公民意識、文官印象與選民行為：以2009年雲林縣長、桃園縣縣長比較分析為例

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(1)公民意識、文官印象與選民行為：以 2009 年雲林縣長、桃園縣縣長比較分析為例＊黃靖麟＊＊. 《内容摘要》成熟民主政治在於能夠回應公民意識與公民社會的需求，因此文官不能以服務民選首長為滿足，否則就會產生首長滿意度高，而對文官評價偏低的乖離現象；抑或會產生文官受民選首長所累的「多做多錯」委屈情形。西方的公民意識，來自資本主義的反動。我國的公民意識，則來自民主政治發展。本文理論從後者出發，在實證研究上發現，「族群」、與「國家」意識逐漸具有一致性，形塑出全新公民意識；其次發現，我國公民都具有相當的批判意識。其次分析 TEDS2009M 桃園與雲林的投票資料，從百分比比較分析發現：1.地方上「民選首長滿意度」與「文官印象」呈現乖離現象，及前者高滿意後者低滿意。2.中央上，中央層級文官受制於民選首長滿意度，的委屈情形。運用 Logistic Binary Regression mode 分析發現：。1. 在地人的尊榮感，建構出公民意識。2.派系因素可能因公民意識發展由逐漸降低其影響力。具公民意識的文官，若要自主發展與追求卓越，只有依靠不斷的訓練，才能具備相當知能得拒絕不合理的政策目標以節省民脂民膏，此外更能引領民選首長走向「善治」之目標。. 關鍵字：公民意識、文官印象、選民行為、雲林、桃園. ＊. 本篇論文發表於「2010 年國際學術研討會：基層選舉與基層治理」，2010.10.30，台北：政治大學。＊＊國家文官學院副研究員。. 1.

(2) 壹、. 研究背景與研究問題. 公民意識與公民社會，國民意識與國家認同，常常因政治上的訴求而有不同的意義。以我國近代歷史而言，在革命創國時期，為讓民眾覺醒爭取政治權利，則強調反抗貴族及廢除帝制，以建民國；抗戰時期，則以中華民族強調族群團結激起國民意識與國家認同，強化本國人自信心以對抗外國入侵；兩岸分治時期，中華民國在台灣，在野人士以建立新族群與新國家為追求民主，歷經兩次政黨輪替後，在民主鞏固之後，國民意識與國家認同的分歧的概念逐漸有了共識，公民的焦點又再次轉回到公民意識與公民社會的發展。台灣的政治發展經驗，讓我國學者多將公民意識定義在對於政治權威的批判、反思、與政治意見的修正等(莊文忠, 2010; 郭秋永, 2009; 陳光輝, 2010)。而這樣的經驗顯然與西方國家肇因於經濟發展而對資本主義的反動有所不同，因此西方的公民意識在基本人權的基礎下，會特別關心環境保障權、工作保障權、社會福利保障權…等等，只要意識到前述免問題，並採取行動皆可視為公民意識，而其凝聚的組織就被稱為公民社會(community)(黃靖麟, 2010)。單一的個體力量是有限的，因此串聯成為公民力量發展的必要途徑，越來越多的行動皆透過公民組織發聲，當這樣的聲音越來越多越來越大時，公民社會將趁此崛起，致使政府角色也逐漸弱化(Evans, 1997) 1。弱化政府產生解制(reregulation)效應，更讓第二、三部門得以參與公部門的運作發展。當民眾參與越多，對政府的要求就越高。公民意識的內涵是如此複雜，為研究目的本文將以本國學者的論點為發展基礎，由公民對政府的反思探詢人們的選舉行為，此外政黨輪替的另一效果在於行政中立。多次輪替，讓原本的黨國體制分裂，黨不得恣意干涉文官作為。民主化的潮流讓文官發展有根本的改變，從公僕、公務員、再進化到文官，這顯示台灣民主讓政府職能產生重大變化，而這是歷經相當程序而來，１９９６年「公務人員保障暨培訓委員會」成立、２００９年《公務人員行政中立法》、２０１０年「國家文官學院」成立等即是民主化與政府職能轉換的結果。國家文官學院的成立正式宣告文官的超然地位，而非依附在政黨之下，或者只為為政者的喜好而罔顧其他公共利益。全面民主的台灣，最為人所詬病的在於公共建設的浮濫罔顧了資源公帄運用，造就了台灣「蚊子館」特殊現象。