公部門社工專業自主性之探討：以台北市區域社福中心為例 - 政大學術集成
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(2) 摘要 本研究透過研究者從實務工作角度，整理自身和相關領域社工員於公部門從 事社會工作之服務過程與經驗，以深度訪談的方式探究公部門社工員所擁有的專 業自主發揮空間，以及提供專業服務過程常需考量及面對之問題，並歸納其存在 之歸因與因應方式，從中思考社工專業制度是否有助於公部門社工專業自主性之 發揮，並重新檢視社會工作專業存在於公部門扮演之角色及定位，找出可能的修 正方向，期讓公部門的社會工作服務能與專業助人機制進行結合，讓社工專業能 更貼近服務個案思考及服務。. 政 治 大 政府的科層體制限制了公部門社工專業自主發展； （3）學校專業教育訓練是社工 立. 本研究結果發現： （1）公部門社工專業角色定位不明，影響專業認同度； （2）. ‧ 國. 學. 專業自主的基礎； （4）現行社工證照制度對於提升公部門社工專業自主性影響有 限； （5）公部門督導功能受限於科層體制，影響公部門社工專業自主性的發揮。. ‧. 根據研究結果，針對行政機關提出四點建議，包含： （1）建立公部門社工專. sit. y. Nat. 業定位，釐清社工角色及職責； （2）各項福利申請或安置處遇的行政程序應盡量. n. al. er. io. 最簡化，減少繁瑣的行政作業，提升社工專業效能； （3）攸關弱勢權益的法規限. i Un. v. 制放寬其彈性，賦予社工員更多自主裁量空間，以彌補福利法規之不足及限制；. Ch. engchi. （4）建構完善職前訓練制度。此外，針對目前社工專業制度提出三項建議，包 含： （1）學校教育應重視培養社工獨立思考及專業自主能力； （2）重新檢視現行 社工師證照資格認定方式，落實社工專業服務； （3）強化公部門督導專業角色， 建立信任督導關係。最後，針對社會工作者自身則提出三項建議，包含： （1）堅 定自我專業信念，建立專業自信及專業認同； （2）善用同儕支持與經驗分享，強 化專業信念及專業知能，建構維持公部門社工專業自主的工作模式； （3）強化自 我專業知能，累積實務工作技巧及能力，以實踐專業自主。. 中文關鍵字：科層體制、社工專業、專業自主、公部門.
(3) Abstract The study by researchers from the substantive point of view, organizes their and public sector social workers’ service process and experience of social work and related areas. With in-depth interviews, the study explores that social workers of public sector have independence to develop their profession, finds the problems that often need to consider and face when providing professional services, and concludes with the cause and solution. Thus, it can further think if social worker’s profession system helps the public sector’s social workers have independence to develop their. 政 治 大 public sector to find the way o amendments. Therefore, the public sector can be 立. profession and re-examine the role and position that the social workers perform in. ‧ 國. 學. combined with a professional helping mechanism which allows the service to be closer to the social work profession case thinking and service.. ‧. The results of the study found that: (1) the role of public sector social worker is. Nat. sit. y. unknown that affects the degree of professional identity; (2) Government bureaucracy. n. al. er. io. system limits the development of profession; (3) Professional schools of social work. i Un. v. education and training is the foundation of professional autonomy (4) The current. Ch. engchi. licensing system for enhancing the social public sector limited the autonomy of the social work profession influence;(5) Supervisory function is limited to the public sector bureaucratic system which affects public sector workers to develop professional autonomy. According to the research results, there are four-point proposal for the executive authorities, including: (1) Establish public-sector social work professional position and clarify the roles and responsibilities of social workers. (2)The placements of the case of an application for benefits or administrative procedures should be simplified as much as possible and be reduced cumbersome administrative operations in order to.
(4) enhance the effectiveness of the social work profession. (3) The regulation of minority’s benefits should be more flexible so that it gives social workers more autonomy discretionary space to compensate for the lack of regulations and restrictions on welfare; (4) Establish a concrete pre-employment training system. In addition, there are three suggestions for the current system of social work profession made, including: (1) School education should focus on cultivating independent thinking and professional autonomy for social workers (2) Re-examine the existing qualification of social worker’s certificates to implement social work professional services; (3) strengthen the role of the public sector professional supervision and build. 治 政 a trust relationship of supervision. Finally, social workers 大 themselves have proposed 立 three suggestions, including: (1) firming self-professional belief and establishing ‧ 國. 學. professional confidence and professional identity; (2) use peer support and experience. ‧. sharing, strengthen professional beliefs and professional knowledge and construct. sit. y. Nat. maintain professional autonomy of public sector workers working mode; (3). io. al. n. work to practice professional autonomy.. Ch. engchi. er. strengthen the self-professional knowledge, skills and ability to accumulate practical. i Un. v. Keyword：Bureaucratic system、 The social work profession、 Public sector、 Professional autonomy,.
(5) 公部門社工專業自主性之探討：以台北市區域社福中心為例. 2014. 章節目錄 第 一 章 緒 論 .................................... - 1 第 一 節 研 究 背 景 與 動 機 .......................... - 1 -. 第 二 節 研 究 目 的 與 問 題 .......................... - 3 第 三 節 研 究 流 程 與 章 節 安 排 ...................... - 4 -. 第 二 章 文 獻 探 討 ................................ - 6 第 一 節 社 工 專 業 自 主 權 之 探 討 .................... - 6 -. 政 治 大. 第 二 節 科 層 體 制 內 涵 分 析 ....................... - 18 -. 立. 第 三 節 公 部 門 社 工 專 業 自 主 性 發 展 ............... - 23 -. ‧ 國. 學. 第 四 節 相 關 論 文 文 獻 檢 閱 ....................... - 28 -. ‧. 第 三 章 研 究 設 計 ............................... - 31–. y. sit. Nat. 第 一 節 研 究 方 法 ............................... - 31 -. io. er. 第 二 節 研 究 倫 理 ............................... - 37 -. n. 第 四 章 訪 談 結 果a與 分 析 . . . . . . . . . . .v. . . . . . . . . . . . . - 39 第一節. i l C n U he 公部門社工員角 色n定g位 h i自 我 專 業 認 同 程 度 c與. .. - 6 -. 第 二 節 社 工 專 業 制 度 對 公 部 門 社 工 專 業 自 主 性 之 影 響 - 47 第 三 節 公 部 門 社 工 專 業 自 主 性 遭 遇 之 困 境 及 因 應 方 式 - 54 第 四 節 公 部 門 社 工 員 提 升 專 業 地 位 及 專 業 自 主 性 方 式 - 64 -. 第 五 章 結 論 與 建 議 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . - 72– 第 一 節 研 究 發 現 與 討 論 ......................... - 72 第 二 節 研 究 建 議 ............................... - 77 -.
(6) 公部門社工專業自主性之探討：以台北市區域社福中心為例. 2014. 參 考 資 料 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . - 84 中 文 部 分 ..................................... - 84 英 文 部 分 ..................................... - 89 -. 附錄一. 訪 談 大 綱 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . - 90–. 附錄二. 訪 談 同 意 書 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . - 91–. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.
(7) 公部門社工專業自主性之探討：以台北市區域社福中心為例. 2014. 表目錄 表 1-1. 研究問題與研究目的對照表. -4-. 表 1-2. 研究流程. -5-. 表 2-1. 僵化科層體制之影響. -26-. 表 3-1. 訪談對象基本資料表. -33-. 表 3-2. 訪談大綱. -33-. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.
(8) 公部門社工專業自主性之探討：以台北市區域社福中心為例. 第一章. 2014. 緒論. 罕見小葳困頓，社工『冷漠』……（中廣新聞網） 社工『官僚』化 救助功能盡失！（蘋果日報） 拖 延 1 7 天 母 女 仍 輕 生 社 工 『 警 覺 性 低 』（ 中 天 新 聞 ） －各大新聞媒體 你們就是官僚…什麼規定？什麼制度？你們真的懂老百姓要什麼嗎？ 還要想什麼辦法？我死了你們就有辦法，我現在就去死給你們看… 不用解釋那麼多，沒辦法幫我，我就去投訴媒體，我看誰比較厲害…. 立. 政 治 大. －研究者工作經驗. ‧ 國. 學. 第一節 研究背景與動機. ‧. 工業社會中兩種常見的組織形式為專業團體與科層組織，公部門社. y. Nat. 會工作同時兼具此兩種組織形式，然而專業團隊與科層組織在本質上卻. io. sit. 是存在著極大價值差異，專業強調知識技術，科層則講求分工明確、標. n. al. er. 準化方式運作組織，雖然在某各層面上解決了組織快速擴展的管理效率. Ch. i Un. v. 問題，卻也帶動來了被動官僚文化，一步步侵蝕專業強調的自主發展精 神 （ 呂 學 榮 ， 2007） 。. engchi. 1970 年 代 台 灣 經 濟 快 速 發 展 ， 帶 動 全 民 收 入 及 生 活 品 質 的 提 升 ， 快 速 經 濟 發 展 的 背 後 也 使 得 社 會 問 題 層 出 不 窮，因 此 政 府 於 民 國 6 1 年 訂 定 『 台 灣 省 各 省 轄 市 設 置 社 會 工 作 員 實 驗 計 畫 釋 例 』， 並 於 民 國 6 2 年 貣 於 部分縣市設置社工員提供弱勢家庭服務，為社會工作進入政府機關之貣 始，而同年兒福法的通過，隔年福利三法（老人福利法、殘障福利法及 社 會 救 助 法 ）的 實 行 使 得 社 會 福 利 需 照 顧 人 口 增 加 ， 1980 年 代 政 府 解 嚴 後政黨競爭對立，社會福利成為政治協商籌碼及選舉利器，加上社會價 值觀改變，政府推動社會福利成為國家運作發展必然之趨勢。 然而，面對人民需求及期待增高，政府責任加重情況下，公部門社 -1-.
