第二章 組織導論及革新績效管理
第三節 顧客導向與全觀型治理
第一項 顧客導向之範圍界定
Koehler and Pankowski認為政府內部組織的所有成員都應該要建 立以顧客為尊之觀念，公部門首要的任務更要以「顧客導向」的服務 觀念。而組織運作的過程中亦形成以顧客導向的觀點，遂產生「顧客
─供應者」兩者間事實之互動關係，基此種互動的基礎，使得顧客的
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意涵更為擴展，而非狹隘地僅指位於組織外部而已，亦同時是指組織 內部由分工所形成的單位，而政府部門所提供的高品質服務，包括外 部服務環境的改善與內部高度的行政效率。因此，顧客範圍應同時包 含外在的民眾與內在的員工，而戶政事務所的內部顧客即戶政員工，
內外部顧客說明及影響如下63：
一、 內在顧客：即指在整個組織工作的流程中，他們原為是本 單位以外的其他單位或個人，任務是使用本單位工作，或 接續於本單位後之成果者。
二、外在顧客：即是與行政機關間接或直接接觸之對象，即所謂 的「民眾」，就公部門組織而言，包括了間接受益者，或是最後產生 之直接受益者。
三、行政機關運作與顧客導向間的影響關係：
（一）職位互動：以合作或共同參與的方式，並藉職位間的互動 來達成目標與任務，以獲取顧客間的互動品質及改善廣大回應。並要 與他人合作，以顧客導向的觀點確保任務轉換時順利，因行政人員不 可能獨立完成機關之任務。
（二）工作設計：結合各種團隊在顧客導向的關係下，一方面強 調不同團隊間相互支援，另一方面要解決團隊本身所面臨的問題。如 此更會促使機關重視團隊（Team）運作方式，再依功能或工作的不 同，達成機關共同目標。
四、顧客導向對行政人員的影響：
（一）對外方面：機關運作的結果，消費不僅是民眾的需求，運 作關係的主軸更是整個「顧客─供應者」。惟在此種互動關係下，行 政機關應提供符合民眾期望的產品或服務。
（二）對內方面：為確保工作轉換時順利，除履行本身職責外，
更需尋求其他人員或他部門的配合。因此，行政人員將成為「供應者
─顧客」間之關係成員。
什麼是理想的顧客關係？就是從「同理心」出發，站在顧客的立 場，讓他們無時不刻感到滿意度最大，導引顧客的需求，讓組織收益
63孫本初 (2010) ，同前註55，頁566-569。
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變到最大。理想顧客關係的核心概念可用IDRM來說明64：
一、I（Interactive）顧客互動：指組織要與顧客互動，從互動中 瞭解顧客的心理與需求。
二、D（Differentiate）顧客區隔：組織與顧客互動過程中，透過 不同類型將顧客區分不同的標準，如屬於未來型或過去型的顧客。
三、M（Mapping）顧客策略：描繪出因應不同顧客類型的可行 策略，再分別研擬出可行的作法。
四、R（Respones）顧客回應：只要顧客有任何反應，組織盡可 能立即回應給顧客。
但要達到上述理想的顧客關係就必須注意到如何對顧客滿意進 行經營65。
第二項 全觀型治理
我國自1950 年實施地方自治以來，除六都升格合併外，行政區 劃部份未曾作過大幅度的調整。歷經光復後近60年的社會發展，整體 人口的分佈與都市型態與生活圈域等皆已大幅改變，使得舊有的行政 區與公務機關服務的界線已經不合時宜，更造成持續擴大的城鄉發展 差距，更因地方人力資源調配與行政組織編制不符合實際需求，國家 財政無法有效運用與分配合理，影響國家進步與整體發展，以致各縣 市的發展與功能出現許多問題66。學者Box 認為：「最佳的政策執行 地方應該是在最基層，經由最自由開放的討論方式實踐決策，當然公 共決策過程也是關注的焦點，讓公民直接對所做成的決策與執行負 責。」67，而非單方面的由政府為我們決定。
英國學者培利希克斯（Perri 6）首倡全觀型治理（holistic
government）、全觀型政府（holistic government）之概念，希克斯認 為1980年代以來的改革非追求效能，而是在追求經濟與效率。因此主 張全觀型預防性政府應是下一世代之政府，全觀型政府係能跨越部會
64丘昌泰 (2010)，《地方政府與自治》，頁529-531，台北：三民書局。
65孫本初 (2010)，同前註55，頁570-577。
66劉佩怡 (2008)，〈台灣行政區域調整的規劃理路〉，《通識研究集刊》，第13期，頁133-134。
67Richard C Box, 1998, Citizen Governance : Leading American Communities into the 21st century.California: SAGE publication Press, p.148.