蚊子館從評估、規劃、到興建難道沒有人發現其效益可能不彰？！從諸多的調查中發現，承辦的公務員都知道，但是有誰敢大不諱提出不同意意見，而成了浪費納稅 1. 此形成英國的柴契爾 (Margaret Thatcher, 1975-1990 )首相、與美國的雷根 (Ronald Regan, 1981-1989)總統的小政府執政理念的重要緣由。其理念在於「最好的政府就是管得最少的政府」，形成政治思想上的「新右派」(The New Right)，自此西方政府大多試圖降低政府在日常生活所佔有的角色與份量，公部門開始轉型，其形式包含了公營企業民營化、與公部門人力精簡等(Christensen, 1997)。同時間，特別強調個人自由與市場效率，打破公共財(服務)只有政府才能提供的概念，甚至認為商業部門或者第三部門的表現，可能更優於公部門(Olson, 1965)。. 2.

(3) 人的幫兇，不禁讓人質疑，公務員服務公民還是政治人物？！因此文官價值必頇重新建構，而且必頇架構在「公民意識」的理論當中。其以公共利益為核心，才得以回應公民意識與公民社會，否則與帝制時代的官僚無異！？民主時代選民行為成為探究集體公民意識的最好途徑之一，因此本研究將運用黃紀教授所主持的國科會計畫「2009 年至 2012 年『選舉與民主化調查』三年期研究規劃（ I ）： 2009 年縣市長選舉面訪案」（ TEDS2009M ）」（ NSC 98-2420-H-004-011），透過投票行實證分析與省思「公民意識」與「文官印象」。. 貳、. 台灣公民意識發展. 一、我國公民意識發展當代的公民意識發展與古代不同，而立基於當代的資本主義，其關鍵特色更屬與西方政治思想的一環。因此有許多學者認為公民意識(corporate citizenship)，必頇在資本主義下討論才具有相當意義，因為資本發達衍生出許多問題，而將焦點注重在個人的環境、政治權利與法治利益等等(黃靖麟, 2010)。我國與西方不同，是民主政治發展的結果。早年國父在革命的時候強調政治即為眾人之事，將管事的官員定為公僕，藉以提升公民意識，促其覺醒參與政治。革命成功之後，國家只有名義上的統一，同時開始積極準備對日戰爭及內部剿匪戰爭，此時國事如麻，國家財政艱難，管事的官員在此時多稱為公務員，其意涵在於為民國服公務之人，而有別於威權帝制時期的官僚。台灣在國府轉進來台後，有計畫的推動民主政治，蔣經國解嚴、李登輝首位民選總統、陳水扁首次政黨輪替、馬英九再次政黨輪替，這顯示台灣已經完成了民主鞏固，民主更趨於成熟。多次的政權交替，讓「國」真正成為全民所共有，而非一黨或一人私有。2008 年馬英九的當選除了政黨輪替的意涵外，更凝聚了台灣人的自我意識，以及國家自我認同問題。這顯示台灣的民主政治，已經達到 Rustow(1999)的「民主轉型與民主鞏固(habituation)」概念2。在這樣的概念下，台灣民意只因族群、或統獨因素決定投票行為，而是會依據政治人物的表現、政見而選擇，善盡公民責任表達出與過去截然不同的全新之「公民意識」。過去的「公民意識」是政治人物的口號，因此多將「德行」、「義務」與「行為」等大框架，定性公民意識為，卻也產生出許多混雜的概念。例如權利與義務間的混雜，將無法區變出「公民特有」或者「國民特有」的權利與義務等情況。 2. Rustow(1999)認為民主轉型與民主鞏固的途徑，其一必頇把國家統一(national unity)當作最重要的背景(background condition)，因為在統一的主權下，人民才會形塑出國族意識。其次在轉型或鞏固的準備階段(preparatory phase)，國家內部因新舊利益團體的衝突，國家內部陷入政治抗爭，此類議題必然重要並涉及大多數人，而得以進入政治系統。第三在決定階段(decision phase)時，多元利益帶來多元的政治菁英競爭，多元利益有實現的可能性。最後鞏固階段 (habilitation phase)，菁英間權力交替穩定，多元利益因此獲得保障，民主政體因此鞏固。. 3.