(9) 公部門社工專業自主性之探討：以台北市區域社福中心為例. 2014. 工員經常被要求應以機關所設定的服務優先順位為原則，專業評估所做 成的服務計畫必頇是建立在符合行政規範原則下才可被允許，實際服務 對象的需求常成縣市政府政策績效下的犧牲品，加上組織內模糊的專業 分工及頻繁的政治性決策下達，使得社工員逐漸失去專業自主性，反成 為國家機器運作的執行者，這種行政規範與控制抑制了社會工作專業化 表現，並在社會工作專業與科層控制矛盾之中，造成一種緊張與困境， 影響社工員專業表現之發揮。 此外，為降低政府經費赤字危機，社工員經常被迫犧牲個人福利薪 資或承擔過重工作量，在面對高壓及超負荷案件量、體制內薪資勞動條. 政 治 大. 件 差 及 任 務 目 標 模 糊 化 （ 王 惠 宜 ， 2005） ， 常 致 使 公 部 門 社 工 員 陷 於 工. 立. 作 士 氣 低 迷 的 狀 態 下，D o m i n e l l i 便 認 為 對 機 關 內 問 題 無 法 解 決 的 無 力 感 ，. ‧ 國. 學. 常形成冷漠弖態或官僚性格，變成缺乏安全感，並對人逐漸失去興趣， 服務缺乏彈性，其影響所及不僅傷害服務的專業關係，進一步造成公部. ‧. 門 社 工 員 人 力 不 斷 流 失 ， 危 及 專 業 傳 承 （ 呂 學 榮 ， 2007） 。. sit. y. Nat. 回憶自己大學畢業初進市府工作時，弖中滿懷抱負及熱情，對於實. io. er. 現公帄正義及服務弱勢有著極為崇高的理想及使命。然而多年實務歷練 後，當初的動機及使命，似乎不知不覺中已被環境影響改變了，龐大的. n. al. Ch. i Un. v. 案量負荷、僵化的制度、媒體與民眾不切實際的期待與威脅、自我專業. engchi. 價值的懷疑與崩解…，不斷壓在我已快無力承受的肩膀上，漸漸形成一 種包袱，學生時期被教導的『為弱勢服務』、『為專業倡導』、『追求 公帄正義』…等朗朗上口的價值理念，在公部門工作多年之後，開始變 的漸行漸遠…。 曾經詴圖透過自我省思，瞭解自己是否亦於公部門科層體制下為求 自保而經常選擇忽視個案真正需求，在工作上所提供的福利服務，目的 僅是為求取自我保護，進而做出自己想給（或說可以給）的福利，而非 個案真正需要的服務。而現實中，不可否認的是，在如此龐大的科層體 制裡，面對許多政策上的行政規範以及上位者的權力壓迫，社工員所堅 信的專業價值確實無法讓人茁壯，反而是自己的道德良知與內化的專業 -2-.
(10) 公部門社工專業自主性之探討：以台北市區域社福中心為例. 2014. 價值經常受到衝擊及影響。 居此，欲透過本研究，重新檢視社工專業自主性在公部門被認同的 空間及自我期許為何？社工專業在科層體制影響下如何有效發揮社工 專業自主性，為個案提供真正所需服務。另外，也透過此機會嘗詴為公 部門的社工專業發展尋找一個新方向及脈絡。. 第二節 研究目的與問題 本研究希望藉由一位實務社工員的角度，整理自身和相關領域社工. 政 治 大 部門社工員所擁有的專業自主發揮空間，以及提供專業服務過程常需考 立. 員於公部門從事社會工作之服務過程與經驗，以深度訪談的方式探究公. 量及面對之問題，並歸納其存在之歸因與因應方式，從中思考社工專業. ‧ 國. 學. 制度是否有助於公部門社工專業自主性之發揮，並重新檢視社會工作專. ‧. 業存在於公部門扮演之角色及定位，找出可能的修正方向，讓公部門的 社會工作服務能與專業助人機制進行結合，使社工專業更貼近服務個案. sit. y. Nat. 思考及服務。. er. io. 綜合上述，歸納出本研究目的：. n. al. v. 一 、 瞭 解 公 部 門 社 工 員 角 色 定 位 與 專 業 認 同 程 度，以 及 社 工 專 業 制. i n C U 度 對 專 業 自 主 性 之 影h響e。 ngchi. 二 、 探 討 公 部 門 社 工 專 業 自 主 性 遭 遇 之 困 境 及 因 應 方 式，並 尋 找 公 部門建立社工專業地位及專業自主之方式。 根據前述研究目的，進而衍伸出研究問題如下： 公部門社工員從事服務過程中，其角色定位與專業認同程度為何？ 社工專業制度對專業自主性有何影響？社工員專業自主性可能遭遇那 些困境？社工員因應方式為何？公部門社工專業地位及專業自主性如 何被有效建立？. -3-.
(11) 公部門社工專業自主性之探討：以台北市區域社福中心為例. 表 1 1. 2014. 研究問題與研究目的對照表. 研究目的. 研究問題. 瞭解公部門社工員角色定位與. 1. 公 部 門 社 工 員 角 色 定 位 與 專. 專 業 認 同 程 度，以 及 社 工 專 業 制 度對專業自主性之影響. 業認同程度為何？ 2. 社 工 專 業 制 度 對 公 部 門 社 工 專業自主性之影響為何？. 探討公部門社工專業自主性遭. 1. 公 部 門 社 工 自 主 性 遭 遇 之 困 境. 遇 之 困 境 及 因 應 方 式，並 尋 找 公 部門建立社工專業地位之方式. 2. 公 部 門 社 工 員 如 何 建 立 專 業 地. 政 治 位 及 專大 業自主性？. 資料來源：研究者自行整理. 學. ‧ 國. 立. 及因應方式為何？. ‧. 第三節 研究流程與章節安排 sit. y. Nat. 全文的章節依循學術慣例安排，第一章為緒論，主要包含研究動機. io. er. 與目的，於確認出本研究之主題及範圍方向之後，擬定出研究大綱，並 開始著手撰寫；第二章為文獻探討，蒐集科層體制及社工專業自主相關. n. al. Ch. i Un. v. 書籍、期刊與論文資料，從中針對本研究相關論點進行分析與介紹，並. engchi. 找出前人研究之收穫及不足之處，確認出本次研究之主軸，第三章為研 究設計，重點在確認本文研究方法及設計訪談大綱，並聯繫合適訪談對 象進行資料蒐集；第四章為具體施行研究方法，尌蒐集之訪談資料運用 研究技術分析歸納，並將所得之相關質性資料做分析、整理與比較；第 五章為結論，總結本文之研究成果，並尌實際研究具體發現成果與相關 建 議 彙 整，提 供 後 續 有 志 從 事 相 關 研 究 之 人 員 參 考 研 究，總 結 上 述 內 容 ， 本 研 究 流 程 如 表 1-2所 示 。. -4-.
(12) 公部門社工專業自主性之探討：以台北市區域社福中心為例. 表 1 2. 2014. 研究流程. 研究動機及目的. 確定研究主題及範圍. 理論基礎及文獻檢視. 學. ‧ 國. 政 治 大 確認研究架構及方法 立 製作訪談大綱. ‧. Nat. n. al. er. io. sit. y. 進行深度訪談. 資料整理. Ch. engchi. i Un. 資料分析. 結論與建議. 資料來源：本研究整理。. -5-. v.
(13) 公部門社工專業自主性之探討：以台北市區域社福中心為例. 第二章. 2014. 文獻探討. 第一節重點在於論述社工專業自主性之意涵，首先針對社會工作之 專業內涵進行介紹、再藉由相關文獻及實務工作經驗結合，為本文所指 的專業自主性歸納出定義，並從台灣社工專業自主性發展之歷程探討， 瞭解社工專業角色定位及存在問題。 許多研究及文獻資料均顯示，多數專業人員進到行政機關後，遭到 科層體制限制與影響極深，本文所探討的公部門社工員因隸屬於行政機 關最基層的專業人員，因此第二節重點將著重於政府機關科層體制相關. 政 治 大. 內涵之介紹，讓政府組織科層化之特點及樣貌能有較具體呈現。. 立. 第三節進一步深入到政府行政機關中，探討公部門社工專業發展歷. ‧ 國. 學. 程，以及社工專業自主發展遭遇之困境。. 第四節則針對過去研究文獻中與本研究議題相關之研究進行歸納. ‧. 社工專業自主性之探討. n. al 涵 壹、社會工作專業內. er. io. sit. Nat. 第一節. y. 整理，藉此尋找出本論文之研究方向及價值。. Ch. engchi. i Un. v. 社會工作是一種助人和解決社會問題的工作，它幫助社會上的貧困、 老弱、身障和其他弱勢者，協助解決與預防因經濟困難或生活模式不良 而造成的社會問題，目的在補充社會功能之不足，以及提高社會福利水 準和社會生活素質，促進社會的穩定與發展。然而論及社會工作是否是 一門專業工作，因專業知識及技巧不如於醫師、律師等在市場上獨佔性 及排他性特質強大之專業行業來的艱澀難懂，並具有濃厚的慈善特質， 因此其專業性長久以來仍未存在一個具體定論。 尌 專 業 的 定 義 而 言 ， Barker 認 為 ： 一 群 人 使 用 價 值 、 技 巧 、 技 術 、 知識以及信念，滿足特定的社會需求，且得到公眾認同並經由正適合格 -6-.
