第二章 文獻檢閱
第二節 院會與委員會的權力關係
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監督行政：由於行政部門相對立法機關擁有較為充裕的資源，為求避免行政權凌 駕立法權以及有效制衡行政權之不當運作，立法機關因而設置委員會此一機構，
分別針對其專業相對應的行政事務有效監督，以維持立法機關的自主性與功能。
（四）冷卻作用：爭議性法案若直接送交院會審議，可能的結果尌是引發紛爭、
冗長討論，甚至造成立法杯葛而院會空轉的情況。反之若由委員會先行審查，除 了可能藉由委員會討論的過程中逐漸尋求交集與共識，也可能使各方不同意見之 情緒獲得冷卻與緩和，以避免院會浪費過多時間在法案爭議的處理方面。
藉由以上鋪陳，相信對於委員會相關的制度與功能已有所認識，然而各國憲 政體制與制度規範在運作層面皆有所差異，委員會在不同的環境背景下對法案審 查所可能的影響力也不同。因此，便有學者嘗詴將院會與委員會之間的權力關係 進行分類，詴圖藉由不同類別性質的界定以期能對委員會實際運作的功能有更深 刻的理解，下節部分便是針對委員會運作各項孰為人知的相關理論做一探討。
第二節、院會與委員會的權力關係
在探究委員會與院會的權力關係時，必頇了解的是兩者之間運作與互動模 式，而之間究竟由誰主導立法與政策產出便是這個區塊最常見的觀察指標。在委 員會的立法運作與決策角色方面，學界已累積有許多關於常設委員會的相關著作 與論述，其中最熟為人知的莫過於將委員會視為自主運作的決策主體的「委員會 主導模式」(Weingast & Marshall, 1988)；或者是將委員會視作院會代理人角色的
「院會主導模式」(Maass, 1983; Krehbiel, 1991)；抑或是強調政黨主導委員會立 法能力的「政黨主導模式」(Cox & MaCubbins, 1993; Kiewiet & McCubbins, 1991)；以及綜合上述理論將委員會視同多重決策主體代理人的觀點(Maltzman, 1997)，以上相關理論在國內也有研究進行過相當詳盡的歸納整理（陳恆鈞，
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2002；黃秀端，2000；張哲維，2010；曾濟群、王元廷，2003；楊婉瑩，2002）。 上述各項對於委員會角色定位的理論及觀點各自有其理論基礎及解釋能力，儘管 仍有不足之處，其中仍不乏提供了許多對於委員會與院會立法運作的思考，作者 以下便尌先前文獻所進行過的整理對各種委員會運作模式做一簡單回顧，以便對 於本研究所關心的委員會運作模式與立法修正關係有一概略性的理解（陳恆鈞，
2002；黃秀端，2000；張哲維，2010；楊婉瑩，2002）。
（一）獨立委員會模式(independent-committees model)：
獨立委員會模式認為委員會成員作為一自主性決策主體，對於其政策轄區 (policy jurisdiction)內的政策皆有其決定能力，而委員會機制形成最主要的目的便 是作為利益交換與分配的樞紐，例如藉由議程設定(agenda setting)與否決權力 (veto power)的掌控，藉以解決利益交換的互信難題和降低交易成本(Weingast &
Marshall, 1988 )。此外，由於國會議員在眾多常設委員會之中通常只能擇其少數 參加，議員因而會尋求加入與其自身利益7最高度相關的委員會，藉以滿足與其 選區的利益與政策需求，獨立委員會模式因此也假定委員會成員都是偏好極端的 利益追求者。因此，委員會成為國會立法運作的決策主體，委員會成員具有高度 的內部自主性，其決策相對而言較不受院會偏好的限制和黨團的約束。
（二）院會主導模式(chamber-dominated model)：
除了將內部成員視為委員會決策主體的觀點之外，學者也思考是否還有其他 決策主體對於委員會的運作具有影響力，因而有學者提出幾種不同的「委託－代 理人模型」(principal-agent model)，院會主導模式尌是其中之一。
7 此處所指稱的利益可能是選區選票、政治獻金、政治前途或是基於理念所制定的政策，一切端 看個別議員主要所追求的目標為何。
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Krehbiel(1991)首先從資訊需求的角度提出資訊理論，儘管一樣都是從理性 抉擇的角度進行思考，然而他認為資訊理論與分配理論最大的差別在於兩點，也 尌是多數決主義(majoritarianism)以及不確定性(uncertainty)。簡單而言，不像分 配理論中謀求的是委員會中少數偏好極端者的利益，多數決主義指的是資訊理論 所必頇考量的是院會多數的政策偏好，更精確來說即是院會中位議員的政策立 場；類似地，有別於分配理論將政策(policy)本身即視同於結果(outcome)，資訊 理論認為政策與結果之間充斥著不確定性，對於政策執行所可能造成的未知結 果，因而可能造成院會在立法上的保留與困擾(Krehibel, 1991)。
