馬中建交的兩階段決策

一個理性的國家行為者基本上應會繼續和中共代表談判，或拒絕同意這份在當 時看起來對馬來西亞沒有太多利益的建交條件。不過馬來西亞出人意表的接受了，

這表示國陣確實另有更大考量，故如同曾敏興的懷疑，或曾永森和巴達威所說的馬 中建交必須「趕進度」。比如，Baginda （2016）就認為，這樣的談判結果是為了以 使國陣政府在馬來西亞民間的形象看起來似乎很重視國家安全，在贏得華人的支持 時不會同時流失馬來人的支持，並且使馬來西亞在國際上成為第一個與中共建交的 東協國家讓馬來西亞形象加分，實則並未為馬來西亞帶來任何實際利益。但若就此 馬中建交純為國陣政府政權永續作為盤算基礎，未必合理，因為如果馬中建交是國 陣政府為了在來屆大選贏得華人選票維繫政權的重要原因，國陣大可不必對北京開 出任何條件就與北京建交。反之，如果與中共建交真如同拉薩在國會所言的全是為 了國家利益，為何建交談判在達到對馬來西亞更有利的結果前，馬來西亞就同意結 束談判。換言之，即使是為了政黨利益，也必須有某種程度的國家利益為其基礎，

才能具有正當性，否則弄巧成拙的話，在政黨利益方面終究也不能獲利。

與其區分政黨利益與國家利益孰重，不如分析兩者如何相互構成，使得維護政 黨利益的考量，不能完全違反國家利益，而維護國家利益的考量，也不能完全超越 政黨利益。在馬來西亞對與中共建交的決策過程中，馬來西亞受到選舉時間表限制，

必須在有限時間內，也即是 1974 年春天達成建交的事實。由於馬來西亞獨立以來，

東姑阿都拉曼和拉薩都一再宣稱中共透過馬共或代理人干預馬來西亞內政，造成國 家安全受到威脅，東姑阿都拉曼任相後期開始與共產國家建交時，也曾與拉薩先後 異口同聲表示，只要中共不再透過代理人干預馬來西亞內政，尊重馬來西亞主權的 獨立，馬來西亞就願意與中共建交。因此拉薩為了爭取仍視中國為祖國的華人支持 與中共建交，就得在談判中取得足以說服其他選民當下的中共，不再是過去他和東 姑阿都拉曼一致認為會影響國家安全的外來因素。不過在國際談判時，如果一方面 受限於時間壓力，談判結果通常就會有利於另一方，因此我們可以發現在兩國建交 公報上，馬來西亞並沒有在建交公報上取得中共放棄支持馬共的承諾，只以語義不

詳的「兩國政府和人民在相互尊重主權和領土完整、互不侵犯、互不干涉內政、平 等互利、和平共處各項原則的基礎上，建立和發展兩國間的和平友好關係」、「中 華人民共和國政府承認馬來西亞政府，並尊重馬來西亞的獨立和主權」呈獻。此外，

對於拉薩希望中共放棄承認的 30 萬名在馬來西亞生活的華人中國公民權，也未獲得 中共的首肯，建交公報上中共僅願意以「中華人民共和國政府和馬來西亞政府聲明，

它們都不承認雙重國籍」（附件一），讓這些華裔自行選擇成為中國公民或馬來西 亞公民來回應馬來西亞的要求。國陣領導的馬來西亞政府，無法在談判上取得更理 想的結果，時間壓力絕對是他們最大的困境。從談判結果觀之，拉薩政府似乎是明 顯的犧牲國家利益，以換取認知中國為祖國的華人好感以便維繫國陣的政權利益。

但若吉隆坡與北京建交是純為政黨利益，吉隆坡代表團可以放棄底線無條件和北京 建交，拉薩也無需就中共和馬共的關係和中共奮戰到簽署聯合公報的最後一分鐘。

拉薩無法如此，因為他深知倘缺少國家利益作為建交的正當性基礎，反而斲傷政黨 利益。但從另一方面觀之，馬中是於1974 年 5 月 30 日正式宣佈建交，馬來西亞第四 屆選舉則從同年 8 月 24 日開始，確實正正符合巴達威和曾永森所謂的先民調後評估 的「時間表」，這又似乎是國陣政府是為了政權利益而推動馬中建交。顯然國陣政 府是同時具備政權利益與國家利益的原因，與中共化敵為友。究竟政權利益優先或 國家利益優先，或許透過多元啟發論分析，可以重新理解。

多元啟發論主張決策者在做決策時，不會排除或完全忽視國家利益，而是在眾 多決策選項上，先排除不利政權永續的選項，繼而才在餘下的選項中選擇對國家帶 來最大利益的選項。在 70 年代冷戰背景下，馬來西亞身為主張中立不結盟的東協成 員國之一，馬來西亞和中共建交是整個時代背景下遲早會發生的事件，只不過為了 使建交的時機能達到國陣和拉薩政權永續的目的，在與中共的談判結果上未達到國 家最大利益而已。