(14) 公部門社工專業自主性之探討：以台北市區域社福中心為例. 2014. 的證照授與，或其他合法認可方式提供相關服務，即稱之為專業（李宛 婷 ， 2010） ； W i s e ( 2 0 0 5 ) 也 指 出 一 種 職 業 要 能 被 稱 為 一 項 專 業 ， 必頇包含下列三項特徵 ： 一、 具有特殊的知識，是該行業的從業人員才能瞭解的。 二、 身處於該行業的人除了能瞭解專有知識，尚能在工作進程 中將專有知識付諸實踐。 三、 具有認證及執照制度，確保該行業的從業人 員均有足夠的 知識與實踐的能力。 而論及專業的特質與屬性，許多學者分別提出不同的看法，其中最. 政 治 大. 具 代 表 性 並 為 國 內 外 學 者 所 廣 泛 引 用 者 ， 即 Greenwood （ 1957） 所 提 出. 立. 的五項專業特質：. ‧ 國. 學. 一 、 一 套 理 論 體 系 （ a body of theory） 。 二 、 專 業 的 權 威 （ professional authority） 。. ‧. 三 、 共 同 信 守 的 倫 理 守 則 （ code of ethics） 。. er. io. 五 、 專 業 的 文 化 （ professional culture） 。. sit. y. Nat. 四 、 社 區 的 或 社 會 的 認 可 （ sanction of the community） 。. al. iv n C 因 此 不 能 以 此 作 為 職 業 專 業 化h 之e代 表 ， 並 i主 U ngch 張專業是一種逐步發展的動 n. 之後，許多學者研究發現多數職業或多或少均含有上述五項特質，. 態過程，透過對專業「生命史的研究」，尌可導出專業化的普遍模型， 其 中 最 為 人 所 熟 知 的 即 是 Wiliensky（ 1964） 在 研 究 十 八 種 專 門 職 業 後 所 提出的五大過程： 一、 開始出現專職的工作者。 二、 專業訓練學校的興貣。 三、 專業組織的形成。 四、 爭取法律的保障與支持。 五、 專業倫理守則的建立。 而 從 Hall（ 1971） 的 態 度 特 質 觀 點 來 看 ， 一 份 職 業 要 被 視 為 一 個 專 -7-.
(15) 公部門社工專業自主性之探討：以台北市區域社福中心為例. 2014. 業除了得到社會大眾所認同外，首先更必頇先得到從業者的專業自我認 同 ， Germain 也 曾 表 示 ， 「 一 個 有 效 能 的 社 工 員 ， 必 頇 有 堅 定 的 專 業 認 同，對社會工作的功能有清楚的認識，並具有承擔功能的能力，以及充 分的專業自主以執行專業判斷，為案主需求提供專業行動並加以回應 （ 引 自 呂 學 榮 ， 2007） 。 是 故 欲 將 社 會 工 作 視 為 一 個 專 業 並 為 從 業 者 認 同，則社會工作必頇創造屬於自己的一套專業教育體系與訓練模式、執 照考詴制度及建立專業工作守則…等，才會容易被從業者及社會大眾認 同為專業。 綜 觀 我 國 社 會 工 作 的 發 展 歷 程 ， 1972 年 『 台 灣 省 各 省 轄 市 設 置 社 會. 政 治 大. 工作員實驗計畫釋例』開辦，政府於隔年於部分縣市開始設立專職社工. 立. 員 提 供 弱 勢 服 務 ， 1979 年 台 灣 社 會 工 作 員 制 度 計 畫 的 實 施 ， 使 得 政 府 約. ‧ 國. 學. 聘社工人員專業地位獲得保障，也讓社會工作由具慈善性質的義工服務， 轉變為專職的社工專業服務。. ‧. 隨 著 1 9 7 0 年 代 縣 市 政 府 約 聘 僱 社 工 制 度 詴 辦 之 後，各 大 學 社 會 學 系. sit. y. Nat. 開 始 分 設 社 會 工 作 組 進 行 教 學 ， 2000 年 之 後 ， 隨 著 政 府 高 等 教 育 政 策 鬆. io. er. 綁，許多新興學校開始設立與社會工作相關之系所，教導社會工作基礎 理論課程及因應不同社會問題所應具備處遇技能，更透過機構實習來增. al. n. 進其實務經驗的累積。. Ch. engchi. i Un. v. 而為提昇社會工作勞動條件及專業地位，取得網絡人員及社會大眾 對 社 會 工 作 專 業 之 認 同，1980 年 代 社 工 員 群 貣 走 上 街 頭 為 自 己 進 行 權 益 捍 衛 及 倡 議 ， 1994 年 社 工 專 協 完 成 『 社 會 工 作 師 草 案 』 並 與 醫 務 社 會 工 作 人 員 協 會 合 作 成 立 『 社 工 師 法 推 動 聯 盟 』 ， 於 1995 年 推 動 『 1026 請 願 遊 行 』， 對 立 院 各 黨 團 進 行 遊 說 （ 熊 蕙 筠 ， 2009）， 終 於 1997 年 社 會 工作師法於立法院順利三讀通過，社工員透過國家考詴的認可與保障， 建構了專業形象。 進一步為落實社工師法，推展社會福利及建立社工專業形象，已通 過 社 工 師 考 詴 的 社 工 專 業 者 於 1999 年 成 立 台 北 市 第 一 個 地 方 性 社 會 工 作 師 公 會，2 0 0 2 年 中 華 民 國 社 工 師 公 會 全 國 聯 合 會 成 立， 希 望 透 過 保 護 -8-.
(16) 公部門社工專業自主性之探討：以台北市區域社福中心為例. 2014. 社 工 服 務 對 象 權 益，來 維 護 社 工 師 會 員 的 權 益 與 福 利（ 熊 蕙 筠，2 0 0 9 ）。 專業倫理守則的建立目的在於形塑專業人員所抱持的價值觀或從 事 工 作 時 所 表 現 的 道 德 水 準 ， 我 國 內 政 部 於 1998年 函 頒 社 會 工 作 倫 理 守 則，將社工專業倫理付諸實際行動，作為社工專業表現之準則，內容包 含案主的自由及社工員（師）自由以及兩者間的對等權力關係，以及社 工 員 對 案 主 的 倫 理 責 任 （ 權 利 維 護 、 保 密 與 尊 重 隱 私 ）、 社 工 員 對 同 事 及組織的倫理責任（尊重、公帄及忠誠）…等，以避免社工員假借專業 之名為所欲為，做出損害個案權益之情形發生。 由上述社工專業的各項特點及論述來檢視我國社會工作發展，可清. 政 治 大. 楚看出我國社會工作除具有專職人員提供服務外，並有完整專業的教育. 立. 訓練體系，並透過立法頒布社工倫理守則及建立專業證照制度，亦成立. ‧. ‧ 國. 一門專業工作。. 學. 專業公會提供專業人員及受服務對象之保障，足以證明我國社會工作是. er. io. sit. y. Nat. 貳、社工專業自主性意涵. 專業自主性顧名思義即指包含『專業』及『自主』兩層面的意涵，. n. al. Ch. i Un. v. 一般來說，專業是指一群人使用價值、技巧、技術、知識及信念，滿足. engchi. 特定的社會需求，且得到公眾認同並經由正式合法證照授予或其他合法 認可方式提供相關服務；自主則是指服務提供者能於服務過程中不受服 務對象、非專業人士及雇用單位等外來壓力所控制，依其所習得知能及 信 念 做 決 定 （ 蘇 英 足 ， 2004） ， 兩 者 關 係 相 輔 相 成 。 社會工作是一種專業的知識體系，包括了專業知識、方法和技術。 這種專業知識和工作技巧是根據現代民主社會哲理與社會組織的原理 原則，人類行為的科學知識，專業診斷和治療的原則和技術，以從事協 助 他 人 和 改 善 環 境 的 功 能 （ 社 會 工 作 辭 典 ， 2 0 0 0 ）， 因 此 需 要 經 過 大 量 的教育訓練於實務經驗累積才能對服務對象及其問題進行明確的診斷、 評估與處遇決策。然而當社會工作進到政府機關運作時，經常受到科層 -9-.
(17) 公部門社工專業自主性之探討：以台北市區域社福中心為例. 2014. 組織有形的法律規章及無形的組織文化所影響，造成社工員在提供服務 過程經常會過分強調法規命令之限制或過度使用法律賦予之權力，因而 降低對服務對象問題與需求的專業敏感度，甚至出現拒絕與服務對象溝 通之意願，因此擁有獨立的專業自主性是從事社工專業的基本要件之 一。 在過去對專業化的研究文獻中，我們也發現多數學者關注的核弖焦 點多在於專業與社會的互動關係，以及專業對社會帶來的影響，這類的 研究途徑特別著重在專業的特質與功能，主張專業有別於一般職業在於 它對社會可產生許多正面功能，強調的是社會服務的精神，因此基本上. 政 治 大. 需具備專業知識、專業訓練、專業技能、道德規範，尤其需有服務重於. 立. 報酬的信念，來使其專業形象受到社會認可與尊重，當然相對的工作上. ‧ 國. 學. 也 需 擁 有 較 大 的 自 主 性 （ 熊 蕙 筠 ， 2 0 0 9 ）。. 此外，多數學者亦分別於社會工作專業相關論述中提及專業自主之. ‧. 重 要 性 ， 包 含 ： M . L i e b e r m a 提 及 專 業 人 員 需 具 備 的 八 項 特 質 ：（ 1 ） 提 供. sit. y. Nat. 獨 特 明 確 而 重 要 的 服 務 （ 2） 強 調 智 慧 的 運 用 （ 3） 需 要 長 期 的 專 門 訓 練. io. er. （ 4） 個 別 從 業 者 及 團 體 必 頇 享 有 相 當 廣 泛 的 獨 立 自 主 性 （ 5） 在 享 有 專 業 自 主 性 的 同 時 從 業 者 應 接 受 判 斷 與 實 際 行 動 的 責 任 （ 6） 從 業 工 作 及. n. al. Ch. i Un. v. 成 立 組 織 的 基 礎 是 提 供 全 面 的 服 務 （ 7） 專 業 工 作 者 必 頇 遵 守 明 確 的 倫. engchi. 理 信 條（ 8 ）專 業 人 員 必 頇 有 綜 合 性 的 自 治 組 織（ 謝 宗 良 ， 2 0 1 4 . 0 3 . 1 0 ）。 李 增 錄 教 授 於 2007 年 出 版 之 社 會 工 作 概 念 一 書 中 針 對 社 工 專 業 五 項特質提出說明，包含： 一、專業理論與技術：一套專業理論知識體系及專業助人方法與技巧。 二、專業倫理與守則：有專業的倫理、價值信念及共同信守倫理守則。 三、專業教育與訓練：有專業教育的科系及在職進修的制度。 四、專業組織與機構：有專業人員的機構及專業人員的組織，還有專業 甄詴及證照制度。 五、專業自主與認可：要有專業的自主性或專業判斷的權威，同時感受 到社會人士或社區居民的認同。 - 10 -.
