機關整併與行政效能之分析— 以高雄市戶政事務所整併研究為例

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國立高雄大學政治法律學系研究所

碩士論文

機關整併與行政效能之提升—

以高雄市戶政事務所整併研究為例

Institutional consolidation and improvement of

administrative effectiveness -Take the case study of the

Kaohsiung City Household Office as an example

研究生：黃中中撰

指導教授：廖義銘博士

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中文摘要

臺灣自1896年實施戶政制度百年以來，歷經四次大規模組織變革，而這四次的變革都是政府因應當時情勢不得不的作為，屬上至下的變動。此次高雄市政府為提升行政革新及效能所為之變革，實為戶政在縣市合併中唯一由直轄市與縣在不對等的關係下首次大規模的整併，其重要性及影響性自是不言可喻。在整併過程中如何將「行政減量」、「人力調度」、「效率提升」、「節省成本」及「升遷暢通」等多項指標達成即是重要的成果，惟戶政業務多屬事務性、細節性的工作，欠缺專案性、建設性等可立竿見影之工作績效，故長期以來所受重視程度較其他機關為低，但也因戶政人員事務運作較無須考量包括金錢、民選首長的人情包袱及政治屬性等利益分配因素，故在專業性、守法性之程度亦強過其他機關。從公部門推動跨機關跨領域的服務觀之，戶政業務的增加與調整將是不可避免的趨勢，且機關之行政效率也常被民眾質疑，公部門欲向民眾展示改革的決心與努力，必須以現有的狀況進行組織再造來印證行政效率，並可因此進一步實現行政革新的目標。因此機關整併仍需就不同面向通盤考量，若單純認為組織再造就等同於機關整併，將造成整併後更多混亂的現象，而無法落實組織再造所欲達成提升效率與行政革新的目標。本文主要是以行政革新為論述目標，透過組織再造中的具體方法即機關整併，採用文獻研究方法，以高雄市戶政事務所整併在效率、人力等二大面向，來觀察各戶政事務所進行整併之組織再造及行政革新，並整理結論及提出相關作法與建議，期望能以更多元更客觀之角度，來剖析各種面向，了解更多不同的意見與想法，經由探討與整合來提出具體可行之政策建議，更期望組織整併之成效能達到改善財政、提升行政效率、行政革新、組織再造、簡政便民或跨機關合作，以回應社會大眾期待，創造政府、機關成員及民眾三贏之目標。關鍵字：戶政事務所、機關整併、行政革新、組織再造、跨機關服務

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ABSTRACT

Since the implementation of the household administration system in Taiwan in 1896, it has undergone four large-scale organizational changes, and these four changes are all things that the government has to do in response to the situation, and it is a top-down change. The transformation of the Kaohsiung City Government to improve administrative innovation and efficiency is the first large-scale consolidation of the household administration in the

county-city merger, which is the only one that is not reciprocal between the municipality and the county. Its importance and influence are not Words can be said.

How to achieve the "administrative reduction", "manpower scheduling", "efficiency improvement", "cost saving" and "promotional promotion" indicators in the process of consolidation is an important achievement, but the household business is mostly transactional. Detailed work, lack of project-oriented, constructive and other immediate work performance, so the long-term attention is lower than other agencies, but also because the operation of household affairs personnel does not need to consider the human pockets including money and elected heads. Political attributes and other factors of interest distribution, so the degree of professionalism, law-abiding is also stronger than other institutions.

Due to the inter-agency and cross-sectoral services promoted by the public sector, the increase and adjustment of household affairs will be an

inevitable trend, and the efficiency of the administrative organs is often questioned by the public. The public sector wants to show the people the determination and efforts to reform. Organizing reengineering in the current

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state to confirm administrative efficiency, and thus further achieving the goal of administrative innovation. Therefore, the organization still needs to consider the different aspects of the overall situation. If we simply think that organizational re-engineering is equivalent to the consolidation of the organization, it will cause more confusion after the integration, and it is impossible to implement the goal of organizational reengineering to achieve efficiency and administrative innovation.

This paper mainly discusses the administrative reform as the goal, through the specific method of organizational reengineering, that is, the

consolidation of the organization, using the literature research method, and the Kaohsiung City household affairs office to observe the two aspects of efficiency, manpower, etc. The firm conducts organizational reengineering and administrative innovation, and organizes the knots and proposes

relevant practices and suggestions. It is expected to analyze various aspects and understand more different opinions and ideas from a more objective and objective perspective. And integration to propose concrete and feasible policy recommendations, and more hope that the effectiveness of

organizational consolidation can achieve improved finance, improve administrative efficiency, administrative innovation, organizational

reengineering, simple administration, or cross-institutional cooperation, in response to the expectations of the public, create government, institutions The goal of members and the people to win.

Keywords: household office, agency consolidation, administrative innovation, organizational reengineering, cross-institutional services

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誌謝

時光飛逝，一直期待碩士畢業到來。在學習的過程中感謝所有的順境跟逆境，都是我成長的最大的力量。畢業的時刻到了，首先我要感謝論文指導老師─廖義銘院長，老師的學問淵博且勤學敏事的精神，是學生望塵所莫及的，為了讓學生能如期完成論文，他都利用假日時間，不休息的召集大家親自指導，而當我論文寫作遇到疑惑時老師就像一盞明燈，指引我往正確的方向發揮，讓我體認師恩如此浩瀚，真是銘感五內。其次感謝二年來授課與教導的教授：陳文生、楊戊龍、姚朝森、楊鈞池、賴恒盈、李俊增、簡玉聰、邵惠玲及紀振清等教授，在我學習的過程中耐心指導，讓我獲益良多、受益匪淺。再者要感謝的是論文口試委員李俊增老師，王春勝老師於論文口試期間，給學生許多意見及指導讓我的論文內容更充實，有如醍醐灌頂之效及文思泉湧之方，在此獻上最誠摯的感恩。感謝上述老師鼎力指導，使學生的這篇論文能夠順利付梓。最後！要感謝生命中所有遇到的貴人，因為有你們的鼓勵及支持，讓我重啟讀書之門，更感謝你們給我的最大支持讓我有毅力的向前邁進。 ~~感恩生命中一切的貴人，謝謝有你們~~ 中中親筆 2019年6月28日

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第一章緒論 ... 1 第一節研究動機、目的與問題 ... 1 第二節研究範圍與方法 ... 5 第二章組織導論及革新績效管理 ... 9 第一節組織整併文獻探討 ... 9 第二節組織變革與組織再造 ... 23 第一項組織變革內涵 ... 23 第二項組織再造全面提升 ... 30 第三節顧客導向與全觀型治理 ... 37 第一項顧客導向之範圍界定 ... 37 第二項全觀型治理 ... 39 第四節行政革新與績效管理 ... 41 第一項行政革新展望 ... 41 第二項績效管理目標 ... 45 第五節小結 ... 48 第三章戶政沿革、整併與實務問題 ... 51 第一節戶政沿革史探討 ... 51 第二節戶政機關整併現況 ... 60 第一項各縣市戶所整併狀況 ... 60 第二項高雄市戶所整併狀況 ... 64 第三節戶政實務具體問題 ... 74 第一項戶政結構問題 ... 74 第二項精簡人力問題 ... 75

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VI 第三項業務整合問題 ... 85 第四節小結 ... 96 第四章戶政所整併效能之分析 ... 99 第一節整併與革新效益分析 ... 99 第一項組織整併之預期效益 ... 99 第二項組織整併對行政革新之效益 ... 100 第二節戶所整併目的及效能之剖析 ... 103 第一項組織員額精簡 ... 105 第二項提升行政效率方法 ... 106 第三項戶政革新服務 ... 108 第三節小結 ... 133 第五章結論與建議 ... 137 參考文獻 ... 146

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表目次

表一、中央政府組織再造期程表 ... 12 表二、政府再造迷思整理一覽表 ... 19 表三、組織變革理論彙整表 ... 26 表四、戶政沿革史彙整表 ... 58 表五、各縣市戶所整併一覽表 ... 64 表六、高雄市合併後各項統計資料 ... 69 表七、高雄市資源配置一覽表 ... 71 表八、高雄市102年至106年歲入歲出及統籌分配稅款 ... 72 表九、戶政革新與便民服務自動化比較表 ... 84 表十、全國異地受理戶籍登記項目一覽表 ... 114 表十一、鼓山戶所102年至107年戶籍謄本案件申請量一覽表 ... 131 表十二、鼓山戶所102年至107年戶口名簿案件申請量一覽表 ... 132