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功能與政府層級的差距，並以結果取向及改變文化分裂的政府，提供 更好的服務給人民。在內部效率方面，也許有重大的成果，但是政府 對於失業率、犯罪率、健康情況、教育成就等實際的問題，不一定有 實際的成效。在英國政府提出「物有所值」（value for money）的口 號後，他所提出最大的批評，即是並未解決人民實際的問題，只為達 成內部的效率68，運用很狹隘的解釋而已，另希克斯也指出，為讓機 關間彼此資源及目標能充分結合，必須藉由合作與對話，同時結合電 子化及服務型政府，才能有效解決人民真實的需求。基此，我國行政 院組織再造所推動的方向就是讓一體性的概念能融入政府業務實際 上的運作69，建立起整合型的組織型態，希克斯認為政府為了整合新 知識70負責傳播的有關單位，不論地方或中央都應設立學習。
行政院組織再造推動採用全觀型治理學說，提出具體的全觀型治 理之施政策略，例如，檢討行政流程以提升行政效能、推動電子化政 府的線上服務與治理、建立績效導向的行政文化等。在戶政業務方面，
內政部民國101年推動「撥打1996電話掛失國民身分證服務」、「戶 政登記服務網路預約」，民國102 年規劃推動「全面免附戶籍謄本-全面推廣政府服務流程改造」等均為全觀型治理之體現。因此公務人 員有必要瞭解全觀型治理之學理，進一步思考民眾的需求為何？如何 掌握其核心理念，讓整合服務的概念融入於業務上的實務運作，為民 眾提供整合性的服務。
行政院組織再造五大基礎法案陸續於民國99年1月及民國100年4 月間完成立法，包括中央政府機關總員額法、中央行政機關組織基準 法、行政院功能業務與組織調整暫行條例、行政院組織法及行政法人 法，分別於民國99年2月3日及民國100年4月27日經總統令公布確認，
並自民國101年1月1日開始施行，其中行政院由37個部會精簡為29個
68彭錦鵬 (2005)，〈全觀型治理：理論與制度化策略〉，《政治科學論叢》，第23期，頁62-68。
69行政院行政院，〈行政院組織再造推動方向與影響〉，頁6-9，行政院組織再造主題網，網址：
http://www.rdec.gov.tw/ct.asp?xItem=4485795&ctNode=14595&mp=14(造訪日期：
2019.02.02)。
70彭錦鵬 (2005)，同前註68，頁68-70。
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部會71。
全觀型治理需要處理的行政與政治環境更加多元複雜，而公務員 亦需具有相當的人格特質與廣泛之才能，惟我國除少數個案外，國家 考試大都採用專業科目測驗的方式進行篩選工作，因此造成公務員以 強記取分，即「背多分」的現象。然基本上並未就人格與才能進行適 當的篩選72。為規劃與預防考選單位勢必要嚴格篩選出具主動性、道 德感、責任心的公務員。也就是要從考選工作做起，主動的關懷文官 體制以為治理之核心，此種管理措施遠比採取其他方式增進效率更有 效。彭錦鵬教授進一步指出，除考選出適當人才擔任文官外，文官體 系更需以全盤性、配套性對人員發展與訓練，建立合理的制度，尤其 各國政府紛紛採取員額精簡時，要如何確保常任文官的素質、價值觀、
道德感及主動服務精神，唯有透過制度化不斷學習、改變技能、研習 科技、及適應變遷社會的需求，才能夠充分回應公眾的需求。
本案在研究時發現大部分的戶政人員對於全觀型治理未有全貌 的認識，而政府對於戶政事務所重組後之新型態的戶政事務所可以推 動何種整合型服務，無法給予具體建議。而戶所為第一線為民服務機 關，主要的工作內容是提供詳確戶籍資料，受理人民身分登記，舉凡 戶籍謄本、印鑑證明、國民身分證、門牌編釘、遷徙、及人民出生、
死亡、結婚、離婚等皆須至戶政事務所辦理，故提升戶政人員的治理 能力是刻不容緩的事。