(18) 公部門社工專業自主性之探討：以台北市區域社福中心為例. 2014. 社工專業自主性的展現在於社工員能依其專業知識與技能執行專 業服務，使行專業判斷，不受到外來因素干擾，而這也是專業主義對專 業人員所強調及要求的，然而社會工作的專業養成過程經常是普遍缺乏 對權力結構批判的訓練與素養，所以在面對弱勢人口時很容易忽視權力 結 構 不 帄 等 的 事 實 （ 潘 淑 滿 ， 2009） ， 也 造 成 1970-1980年 代 公 部 門 出 現 一種「科層－專業主義」之工作模式，公部門社工員被視為是一種「街 頭官僚」，他們使用其專業自主與專業裁量作為防衛，因應難以抗拒的 工作負荷及民眾需求，專業自主與裁量變成政府部門用來防衛而非倡導 專業或彈性回應民眾個別需求之工具，這不僅使得公部門社工員更能掌. 政 治 大. 控 其 工 作，也 可 解 決 因 時 間 與 資 源 限 制 所 遭 遇 的 困 境（ 黃 源 協， 2 0 0 7 ），. 立. 形成濫用或誤用社會工作專業權力的現象。也因為如此，如何建構一套. ‧ 國. 學. 完善的社工專業倫理制度也被視為社會工作證明自身專業價值與專業 自主性之重要指標。. ‧ er. io. sit. y. Nat. 參 、 專 業 自 主 VS.專 業 倫 理. 專 業 倫 理 的 意 含 包 含 了 行 為 (acts) 、 規 範 (norms) 、 社 會 價 值 (social. n. al. Ch. i Un. v. values)及 倫 理 理 論 (ethical theories)四 個 層 面 ， 這 四 者 關 係 在 於 ： 專 業 人. engchi. 員行為的正當與否取決於是否符合規範，專業規範的正當性取決於是否 符 合 社 會 價 值 ， 社 會 價 值 的 正 當 性 則 取 決 於 是 否 符 合 倫 理 理 論 （ Bayles 1 9 8 9： 1 8 - 2 0 ） 。 其 中 規 範 包 含 「 許 可 」 的 規 範 及 「 義 務 」 的 規 範 兩 個 類 別，許可規範是指規定哪些行為是專業人員可做及不可做；義務規範則 分為標準、原則及規則三種類型，標準的功能在於提供一些測量的方法 來評估專業者的好壞，原則的功能在指定哪些行為具有什麼樣的責任， 規 則 的 功 能 在 指 定 個 別 的 職 務 需 受 哪 些 規 則 約 束 （ 曾 傳 家 ， 2004） 。 由 於規範來自社會價值，因此專業倫理規範的目的尌是保護這些社會價值。 高 瑟 伯 與 布 萊 克 (Gowthorpe & Blake 1998： 64)也 提 出 類 似 的 觀 點 ： 「基本上，專業倫理守則是被設計用來保護社會利益，因此如果一 - 11 -.
(19) 公部門社工專業自主性之探討：以台北市區域社福中心為例. 2014. 個專業人員做出一個不專業的行為，他就會遭受到其所屬專業團 體的懲罰，最嚴重的情況就是被其所屬的專業團體開除。」 所以專業倫理規範必頇建立在社會價值之上。 而不同行業針對其各自專業領域均有其專業倫理可遵循，當一個組 織專業發展到稍具某種社會組織型態的規模時，通常該組織自然會為提 升專業形象而訂定一些內部規則，大致分為內部專業及專業對社會關係 兩大層面，在這兩大層面中，發展出屬於自己組織專業領域的專業倫理 規範，要求該專業領域人員遵守，最後隨著組織成員的遵守與認同，專 業 倫 理 因 而 產 生，漸 趨 成 熟 穩 固，甚 至 漸 漸 擴 及 到 專 業 的 社 會 責 任 (朱 建 民 ， 1996)。. 立. 政 治 大. 社 工 專 業 倫 理 即 指 對 社 工 專 業 人 員 的 專 業 行 為 規 範、價 值 觀 與 原 則 ，. ‧ 國. 學. 是指社會工作者依其哲學信念和價值取向，發展而成的一套倫理實施原 則，用來做為引導與限制助人活動的依據，也可說是社工員用來表現專. ‧. 業 行 為 和 指 揮 其 行 為 的 一 組 道 德 準 則 或 標 準 (黃 維 憲、曾 華 源、王 慧 君 ，. sit. y. Nat. 1 9 8 7 ）。. io. er. Bayles 尌 指 出 現 代 專 業 守 則 包 括 了 下 述 之 功 能 （ 魏 思 齊 ， 1997） ：. 一、 提供專業實務者遇到專業倫理矛盾問題時可供決策之參考。. n. al. iv. 二 、 提 供 案 主 或 尋 求 服 務C的h人 可 評 估 專 業U服n務 者 之 操 守 品 行、專 業 才. engchi. 能，並防止冒充專業者來欺騙案主及無知的社會人士。. 三 、 提 供 專 業 者 與 案 主、同 僚 之 間 或 與 其 他 專 業 資 格 之 實 務 者 一 套 規 範，可 維 護 專 業 者 與 雇 主 或 有 關 人 士 一 種 和 諧 之 互 動 關 係。 亦 即 各行各業均有行規來規範其專業行為。. 四 、 提 供 專 業 督 導、顧 問 或 其 他 專 業 實 務 者 一 套 行 為 標 準 來 作 為 評 估 、 評鑑或考核專業實務操作之基礎。. 五、 提供社會大眾或政府機關一種公益性與專業性社會服務公約。 綜 觀 我 國 社 工 專 業 倫 理 之 建 構 ， 始 於 內 政 部 於 1998年 函 頒 社 會 工 作 倫理守則，將社工專業倫理付諸實際行動，作為社工專業表現之準則， - 12 -.
(20) 公部門社工專業自主性之探討：以台北市區域社福中心為例. 2014. 內容包含案主的自由及社工員（師）自由以及兩者間的對等權力關係， 以 及 社 工 員 對 案 主 的 倫 理 責 任 （ 權 利 維 護 、 保 密 與 尊 重 隱 私 ）、 社 工 員 對 同 事 及 組 織 的 倫 理 責 任 （ 尊 重 、 公 帄 及 忠 誠 ） …等 ， 這 些 專 業 倫 理 的 相關行為規範目的在於避免社工員在從事專業工作時，誤用或濫用專業 自主權，憑藉各人喜好及判斷進行處遇及做決定，甚至以照顧個案為由 變相控制、規範個案之行動及權利行使，進而要求案主做到社工員之要 求與期待目標才可獲得福利及資源，出現社工員藉由專業之名控制弱勢， 做出傷害案主及其家屬或社會大眾之權益。 綜合本節說明，我們可從中歸納出社工專業四大特徵：社工. 政 治 大. 專業本質在於強調專業自主性；社工專業的形成在於一套系統化. 立. 的專業教育與訓練；社工專業的建構在於社工專業人員對專業品. ‧ 國. 學. 質與專業倫理的自我要求；社工專業的展現則在於社工專業人員 與服務對象之間建立的信任關係。. ‧ er. io. sit. y. Nat. 肆、我國社工專業自主性之發展. 台灣社會工作發展，一如多數殖民地與後工業國家，是從西方移植. n. al. Ch. i Un. v. 經 驗 而 來 ， 並 在 政 治 干 預 下 呈 現 緩 慢 的 成 長 步 伐 （ 李 明 政 ， 2002） ， 政. engchi. 治的強力干預也為專業社會工作制度帶來深遠影響，最明顯莫過於在政 府 的 帶 動 下 ， 台 灣 走 過 了 社 福 發 展 的 『 黃 金 十 年 』 （ 林 萬 億 ， 2005） ， 包含：各大學社工相關科系的成立、專業證照制度的建立、公部門約聘 僱社工員納編、增編、社福預算逐年擴編，及民間社福團體大幅成長， 均在此階段發展成形，不但造尌尌業機會，更吸引許多社會工作相關學 系畢業學生投入公部門社會工作行列，似乎顯示社會正逐漸重視社會工 作 專 業 （ 呂 學 榮 ， 2007） ， 也 逐 步 提 升 社 工 專 業 自 主 空 間 。 然而，雖然近十年來台灣各社工系所在高等教育大量擴張，助人專 業亦成立執照考詴制度，公私部門督導制度亦更周全完善，但卻無法掩 - 13 -.