以多元啟發論的模式假設馬來西亞最在意的中共和馬共關係，及 30 萬華人的中 國公民權處置而言，馬來西亞可以在談判達到以下至少5 項議決時同意與中共建交：

A 選項：中共答應完全放棄對馬共的支持，和拒絕承認未在馬來西亞取得公民 權華人的中國國籍後，馬來西亞即與中國建交。

B 選項：中共答應上述其中一項提案後，馬來西亞即與中國建交。

C 選項：中共答應對上述兩項提案做出某種程度妥協後，馬來西亞即與中國建 交。

D 選項：中共答應對上述其中一項提案做出某種程度妥協後，馬來西亞即與中 國建交。

E 選項：馬來西亞無條件與中國建交。

如第二章所述，「多元啟發理論」認為決策者做決策經過兩個階段，第一階段 以政權利益為依歸，按「非補償性原則」刪除對自身政權無益的選項，縱使相關選 項能為國家帶來最大的利益；第二階段則從第一階段刪除剩餘的選項中，選擇能為 國家帶來最大利益的方案。簡而言之維繫政權利益為先，國家利益第二。因此在做 決策之前，決策者將先行把每個選項做出分類，究竟是符合政權利益、國家利益或 兩者皆有。

在這5 項選項中，A 選項和 E 選項僅符合一種利益，前者是國家利益，後者為政 權利益。B 選項、C 選項和 D 選項則同時符合政權利益和國家利益（表 3-1）。在這 些選項中，A 選項和 E 選項將在第一階段決策中最先被刪除。儘管選項 A 看似對國 家利益的最佳選擇，因為當時對馬來西亞國家安全最主要的威脅來自中共支持的馬 共，只要中國切斷對馬共任何直接或間接的資助，馬來西亞軍警就相對容易撲滅在 有限資源下運作的馬共，不過若要獲得中共的同意，雙方需要耗費更長的談判時間，

這無疑無法讓國陣利用馬中建交提升選情。由於國陣需靠與中共建交來獲取華人選 民在第四屆選舉的支持，A 選項顯然很不符合國陣穩定或連任的政權需求。反之，E 選項則純粹以政黨利益為考量，也是馬中建交「最容易」的方案。以中共急需國際 認可的前提之下，北京絕對很樂意同時取得與吉隆坡建立官方關係，並繼續支持馬 共為中共信仰的意識形態斗爭。只不過若拉薩政府選擇這項方案，除了自打嘴巴，

亦違反過去十數年堅持中共必須放棄支持馬共在馬來西亞的武裝斗爭、不再干預馬 來西亞主權才建交的原則，吉隆坡未來或將缺乏施力點，阻止北京透過馬共影響馬 來西亞政府體制及放棄承認未在馬來西亞取得公民權的華裔國籍，以長遠觀之，這 並不符合馬來西亞的國家利益。由於 A 選項和 E 選項對國陣政權的延續，形成一種 無法在其他方面獲得補償的傷害，因此在第一階段就會被剔除。

表3-2：馬來西亞與中共建交的決策選項

選項 屬性

政權利益 國家利益

A 無 有

B 有 有

C 有 有

D 有 有

E 有 無

資料來源：作者自製

B 選項、C 選項和 D 選項即具備「政權利益」，也具備「國家利益」，並且在符 合國家利益層面不會對政權利益形成損害，因此3 者同時都進入第二階段決策。在第 二階段中，決策者就會集中心思評估哪個選項最能為國家取得最大利益。由於馬來 西亞政府非常關注中共支持馬共作亂，和馬來西亞非公民華裔的中國國籍課題，因 此相對於 B 選項的「中共答應上述其中一項提案」和 D 選項的「中共答應對上述其 中一項提案做出某種程度妥協」，C 選項的「中共答應對上述兩項提案做出某種程度 妥協」，似乎是三項選項中相對給國家帶來最大利益的選項。

從上述的分析可見，儘管 A 選項最符合馬來西亞的國家利益，但在國陣政權永 續的考量上並不符合政權利益，因此不在馬來西亞決策精英的考量範圍。反之 C 選 項是滿足政權利益後給國家帶來最大利益的選項，因此獲得決策精英的青睞，也就 成為馬來西亞談判團隊與中共交手時，使命必達的決策目標。

第六節 總結

從現在回頭看，吉隆坡和北京建交是歷史上必然發生的事。從英政府於 1967 年 宣佈將於 1970 年代撤離蘇彞士運河以東的軍隊，巫統領導精英為求消除馬來西亞親 西方陣營的型象，以免在英軍撤離後招致共產國家或共產國家代理人攻擊，於同年 開始和共產國家建交，確實的落實中立不結盟政策。1974 年，馬來西亞成為東南亞 國家中第一個與中共建交的國家，並在建交後不到3 個月舉行第四屆選舉利用馬中建

從現在回頭看，吉隆坡和北京建交是歷史上必然發生的事。從英政府於 1967 年 宣佈將於 1970 年代撤離蘇彞士運河以東的軍隊，巫統領導精英為求消除馬來西亞親 西方陣營的型象，以免在英軍撤離後招致共產國家或共產國家代理人攻擊，於同年 開始和共產國家建交，確實的落實中立不結盟政策。1974 年，馬來西亞成為東南亞 國家中第一個與中共建交的國家，並在建交後不到3 個月舉行第四屆選舉利用馬中建