(4) 因此郭秋永(2009)特別定義出公民意識的定義即：「公民意識乃是公民監督選任官員並判斷其政策良竄的一種意願。這種意願不但包含公開質疑政治權威的意願，而且包括公開表達本身政治意見、聽取不同政治意見、修正本身政治意見的意願。」其意涵就是公民意識在政治參與，藉由各種方式表達意見，與領導人產生互動，同以影響政治意見。選舉即成為雙向交流最好的管道，政治人物以政見吸引公民，而公民間自主的探討，最後以選票表達支持同時間吸納成為自己的政治意見。這顯示選舉本身就是一種集體行動（collective actions），個人投票行為常受到其他人影響(Aldrich, 1993, p. 249)。故 Riker and Ordeshook(1968)針對「投票計算」（the calculus of voting）特別將公民責任(citizen duty)算入，進而修正了 Downs(1957)的理性模型，為 R(理性選擇途徑)=B*P(投票行為所獲得的效益)-C(成本)+ D(公民責任)。但 Strom(1975, p. 909)卻認為 P 值過小，將使投票行為的效益過低，其投票計算應為 R=D-C。此時公民責任成為投票的主要因素，而非理性選擇(Riker & Ordeshook, 1968) 3。今日國家已逐漸富強，全民逐漸擺脫大一統的舊思維，走向全新的族群自我認識與國家定位，因此文官不能以完成民選官員之政治目的為滿足。多次的政黨輪替，國家機器不再屬於某一黨或人，而是一個全新的機制與文化。「國家文官學院」在 2010 年 3 月間掛牌成立，即是彰顯「公務員」正在轉型為「文官」的新型態。要以「公民意識」為核心價值的文官文化，當文官體認到「公民訴求」以及自覺到文官本身的價值時，非為政治服務時，將能拒斥長官不合理的訴求，或許公共工程的浪費，將在地方官的自覺下，拒絕配合民選首長不合理的要求，將資源投入在適當之處。二、台灣民主與地方派系的發展國民黨在大陸的失敗，有許多因素，但是最重要的原因在於公民普遍無法認同國民黨的執政，國府才會內戰中一再失敗，最後退居台灣。轉進來台的國民黨政府，為避免重蹈大陸失敗經驗，爭取公民認同。於 1950 年 4 月 24 日公布《台灣省各縣市實施地方自治綱要》，台灣省各縣(市)、鄉(鎮、市)、村(里)因此綱要，陸續辦理選舉，台灣的地方自治從此施行。為了展現新的政治氣象並區別出中共 3. 關於選民的投票行為，公共領域結構的轉型（Habermas，2004），選民也開始注意到政策的有效性與否。 Downs(1957) 甚至主張選民會選擇一個能夠極大化他個人利益的政黨，而 Campbell(1960)等人也認為政策或議題的偏好只不過是反應個人的利益，研究途徑因此轉入經濟學研究途徑，重視理性計算成本利益的考量(Niemi & Weisberg, 1993, p. 9)。在 1960 年代， V.O. Key, Jr.(1966)研究美國甘乃迪總統的選民，為何會因為行政部門的滿意與否而決定了他們的投票。Kramer(1971)研究 1896～1964 年的美國國會選舉發現，經濟發展良好與否影響了選民對執政黨國會議員候選人的支持與否。Tufte（1975）則認為除了經濟因素外，總統的外在聲譽也會影響國會的總體席次。這些研究都指出了一個現象，即是：經濟發展的良莠影響了選民投票得取向，而這種因為自己生活的好壞作為取捨，就是理性投票。因此，Fiorina(1981)認為，對於過去執政者的評價就是回溯投票(retrospective voting)，而對於未來的展望就是前瞻投票（prospective voting）或政策投票（policy voting）。. 4.