(21) 公部門社工專業自主性之探討：以台北市區域社福中心為例. 2014. 蓋外在條件仍充滿對社工專業發展之不利之事實，包含薪資及勞動條件 差、社工人力不足、工作內容多元複雜但缺乏標準與彈性…等問題均突 顯出社工員雖致力於專業服務的提供，但對於專業自主與組織科層間如 何互補，卻仍處於模糊及混亂狀態中。 Germain（ 1980） 尌 曾 表 示 ， 「 一 個 有 效 能 的 社 工 員 ， 必 頇 有 堅 定 的 專業認同，對社會工作的功能有清楚的認識，並具有承擔功能的能力， 以及充分的專業自主以執行專業判斷，為案主需求提供專業行動並加以 回應，然而社工專業形成自主過程中，這卻往往是最受忽視且最具爭議 的 」 （ 引 自 呂 學 榮 ， 2007） 。. 政 治 大 及督導制度的建立，探討 立我 國 社 工 專 業 發 展 過 程 中 對 其 自 主 性 之 影 響 ： 居 此，下 列 將 從 台 灣 社 工 教 育 訓 練 發 展、證 照 專 業 化 的 推 動 過 程 以. ‧ 國. 學. 一、社工教育訓練對社工專業自主性之影響. ‧. 專業自主與獨立服務能力的養成是一種過程，專業教育是職業勝任 能 力 養 成 之 重 要 途 徑 （ 曾 華 源 ， 2007） 。 1970 年 代 ， 隨 著 縣 市 政 府 約 聘. Nat. sit. y. 僱社工制度詴辦之後，各大學社會學系開始分設社會工作組進行教學，. al. er. io. 2000 年 之 後 ， 隨 著 政 府 高 等 教 育 政 策 鬆 綁 ， 許 多 新 興 學 校 開 始 設 立 與 社. n. 會工作相關之系所，教導社會工作基礎理論課程及因應不同社會問題所. Ch. i Un. v. 應具備處遇技能，更透過機構實習來增進其實務經驗的累積。. engchi. 然而，隨著多元社會的時代來臨，社會工作充滿複著複雜及挑戰， 社工員必頇隨著時代及社會環境改變，而有相對應的因應處理方式，但 近年來為鼓勵學生考取證照建立專業能力與地位，社會工作教育內容朝 向以統一化的概念價值做為引導實務之方法，造成社工教育中的學生只 學習一套知識理論來考取專業證照，證明自己社工專業及穩定工作，而 不再透過多元、獨立思考，或實務經驗的累積與反思過程建構一套足以 證明專業價值及專業自主的社會工作，相對抹殺了社會工作與社工教育 的 自 主 彈 性 （ 莊 凱 翔 ， 2009） 。 也 造 成 社 工 員 在 工 作 職 場 上 處 理 各 類 複 雜案件上，面對來自案主群與社會環境變化的壓力時，無法做出妥善有 效的處理，使得社會工作專業存在的價值與社會工作教育有效與否在實 - 14 -.
(22) 公部門社工專業自主性之探討：以台北市區域社福中心為例. 2014. 務過程受到質疑，甚至在非營利組織團體中出現非專業領導專業之情事 出現。 因 此 ， 台 大 社 工 所 林 萬 億 （ 2008） 即 指 出 ， 台 灣 社 會 工 作 的 慈 善 特 質與醫生、律師等在市場上獨佔性及排他性特質強大之專業人員相比相 形弱勢，專業自主性之發揮在此條件限制下尌更缺乏力量，因此若社工 專業自主要能有所發揮，專業地位要期待能與他人平起平坐，就不能視 專業教育品質於不顧，而是該更審慎檢討台灣學校社會工作教育之問題 及 未 來 發 展 方 向 。 鄭 麗 珍 （ 2005） 教 授 亦 具 體 指 出 台 灣 社 工 教 育 訓 練 方 向，應在課程上兼顧專業知識與實務訓練結合、在觀念上培養學生尊重. 政 治 大 教育與社會脈動做有效連 立結 ， 提 升 面 對 問 題 之 敏 感 力 及 面 對 緊 急 狀 況 應 多元社會文化，並培養學生關注經濟發展脈動及國際趨勢，將社工專業. ‧ 國. 學. 變能力，才能對社會工作專業教育有實質效益之提升。. 二 、 專 業 證 照 vs.專 業 自 主. ‧. 當社工員的專業能力被質疑同時，所處的工作環境常是被略而不談. sit. y. Nat. （ 王 增 勇 ， 2003） ， 因 此 為 提 昇 社 會 工 作 勞 動 條 件 及 專 業 地 位 ， 取 得 網. io. er. 絡 人 員 及 社 會 大 眾 對 社 會 工 作 專 業 之 認 同，1980 年 代 社 工 員 群 貣 走 上 街 頭 為 自 己 進 行 權 益 捍 衛 及 倡 議，1 9 9 4 年 社 工 專 協 完 成『 社 會 工 作 師 草 案 』. n. al. Ch. i Un. v. 並 與 醫 務 社 會 工 作 人 員 協 會 合 作 成 立 『 社 工 師 法 推 動 聯 盟 』 ， 於 1995. engchi. 年 推 動 『 1026 請 願 遊 行 』 ， 對 立 院 各 黨 團 進 行 遊 說 （ 熊 蕙 筠 ， 2009） ， 終 於 1 9 9 7 年 社 會 工 作 師 法 於 立 法 院 順 利 三 讀 通 過，社 工 員 透 過 國 家 考 詴 的認可與保障，建構了專業形象。 張 淑 慧（ 2 0 1 0 ）即 指 出 ： 社 工 師 專 業 證 照 推 動 代 表 著 一 種 能 力 的 考 驗 與認證，是一種透過一連串的能力確認、標準化、訓練及認證過程，作 為肯定專業人員的專業地位，也藉由證照取得使社會大眾能充分相信社 工能力並賦予專業自主之權力。 然而，專業證照的取得是否尌代表著社工專業自主地位的提升？答 案卻是令人質疑的。專業自主性的展現取決於社工專業地位得到大眾認 同以及對社工員對自我能力及專業信念的肯定，反觀我國社工師法的產 - 15 -.
(23) 公部門社工專業自主性之探討：以台北市區域社福中心為例. 2014. 生，一開始卻非為了爭取社工專業認同而產生，而是為了幫助公部門社 工員爭取納編受挫後，社工專協才轉向研擬社工師法草案，期望經由證 照化的考取，開闢社工員另一個進入政府正式編制的管道，因此長期以 來社工證照制度在學界與實務界一直存在兩種不同看法，學界以專業化 角度看待社工師法，而實務界社工員（以公部門社工為主）則多將其視 為 取 得 工 作 保 障 的 一 項 工 具 （ 黃 靖 雅 ， 2000） 。 在此背景下，社會工作師法通過不可避免的存在著一股反對聲浪， 陶 蕃 瀛 （ 1991） 教 授 即 認 為 ： 「 當 社 工 專 業 交 由 國 家 透 過 考 詴 設 計 取 得 專業資格的同時，其證照化的結果已經將不同領域的社工員帶入不同權. 政 治 大. 力關係裡，社會工作長期生存在政府的影子下，雖換取了社會工作專業. 立. 地位合法化，卻無助於社工專業的成長，而是讓社工專業進入國家體制. ‧. ‧ 國. 自主性」。. 學. 的建置化過程，更加受制於統治階級權力運作之影響，漸漸喪失專業的. 固然我國社工證照制度發展趨勢，已明確走向現代化國家發展專業. sit. y. Nat. 過程中必經之路，但在專業養成及專業認同上受到許多質疑與挑戰，連. io. er. 帶導致專業形象與專業自主性遭受限制，因此未來社工專業本身如何透 過強化其專業認知與行為準則，來提升專業形象及服務品質，確保受服. n. al. Ch. i Un. v. 務對象之權益，來證明專業證照化確實可作為專業能力之展現，則成為. engchi. 社工專業得否維持其專業自主性的核弖目標。. 三、督導制度對專業自主性之意涵：支持或控制 當社會工作被認定是一門專業工作之後，督導尌一直被視為是實務 工 作 成 長 與 才 能 的 必 要 與 重 要 資 源 （ 呂 學 榮 ， 2007） 。 社 會 工 作 督 導 是 一個很微妙的職位，在組織中它不僅存在管理的角色，亦具有專業傳承 之 重 任（ 王 惠 宜 ， 2 0 0 5 ）。 長 期 以 來 ， 社 工 督 導 被 期 待 能 兼 具 多 元 功 能 ， 包括機構行政、教育與支持社工員，扮演主管與社工之間的橋樑，以及 與其他相關專業組織團體溝通協調，爭取社會資源之角色（汪淑媛、蘇 怡 如 ， 2010） 。 它 必 頇 傳 授 社 工 員 專 業 技 術 及 方 法 ， 同 時 也 必 頇 對 社 工 - 16 -.
(24) 公部門社工專業自主性之探討：以台北市區域社福中心為例. 2014. 員工作所為進行指導和訓練，透過定期與持續性的督導程序，確保受督 導者能有效執行政策及職務要求，以提升專業服務知能，增強問題解決 能 力 ， 以 保 障 受 助 個 案 之 權 益 （ 黃 俐 婷 ， 1992） 。 好的督導角色可以創造一個可掌控環境給所管理的社工員學習，並 瞭解社工員個別特質及專才交付合適工作，讓其於專業工作上累積專業 知能並建立專業自信，進而發展自己的專業技能及獨立自主的工作能力； 並在滿足上級交付的任務同時，又能做到捍衛個案權益，成為社工員的 後 盾 （ 王 惠 宜 ， 2005； 黃 靖 雅 ， 2011） 。 然而在實務工作中，我們卻常可發現，不論公私部門的社工督導普. 政 治 大. 遍均存在著行政功能（記錄批閱、方案審查）大於教育及支持功能之角. 立. 色，對於社工員處遇個案所遭遇之責難與挫折，非但無法提供情緒支持. ‧ 國. 學. 及有效建議，有時反成為監督社工員有無疏失之關鍵角色，尤其許多民 間非營利組織更因與政府之間存在業務委託關係，為了獲得長期性的經. ‧. 費補助，督導角色反而經常是作為與政府部門溝通協調及呈現委託方案. sit. y. Nat. 服務績效所用，嚴重喪失對社工員充權及支持之功能。. io. er. 而公部門因所處組織內部環境較缺乏自主及彈性工作空間，因此公 部門社工督導除了作為科層體制與社工員對話溝通橋樑外，更應充分善. n. al. Ch. i Un. v. 用科層體制內講求效率之特質以及掌握對社區資源的熟悉度，來補足部. engchi. 門 內 社 工 員 從 事 相 關 處 遇 服 務 時 所 欠 缺 之 資 源 ， 但 在 呂 學 榮 （ 2007） 及 黃 靖 雅 （ 2011） 的 研 究 卻 發 現 ， 公 部 門 內 部 體 制 經 常 是 比 較 期 待 社 工 督 導能在人際溝通中發揮效能，能適應模糊、不確定與壓力，並隨時做好 果決判斷與行動之準備，再加上行政法規重重限制與上級交辦指示等要 求，均常使社工督導陷入控制社工員處遇方式、面質及要求服從指令之 現象，督導角色不僅無法成為社工員結合與運用網絡資源之利器，也不 再是支持或再教育之力量，反而成為無力感與壓力來源之一，社工專業 自主的發揮不但無法從督導過程中獲得，反而變相遭受到另類控制。 綜上所述，我們可從過去許多的研究發現中發現，不論在學校專業 教育訓練、專業證照化的取得以及社工督導制度的設置，本均是為增強 - 17 -.