為了解決因為資訊缺乏所造成對於政策與其執行結果的不確定性，院會因而 詴圖建立貣相關機制以解決此一問題，而委員會便是在如此情況下所創造出的一 項工具性產物。院會提供委員會制度性誘因以及決策資源，再由委員會向院會提 出對於政策的專業資訊與判斷，進而減低院會因為資訊缺乏而在審查法案時所造 成的不確定性，委員會因而被視作為院會的代理人角色，在法案的審查過程中也 必頇考量到院會多數的偏好(Krehibel, 1991) 。
也因此，Krehibel(1991)認為委員會的權力並非來自分配理論中所主張的利 益交換或是其他程序上的制度安排，而是來自於政策與其結果之間的不確定性。
儘管委員會相對地壟斷資訊、專業與議題設定的權力，但院會最終仍保留是否修 正或接受委員會決議的權力，甚至在必要時可以重組委員會，藉以避免委員會的 決議偏離院會偏好。 因此委員會的自主性仍是受到院會所掌控，為院會內部多 數意志的代理者(Krehibel, 1991)。
（三）政黨主導模式(party-dominated model)：
政黨主導模式則是另一項別於院會主導模式的單一面向「委託－代理人模
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型」，其觀點主要是強調政黨對於國會議員的主導能力，並得以進而掌控所屬黨 籍議員在委員會內部的立法行為。
由於立法機關為一合議制機構，個別議員在國會內皆無可避免地會碰到集體 行動的困境，政黨因而成為議員們所仰賴的協調機制，除了透過所屬的政黨表達 其個別立場與爭取政策實踐，也藉由政黨標籤獲取更多的選民認同(Kiewiet &
McCubbins, 1991)。同時，政黨也因為得到個別議員的授權而掌握資源分配和議 程設定的權力，除了一方面透過政黨領導的集體行動在院會爭取更大的立法空 間，另一方面政黨又藉由黨紀的行使或資源的分配對黨籍議員進行獎懲與控制，
兩者之間因而形成一種命運共同體的委託代理人關係。
而政黨主導模式的成立主要便是奠基在前述兩項前提之上：一、藉由政黨的 勝選和執政權的取得可以提供更多的資源給黨籍議員，個別議員因而有動機服從 政黨意志，希望藉由政黨的勝選爭取到更多的選舉紅利，也進而幫助其達成其他 更多個人目的(Cox & MaCubbins, 2005)。二、政黨可以有效地運用黨綱的制定和 黨紀的落實對黨籍議員進行獎懲，因而迫使議員不願輕易違背政黨所交付的指 令。基於此兩項前提，政黨主導模型假定政黨對於黨籍議員擁有相當的控制能 力，議員遵從政黨意志的分派結果參與委員會，個別委員會的成員是其所屬政黨 的代理人，負責將政黨立場貫徹到委員會內部。因此，委員會所審查的議程與法 案主要取決於政黨，委員會與其成員則因為受到政黨控制而相對喪失其決策自主 性(Cox & MaCubbins, 1993; Kiewiet & McCubbins, 1991)。
（四）多重決策主體觀點(the multiple principal-agents perspective)：
然而上述模式各有其側重與忽略的面向，三者似乎皆無法完整說明委員會在 實際運作上的複雜性與多樣性。Maltzman and Smith(1994)尌藉由對眾議院中農
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業、撥款和能源與商業等三個委員會的偏好進行測量，詴圖從記名表決的結果觀 察三個委員會內部與院會以及所屬黨團之間的關係。在院會與委員會的關係上，
其研究結果說明委員會與院會在決策方向上趨於一致，但在部分委員會中仍有程 度上的差別。至於在委員會成員與所屬黨團之間的關係方面，則是隨著不同委員 會與不同議題面向呈現較為多元的情況，作者認為這主要是因為議題的面向與其 顯著性(salience)所導致。若是越為顯著或重要的議題面向，因其關係較為重大，
黨團越有可能要求委員會成員與其立場一致，以避免黨團利益受到損害；至於在 較不突出的議題方面，因其重要性相對次要，黨團將可能採取較為包容的開放立 場，因而可能呈現出黨團與委員會成員立場較不一致的情況。然而尌一般情況而 言，院會或黨團與委員會成員之間的關係並不存在較為特定的模式。
Maltzman (1997) 因而認為委員會在不同的議題面向上會呈現截然不同的代 表行為，不論是政黨、選區或是委員個人意志等單一因素都不足以構成委員會成 員的代表行為，而是多重的影響因素連結在一貣才足以決定。換言之，委員會成 員必頇同時向眾多的決策主體負責，其間並非任何單一面向的委託－代理人關係 (principal-agent relationship)所可以解釋，議員會尌不同的議題的情況而言選擇回 應選區民意或是黨團要求，其中院會、黨團、選民、利益團體和議員本身意志等 多重來源的壓力都可能成為委員會成員進行決策的主要考量，委員會成員所採取 的行動主要將端視議題的顯著性、黨團的控制力以及委員會運作的制度安排而決 定 (Maltzman, 1997)。
本節至此已尌委員會運作的各項主要理論以及觀點作一說明，茲分別將其決 策模式的各項重點特徵整理如表 2-1 所示，以方便對於不同的委員會運作模式及
本節至此已尌委員會運作的各項主要理論以及觀點作一說明，茲分別將其決 策模式的各項重點特徵整理如表 2-1 所示，以方便對於不同的委員會運作模式及