外商興建廠房、提供設備、原料，由中國提供土地、勞力進行加工，完成後產品全數出口，外商僅需繳交土地租金和「工繳費」給當地管理單位。雖然此類型投資廠幾乎由外商掌管，中方僅是掛名廠長，但產權形式上是中國的內資企業，外商僅是與其進行契約式合作生產（高長、陳威如，1998；楊友仁、夏鑄九，2005；Lin, 2006）。 19 .

(30) 是看中廉價的勞動力，然而當企業追求的目標由基礎資源轉向策略性的資源時，會較傾向以獨資方式經營（Chen et al., 2004）。三來一補限制產品不可內銷當地，且不可在當地採購原料，臺商為因應此一情形，開始採用新建「獨資廠」的發展策略，逐步開拓內銷市場（楊春、廖海峰，2009）。高長、陳威如（1998）亦指出臺商的內銷動機愈強，愈傾向持有較高比例的股權，掌握經營主導權，經營廣大的內銷市場；另一方面，合資或合作經營方式容易受到當地政府行政干擾，或是與合作夥伴理念有衝突，同樣增加了臺商採取獨資經營的意願。雖然臺灣前往中國大陸設廠的企業，仍有許多是產品外銷導向（回銷臺灣或直接外銷其他國家），但在當地銷售的比例已逐漸升高（經濟部投資審議委員會， 2003-2012、2013b）。. 四、. 政治大土地對臺商投資的影響立. ‧ 國. 學. 過去研究在探討臺商前往中國投資的動機中，經常指出「土地成本低廉」、「容易取得土地」是重要的影響因素，然而深入探討的研究卻相對較少。根據投審會的調查，「土地成本低廉」一直是臺商投資的重要動機，許多研究在說. ‧. 明臺商最初前往中國投資時，往往也認為是因「工資低廉」與「土地成本低廉. y. Nat. 且容易取得」之故（e.g. 林德昌，1998；陳哲正，2003；馮邦彥，2006；周志. sit. 龍，2007；王薇婷等，2012）。然而根據國立臺北大學亞洲研究中心（2011）. n. al. er. io. 所做的研究，臺商在中國遭遇的糾紛中，土地問題卻占大多數。. i n U. v. 由於中國的地方分權與財政自主制度，使得地方在工業化發展的過程中可. Ch. engchi. 能形成各自發展的情況，並透過土地提供優惠，吸引外商前來投資。He et al. （2013）的研究即指出過去中國在的地方政府往往將土地當為刺激經濟發展的策略工具，藉此吸引投資。針對臺商最早期進入的珠三角地區，在地方政府與投資者之間的關係，有學者提出「血濃於水」（Hsing, 1996）或是「同床異夢」（吳介民，1997）兩種不同的觀點。前者認為臺商因文化語言相近，在地方政府追求發展的情況下，與地方政府組成「聯盟」的方式共同發展；後者則認為中國地方政府提供的保護和優惠政策，隔離了一部分官僚腐敗和尋租行為的負面作用，然而雖然臺商與中方合作並取得土地生產，但臺商卻完全主導經營成敗與風險，實際上是「假合資」，並非真正的合作關係。這兩種觀點似乎相反，卻共同的點出了地方政府的權力和調動資源的能力（柏蘭芝，2008）。 Hsing（1996）的「血濃於水」觀點，認為歷史、文化方面的因素同樣占有重要的成份。在中國改革開放後，地方分權與財政自主制度下，地方政府對 20 .