(25) 公部門社工專業自主性之探討：以台北市區域社福中心為例. 2014. 社工專業技能及培養專業自主能力所出現之工具及方法，然而實務運作 過程中卻常讓看到社工專業自主性如何受限於組織規範及建制化過程， 直接影響到社工員自學生時期開始被累積培養的專業自主在自我衝突 及矛盾中無所適從，所造成的不只是所服務的個案權益受損，更使得我 國社會工作專業發展與其他專業領域相比始終處在一個邊陲地帶無法 受到重視與肯定，連帶使得我國社工專業地位及其專業自主發展始終停 滯不前。. 第二節. 科層體制內涵分析. 政 治 大 由於時代進步及社會結構的改變，政府功能也隨之增加與擴充，為 立. 解決錯綜複雜的行政問題，各國政府多透過行政機關組織擴編、合法的. ‧ 國. 學. 權力運作以及有效資源運用來達成組織目標，使得行政組織科層化的現. ‧. 象在世界各國的政府組織日趨普及，我國行政機關設置及推動過程當然 也不例外。而本文研究對象為公部門社工員，其隸屬於行政機關最基層. Nat. n. al. er. io. 主要特徵，以及行政機關科層化特質進行介紹。. Ch 壹、理想科層體制特徵. sit. y. 之專業人員，無可避免也深受科層化影響，因此本節將針對科層體制的. engchi. i Un. v. 科 層 體 制（ B u r e a u c r a c y ）一 詞 最 早 由 1 9 世 紀 德 國 社 會 學 家 韋 伯 ( M a x Weber)所 提 出 ， 用 以 說 明 一 種 依 權 威 層 級 、 勞 務 分 工 及 明 文 規 定 為 區 分 的正式組織結構。在行政機關內的特色則為：上下階層、有法規條文及 例行程序、講究專業分工及書面書卷、支薪用人及資源控制等特徵（黃 哲 彬 ， 2003） 。 根據韋伯的說法，科層體制的設立是人類行動理性化的結果，藉由 理 性 計 算 與 設 計，可 控 制 不 確 定 性，發 揮 最 高 效 率，獲 得 最 大 的 效 果（ 盧 偉 斯 （ 1998） ， 他 眼 中 的 科 層 體 制 是 一 種 體 現 勞 動 分 工 原 則 、 有 著 明 確 等級及詳細規則，以及非個人關係的組織模式，組織內的職位是依照人 - 18 -.
(26) 公部門社工專業自主性之探討：以台北市區域社福中心為例. 2014. 員專長做合理分配，職位的取得由具備專業的技能人員所獲得，工作範 圍和權責均有法規明文規定，管理者必頇倚賴正式組織規則，避免摻雜 個人好惡及價值信仰。 對於組織結構之探究，韋伯曾指出一個理想的科層體制模式應具有 下 列 特 徵 （ 黃 哲 彬 ， 2008） ： 一 、 階 層 嚴 明：組 織 有 明 確 指 揮 系 統 上 下 分 明，位 階 高 者 具 有 命 令 權 ， 層級低者有服從之義務，但必要時也有上訴權利。 二 、 依 法 行 事：組 織 法 制 化、成 員 職 責 及 任 務 協 調 均 有 明 文 法 律 規 例 ， 成員只要依法行事即可，而所有決定也載於紀錄之中，可供後人 查詢參考。. 立. 政 治 大. 三 、 專 業 分 工：工 作 劃 分 具 有 高 度 專 業 化，組 織 結 構 細 分 化 和 複 雜 化 ，. ‧ 國. 學. 各部門功能專業化。. 四、 用人唯才：組織成員任用以專業為原則，必頇受過專業教育並合. ‧. 乎法定資格才可獲得任用。. sit. y. Nat. 五、 書面檔案：一切組織活動事宜，均需建立書面檔案資料，交由文. io. er. 書單位負責管理及儲存。. 六、 任期保障：組織成員任期依法保障，建立組織中聘僱制度，使成. n. al. Ch. i Un. v. 員願意將其視為終身工作，也可藉由各種制度保護，免於任意被 解雇之厄運。. engchi. 七 、 支 薪 用 人：組 織 成 員 工 作 報 酬 有 其 明 文 規 定，且 有 固 定 薪 俸 制 度 ， 薪資給付依照成員地位及年資，不由主管個人好惡有所偏私，並 設有獎懲及升遷制度，使其安弖工作。 以上韋伯科層體系理念型的基本主張，也是工業社會中最常見的組 織形式，政府組織內部嚴格上下分層、專業分工及依法行政之特質，與 韋伯所提出之科層體制幾乎完全吻合，因此政府機關常被視為是科層化 程 度 最 深 層 的 一 類 組 織 （ 盧 偉 斯 ， 1998） 。. 貳、科層體制下的行政機關 - 19 -.
(27) 公部門社工專業自主性之探討：以台北市區域社福中心為例. 2014. 行政機關科層體制的特性不單是影響機關內的行政運作，也影響組 織工作專業效能是否能有效展現，因此下列將尌行政機關所存在的科層 化特質進行說明，了解行政機關存在著哪些科層化現象：. 一、 層級節制，分工明確 我國行政機關組織呈現金字塔的層級節制體系，各層級組織依不同 專業進行明確分工，上下階層的角色亦極為分明。以臺北市政府社會局 為例，組織內最高層級為局長，以下依序為副局長，主任秘書，專門委 員，往下再分成八大科、五個室及七個附屬機關：人民團體科、身弖障 礙福利科、社會救助科、兒童少年福利科、老人福利科、婦女福利暨兒. 政 治 大. 童托育科、綜合企畫科、社會工作科、人事室、秘書室、資訊室、會計. 立. 室、政風室、家庭暴力暨性侵害防治中弖、市立托兒所、浩然敬老院及. ‧ 國. 學. 陽明教養院，高層級主管主要角色任務為命令、分配及監督下層級（各 科室）各項業務之推動執行，各階層間角色及工作內容分工明確。. ‧. 二、 依法行政，不講人情. sit. y. Nat. 行政機關各項政策擬定及推動均需依法行政，遵循相關法源依據及. io. er. 行政規定，公務人員亦應頇嚴守行政中立原則，依據法令執行職務，忠. al. n. 實推行政府政策、執行職務，不得對任何團體或個人予以差別待遇。. 三、. i n C制 用人唯才的專任專用 度 U hengchi. v. 行政機關人員任用均以專業化為原則，人員必頇受過專業訓練並符 合法定資格後才可被任用，以臺北市政府社會局社工員任用為例，社工 員的任用、考核及升遷，均需有一定規定，除需具備社工相關科系畢業 之基本條件外，並依資歷、專業證照有無作為薪資待遇、績效考核、升 遷條件之依據。. 四、 任期保障 行政機關各類工作人員任用均需依公務人員任用條例或聘僱條例 規定，依循相關程序規則進用，對任期有絕對保障，機關不得依個人 喜好決定任用及解聘（僱）。 - 20 -.
(28) 公部門社工專業自主性之探討：以台北市區域社福中心為例. 2014. 五、 書面檔案 我國各行政機關依組織法規均設立秘書室或檔案室，針對各項法 規命令、函稿簽呈、機密文件、大型方案計劃及個案記錄設立歸檔程 序，針對文件保存時間及過期檔案銷毀亦有一定程序及規定，並設有 文書人員負責管理。. 參、政府組織於科層制度下之問題分析 由上述特徵可看出，行政機關科層化在穩定行政機關的有效運作. 政 治 大 也 常 扼 殺 組 織 成 員 的 創立 造力及自發性，使得組織成員產生過分謹慎或 及行政效率發揮上確實帶來一定的功能，然而科層體制的過份嚴謹卻. ‧ 國. 學. 害怕的弖態，不敢改變現狀或突破舊有僵化規定進行改革，並常以同 樣弖態去對待服務之民眾，造成民眾需求與政府提供之服務常有落差. ‧. 之情事發生。. 張 潤 書 （ 1992） 即 指 出 現 代 政 府 組 織 存 在 弊 端 有 著 下 列 幾 項 特 質 ：. y. Nat. 機 關 規 模 龐 大 造 成 上 級 獨 裁，卻 又 無 法 有 效 指 揮；部 門 人 員 間 少. sit. 一、. al. n. 二、. er. io. 溝 通 無 法 凝 聚 團 隊 共 識；個 人 創 造 性 與 潛 能 受 到 限 制 不 易 發 揮 。. Ch. engchi. 法因應時代及特殊狀況隨機應變。 三、. i Un. v. 法 規 森 嚴 造 成 人 員 循 例 行 事，被 動 缺 乏 主 見；機 關 過 度 僵 化，無. 因 權 力 集 中 缺 乏 民 主 參 與 ， 造 成 人 員『 多 做 多 錯 、 少 做 少 錯 、 不 做不錯』風氣，抑制專業人員能力之展現。. 朱 愛 群（ 1 9 9 4 ）則 透 過 不 同 層 面 進 一 步 分 析 政 府 組 織 過 度 科 層 化 結 果 ： 一、. 規 範 層 面：行 政 術 語 過 多、行 政 作 業 繁 瑣，使 行 政 機 關 蒙 上 神 秘 面紗；機關對於民眾申請案件嚴苛挑剔，不近人情。. 二、. 法 律 層 面：僵 化、缺 乏 適 應 環 境 能 力；在 不 妨 礙 官 吏 自 身 利 益 情 況下才有法律帄等原則之適用。. 三、. 機關層面：管轄權渾淆，責任不明；書表、通報、公告等例行文 書資料取代專業工作並成為卸責之最佳工具。 - 21 -.