圖目次

圖一、Lewin 的組織變革三步驟模式 ... 25 圖二、政府績效目標層面圖 ... 46 圖三、高雄市行政區域圖 ... 68 圖四、中央統籌分配稅款架構 ... 73 圖五、高雄市苓雅區戶政事務所組織架構圖 ... 73 圖六、跨機關服務合作 ... 88 圖七、戴明循環 ... 122 圖八、新式戶口名簿取代戶籍謄本 ... 128

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第一章緒論

第一節研究動機、目的與問題

在當今資訊流通、民意高漲的社會，地方政府所提供服務倘仍繼續單一、僵化及官僚心態，輕則組織內部成員異動，重則藉選舉而使權力更迭，此乃民主精髓及可貴之所在。而執政者為了延續或增加權力，無不思索因應之道讓人民有感，於是會提供更多元及更高品質的服務，這也成為民主政治的重要課題，從1999年1月公布施行地方制度法，至2010年2月3日修正中央政府行政機關組織基準法，迄今20 年已經歷了8次規模大小不一的法條修正，即為此理。政府鑑於財政負擔日益困難，且為因應巨大且日增的人事支出成本，造成財政的壓力，及提升行政的效率與效能，以跟上世界各國政府再造的潮流及改善財政問題，因而，在順應民意的需求及整體環境、時代的快速變化，政府於是進行組織再造工程，其目的就要不斷推陳出新與調整各項簡政便民政策，以回應各界對政府的期待，並型塑高效能、小而美、回應快速的企業型政府。基此，政府機關組織可能主動或被迫精簡、整併或裁撤。以達到並因應前述之政策目的，而各縣市政府亦未間斷研究及探討轄內各機關所面臨人力調整的問題，而在面對大量資訊科技所帶來的新業務且苦無經費與人力狀況下，各機關的人力與業務增減消長，已到機關須赤裸裸的面對組織整併與行政革新等問題，以確實解決問題並回應民眾期望。鑑此，各地方縣市政府都期望能透過機關裁撤或整併、精簡員額等方式，來達到革新、提升效能及便民服務，以提供民眾更具彈性和便捷有效的行政服務，進而改善財政及減少龐大的人事成本支出之目的。行政行為與民眾生活是息息相關的，地方的基層機關亦然。舉凡民眾可能接觸到社會福利、農業許可、建築各類執照、教育補助款發放、乃至於兵役、結(離)婚、戶籍遷徏…等一般生活問題，往往需透過基層行政機關來獲取資訊或得到協助。因此，地方基層機關組織效能之良窳與成員服務品質之優劣，即是民眾對當今地方政府績效好壞的直接感受，將反應在民調或甚在選票上。而地方行政機關之組織再

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2 造與行政效能增進的探討，向來為多數公共行政學者所研究之領域，但多數公共行政的教科書或組織效能相關理論之文獻，都未能完全正確的觸及日常生活情境1，故本文將以最基層的戶政事務所在整併時所產生的問題提出研究，祈能為日後其他機關之參考。 102年1月，高雄市市長在高雄市議會第1屆第7次臨時會，允諾戶政事務所將進行整併以撙節人事成本之支出，民政局隨即著手規劃整併事宜，於103年1月1日，首先宣布整併阿蓮區與田寮區等二區戶政事務所為高雄市阿蓮戶政事務所，又於103年3月1日宣布整併永安區、彌陀區、梓官區等三區戶政事務所為高雄市梓官戶政事務所，再於105 年整併美濃區、六龜區等二區戶政事務所為高雄市美濃戶政事務所，後於106年整併甲仙區、內門區、杉林區及旗山區等四區戶政事務所為高雄市旗山戶政事務所，接續亦規劃將全市其餘33個戶政事務所於 108年12年底完成整併，此舉無非是希望藉由組織整併來達到改善財政(即撙節人事成本)、活化人力資源、以達到簡政便民及提升戶政服務效能與效率之品質，惟其主要目的仍在降低人事支出成本及提高服務效能。近年來公務機關為了因應整體大環境的改變，著實也做了不少變革，尤其是許多公務員的工作環境及福利制度都有所變更，其中最重要的一項就是「八五制」的執行及3%的丙等考績的規劃等，都將對公務員本身的心理感受與認知產生相對大的影響，然而這些事項的執行以及政府再造的策略實施，都與公務單位的單位主管相關2 ，而各戶政事務所亦承接非屬本身權管業務，造成戶政機關人力不斷減少但業務卻持續膨脹，雖然整併是趨勢也是勢在必行的工作，但政府更應亟需思索要如何在進行戶政機關人力與業務調整、檢討與改善的同時，更妥善詳加的規劃，以朝向社政、區政與戶政等多元業務結合開創單一窗口的服務。前述所謂承接非屬本身權管業務，即跨機關跨領域，包含各機關 1_{廖義銘 (2005)，《反思性公共行政與管制》初版，頁254-260，台北：翰蘆書局。} 2_{劉祥得、翁興利（2007），〈當前我國公務人員工作滿意度、工作屬性、工作系絡之因果分析〉，} 《公共行政學報》，頁70-113。

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3 間行政協助、或受他機關委辦事項：諸如外交部護照親辦人別確認、社會局生育津貼發放、即辦理身分證統一編號變更、改名或戶籍遷徙等N合一跨機關通報服務案件後，填妥表格由戶政機關協助通報相關單位變更當事人資料）、健保卡申請、異地登記案件受理持續開放、並與澎湖縣、連江縣、金門縣等各離島縣市戶政事務所辦理跨域聯盟俾以合作戶籍案件等事項，皆陸續開放並明文規定可至全國任一或各縣市政府所轄戶政事務所辦理前揭事項，以節省民眾往返於本島與離島間奔波之苦，以達到行政革新、提升行政效率與朝向簡政便民目標之達成。政府欲達到組織再造、精簡、整併、裁撤及簡政便民等多元行政措施目的時，究竟有無考量各縣市間之城鄉差距、就業人口、都市化程度、資源配置、組織文化、同工不同酬、組織成員態度、人力失衡與業務量爆增等因素，因此，若將戶政機關整併，究竟能否確實達到改善財政、活化和彈性運用人力、提升行政效能、便民服務等多項目標，即為本文研究之重點和目的。各縣市在進行戶政事務所整併之目的雖略有差異，實際上卻是大同小異的，均著重於改善日益嚴重的財政問題、以提升行政生產力和行政效能，再運用裁撤、整併或精簡機關冗員的方法，以改善並活化人力之運用，此即藉由行政革新的增進，達到政府簡政便民措施之目的，因而，高雄市政府也試圖著將戶政事務所整併視為改善財政、降低人事支出成本首要方法，筆者曾服務於合併前高雄縣政府轄內之戶政事務所，又適逢新選出的高雄市政府團隊於107年12月25日已就位，同時轄屬33個戶政事務所已規劃於108年底完成戶政所整併，因此新政府如何做好整併、再造及效能提升，遂為本文研究之動機。中央及地方政府皆面臨財政收支不平衡，嚴重超支舉債度日之窘況，尤其部份縣市人事成本支出佔該政府全年度總預算7成以上，且財政收入來源日益困難，甚至各縣市政府於編列預算時，虛列超編歲入來源，且若逢選舉時政治人物又不斷開出競選支票，進而大幅增加社會福利及公共建設等支出，造成排擠其他預算效應；在此情況下，各縣市政府不得不刪減或刪除其他預算來因應，都以降低人事支出成