(31) . 於外商投資的審批有很大的權限。而在華人經商模式當中，經常會在家族企業或長久的人際關係網絡上，形成相互往來、互信合作的商業夥伴。而相同的語言、文化，使得臺商在早期前往中國華南地區投資、與地方官僚協商時，較其他外商更容易投其所好（例如「禮尚往來」的文化），有助於建立良好的人際網絡關係，進而較具有優勢。在這樣的文化背景，加上臺商投資規模較小，不論是投資金額，或是土地面積需求上，往往在地方政府就能決定。因此即使投資規模較大，地方政府亦會鼓勵外資將規模縮小，或切成幾個小的申請案，以避開省級政府的介入（邢幼田，1996；Hsing, 1996）。吳介民（1997）的「同床異夢」觀點，則認為在中國華南的臺商雖與中方合作生產，但實際上是「假合資」。在開放初期，中國地方政府提供的保護和優惠政策，隔離了一部分官僚腐敗和尋租行為的負面作用。然而雖然臺商與中. 政治大其他環節，僅需將部分職缺提供給當地的村、鎮幹部。而工廠內的中方幹部大立多也僅是掛名，經營成敗與風險完全由臺商在主導與承擔。如此的合作生產模式，實際上僅是假合資，並非真正的合作關係。. 學. ‧ 國. 方合作取得土地生產，但實際上中方往往只提供土地，並未參與企業經營上的. 此外，近年來亦有研究探討土地制度對於地方政府治理上的影響。在中國. ‧. 實施社會主義土地公有制度下，土地產權又分為國有和集體所有兩種。楊友仁. y. Nat. 等（2004）與楊友仁、王鴻楷（2006）分別以國有土地為主的蘇州，以及集體. sit. 所有土地為主的東莞，探討地方政府在治理上對於不同土地產權型態的態度。. er. io. 根據這些研究結果，認為東莞地區集體土地產權體制的演化，並非趨向與國有. al. n. v i n Ch 產權由集體轉化為國有的過程，是受到國家尺度之土地管理趨於嚴格、中央政 engchi U 府與市政府在工業用地上的策略性合作所影響。而在這兩篇研究的比較之下，土地產權體制「併軌」的過程，而是特定脈絡下權力鬥爭的產物；而東莞土地. 可發現臺商在中國投資當中，以東莞為主的珠三角地區，與蘇州為主的長三角地區，因為土地產權型態的不同，對於當地的臺商投資也造成了不同的影響。. 21 .

(32) 第三節小結由本章的文獻回顧當中，首先分析了早期外商之所以前往中國投資，主要是以成本考量，著眼於中國較低的生產成本。臺灣製造業在國內生產成本提高、中國對外開放並提供優惠措施的情況下，紛紛前往中國投資。然而相較於其他外商，臺灣政府因兩岸的政治因素，對臺商前往投資有所管制，但在以中小企業為主的產業型態，且許多業者採取迂迴方式進入中國的情況下，實質的管制力有限。製造業前往投資時，必須要使用當地的土地資源建廠生產，在中國的地方分權與財政自主制度下，地方政府往往以土地為手段，藉此吸引臺商前往投資。隨著中國市場開放程度提高、法令制度逐漸建立，臺商在中國投資的涉入程度. 政治大勢必也有所提昇；相對地，中國的法令制度逐漸建立，對土地使用的規範也日立益明確。在地方政府握有土地握有權力和調動資源的能力的情況下，已在當地日益增加，也由契約生產、合資，逐步轉為獨資經營，當中，使用土地的情形. ‧ 國. 學. 經營的臺商製造業者，便必須面對這些轉變，而必須採取一些回應措施，或可能在經營上做出調整。. ‧. 隨著中國投資環境的變遷，在投審會的調查報告當中，「土地成本低廉」. y. Nat. 在臺商前往中國投資的動機當中，重要性已逐漸下降。當中除了可能是因中國. sit. 經濟發展，使得土地價格上漲以外，可能也是受到中國土地制度變化的影響，. er. io. 或因土地為臺商經營事業帶來許多問題，而使得土地所需要負擔更高的成本。. n. al. v. 究竟「土地」這一環在中國的投資環境與制度的變遷下，對以製造業為主的臺. i n C 商投資造成什麼影響，便是本研究後續所要探討的。 hengchi U. . 22 .