(5) 的極權統治，除了進行前述選舉外，更在 1954 年舉辦民選台灣省議員、1959 年中央民意代表選舉(包括國民大會代表、立法委員、監察委員開始補選)，最後在 1989 年推動立法委員的全面改選。如此多的選舉，觸發了台灣在地的民主化，開啟民主的時代。台灣的民主發展，是由下而上啟動的，爾後推動了 1991 年國民大會全面改選、1994 年台灣省長、北高市長由選舉產生，以及 1996 年總統直接民選。選舉的過程與結果，就是一種民主對話的，涵括了個人、集體行動關係、與社會互動的現象，其副產品是地方派系的政治生態(趙永茂, 1996, pp. 307-308)。其形成，來自於戒嚴時期的國民黨利用「侍從主義」(clientelism)，用恩庇--隨附二元聯盟關係策略(patron-client dyadic alliance)以達到社會控制的效果(陳明通, 2001, pp. 2-8)。地方派系之所以能夠有效動員4，在於國民黨給予的特權，其與地方派系所特有的人情特質有關。為一種特殊主義交換關係，將這種交換關係與傳統關係為重新整合，就會構成一種非正式的社會人情網路(Bosco, 1992; 陳介玄, 1997 )。況且派系的發展，不論是在先進民主國家或發展中國家，在全國性或地方性的政治舞台上，以及重要公共政策的制訂上，派系政治始終扮演一個重要的角色 (Eisenstadt & Roniger, 1980)。台灣的國民黨透過體制內恩庇系統的政治、經濟利益，交換地方派系的忠誠與支持，經由地方選舉與地方自治制度的設計，建立出本土精英正式分享政治權力的制度化管道，並強化國民黨政權統治的正當性(Legitimacy)，地方派系也因此取得特殊的地方政經利益，得以生存、茁壯(王業立, 1998; 黃德福, 1990, 1994b)。這是一種外在於正式制度的社會運作方式，國民黨政府是大陸撤退來的，地方派系就扮演著維繫國民黨政權的角色(陳明通 & 朱雲漢, 1992)。從民主原理上來看，戒嚴與民主是相背離的，但是國民黨欲與共產黨有所不同，就必頇在政治體制上有所區別，戒嚴下的台灣民主，只是國府當局宣傳的口號。在中央政權無法輪替下，地方治權國民黨與其扶持的地方派系共享。因此討論台灣的民主，無可避面的必頇探討地方派系的問題(丁仁方, 1999; 王金壽, 2002; 高永光, 2002; 趙永茂, 2007; 蔡育軒, 陳怡君, & 王業立, 2007)。三、全新的公民意識的發展：「意識型態」的凝聚趙永茂(2004)整理各方地方派系發展研究後，認為應有三種不同發展成為外在政治與經社環境的結構與變遷。外在的政經環境變化常因特殊事件產生，1987. 4. 一般而言，地方派系以爭取地方政治權力，試圖影響地方公共政策制訂過程，進而控制地方政治體系運作為主要目標的政治團體，其維繫方式乃依靠個人的聯繫而非制度的設計。(黃德福, 1994 年 5 月). 5.