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4 本為首要考量。事實上「巧婦是難為無米之炊的」，財政問題往往成為每一新上任首長的燙手山芋，因此，在107年底新首長上任後籌措財源也成為要處理與解決的難題與重點。鑑此，組織再造變成每位首長作為降低人事支出成本之首要方法，可從近年來各縣市政府一遇財政問題，首先就將組織再造列為優先考慮即可窺出端倪。就目前高雄市政府所轄未整併前戶政事務所共計40個，倘108年底完成整併後剩下18個戶政所，其中整併共精簡掉22位主任和秘書、 30位兼任會計及人事員，節省的人事成本，每年就將近2000萬元，如連同104年起所整併衛生所、東西區稅捐處等機關，所節省經費就相當可觀。不論在戶政事務所、衛生所、稅捐處甚至到區公所或局處等機關組織整併風勢必會又再吹起號角，筆者曾於高雄縣政府轄下之戶政事務所服務過，對戶政所的整併有著更深感受及省思。故有關戶政事務所整併之研究，乃就組織之流程再造、機關活化、彈性人力運用、行政效率提升及具體多元革新等掌握及瞭解，以達到研究整併效能狀況之目的。然高雄市戶政事務所要如何在整併中，達到「組織再造、節省人事成本；人力活化、有效彈性調度；機動支援、適時逹成目標；提振士氣、升遷管道暢通；跨域合作、異業整合；各司其職、專業分工；效率提升、行政減量；多元培力、強化功能」等目的，實為本研究之重點。在組織變革歷程中，組織成員對於變革難免會有不同的認知，因變革的多寡、輕重與個人的適應力不同，而產生出對組織不同的向心力及工作壓力，進而反應出不同之考驗3_{，尤其是公部門服務績效受} 到達成組織策略目標及滿足人民需求之雙重壓力驅動下，致使績效難以明確界定，進而影響產出(服務)之品質。因為任一組織如嘗試要將原有狀況改變，所為之努力都屬組織變革4_{，然而組織變革係適應環} 境變化以維持均衡，並加強組織成員與文化間的能力，以達到調整生存及發展之目標過程。尤其是在最基層服務的戶政機關其文化或人員 3_{柳英茹 (2012)，〈組織變革與工作關係之研究}_{─以屏東縣東港戶政事所為例〉，頁3-7，國立中} 山大學社會科學研究所碩士論文。 4_{吳秉恩 (1993)，《組織行為學》，頁 30-40，台北：華泰書局}_。

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5 的能力要如何精進，亦或該如何使人民真切感受到戶政機關的品質及服務是進步，而非由政府部門的官員自我感覺良好或自圓其說，便是本研究所欲探討之問題所在。高雄市因面積遼闊、各區人文形態不一，在進行各戶政事務所整併的同時，首先要考量的是都會區與非都會區之間是無法用同一套標準來做比較，但仍需就不同面向如人力、財政、行政效能及階段性等做通盤性的考量，否則若僅單純為整併而整併，只會造成整併後出現更不公平或更混亂的現象；組織遭遇整併、裁撤及精簡和各項簡政便民政策的開放與調整之間，是否應同時針對戶所的組織整併與行政革新的關聯性等問題，一併作出檢討處理及改進，非只從單一面向著手，因行政革新與組織整併兩者之間有著脣齒相依的緊密關係，雖說戶政業務持續膨脹是時代趨勢所賜，而革新與整併成為小而美的單一窗口服務形態亦是時勢所趨。另外除了整併是否有其他方法也可達到改善人事支出成本、提升效率、活化人力等相同的目標，亦是值得探討與研究。藉由本文研究，希望得以提供高雄市各戶政事務所在整併組織再造及行政革新研究中的另類觀察，並從結論中提出建議，期能藉此達到活化人力、改善財政、提升行政效率、彈性及調整運用、並將行政革新、法規改革、組織再造、簡政便民、跨域整合等以回應社會大眾期望政府組織再造等目的，甚可進而提振機關人員的士氣，並活絡及暢通其升遷管道，達到政府、機關及民眾三贏的目標。

第二節研究範圍與方法

在全國許多縣市均已陸續展開或完成戶政事務所整併工作的同時，高雄市政府民政局亦想利用此一時機儘速的完成此項工作，而這項工作之主要目的無非希望藉由組織整併達到撙節人事成本及行政革新，以達到行政效率的提升、人力運用的活化、及簡政便民等願景目標，探究其背後主要的動機仍以撙節人事支出成本為首要的考量，故本研究係以機關整併與行政效能之提升-以高雄市戶政事務所整併為研究範圍，就高雄市政府欲達組織再造、精簡、整併、裁撤來降低

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6 人事成本支出、達到行政革新及提升行政效率等遠景目標下，且考量高雄市面積遼闊城鄉差距頗大且人口集中都市化，資源分配不均，戶政機關人力編制差距大及業務量與日劇增情況下，要如何完成戶政所整併及整併後究竟能否確實達到改善財政、提升行政效率、活化人力運用等目標，即是本文研究的範圍。組織再造乃是目前政府部門所持續進行的一項政府再造工程，中央及地方皆立於提升行政效能及效率及回應民意期待方面來進行，但就地方而言，改善財政、降低人事支出成本，恐才是地方機關組織再造的真正主因。地方政府在面對財政來源日益困難的窘境，及選舉所開出的公共建設、社會福利支票要不斷兌現時，財政負擔均已屆臨界點，況大多數的縣市又依賴中央財政的補助及舉債度日，因而各縣市首長無不為五斗米折腰。故藉由組織再造及整併來降低人事支出，以減緩龐大財政支出，是為各縣市機關當務之急。政府在推展組織再造的過程中「公共關係」及「政策行銷」是成功與否之關鍵因素。所謂「公共關係」定義是：「運用與透過各項公開及多樣性的溝通管道與技巧，用以協助營利或非營利組織、個人與不同之公眾建立良好的關係」5 。故政府為順利推動相關政策，應透過公開多樣之良好溝通管道與技巧以建立良好互動模式。而「政策行銷」是指為爭取組織成員和目標團體對公共政策的認同與支持，運用行銷之理念與方法，並透過目標群體之選擇與各種組合行銷工具的運用，以有效政策目標之達成。簡單地說，就是把「公共政策」視為一種「產品」。在各縣市政府陸續推行機關組織整併或精簡的同時，政府應就自身的條件如城鄉差距，及資源如財政和人力等作一通盤性考量，做好事前的規劃與溝通，包含內部顧客即人員的去留安排、心理調適等，而非一味的追求改善財政之困境，或純粹為整併而整併，降低人事支出成本雖是改善財政的方法之一，但絶非是唯一，且政府所追求的執政目的非僅是財政之改善。 5_{孫秀蕙 (2009)，《公共關係理論、策略與研究實例》，頁35-38，台北：正中書局。}

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7 本文係採用文獻研究途徑、再用比較分析的方法做為此次研究的主要方法，而所謂研究的途徑，係針對個別研究之一組與其互相配合之概念，以為研究分析架構，並將對象（譬如政府組織再造或政治現象）加以研究，以思考要從那一個層次為著眼點、出發處、入手點，進而觀察、分析、分類與歸納，這是從不同的著眼點處來考量（即研究途徑不同）。所謂文獻探討，係指用此研究途徑將各種既存的史料、官方文宣及學術論文、期刊、相關書籍、出版品、民間資料等文獻，用系統及客觀的方式來界定、以證明及評鑑之方法認定過去事件的真實性，並驗證對該事件之看法。此即指就某一特定主題如行政革新、組織再造等持續蒐集與其相關重要之圖書、文物，並加以整理、歸納、分析、彙整與評鑑的歷程，這也是文獻探討工作中最常運用的方法，更是此項研究作業所必經的過程之一。藉由所搜集國內外學者及專家所談理論之相關文獻資料，進行歸納與整合，進而支撐及建構出本研究的理論基礎，以期進一步為戶政事務所的整併與行政革新打開一扇不同於以往的研究之門。比較研究法有二種基本的原理即是：「比差異」及「比相同」，而所謂比較研究法係針對在同一性質事物中不同的種類，或在相同事物中不同的面向，之後在運用比較研究的方法，找到差異點及相同點後，再一步的深入認識事物的本質。因此，在比差異上，其目的常為證明何者是不同之因果，所以不能將當前研究的對象與其他現象混比對照。而在比相同上，其目的在於類似的情況，以當前研究現象比附援引，做為同因必同果的預測或解釋。根據各縣市整併原因、預期效益和目標等資料，進行研判和分析比較，更將整併資料歸類後項目進一步的研判對照，了解其中異同之處並做出解釋，最後做出研究結論與建議。本文主要在探討高雄市戶政事務所在整併的策略與方法上，如人事成本支出、提升行政效率、活化人力運用等面向之差異，以作為高雄市各區公所他日在行政區劃法通過後要全面實施整併之參考，及其他所應注意之面向和可能遭遇的困難與阻礙。透過理論與實務研究的