(33) . 第三章. 中國土地制度與變遷. 由前章的文獻回顧，可發現過去許多研究皆指出土地成本低廉是臺商前往中國投資的一向重要因素，但卻較少深入探討。而中國的土地所有權公有的制度與臺灣的私有制度有很大的不同，權利制度的差異可能是臺商遭遇土地問題的重要原因。因此在探討臺商所遭遇的問題之前，應先釐清中國土地管理制度、權利轉讓方式，方能在後續針對臺商的經驗進行討論。本章將簡要說明中國的土地制度，包含所有權、使用權制度，以及改革開放二十餘年來的規範、制度上的變革，以及可能來的影響，作為後續訪談分析的背景與參考。. 治政大第一節中國土地權利制度立雙軌的土地所有權制度. ‧ 國. 學. 一、. 中國的土地所有權為社會主義公有制，土地所有權歸屬於公有，並分為「國. ‧. 有土地」，以及集體組織內全體居民共同所有的「集體所有土地」兩種。在中國的社會主義制度下，土地為國家最重要之自然資源，所有權依據憲法歸屬於. y. Nat. sit. 國有或集體所有（朱茂元、穆聳，2013）。1950 年之後，中國幾波土地產權集. al. er. io. 體化的措施，不僅明確界定土地產權的所有權權屬，並藉此鞏固公有土地所有. n. 制度，建立國家土地所有權與農村集體土地所有權的產權體制（楊友仁等，. Ch. i n U. v. 2004）。而至改革開放後，1982 年修定的憲法中，則明定「城市的土地屬於國. engchi. 家所有；農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於集體所有」，確立了雙軌的土地所有權制度，也確定日後土地產權規範相關法規立法基礎。該次憲法修訂中，同時亦規定「任何組織或者個人不得侵佔、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地」3，明確規範土地權利完全且絕對的土地公有制。雙軌土地所有權制度中，城鎮地區的國有土地屬於國家所有，並由當地國土資源主管機關（國土局）負責管理；集體土地則由該集體組織全體成員所有，並由集體組織（村委會與村民小組）負責管理。然而國家與集體組織之間所握有的權力並不相同，國家在推動建設發展時，可將集體土地徵收為國有作為發展之用，但國有土地並不會再轉為集體所有。雙軌土地所有權制度中，國家可                                                         3. 中華人民共和國憲法（1982 年版）第 10 條第 1 款、第 2 款與第 4 款。 23 .

(34) 依法對土地實行徵收或者徵用，亦即國家可將所有權歸屬於集體的土地，透過徵收的手段，將所有權轉變為國有；但集體組織並無法將國有土地變為集體所有。在現行法令規範下，國家或私人進行建設而需要使用土地時，除興辦鄉鎮企業、村民住宅、鄉村公共設施等依法批准的項目可使用集體土地外，其餘是以國有土地為主4。因此當政府欲使用郊區或農村之集體土地發展、建設時，政府便可將原屬於集體所有的土地強制徵為國家所有，再由國家無償劃撥（計畫經濟時期）或是出讓（土地管理法實施後）予企業使用（蔣省三、劉守英， 2004）。例如以蘇州為代表的長江三角洲地區，主要便是透過此種模式，將土地徵為國有後再出讓給外商使用（楊友仁等，2004）。雖然依照中國憲法之規定，「城市的土地屬於國家所有；農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於集體所有」，但在中國工業. 政治大早開放、發展的廣東珠三角一帶較多。根據前述的法令規範，中國的城市化發立展理應是國家主導，「由上而下」的發展方式，國家透過徵收方式將原屬於農化帶動的城市化發展的過程當中，亦有些地區是以集體土地主導發展，並以最. ‧ 國. 學. 村、郊區的集體土地轉變為國有土地，再透過政府出讓進入市場，則集體土地進入市場的途徑被政府壟斷（李啟茂，2013）。然而廣東由於開放較早，初期. ‧. 除了深圳等特區匯聚了政府的資源、政策和管理權外，廣大的農村地區呈現的是各憑本事、自謀生路的情況。在中國地方分權與財政自主制度下，外商投資、. y. Nat. sit. 土地使用的審批權掌握在地方，且土地掌握在擁有土地的集體組織手中，土地. er. io. 的開發、用途的改變（包括農用地轉為非農用地的土地使用權的流轉）實際上由集體組織自行決定，而不受市政府監控（柏蘭芝，2008）。在此一情形下，. n. al. Ch. i n U. v. 珠三角地區便藉此以「由下而上」的方式，透過鄉鎮企業帶動鄉村朝向工業化發展。. engchi. 由於各個集體組織彼此獨立，則各自透過鄉鎮企業帶動發展時，便形成一個「遍地開花」的情形。如今若是國土部門欲介入治理，將土地徵為國土，主導產業與城市發展，將可能面臨與集體組織之間的角力。由於每個鎮、村的集體組織各自握有土地，為了吸引廠商前來投資，往往不惜降低土地價格和廠房租金，以獲得長期、穩定的收入來源（柏蘭芝，2008）。集體組織透過土地帶動的農村工業化，使其功能、權力與經濟實力上都有所變化，在農地轉為非農用的鉅額利益下，集體組織勢必會以土地所有權人的角色，參與土地「差額地租」的收益分配（蔣省三、劉守英，2004）。經過二十多年的發展，各個鄉鎮                                                         4. 土地管理法第 43 條第 1 款：「任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批准使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批准使用農民集體所有的土地的除外。」 24 .