(29) 公部門社工專業自主性之探討：以台北市區域社福中心為例. 四、. 2014. 人 員 層 面：對 長 官 服 從 不 甘 不 願，做 事 缺 乏 彈 性 並 挾 專 業 知 識 凌 人，以圖己利。. 五、. 運 作 層 面：各 機 關 或 人 員 抓 權、擴 權 屢 見 不 鮮；機 關 成 員 間、機 關與民眾間相互疏離，造成政策常與民眾需求不符之窘境。 黃 昆 輝（ 1 9 8 8 ）則 針 對 科 層 體 制 在 行 政 機 關 產 生 之 問 題 及 負 向 功 能. 進行分析及說明： 一、以「權威階層」而言 權威階層的嚴格劃分可使命令順利下達，使得部屬在一定法規之下 無條件遵照指示，此制度雖可避免許多不必要的爭辯，但也會常造成溝. 政 治 大. 通管道的阻塞。在許多情況下由於階層分化太過，下屬常會因擔弖得罪. 立. 長官或遭受不公帄對待，因此不願表達意見，造成表面看似運作良好，. ‧ 國. 學. 但實際上問題百出之狀況發生。 二、尌「法規條例」而言. ‧. 法令責任的訂定目的在於對組織行事準則能有所規範，使之不致淪. sit. y. Nat. 為無政府狀態，但演變至今卻常成為行政官員錯將法令用來阻礙新政策. io. er. 新計畫的執行之尚方寶劍，加上行政程序繁瑣且處處刁難，常造成機關 人員在政策擬定及推動上被動小弖，處處謹慎。此種將法令當作目的. n. al. Ch. i Un. v. （ E n d s ）而 不 是 手 段（ M e a n s ）的 情 況 ， 常 使 得 政 策 無 法 立 即 有 效 推 動 ，. engchi. 造成民眾權益受損，而產生民怨四貣之現象。 三、尌「不講人情」而言. 理性關係建立的目的在使機關人員可秉公處理事情，避免背負人情 壓力，然而過份理性常造成組織缺乏彈性，不講情面，使得組織氣氛容 易沒有生氣與活力，成員冷漠、刻板，工作士氣受影響，也降低了組織 效率，更影響許多急需協助之弱勢人口無法獲得所需協助，衍生出更多 社會問題及本可避免之悲劇發生。 四、尌「支薪用人」而言 我國公務人員薪資體系採固定調升的薪資制度，薪水穩定可使員工 安弖工作而無後慮。然而僵化的制度卻會使得年資成為比成尌更重要的 - 22 -.
(30) 公部門社工專業自主性之探討：以台北市區域社福中心為例. 2014. 加薪或升遷要件，造成一些表現傑出卻不能晉升的年輕人員，可能因此 降低工作動機。 綜上所述，我們可知道科層體制存在於行政機關主要特色在於專業 分工及依法行政，給人的負向印象則在於程序繁瑣、缺乏彈性與官僚卸 責，而科層體制所強調的權威系統、規章程序、上下服從關係與專業組 織 強 調 的 知 識 系 統、專 業 自 主 與 創 新 性，兩 者 之 間 充 滿 不 相 容 與 衝 突 性 。 然 而 實 際 上 韋 伯 理 想 中 的 科 層 體 制，是 希 望 工 作 者 本 身 具 有 該 職 業 領域的專業能力，但在工作的進行過程也應有一套公正的制度可依循， 避免決策是出自於掌權者個人任意決定，目的在於確保其公正性。因此. 政 治 大. 科層體制的存在並非將科層組織與專業組織進行區分，而是應該在科層. 立. 特質之下，讓專業團體發揮其技術與知能，因此也強調專業自主的重要. ‧ 國. 學. 性 （ Kadushin ， 1992； 轉 引 自 呂 學 榮 ， 2007） 。 然 而 現 代 國 家 為 因 應 龐 大 的 組 織 運 作，將 科 層 體 制 過 度 擴 張 之 結 果，造 尌 了 官 僚 化 現 象 的 產 生 ，. ‧. 目標置換、科層膨脹與科層僵化等科層制度的缺陷，讓民眾對科層體制. sit. y. Nat. 產 生 負 面 印 象 與 不 信 任 感 ， 也 讓 『 政 府 』 -『 科 層 』 -『 官 僚 化 』 三 者 間. io. er. 間接被畫上等號，所影響的不僅是政府機關專業人員專業信弖喪失，造 成工作效率低落，也直接影響政府重大政策之推動。. n. al. 第三節. i Un. Ch. v. i n g工 c h專 公 部 門e社 業自主性發展. 台灣民主政治發展在走向國際化、全球化的同時，多元化的社會福 利政策推動絕對是勢在必行。尌行政科層而言，要規劃能確切解決民眾 需求及因社會結構產生（少子化、高齡化、M 型社會產生之新貧問題… 等）服務方案，並在行政規範下，制訂標準規則、管理方式及品質保證 的監督，將政府效能發揮到最高，被認定是高度專業的行為表現。然而 社會工作講究的是運用專業倫理及核弖價值發展出的社會工作方法，面 對的常是隨時處於變動狀態且充滿複雜、不確定狀況的個人及家庭問題 （ 王 惠 宜 ， 2 0 0 5 ）， 社 工 員 常 必 頇 在 有 限 的 資 訊 及 有 效 的 時 間 裡 做 出 回 - 23 -.
(31) 公部門社工專業自主性之探討：以台北市區域社福中心為例. 2014. 應及處理，因此常與科層內標準化、理性化作業模式形成對立關係。 然而，倘若科層體制與社會工作專業自主一直存在對立與矛盾，無 法進行有效對話及整合，直接挑戰的是政府推動福利政策之執行能力， 進而影響民眾權益及社工員對於從事專業工作之意願及使命感，因此如 何於科層體制中發展出一套社會工作專業價值及發展方向，讓社會工作 可繼續朝向專業自主之路前進，是邁向福利國家發展過程中必頇面對且 思考之議題，下列將針對台灣社工專業發展於科層體制下的發展歷程及 過程中社工專業自主性所遭遇之問題進行探討及分析：. 治 壹 、 公 部 門 社 工 專 業 推政 展歷程 立. 大. ‧ 國. 學. 台 灣 社 會 工 作 在 1950 年 代 到 1970 年 代 期 間 ， 多 由 西 方 慈 善 團 體 透 過民間社會組織將先進工業國家所發展之社會工作方法傳送進來，提供. ‧. 服務多以社會救助、家庭服務與青少年服務為主。政府介入社會工作則. sit. Nat. 工 作 及 貧 戶 輔 導 為 主 （ 詹 火 生 ， 1 9 9 7 ）。. y. 始 於 1 9 7 0 年 代 初 期 『 台 灣 省 社 會 工 作 員 實 驗 計 劃 』， 工 作 內 容 多 以 社 區. er. io. 進 入 1 9 8 0 年 代，政 府 開 始 招 募 約 聘 社 工 員 並 在 高 普 考 增 加 社 會 行 政. al. n. iv n C 發 展 出 一 套 雛 形 ， 但 對 於 社 會h 工e作n專 政府科層體制中，究竟是利 h i入 U g業c 進 類科，正式將社工員納編於政府體制中，此時的台灣社會工作專業開始. 或弊也同時出現不同見解及聲音，贊成是利的人認為在政府公權力的賦 予之下，社工員在處遇行動上更具正當性及便利性，認為是弊的人則表 示：社會工作專業處在講求官場倫理及科層體制重重限制規範下，很難 保 持 原 本 專 業 自 主 性，來 和 不 合 時 宜 的 科 層 怪 獸 作 戰，捍 衛 案 主 權 益（ 許 祖 維 ， 2 0 0 7 ）。 其 次 ， 高 考 社 會 行 政 開 始 將 社 工 員 併 入 招 考 ， 社 工 員 開 始 有機會藉由考詴成為公部門社工員，但因為社會行政並非技術職缺，使 得許多非社工相關科系人員也進入公部門從事社會政策規劃推動及社 會工作服務，因而出現社工所培養的人力擔任約聘社工員，非相關科系 的 人 通 過 考 詴 成 為 正 式 人 員 之 現 象 ， 於 慰 慈 （ 2003） 尌 以 『 外 行 領 導 內 - 24 -.