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結合，不僅有助於戶政組織整併與行政革新的進行，相信更有助於未來他機關整併時的參考價值。

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第二章組織導論及革新績效管理

第一節組織整併文獻探討

所謂政治（politics）的定義，會隨著焦點不同而有不同的意涵，諸如「政治即國家的活動」、「政治即權威性的價值分配」「政治即權威或權力」、「政治為衝突的管理」、「政治即公共政策的決定」、「政治即眾人之事的管理」等6_{，我國政府應該屬於「大有為政府」} 或者是「小而美政府」？此一問題，一直是實務界與學界不斷地討論與辯證的爭議議題。一直到新公共管理在1980年代末的崛起，且不斷強調建立「小而美的政府」，使得世界各國如英美及許多國家先後進行政府組織再造的工程，無不期望能夠藉此一再造工程來建立兼具行政效率與效能，並且能快速回應民意及滿足人民需求的有為政府7_。然而政府組織再造並非輕而易舉的工程，且再造期程勢必曠日廢時，也不可能一蹴可幾。倘若政府大刀闊斧地進行再造工程的推動，勢必將會對舊有的官僚科層體制與機關組織文化產生莫大地衝擊與影響，甚至引發政治連鎖效應，這將會使得政府組織再造面臨相當多地挑戰，更蒙上一層神秘色彩。最早的行政研究可追溯到歐洲一些資本主義壟斷國家的產生，特別是德國，VonStein是德國最有代表性的行政學家之一，1856年在其所著的《國家學說體系》提出「行政學」一詞，對於「政治」與「行政」已有相當程度的劃分8，但當時的人們還未明確意識到行政部門的作用和特性，到1887年時，由威爾遜(WoodrowWilson)所提出的《行政的研究》(TheStudy ofAdministration)，發表了研究行政管理，即主張建立一門關於行政的科學，研究如何有效推進政務、以提高政府的效能，當時的背景是十九世紀的美國，而那時政府的弊病為「分贓制度」(spoil system)，也造成了政黨相互鬥爭及資源浪費的現象，而後 6_{呂亞力 (2001)，《政治學》，頁 135-137，台北：三民書局。} 7_{孫本初、趙美珍、劉亦宏 (2011)，}_{〈政府組織再造所面臨的挑戰與因應之道－公共管理的觀點〉，} 《T&D飛訊》，第131期，頁1-4。 8_何學勤_（2009）_，_{〈三權分立與政行二分中的行政概念辨析〉}_，_{《JournalofUS-ChinaPublicAdministration》}_，頁59-67。

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10 期的美國為了革除這些弊病，也興起了「進步年代」，接著各種要求政府改革的聲音不斷出現，「功績制」（meritsystem）的建立9即是當時「進步年代」主要的成果，古德諾(Frank J. Goodnow) 亦繼威爾遜之後，對當時美國的政治現況進行了分析與考察，將政治與行政二分做了更深一步的探討，所謂政治與行政二分的原則，係指在政治與行政間基本的關係原則，但此原則卻會讓研究者更加專注集中心力研究行政體制與其運行之問題，因此他主張「政治是國家意志的表現，行政則為意志之執行」，他也認為不管政府體制是在任何狀況下差異為何，但所有政府在體制中均存有兩種基本或主要功能，而此政府之功能即為國家意志的表達與執行意志功能，因此，所謂行政即是表逹及執行與國家意志、政治功能相關的功能10 ，古德諾認為政治學的方法「是以憲法開始又以憲法結束」，導致績效低落，抹殺政府和行政運行特殊性11。政治與行政二分自從威爾遜提出到古德諾闡述以來，一度成為公共行政學的支柱理論，但理論界對此批判之聲也不絕於耳，且在西方行政學界與政治學界中，對古德諾政治行政二分的理論亦多持貶抑之態度，新公共行政學派看來，傳統的焦點是不願意面對與社會、政治密切關的政策制定及分析上，而將焦點放在行政機關的預算、組織、人事等事務及中性的問題上，卻是研究的一大詬病，故認為欲使行政隔絕於政治的影響力之外，是一種無稽之談且無法解決的問題，重點應擺在如何平衡兩者在實務上的關係，無論是政治或行政，兩者對於政策形成與執行都有貢獻12_。 1980年代新公共管理崛起，各國政府無不期盼(望)藉由組織流程再造來建立兼具行政效率與效能的有為政府。組織流程再造運用於民間以及各企業部門(企業部門運用組織流程再造)已然行之有年，亦獲得相當的成效與迴響，然而從新公共管理與新公共服務的相互比較中， 9_{陳敦源（2002），}_《_{民主與官僚: 新制度論的觀點}_》_，頁 102-111，台北：韋伯文化出版社。 10_{姚邁新（2009），〈政治與行政關係分合演化的審讀〉，《四川行政學院學報》，頁13-20。} 11_{張康之（2001），}_{〈對政治與行政二分原則的審查〉，《國家行政學院學報》，}_頁27-35。 12_{曾冠球、江明修（2010），〈跨機關合作中的政治與官僚辯證：「行政團隊」與「首長間信任} 建立」之意涵與困局〉，《國家與社會》，頁1-47。

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11 可知公共管理的進展是從傳統官僚權威，進入到以市場哲學取向為主的企業型新公共管理，再進到以服務性導向著重於公民價值與尊嚴的新公共服務，而此理論即是從政治到經濟再至民主，此一演繹最主要的關鍵在於「人」，特徵係由上而下威權控制或管制的官僚組織為機構，而公共服務人員必須要多面向關注，例如政治規範、專業標準、社群價值、法律與民眾利益等，及由官民共同領導合作的公共事務結構，且政府基於在照顧民眾及不能與民爭利的前提下，雖有很多政策是無利可圖的，若民有需求，政府部門應納入處理13。因此，政府部門將其在企業部門的成功經驗引入，期盼藉由政府組織流程再造的改革，能夠有效地提升政府組織的績效與品質14_。

Hammer和Champy在《企業再造》（Reengineering the Corporation）書中定義，組織流程再造是指「在現今衡量績效目標的標準上，要根本地、徹底地設計組織流程、重新翻新及重新思考，才能獲得明顯且巨大的改善」15_{。另Lowenthal則認為，再造工程主要是聚焦在組織的} 核心能力上，重新設計與思考組織績效與流程，使得組織績效能夠有大幅度的改善16_{。Mechling更指出，組織流程再造有下列三項特徵：} 徹底重新翻新設計組織作業流程、重新設計之流程能夠使組織績效獲得大幅度地改善與資訊科技的運用等特徵，組織流程再造即是希望透過重新設計組織各項流程，使得組織績效能夠獲得大幅度的改善17_。對於政府組織再造而言，係對政府運作流程重新進行設計與思考亦即為組織流程再造找出效率、效能與回應性等核心價值，針對各項核心價值重新設計新的組織流程，期盼藉由新的運作流程使得行政績效能夠獲得巨大的改善。 13_{吳瓊恩、周光輝、魏娜、盧偉斯 (2004)，《公共行政學》初版，頁144-146，台北：智勝文化} 出版社。 14_{孫本初 (2010)，《公共管理》，頁28-32，台北：智勝文化出版社。} 15

M. Hammer and J. Champy, (1993), Reengineering the Corporation: A Manifesto for Business Revolution, New York: HarperCollins.

16

J. Lowenthal, (1994), Reengineering the organization: A step-to-step approach to corporate revitalization, Milwaukee: ASOC Quality Press.

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J. Mechling, (1994), “Reengineering government: Is there a “there”there?”, Public Productivity & Management Review, 18(2): 189-199.