(35) . 已形成很強的自主性，並有各自的地方利益格局（柏蘭芝，2008）。然而此種土地產權制度，容易導致「遍地開花」的擴張衝動與低效率使用，為此國土部門與地方政府於是結合在一起進行整頓治理。但在此一情形下，相較於國家可能傾向以徵收方式進行土地開發，集體組織由於土地一旦被轉為國有便難以取回，因此往往會緊握所擁有的土地，以期能確保長久的收入。此治理牽動著與既有環繞著集體產權體制的相關利益與制度安排的重組，以及國家機器與集體組織間的角力關係（楊友仁、王鴻楷，2006）。. 二、. 使用權制度改革開放後，為使土地利用效率與配置情形能夠有效提升，中國於 1980. 政治大. 年代後期開始修改憲法、土地管理法等法令，自所有權當中分離出「使用權」，. 立. 使私人能夠依法取得土地權利。在中國社會主義的制度下，土地為重要的自然. ‧ 國. 學. 資源與生產要素，因此管制非常嚴格，使得土地無法流轉、市場無從建立，土地利用效率與優化配置功能難以發揮（曾育裕，1999）。改革開放後，中國逐漸邁向市場經濟發展，但在當時的法令限制下，土地無法買賣、出租或轉讓，. ‧. 因此僅能透過劃撥的方式交給國營企業使用，這些限制都使得土地無法流動。. y. Nat. 為改善此問題，中國在 1980 年代後期開始逐步修法，自土地所有權當中分離. sit. 出「使用權」，之後並開始建立使用權轉讓機制，使私人能夠取得土地權利。. n. al. 人建設發展使用，建立出土地市場制度。. Ch. engchi. er. io. 自此，中國便在確保所有權公有的制度下，透過使用權的方式，將土地提供私. i n U. v. 然而在使用權轉讓制度上，國有土地與集體所有土地又有所差異。在國有土地的部份，自 1990 年《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》施行後，正式建立了國有土地的使用權出讓、轉讓制度。在出讓制度建立後，國有土地使用權轉讓便可分為有償的出讓制度（包含協議、招標、拍賣三種方式），與原有無償的劃撥方式。使用權出讓制度是國家將土地使用權在一定年限內5讓與使用者，由土地使用者向國家支付土地使用權利金後，取得國有土地使用權及使用權證（國有土地使用權證，簡稱「國土證」）。當中協議出讓是由需用土地人與政府就出讓條件達成協議後，便可將使用權出讓；招標、拍賣則是透過競爭後，由最高價或條件最優者取得土地使用權，較具有市場性。而劃撥則為                                                         5. 現行土地管理法第 12 條：「土地使用權出讓最高年限按下列用途確定：（一）居住用地七十年；（二）工業用地五十年；（三）教育、科技、文化、衛生、體育用地五十年；（四）商業、旅遊、娛樂用地四十年；（五）綜合或者其他用地五十年。 25 .

土地制度轉變下的挑戰： 東莞臺商製造業的因應之道 - 政大學術集成

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