(6) 年解除戒嚴之後，台灣進行了一連串政治民主化與本土化的改革，先後實現國會全面改選；1996 年第一次總統直選，2000 年政黨輪替，與 2008 年二次政黨輪替。因此施政峰(2007)認為，台灣政治的自由化發展，真正始於 1987 年。台灣公民意識建構可能與西方式的對「資本主義」反動有所不同，國民政府所建構出的「黨國資本主義」體系，利用經濟發展做為民主運動緩衝的工具，取得政權的合理性來統治台灣。所以台灣經濟得快速發展而無中南美洲國家貧富差距大的弊病，所得分配狀況相當帄均，甚至優於戰前。因此台灣民主運動無法如同中共以民生或經濟議題做為訴求，故異議反動份子轉以「省籍」與「統獨」做為支點(瞿宛文, 2007)。自此民主化與統獨議題對於投票行為具有顯著的影響力，王甫昌(1996)甚至認為 1980 年代之後，統獨議題與國家認同已取代民主化議題的地位。從下列學者的研究中我們發現，統獨議題確實民主化有相當的關連。諸如：徐火炎(1993) 發現族群與民主化議題在 1980 年代是最重要分歧的議題、胡佛與張佑宗(1998) 分析 1983 年與 1989 年的投票行為時發現政黨認同與民主化之間有顯著的關係、黃德福(1994a)分析 1994 年的台北市長選舉，強調統獨議題與政黨體系的發展是相互糾葛在一起、黃靖麟(2001)更是發現 1994 年選民是因省籍因素選擇台北市長，而且 98 年的台北市長選舉是統獨因素的結果。 1. 族群意識趨於一致政治民主、經濟發展、以及族群、統獨的議題，促使派系政治被迫轉型轉化。尤其社會經濟變遷的過程中，因經濟成長、工業化推進、都市化擴散、與職業重組等，造就出一批為數不少但對政治關心的中產階級。他們了改變社會的階層化結構，藉著集體的力量鼓舞民眾政治參與，限制了少數政治領導菁英違法、濫權的可能性，讓真正民主得以發展(Lipset, 1959, p. 83)。經濟發展產生鄉村都市化的結果，其與民主化兩者是相伴隨的，在前者的影響下，一黨獨大的黨國體系終於走向兩黨輪政的局面，於 2000 年由民進黨取得中央執政權產生第一次的政黨輪替，2008 由國民黨再度獲得執政的地位台灣再次政黨輪替。蔣經國在生前的名言：「我也是台灣人」開國民黨政權本土化之端，因此「台灣人也是中國人」成為族群歸屬的選項之一，也讓 1949 年隨國府來台人士，找到心中歸屬的一個領域。2000 年的政黨輪替，則是台灣全新公民意識形塑的開始，自我台灣人意識更逐漸上揚。從「圖 1 台灣民眾國族認同趨勢資料來源(TVBS 民意調查中心, 2009, p. 12)」來看，自認為中國人的族群意識逐漸下降。2008 年馬英九繼任總統，由於大陸政策與 ECFA 的爭議，讓台灣人意識幾達 5 成，超越了「台灣人也是中國人選項」。 2. 國家意識趨於一致復據政治大學選舉研究中心所公佈的重要政治態度分佈趨勢圖如「圖 2 台. 6.