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12 我國組織再造的改革口號在中央政府是喊得震天響地，但多年來卻仍僅止於紙上談兵，終於在99年1月經立法院三讀通過，中央政府機關總員額法草案、中央行政機關組織基準法（簡稱基準法）部分條文修正草案、行政院功能業務與組織調整暫行條例（簡稱暫行條例）草案、及行政院組織法修正草案等四組織再造法案，經總統明令公布，由現行37個部會精簡為29個部會，即明定行政院未來設置14部、8會、 3獨立機關、1行、1院及2總處個機關，並自101年1月1日開始施行，但是，究竟組織再造成效如何，似仍待時間及施行後的結果才能做出檢驗與獲得結論。為銜接基準法、暫行條例、行政院組織法等三法施行之日期，並簡化組織再造統一整體推動的步調，及兼顧公務人員權益，行政院組織再造工作應在現有和既有之基礎下積極因應辦理，而其作業時程及任務如下18 ：【表一】中央政府組織再造期程表 (資料來源：國家發展委員會) 期程推動事項審定期 99年2月底前各新機關組織調整規劃分組視需要修正組織調整規劃報告（初稿）。 99年5月底前 1.行政院成立組改小組，審定各新機關組織調整規劃報告。 2.分組完成各項法令、標準作業流程、手冊及各項配套措施並函頒。籌備期 99年8月各部會分梯次提送新機關(構)組織法草案。 99年12月分梯次完成各新機關組織法草案審查。 99年12月成立新機關籌備小組推動各項工作。 101年1月1日起彈性推動新機關籌設，並視立法院各新機關組織法草案之審議進程。啟動期 101年1月1日行政院新部會架構開始啟動。另依行政院組織調整暫行條例第2條規定，共計有下列情形：改 18 100年8月行政院及所屬各機關組織調整作業手冊，頁1-2；行政院組織再造網頁，網址： https://www.ndc.gov.tw/(造訪日期：2019.02.02)。

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13 制、裁撤、改隸、精簡、整併及移撥業務至其他機關等，且依前開情形所設立各部會、委員會及所屬各行政機關（簡稱新機關）之組織法規，尚未修正或制定者，應制定新機關暫行組織規程及編制表，不適用原機關的組織法規。基於行政院組織再造以精簡為原則，爰就各類型調整說明如下19：一、改制：指變更機關（構）屬性。（一）改制為獨立機關：依「中央行政機關組織基準法」規定變更。（二）改制為行政法人：列入改制為行政法人者，於法制化完成前過渡期間，機關（構）或內部單位等，應先暫以適合組織型態處理。（三）其他改制如機關改定位為機構等。精簡：指機關業務、單位組設或員額編制縮小。二、裁撤：指消滅機關（構）。三、改隸：指改變機關原來隸屬關係。（一）改隸其他中央機關。（二）改隸地方政府。四、精簡：指單位組設、員額編制或機關業務縮小。五、整併：指多個機關重組為少數機關或二以上機關合併為一。（一）平行機關整併。如地政所、稅捐處、衛生所、戶所等。（二）機關整(併)入單一或上一級機關之內部單位。（三）原機關同時分散整併入多個上一級機關或平行機關。六、業務調整移撥其他機關：指配合其他機關業務功能之調整，爰將部分業務調整至其他機關辦理。七、現狀調整：指業務職掌及機關名稱尚未變更前，須依基準法研修之法規進行調整。為落實新機關組織法所訂定之各項職能，及鑑於行政院組織再造後各新部會之組織架構、業務職掌已臻明確，且依據各項職能有效地型塑組織及調整文化，以彰顯組織願景，使各級政府的施政無縫接軌，明定各新部會之施政職能需透過各項配套計畫作業予以落實，而核心 19 100年8月行政院及所屬各機關組織調整作業手冊，頁2-1-5，國家發展委員會網頁，網址： https://www.ndc.gov.tw/(造訪日期：2019.02.02)。

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14 職能之政策亦規劃於「國家發展計畫」中，並型塑組織融合及強化新的施政目標及重點，以創造共同願景，帶動新機關施政藍圖。組織再造，顧名思義即是將政府組織的層級結構、工作流程、人員資源配置與規模進行解構與重組，亦係將舊的結構、流程、配置與規模進行檢討與檢視並進行全盤或局部性的修正，期望修正後的政府組織結構、工作流程、人員資源配置與規模能符合內外在環境的需求，讓組織運作起來更有效率、效能且具立即之回應性，以解決及滿足人民的問題與需求20_{。也就是說，當組織外在環境變化，組織必須具有} 適應變革的能力，除了應自行進行內部的自我調整，以因應外在環境的變遷外，更應想方設法使組織透過變革自我提升進而達到永續生存的境界。而組織實施變革性規劃，主要是受到外在及內在環境的衝擊，有計劃性的將內部若干狀況予以調整，以便達到「發展」與「生存」之組織目的。在企業界大多會直接或間接地面對市場壓力，故當績效不如預期時，企業通常會優先考量實施組織的變革性規劃。近年來，政府部門亦爭相仿效優質之企業，以進行組織再造及組織變革工程，祈以人力精簡，而達強化政府競爭之優勢。這一點，公私部門應該是一致的。組織變革涵括了「變遷」與「改革」21_{，而組織再造即是增} 加政府組織適應變革的能力。因此，當外在環境變遷，人民需求日益增加，政府必須要進行變革，調整內部狀態與配置，以適應外在環境的變遷及人民的需求。由於內外在環境無時無刻不在變化，因此，任何組織亦隨時處在一種必需改變的狀況中。然而，組織的改變，有些是有意識努力的結果；但有些卻非本身所能控制，前者屬於規劃性的改變，後者卻屬於非規劃性的改變22_{。從學術理論的角度來探討政府} 組織再造，其與行政革新、組織變革、組織流程再造、組織整併、裁撤及員額精簡、全面品質管理皆相互牽引、息息相關、相互影響，密不可分。組織流程再造運用在改造企業部門的體質，已獲得相當的成效與 20_{孫本初、趙美珍、劉亦宏 (2011)，同前註7，頁2-4。} 21_{謝安田 (1992)，《企業管理》，頁 218-223，台北：五南書局。} 22_{許士軍 (2003)，《管理學》，台北：東華書局。}

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迴響，而成果也是相當的亮麗。因此，將企業部門的成功經驗引入政府部門的目的，即是期望藉由流程再造，提升政府的服務品質與組織績效。 Hammer 和 Champy 在《改造企業》（ Reengineering the Corporation）一書定義，表示組織流程再造是指「在衡量現今績效目標的標準上，像速度、成本、服務及品質等，組織要如何從根本上去重新思考、重新設計及徹底翻新流程，獲得巨大且明顯的改善」。 Hale和Hyde則認為針對組織核心工作流程重新進行設計，以達成組織運作與服務品質的提升，因此組織流程再造對員工服務與目標的釐清，有明顯的改善。Lowenthal也認為，重新思考與設計組織績效與流程，使組織績效有大幅的改善，即是將組織核心的能力聚焦於組織再造工程上。Mechling更指出，組織流程再造有下列三項特徵：徹底重新翻新設計組織作業流程、重新設計的流程能使組織績效獲得大幅度的改善與資訊科技的運用等特徵，組織流程再造即是希望藉由重新設計組織各項流程，使組織績效能獲得大幅度的改善。就政府組織再造言，再造即對流程運作之進行，組織重新思考與設計以找出效率、效能與回應性等核心價值，針對核心價值設計新流程，藉由新的運作流程使行政績效獲得巨大的改善23 。以上共同點皆以改善績效、簡化工作流程等為其變革之目的。 1970年代石油危機的發生，使各得國政府陷入財政危機中，再加上當時大有為政府之盛行，導致各國政府組織快速膨脹，龐大的組織規模，使得各國政府財政益趨惡化，這對於政府困頓的財政，無疑是雪上加霜。因此，1980年代各國展開政府組織再造運動，都將政府規模縮減視為改革的目標之一。此一時期，在英國，1990至1997年已精簡86,000人，縮減規模達5.4%；在美國，1993至1999年已精簡了33萬人以上，代表各國政府進行組織再造時，亦進行政府規模的縮減。然而組織員額精簡又可以稱之為減肥計畫，係指組織有計畫的將組織職位與工作縮少或縮減。Dewitt認為，組織員額精簡係指組織面臨外在環境變遷，或是組織內部與外部環境需要進行組織調整時，為了增加組織績效與減少成本，而對組織人力與預算運用進行有效率地縮減。 23_{孫本初、趙美珍、劉亦宏 (2011)，同前註7，頁4-5。}