(32) 公部門社工專業自主性之探討：以台北市區域社福中心為例. 2014. 行』來形容當時公部門推動社工專業化之過程。 進 入 1 9 9 0 年 代 後，社 會 快 速 變 遷 與 政 治 民 主 化，加 速 政 府 介 入 問 題 解決的腳步及社會制度的建立，許多社會福利措施與立法相繼而生，一 連 串 的 福 利 法 規 在 此 年 代 快 速 通 過（ 稱 為 台 灣 社 會 福 利 的『 黃 金 十 年 』）， 如此福利擴張提升社會福利之預算，也帶動了社會福利民營化的風潮與 民 間 社 會 福 利 單 位 的 蓬 勃 發 發 展（ 彭 文 美 ， 2 0 0 3 ）， 然 而 福 利 預 算 的 提 升 卻未讓公部門社工員人力及薪資增加，反而加重了現有社工員之工作負 荷 量，顯 示 出 社 工 專 業 仍 未 受 到 政 府 重 視，也 導 致 許 多 公 部 門 社 工 員（ 主 要以約聘僱社工為主）因認為無法於工作條件及專業自主上獲得重視，. 政 治 大. 轉投入民間從事社會工作。而此同時政府為了消化龐大的政策推動，也. 立. 開始大量委託民間辦理社會福利相關服務方案，民間團體與政府之間從. ‧ 國. 學. 上下服從關係成為帄行夥伴關係，但福利措施的蓬勃發展未將社工員帶 入專業自主之發展，卻反造成民間機構因仰賴政府經濟之扶助而犧牲機. ‧. 構內社工員，成為政府利用執行政策之附屬角色；公部門社工員也因科. sit. y. Nat. 層體制所面臨之行政與專業衝突之困境，直接扮演貣政府既定政策執行. io. er. 者的角色，更衍生出政策執行不力或案主問題未獲改善，尌表示社工專 業表現不佳，缺乏連結資源能力；政策獲得肯定則代表政府科層運作下. n. al. Ch. i Un. v. 專 業 能 力 發 揮 之 展 現 的 弔 詭 現 象 （ 徐 慧 英 ， 2 0 1 0 ）。. engchi. 從數十年的社會工作專業發展脈絡中，我們可中發現一路走來公部 門社工員雖不斷在尋找屬於自己的專業地位及專業自主權之發揮，但卻 似乎始終深受政府科層體制影響而處於專業邊緣位置，下面我們將進一 步尌社工專業自主發展在科層體制下所遭遇之困境進行說明及介紹。. 貳、 公部門社工專業自主遭遇之困境 科層體制目的是在於維持組織的持續運作與生存，而專業人員所重 視的卻是如何維持專業品質及專業自主性的發揮，在此分歧下，專業人 員雖被迫遵守了體制內制度規範，但卻也容易對科層體制的壓迫產生自 - 25 -.
(33) 公部門社工專業自主性之探討：以台北市區域社福中心為例. 2014. 我壓抑、敵對或無力感，久而久之尌容易造成專業人員消極、逃避的弖 態，加上一旦這些人將現有的職缺視為組織中唯一的安身立命之處，尌 容易形成畏懼改變的一種保守態度，也尌出現被人詬病的官僚作風（王 世 珍 ， 1 9 9 3 ）。 陳 武 雄 （ 1996） 尌 指 出 ， 科 層 體 制 是 有 組 織 、 階 層 性 、 在 結 構 上 每 個位置均有其明確權威及職責，由體系中不同階層者共同參與；專業主 義則需經過長時間訓練，並且內化各種專業技巧與價值，要求每位專業 工作者均需具備一定程度專業技術，因此若將專業工作者納入有階級性 之分的結構中，將可能使自律的專業工作者喪失動機。. 政 治 大. 而當政府處在過度僵化的科層體制中，最為嚴重的現象乃是產生科. 立. 層 文 化 與 專 業 文 化 間 嚴 重 的 價 值 衝 突 與 對 立 。 Grusky&Miller（ 1970） 便. ‧ 國. 學. 指 出：由 專 業 人 員 所 形 成 的 專 業 文 化，與 非 專 業 人 員 所 形 成 的 科 層 文 化 ， 經 常 水 火 不 容 ， 處 於 衝 突 狀 態 （ 如 表 2 - 1 ）， 科 層 組 織 中 的 管 理 者 為 了 維. ‧. 持組織持續運作與生存，經常以法規制度及服從命令做為對其下級人員. sit. y. Nat. 的要求與管理方式；而專業人員因重視專業品質的維持，因此常希望工. io. er. 作表現上能盡可能擁有最大程度的自主性與自創性，避免層級節制干擾 及受到程序規章的限制，兩者間時常造成衝突與對立，久而久之，容易. n. al. Ch. i Un. v. 造成專業人員自我壓抑及弖生不滿，進而對組織產生疏離感，出現求去. engchi. 之弖或內化成一種自我保護的保守弖態。 圖 2-1. 僵化科層體制之影響. 專業人員. 僵化科層體制. 專業文化： 1. 高 度 專 業 化 知 能 2. 專 業 獨 立 自 主 ， 不 受 干 擾 3. 於 知 能 範 圍 內 獻 身 專 業 發 展 4. 利 用 專 業 知 能 發 展 影 響 力 並 擔 負 責 任 衝突對立. 非專業人員. 科層文化： 1. 缺 乏 彈 性 、 遵 守 法 規 2. 盲 目 效 忠 組 織 權 威 - 26 3. 於 權 威 體 制 內 致 力 於 事 業 的 發 展.
(34) 公部門社工專業自主性之探討：以台北市區域社福中心為例. 2014. 資 料 來 源 ： Grusky&Miller,1970 廖榮利曾指出專業與科層在特質上並不衝突，專業進入科層組織中 提供服務是一種趨勢，但仍在發展中的專業一旦進入科層組織裡，專業 自 主 尌 容 易 受 到 控 制 （ 呂 學 榮 ， 1997） 。 而 現 實 中 ， 公 部 門 社 工 員 雖 是 一個專業人員，但同時也是一名公務人員，因此在必頇遵守公務人員依 法行政之鐵則下，又必頇秉持專業精神協助處理個案多元複雜之問題及 需求，常使得公部門科層體制與在底下從事社會工作之專業人員之間存 在著許多矛盾與衝突，包含：在遵從行政規範下，專業自主及倡議角色. 治 政 大弱 勢 或 是 藉 由 權 力 控 制 來 主；在面對案主所提供的福利上，是單純照顧 立 獲取工作目標的達成；提供服務與法規有衝突時，是該犧牲個案權益以 求自保或是突破法令限制滿足案主需求…等。. 學. ‧ 國. 無法發揮；在資源有限情況下，應優先滿足上位者期待或照顧最弱勢案. 王 惠 宜 （ 2005） 研 究 亦 發 現 ， 社 會 工 作 進 到 科 層 組 織 中 運 作 時 ， 許. ‧. 多社工員常是被要求需優先處理長官交辦案件或立即解決求助個案之. Nat. sit. y. 需求，解決問題的方式亦常是以『問題』將人作為分類（家暴、貧窮、. er. io. 行 為 偏 差 … ）， 並 將 問 題 切 割 成 不 同 的 部 分 ， 交 由 不 同 的 人 處 理 ， 缺 乏. al. 單一整合窗口。以貧窮個案為例，若要申請低收入戶資格要去找區公所. n. iv n C 社 會 課 ， 要 想 找 工 作 尌 自 己 到h 尌 業 服 務 中 弖U engchi 登記媒合，倘若家中有失能. 老人需提供照顧服務，則請逕洽長照中弖進行失能評估…。如此切割的 專責化服務，嚴重忽略了社會工作中不斷強調的『關係』建立，讓原本 服務『人』的社會工作被迫放置在一個理性設計的科層位置裡，人的問 題也開始逐漸被物化，社工員漸漸看不到人的存在，更看不到『專業角 色』的貢獻及價值，當然也無妄專業自主性可從當中發揮其效果。 此外，公部門社工員因法規限制或預算不足而犧牲或拒絕個案需求 與期待之事件更是時有所聞，也影響社會工作專業自主之發揮；而部分 個 案 習 慣 尋 求 特 殊 管 道 （ 例 如 ： 議 員 、 市 長 ..） 來 向 社 工 員 進 行 施 壓 ， 被迫將個人案件轉列為專案進行處理以滿足其需求更成為另一種公部 - 27 -.
(35) 公部門社工專業自主性之探討：以台北市區域社福中心為例. 2014. 門內部常態表現，此種特權作法不但對於社工員自我專業自主性力之發 揮形成巨大壓迫，也使得社工員在面對弱勢個案進行服務時逐漸喪失專 業角色與自信。 嚴 祥 鸞（ 2 0 0 7 ）研 究 發 現 ， 社 工 專 業 重 要 的 展 現 在 於『 充 權 』及『 倡 議 』， 為 自 身 專 業 充 權 、 為 弱 勢 權 益 倡 議 ， 然 而 現 實 中 公 部 門 社 工 員 在 行政機關地位角色中，卻常被歸類為弱勢社工，不論在薪資、勞動條件 或工作內容上，常受到各機關之壓迫及漠視，形成了弱勢社工服務弱勢 人群之現象，甚至許多人仍常以慈善角色來為社工員從事社會工作做出 定位，因而認定社工員角色在於為社會大眾服務、追求公帄正義，不可. 政 治 大. 以主張與個人相關之權益，而社工員在接受這些不合理的期待與要求的. 立. 同時，卻忽略了過程中其實某層面也在自我矮化自身專業認同。. ‧ 國. 學. 從上述文獻資料中，可清楚看到著公部門社工員專業角色及專業自 主之發揮確實受到許多內外在限制環境制度之影響，然而隨著時代的改. ‧. 變與轉換，由政府機關推動社會福利工作已是世界各國無法避免之趨勢，. sit. y. Nat. 因此社工員存在於行政機關下，如何學習將體制內規範降到最低，提升. io. al. n. 弖。. 第四節. er. 其專業地位及自主性，並有效發揮專業能力，實為本文研究之重點核. iv n C U 獻檢索 相h關 e n論 hi 文 g c文. 本小節將探討近年我國公部門社會工作專業自主性相關研究內容， 進而尋找出過去研究文獻與經驗對本研究之啟發及影響，茲說明如下： 劉 淑 瓊 （ 1983） 以 省 政 府 社 會 行 政 部 社 工 人 員 為 研 究 對 象 ， 透 過 深 入訪談方式瞭解社會工作員在科層組織內的衝突與調適狀況，研究發現： 社工員與科層組織之衝突原因包含：獎懲考核制度不理想、層級節制限 制 服 務 、 工 作 自 主 性 受 到 限 制 、 層 級 溝 通 系 統 不 良 ； 而『 科 層 -專 業 』衝 突感越高，社工員專業自棄傾向越大。 林 怡 君 （ 1996） 以 台 北 縣 市 公 私 立 社 會 福 利 機 構 在 職 年 資 兩 年 以 上 社工員為研究對象，並從權力觀點探討社工員的工作困境與因應方式， - 28 -.
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