(7) 灣民眾國族認同趨勢」，在政黨方面偏好方面，態度中立的民眾從 92 年的 62.3 ％降至 37.1％，換句話說台灣六成以上的選民都具有相當的政黨意識型態。在族群認同方面，台灣人自我認同從 92 年的 17.6％到今年的 52.4％，中國人認同則由 25.5 降至 3.8％，認同前面兩者都約在 40％左右，這顯示台灣的族群認同已趨於一致，即自我認同為「台灣人部分」業已高達 92.8％。台灣全新的公民意識就建立在「族群與統獨一致性」的見解之上。「族群與統獨一致性」，讓所謂「台灣人選台灣人」或「國民黨是外來政權」的訴求失靈，這可能是讓國民黨在 2005 年及 2006 的縣市長與直轄市市長選舉國民黨能夠取得 60%的縣市長席位，及 2008 年 1 月該黨取得立法院 72%的席位，與 2008 年 3 月 22 日總統選舉，馬英九先生獲得 58%選民支持而當選最主要原因。此外新的民族意識帶動新的國家意識建構，從 1994-2003 年的調查發現，大多數民眾多債向於維持現狀，且支持統一的民眾比例逐漸下降，而贊成獨立民眾則慢慢上升。整體而言，多數民眾債向於維持現狀，比例大致為維持現狀 50%、贊成獨立及統一各為 20%。統獨議題的民意形態類似於單峰型而兩邊對稱，亦即多數人集中在維持現狀。這個民意型態長期穩定，即使是在 2004 年總統大選前夕亦未有太大改變(蔡佳泓, 徐永明, & 黃秀庭, 2007)。我們得以此推論，即事實「維持現狀」與虛擬的「獨立」無異，那新的國家意識在 2004 年，有七成的人已經取得共識，即「中華民國在台灣」是一個有別於「中華人民共和國」的國家，政治上的中國與台灣，是完全不一樣。馬英九的當選，更是公民肯認這樣的政治現況，而得形成一致性的政府（ unified government），民間也對政府再造有了更新的期許。學者趙永茂(2008)就認為，政府應該參考英美等國發展經驗，增強地方自治權力與能，同時發展地方公民組織。更定義出，民主鞏固之目的，就在於發展公民社會的自我控制、與公共投入及對政府能力的監督與協助體系。2008 年馬英九的當選，除了民主鞏固外，最大的成就在融合了族群與國家認同的歧視(黃靖麟 & 黃德福, 2009)。 3. 堅定的批判意識我國儒家文化對知識份子期許在「道」的傳承，君子不可不弘毅，任重而道遠，他們透過學術闡述，致力於修身齊家治國帄天下的志業，此表現出強烈的經世理念與堅定的批判意識。從春秋戰國時代，孔孟批判無道之君；東漢太學生對宦官亂政的反動；宋明以理學抗衡君權；清末康梁的新儒學運動；推翻帝制後， 1919 年的五四運動、1989 年的六四運動充分展現了知識份子的「從道不從君」的集體反思。民主的台灣，在教育普及與多次政黨輪替後，每位公民對政治都具有批判意識，不因職業型態不同而變化，我們以本研究用運用的 TEDS2009M 之資料來說明。我們以問卷的 D03「政治有時候太複雜，所以我們一般民眾實在搞不懂。」. 7.

(8) 及 F01A「請問您沒有去投票的原因是什麼？」來做比較。在政治太複雜讓人搞不懂者，桃園縣同意者高達 77.2％，雲林縣同意者更高達 80.2％的現象。在不去投票的原因中之「政治失望選項」，桃園傴有 9％，雲林縣也只有 9.6％。而最主要原因於「工作因素」、「不在戶籍地」、與「沒時間」等，兩縣都約計六成左右。不懂政治，卻沒有人以此當理由不投票，這是一個有趣的「二律背反」(antinomy)現象，因此我們推論古中國知識份子的經世與批判理念，在教育普及與政黨輪替下，成為公民意識的核心價值。四、小結當代的公民意識，特別強調人們意識到其身為公民所應背負的義務與責任，同時積極參與公共事務與政治活動。觀察「表 4 每位選民每日花多少時間看電視的選舉新聞」，多數選民會注意選舉新聞，也或多或少都會談論及政治與選舉議題。這顯示在「族群」與「統獨」趨同架構下，選民始有可能以「公民責任」與他人探討政治與選舉議題，達到意見交流與相互影響政治意見，進而能促進「異議者」間之公民對話。. 圖 1 台灣民眾國族認同趨勢資料來源(TVBS 民意調查中心, 2009, p. 12). 8.