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16 Hellriegel 和Slocum則認為，在組織職位及工作裁撤的過程中，精簡員額是為了增加組織的績效。Band 和Tustin則將組織員額縮減定義為，維持組織競爭力與滿足顧客需求的組織人力策略調整。因此，組織員額精簡意味著組織藉由減縮工作與職位，用來增加組織策略與回應環境需求的謹慎策略。根據韓謨和錢辟的分析歸納，組織再造進行的過程中，應具備下列幾項主要的特徵，藉由對這些特徵，應可進一步瞭解組織再造的內涵。茲一一說明這些特徵如下24_：一、整合工作流程：管理者將原來許多項的工作結合成單一工作。這一項特徵很類似工作豐富化（job enrichment）及工作擴大化（job enlargement）。舉例來說，戶政事務所管理者可以將顧客服務等多項工作，整合成一項作業流程。如新系統出生與認領登記即可於同一畫面作業處理。二、由員工下決定：賦予員工解決問題和執行任務的職責與權力，基層員工如組織之末梢神經，他們直接接觸到顧客，最瞭解顧客的需求，及最清楚顧客的反應。如關於外部顧客對於戶籍案件服務的需求與抱怨，應該盡可能授權員工直接面對處理解決。三、同步進行工作：每一個工作流程的步驟即代表著一種邏輯的秩序，因為資訊系統往往掌握了許多相關工作方面的資訊，管理者可以直接將一些步驟加以整合並同步進行。四、彈性化作業流程：流程的作法有許多種，在適當的情況下，給予更多的工作選項，組織再造淘汰了過去標準化作業流程，另資訊系統提供大量有效的資訊，協助員工運用彈性化的途徑來達成組織預定的目標。五、破除部門間藩籬：傳統組織過分強調專業分工，易導致部門間的本位主義。新的組織再造工程就是強調要打破部門界限及藩籬，使組織作業流程不至於被割裂分散，藉以提升跨機關與跨領域的合作 24_{江岷欽 (2003)，〈組織變革與組織創新：組織再造與組織學習之觀點分析〉，《T&D飛訊》，} 第9期，頁3-6。

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17 服務。六、減少監督審核過程：組織再造強調在一連串的步驟完成後再做查核，而不是在每個步驟完成時做重覆監督與審核，成果出爐後所做的評斷是減少及避免層級節制的缺失。七、減少折衝協商：傳統作業方式，往往浪費許多時間在不必要的折衝協調上，再造工程則重視工作項目的整合，以避免浪費時間在這方面上，更應避免犯了「政出多門」的毛病，如推行新式戶口名簿取代戶籍謄本政策。八、提供單點接觸：每個管理者都只需提供一個接觸點，而資訊系統必須配合給予管理者所有必要之資訊，因某部分作業流程仍過於複雜或分散，此時往往需要一位專案管理者，負責與外部顧客進行聯繫溝通。九、集權與分權並存：組織同時可以擁有集權化和分權化的結構，過去的組織往往只能在集權和分權的結構中擇其一而行，不免出現利弊互見的情形。再造工程一方面強調授能給組織成員，使其能夠擁有足夠的職權處理當下的問題；亦可藉由資訊科技運用，由高階主管透過內部資訊網絡掌控全局。在人類社會中，政治與行政的領域都不曾是涇渭分明的，而行政脫離政治作為一門獨立的領域及科學也是近一百多年以來的事，亦是工業革命之後，在每個領域核心價值逐漸的彰顯，以形成自己領域的固有價值25_{，而各機關亦會依據本身的特色及內外環境的變化，為提升} 對外的競爭力及均衡發展，在全球化競賽及整合區域的趨勢中，以帶動區域整體的發展26_{及創造競爭的優勢力為主要的趨勢，因此，各國} 對於文官體系行政績效之提昇，亦被視為「政府再造」的改革依據，晚近由於太過氾濫及逐漸偏頗，造成許多迷思，學者江岷欽為利概念的運作化，針對政府再造內涵，以「範疇排除」(負面表列)方式說明 25_{李偉（2011），〈必要的張力：政治－行政關係的演變和重塑〉，《理論與現代化》，頁66-73。} 26_{朱景鵬、吳松林 (2010)，〈我國區域治理發展脈絡與展望〉，《研考雙月刊》，第34卷第6期，} 頁12-24。

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18 釐清27：一、政治制度的改變與政府再造無顯著關聯：自1980年代以來，政治制度與政府再造較無顯著關聯，主要以行政部門的改革為主。二、政府再造非僅調整組織圖表：政府藉著改變行政文化、組織業務、權力分配、責任歸屬、俸給制度與部門運作重構等形式與內容之改造，非僅是以調整組織的圖表為中心。三、減少公帑之濫用、浮報及浪費不全然侷限於政府再造的主軸：政府再造重點係以「效率導向、永續革新」重塑政府公共組織為主，並非在撙節政府預算。四、政府精簡與政府再造非同義詞：組織規模與績效沒有明顯的相關，對行政部門言，若僅是追求齊頭式的機關精簡，則部門績效將僅是表象而已，故政府再造非「瘦身」（to cut out the fat）而係「塑身」（to get fitness），目的係在追求合理化的組織結構，而非齊頭式的機關精簡。五、民營化不等同於政府再造：政府再造主要的改造動力，源自於「顧客選擇」與「競爭機制」，非僅於「轉讓政府業務的所有權至民間企業」，因此，政府業務委託民營化，可採取多元方式(如委外辦理、公辦民營、公私協力、專利權轉讓等)辦理。六、提高行政效率不只是政府再造的工具：要求政府減少施政支出，提高施政品質，為現代社會的公民之要求重點之一。政府再造雖是以定量導向（quantity-oriented）的行政效率為目標，然而以行政效能（effectiveness）的定質導向（quality-oriented）更具深層意義。

七、「企業流程再造」（business process reengineering）或「全面品質管理」（Total Quality Management）不只是政府再造運用而已：透過管理全面品質與企業再造流程之妥善運用，雖可提升政府再造的成功率，然而其並非成功的政府再造之充分條件，政府再造成功的前提條件是對企業管理方法與技術適當之轉化運用。

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19 【表二】政府再造迷思整理一覽表 (資料來源：自行整理) 自由主義論者對於設計不良的制度，投入再多的預算也無法顯現出優良的成果。然而，政府績效改善之道，在於增加業務項目與擴張預算支出。保守主義論者設計不良的制度，或許可以撙節稅收、減少支出，但是無法提升政府績效。因此，政府績效改善之道，在於減少業務項目與緊縮預算支出。市場機能論者企業機構與政府部門間存在著許多的差異，要提升政府的績效或許企業管理技術能有幫助。但政府改善績效之道，在於效法及學習企業經營的理念。員工取向者公務人員要獲得較佳之政府績效，則要改變使用財務資源的方式。因此，公務人員的績效，仍是在於財務資源的多寡。人力資源論者人才不足並非政府效能不張之主因，而是在甄選人才制度設計不良。因此要將政府績效改善的方法，在於如何遴選及甄補優秀人才。綜上我國政府組織再造計畫與期程，實期望能夠達成以下目標28_：一、以網路代替馬路：政府要將內外部顧客串連起來，強化機關間協調與整合的力量，除了加強電子化政府線上服務與治理能力推動外，更需妥善利用各種資訊科技之便利性做好業務的推展及銜接，藉由資訊化的推動來完成政府部門各項(種)電子表單的填報與申請，讓政府運作流程與整體的服務更具有效能與效率。二、提升行政之效能：重新檢視機關或單位所處理的各(每)項業務的相關法令及工作流程等是否應予以簡化、修正或刪除，並藉此提升及強化為民服務之品質。此外，機關內部更應該建立制度化的管控機制，以提升行政效能及政府服務滿意度，確實讓政府的服務品質能夠精確地達成「精實、彈性、效能」之預期目標。 28_{劉坤億、江岷欽 (1999)，《企業型政府—理念．實務．省思》，頁16-18，台北：智勝文化出} 版社。

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20 三、精簡員額降成本：讓政府從複雜且龐大組織型態轉向精實及小而美組織型態，且能更迅速提供民眾優質且高的行政效率服務，隨著組織再造，可改善財政、將員額精簡，減少人事成本，期能將施政的資源聚焦在重要的議題上，發揮事半功倍之綜合效益。四、民眾需求為導向：政府應該扮演好領航者的角色(而非操槳者)，為民眾提供整合性的整體服務(如單一窗口之設置)。各機關首長對於所屬主管之重大政務，如遭遇問題或困難時，要能夠立即協助主管進行溝通協調，期能將問題以最快的方式及在最短的時間內解決，以展現行動化政府的高效率及高執行力，讓政務能夠推動順利，並以服務民眾為宗旨。五、建立績效為導向：對於公務人員退撫及任用制度等項目將配合考試院之根本變革，使全體公務員體會到未來是以民眾需求為導向，並且能夠為其解決問題，勝過於重視績效管理的政府組織型態。比較行政學及生態理論集大成學者雷格斯，在1961年所著的《行政生態學》及1964年的《開發中國家的行政：稜柱社會的理論》都是足以影響政府行政權威之著作。他所創造的「生態模型」(ecological model)是認為在大部分有效的行為都會採取一些存續於社會與經濟的成規及傳統結構的宗教、家族之壓力，制度不過只是ㄧ種「形式」，因此，開發中國家的行政必須採用一種生態學的觀點研究。只有以生態觀點才能了解這些國家的政治、行政，亦即從非行政的因素即生態觀點去觀察及瞭解行政。雷格斯另於1994年在發表《行政學理論的生態論》，此行政現象被公認為開發中國家最具權威的解釋理論。生態系統理論代表人雷格斯(F.Riggs) 為了解釋社會變遷的過程中，三種不同行政模式與三種不同社會環境相互適應的情況，將各國社會現存的三種形態，即工業社會、傳統農業社會及處於二者之間的一個「過渡型」或可稱之為「中間型」的社會形態。雷格斯即利用「三稜鏡」為工具，然後以白光射過三稜鏡之情況來解釋社會變遷的過程，此一行政模型即著名的「融合一棱柱一繞射」。首先雷格斯認為，社會結構就像自然光一樣與之相適應，傳統農

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21 業社會是混沌未開的，其行政組織功能是不明確，行政機關行為與諸如司法、立法、軍事、宗教乃至社會經濟等活動，將其他的社會行為混雜在一起，根本從未出現過專業化的行政機關。行政系統為此類型者雷格斯稱為「融合型行政」。由於缺乏專業化行政分工，雷格斯認為這種模式下的行政效率是無極其低下，無法真正顯示出行政機關的功用。其次雷格斯認為，行政系統係由不同行政機構且具高度專業分工所組成的，它們各司其職且分工明確且各自執行不同的專業化職能，並以追求科學性與效率為目標。而工業社會的繞射型行政模式，如同該模式就如同自然光線經過光學三棱鏡折射過後所形成的單色光譜一樣，工業社會中各種環境因素的構造與功能，可徹底實現高度的專業化與分工化，相對的其行政體系也在功能與構造上形成專業化與分工化的體系。最後雷格斯認為，稜柱型社會所表現出的行政特性其一即為異質性：又稱異種並存，係指同一時間表現各種不同行為模式者。似其處在三棱鏡折射過程之中自然光線之棱柱型行政模式的過渡型社會。該社會行政行為有幾種常見特性：首先，專業化分工趨勢已出現在該社會的行政行為，但專業化分工卻又未能真正有效完全的實現，與其他社會行為往往也難以區隔開。其次，行政機關雖已專業化，但卻不能正常運作，許多專業職能的發揮還需由其他機構，組織與社會，甚至宗族、社團、同鄉會等傳統機構來合力協助完成，而行政機關所呈現之功能有限。最後，由於受特定社會形態的形式主義、重疊性、異質性等基本屬性的影響，原正式建立起來的行政制度，往往因為各種傳統勢力的影響介入，讓原本應有的約束及規範作用束之高閣，無法發揮，往往形同虛設，流於擺設，最終呈現出由融合型行政模式向繞射型行政模式過渡的趨勢。雷格斯強調，在現實生活中，純粹的融合或繞射型是不太可能的。上述的行政模式都具有理念屬性，是理論模型 (ideal model)。也就是說，在當今世界，純粹的農業型或工業型行政模式都是不存在的。現今無論哪個國家，或多或少在其行政系統都存在一些過渡性的因素。

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22 因此，雷格斯模式理論只是為理解與說明不同國家行政系統的差異性提出的一種理論假設。雷格斯的稜柱型模，乃是植基於「生態學」(Ecology)，亦即在自然科學中研究生物與其環境間一種科學的關係，即是在何種自然環境下有利於何種植物或生物生長之發現與了解。像以植物來說，台灣地處亞熱帶型的氣候才會生長出香蕉、鳳梨、甘蔗及柑橘等水果，如果把這些果樹全部移植到寒帶或溫帶國家或地區，是否仍能生長則大有問題；即使可以，也可能結不出可口豐碩的果實來。生態學中有句諺語說：「橘逾淮為枳」，就是淺顯易懂又通俗的說明。有學者表示，組織的「有機體」應該是隨著時代變遷與外部環境不斷調整其內部構造與工作的一種方法。因此，雷格斯的稜柱型模提供了橘逾准為枳之觀念，正闡明了「制度不能任意移植」之概念。況且「制度是會成長的」，若僅僅將制度一昧複製與抄襲，恐會因水土不服而造成更嚴重的不適應或災難，進而導致大環境的整體失衡。例如，西方民主國家的行政制度、行政技術與方法、官僚制度等，在第二次世界大戰結束後被開發中國家大量運用，例如：菲律賓仿效美國、越南仿效法國、印度仿效英國，但分析其施行的結果，大都為失敗或狀況不甚理想，究其原因是「生態環境」不同所導致，這即為「制度不可任意移植」最寶貴的啟示。故研究這些國家，必須以生態觀點確實地去觀察及分析行政行為。基於以行政生態學的理論作為本文的研究方法理論，因組織乃是一群人在環境及時代的改變，為謀求適應與調整以達成組織共同之目的，並經由層級的結構，權責的分配所建構成一個完整的有機體，團體意識也同時在人員間存在著，以達成他們所建立共同追求的目標29_。 29_{張潤書 (1998)，《行政學》，頁 123-126，台北：三民書局。}

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第二節組織變革與組織再造

第一項組織變革內涵 組織存在於環境並與其產生互動關係。組織環境可分為內在環境與外在環境二項因素，前者包括組織的人事、功能及幕僚單位，後者包括人民、社會政治及科技等。組織變革的主要成因，在於將內部進行全面的調整，以因應劇烈變遷的外部環境，及達到永續發展的組織目的。當組織無法配合環境的變動時所進行調整的過程，也就是遊戲規則的改變。因此，組織變革（organizational change）就是當任何組織體及有機體，感受到變革的複雜性及速度將與日俱增且是不可避免的。這種可能會利於或不利於組織，且由某種狀態自然的改變到另一種狀態。此種因環境自然的改變而導致組織的改變，組織亦會主觀的針對這種的改變並管理，被稱之為「變革」。美國著名的組織行為學者Stephen P.Robbins曾借用Peter B.Vaill的觀念對於組織變革提出「靜水行舟」及「激流泛舟」二種截然不同的隱喻概念，目前學者認為靜水行舟穩定性及可預測性的組織變革不復存在，組織為增加其效能的過程，往往會自現在的態樣轉變到期望未來的態樣。機關組織為維持本身之均衡，當遭受外在或內在環境衝擊時，為達機關組織之生存，所採取調整、更新行動運作及內部組織結構之方法與發展目的努力過程30_{，在快速發展之影響，其功能與業務亟需適} 時調整，「變革的推動常是一條不得不走之路，但它卻又是滿布荊棘，因為開發新觀念並不困難，但從舊的觀念跳脫出來是難的，這也就說明何以在歷史上，它會一直成為爭論不休的兩難課題了31_{」。然而組} 織變革（organizational change）可定義為組織因應任務或科技的改變，導致組織成員的改變或角色修正的過程。亦即，為了保持競爭力，組織在面對瞬息萬變外在及內在的環境變遷時，努力進行組織之變革以求生存與發展。

美國學者Jerry I. Porras 與Peter J.Robertson 認為計劃性變革來

30_{吳定 (2008)，《公共政策》，台北：五南書局。} 31_{黃雅榜 (2007)，《變革與管理》，台北：考選周刊社。}

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24 自系統的一種深思熟慮的決定，以從事組織功能的改進並且引進外界資源以協助進行改善，計劃性變革經常著重於培養組織一般性能力，以期應付現在或未來的環境需求，同時影響組織內的許多部門32；組織變革意涵可包括工作人員的更新、改變工作的流程、調整管理的幅度、組織設計的變化，以及組織結構變遷等33，故組織變革係針對組織內的某些地方所為大幅的調整或修正。也就是說，組織為增進其創造價值的能力，透過改良或創新資源與能力的使用方法，祈能改善對利害關係團體的回報。故計劃性的組織變革目標通常在於改進科技資源、功能資源、人力資源或組織能力中一種或多種的效能。就公共組織變革意涵言，為了適應內外環境的變化，公共組織及時並且有效地調整組織結構、管理方式等，以改善組織效能的過程，即所謂的公共組織變革（Public OrganizationalChange）。而組織為增進本身之能力以因應外界的競爭力，必須調整生產效能與內部結構，透過革新措施及採取必要之手段，以適應內外環境變化，進而使其能夠適存於社會。因此，公共組織變革其目的在於提高公共組織適應環境的能力，包括：政治、經濟、文化、科技等外部因素及內部環境的變化，換言之，計畫性的組織變革包含尋求員工行為的改變及本身順應環境變化能力的增強。組織要有系統化朝向預定目標前進，才能夠達到組織發展與生存之目標34_{，因此將組織變革定義為適應外在及內} 在環境的變化，且是有實施計畫及步驟的變革，即調整生產效能與內部組織結構，用以增進本身與外界的競爭力，且對於不合時宜的工作關係及組織結構等採取有計畫性的革新措施，使之能適應及存在於變革的社會35_。在組織變革的模型中，以Kurt Lewin 所提出的三步驟模式解釋如何發動、管理和穩定變革的過程最具影響性36。Lewin 成功的變革的三步驟模式即認為可透過規劃達成，現狀可視為某種均衡的狀態，要 32_{吳復新、孫本初、許道然 (2010)，《組織變革管理與技術》，台北：國立空中大學。} 33_{林建煌 (2001)，《管理學》，台北：智勝文化出版社。} 34_{林欽榮 (2010)，《組織理論與管理》，頁2-3，台北：揚智書局。} 35_{林欽榮 (2010)，同前註 34，頁 3-4。} 36 MBA 智庫百科綱站，網址：http://wiki.mbalib.com/zh-tw/ (造訪日期：2019.02.02)。

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25 打破現狀首先就是要先解凍（unfreeze），藉由改變原有的行為環境，達到克服各人抗拒及團體壓力的目的。其次為改變（change），用制度化及非制度化的影響力促使員工學習新的行為，目的是藉由平衡驅動力及約束力，內化及鞏固新的均衡狀態（圖一）。變革後的新貌只是暫時的狀態，完成變革後，再結凍（refreeze）就要進行，如果再結凍不進行，組織成員就會想辦法回覆變革前的原貌。圖一、Lewin 的組織變革三步驟模式 (資料來源：自行整理) •解凍：打破平衡的現狀，變革創設的動機，改變既有的工作態度，鼓勵員工將維持現況的力量降低。 •改變：培養新的價值、行為與態度，此在組織內推行實施階段，具強迫性。 •再凍結：以強化及利用必要的方式，將新行為模式穩固下來，轉化成為組織成員的信念與行動，讓組織變革處於穩定狀態。實際上，如果用「靜水行船」來比喻變革的過程，直到1980年代末期以前，Lewin的三步驟模式一直很能適切地解釋管理者所面對的狀況。面對不斷地改變，不停地變革推動，時至今日，以「湍流泛舟」的情境來比喻，似更能貼近現代複雜多變及高度不確定性的動態環境。中外學者對組織變革論述甚多，其普遍認為組織變革係組織維持發展，績效提升及賴以生存的必經過程。不僅僅只是單向或雙向改變方式，但組織變革牽涉層面廣泛且關聯著複雜的情境，因此，對於組織變革的定義，眾說紛紜，看法及學說尚無一致，茲將中外學者不同定義彙整如下：

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26 【表三】組織變革理論彙整表 (資料來源：自行整理) 研究學者年代組織變革論述 Leavitt37 1965 組織變革是一個複雜的系統，由組織中最重要且互有相關的人員、技術、任務、結構等四項變數所構成，而其中任何一項變數發生改變，都將引發其他三個變數的改變。 Morgan38 1972 組織為使本身更有適應環境的彈性能力，可透過變革的程序，以保持合作性及運作更有效率，達到成長的平衡。陳金貴39 1978 組織變革即組織在調整的過程時，受到外在環境的衝擊，及配合內在環境之需求，在組織內部進行若干狀況的調整，以維持自身的均衡，進而達到組織發展與生存之目的。 Webber40 1979 認為組織變革是經由改變組織結構、組織成員的態度與行為，以增進組織政策的改進及績效。吳秉恩41 1986 組織為加強內部成員文化能力的提升，以適應外在環境變化並維持均衡，進而達到生存與發展調整過程之目標。 Carnall42 1990 組織變革是以組織效能為目標，改變的對象包括組織成員、管理及文化的風格。 Ettlie & Reza43 1992 組織變革是指為重新塑造組織競爭優勢，提供公眾更優質的服務及因應日趨激烈的競爭環境，組織在 37

Leavitt, H. J. (1965). Applide Organizational Change in Industry:Structural,Technological and Humanistic Approaches, inHandbook of Organizations, Chicago: Rand McNally.

38

Morgan, J. S.1972.Managing Change, New York:McGraw-Hill.

39_{陳金貴 (1978)，《組織變革中員工抗拒改革的研究》，嘉新水泥文化基金會研究論文。} 40

Webber, R.A.1979. Management:Basic Elements of Managing Organization. Richard D. Irwin Inc,Homewood,IL.

41_{吳秉恩(1993)，同前註4，頁41-46。} 42

Carnall, C.A.1990.Managing Change in Organizations.New York：Prentice-Hall Inc.

43

Ettlie, J. E. and Reza, E. M.1992. Organizationl integration and process innovation. Academy of Management Journal, p67-77.

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27 透過資源重置與策略改變，進行結構與作業的改變。吳定44 1998 界定組織變革，指組織受外在環境的衝擊，並配合內在環境需要，而調整其內部的若干狀況，以維持本身的均衡，進而達到組織生存與發展目的的調整過程。 Robbins45 2001 組織變革是指組織受外在及內在因素之影響，不論在有計畫或無計畫狀況下，從事組織、團體或個人等各種層面改變，就是要使事物變得不一樣。 Kotter46 2002 組織變革係指試圖改變組織文化及提升創新能力，大幅併購、流程再造、採用新科技、改變重要策略、重整為不同部門。呂育誠47 2002 組織變革是一個動態的過程，而非靜態的概念，係組織承受刺激及壓力後，進而產生變革的動力，藉此達到預設之目標，提升組織整體績效。 Gareth Jones 2012 組織變革是指從現在的狀態轉變成未來期望的狀態，以增進組織效能的過程。溫金豐 2012 組織自現行的狀態轉換到另一種狀態，以增進整體績效之過程。簡言之，受組織外在及內在環境因素的影響，讓組織從一舊的狀態轉變成另一新的狀態，即為組織變革，亦即調整組織內部機制或組織結構，以確保組織運作得以有效解決現有及未來可能發生的問題，使組織更具彈性及適應力去面對環境，以達組織發展及生存目的。組織必須不斷地依照外部環境變化去作組織內部的調整，若不能隨時改變作法以適應外部多變的環境，組織終將走向衰亡48。因此，組織變革(organizational change)對組織管理者來說，可謂是一項莫大 44_{吳定 (1998)，《組織發展理論與技術》，頁43-46，台北：天一書局。} 45

Robbins,S.P.2001.Organizational behavior.Upper Saddle River,NJ:Prentice-Hall.

46

Kotter, J. P., & Cohen, D. S. 2002. The Heart of Change: Real-life Stories ofHow People ChangeTheir Organizations, Boston,Massachusetts:Harvard Business School Press.

47_{呂育誠 (2002)，〈公共組織變革的另類思惟:歷史制度主義觀點的啟示〉，《公共行政學報》，}

頁137-174。