(9) 圖 2 台灣民眾國族認同趨勢，檢視日期：2010/10/14。資料來源：政大選舉研究中心，http://esc.nccu.edu.tw/modules/tinyd2/content/TaiwanChineseID.htm. 參、. 以 2009 年雲林、桃園縣長選舉實證分析. 本研究運用的資料來自黃紀教授所主持的國科會計畫「2009 年至 2012 年『選舉與民主化調查』三年期研究規劃（ I ）： 2009 年縣市長選舉面訪案」（TEDS2009M）」（NSC 98-2420-H-004-011）進行實證分析。在百分比的比較上，排除了「遺漏值」(missing value)，採用「有效百分比」(valid percent)。在回歸統計上，我們採用 Logistic Binary Regression Mode，其計算公式為：. e f ( x) P 1  e f ( x) ln. p  f ( x)   0  1 X   2 X 2         k X k 1 p 9.

(10) 一、地方公民意識的比較在多元民主的架構下，異議者或公民間的對話在於對政治議題的關心，此為公民的責任，更要對民選人員進行監督與批判(Kymlicka & Norman, 2009, p. 60)。公民意識的發展應可分為三個層次，即：地方層次5、國家層次6、與全球層次7。在地方部分我們整理成「表 1 地方公民政治知識正確率比較」，國家與全球層次，我們整理成「表 2 國家與全球政治知識正確率比較」。從這兩部分我們發現一個有趣的對比現象，從「表 3 2009 年桃園縣與雲林縣三級產業從業人口數」統計資料中我們發現以從業人口來看，桃園縣第一級產業（農業）為 1.5％、第二級產業（工業）為 46.36％、第三級產業（服務業）為 52.14％。雲林縣的縣第一級產業（農業）為 7.11％、第二級產業（工業）為 32.78％、第三級產業（服務業）為 46.59％。這顯示桃園的都市化程度高於雲林，公民政治知識亦高於後者。但是在里長部分，前者高於後者；在縣長部分，後者的政治知識又高於前者的有趣對比現象。除了政治知識外，選民對選舉新聞的關注程度亦有所差別，我們從「表 4 每位選民每日花多少時間看電視的選舉新聞」。以目前電視新聞重複播報方式，每日 1 小時基本上已足夠瞭解選舉的態勢。我們再比較「表 5 您帄時會不會與人討論有關政治或選舉方面的議題？」8，除去「從不討論者」，有討論行為的比例恰與會收看電視之政治與選舉節目者同。這顯示在關心政治議題上，桃園縣約有 68％，在雲林約有 57.5％的人關心政治議題。除了地方政治外，全國層級與國際層級的政治知識，民眾多有一般性的認識，但是在「我國哪一個政府機關有權解釋憲法」的認知上，出現極低的正確率，傴有 3 成。這顯示我國當前的法政教育的失敗，政府猶需要加強民眾此類教育，讓民眾瞭解到制衡(check and balance)真正意涵，而不是傴有行政與立法的對抗，更有司法獨立審查的重要性，這才能深化民主認同。. 5. 6. 7 8. 原始題意為：「請問您的村里長是誰？」、「請問您的選區現任議員是誰？」、「請問您，現任的鄉鎮市長是誰？」、「請問您，現任的縣長是誰？」等。原始題意為：「請問您，現任的行政院長是誰？」、「請問您，我國哪一個政府機關有權解釋憲法？」原始題意為：「請問您，現任的美國總統是誰？」原始題意：「請問您帄時會不會與人討論有關政治或選舉方面的議題？是時常討論、有時討論、很少討論、還是從來不討論？」. 10.

(11) 表 1 地方公民政治知識正確率比較桃園. 雲林. 對村里長的認識. 65.4％. 51.0％. 選區現任議員的認識. 59.9％. 34.8％. 現任鄉鎮市長的認識. 63.1％. 42.5％. 對現任縣長的認識. 78.5％. 86.2％. 表 2 國家與全球政治知識正確率比較桃園. 雲林. 現任的行政院長是誰. 75.4％. 73.2％. 我國哪一個政府機關有權解釋憲法. 33.2％. 31.3％. 現任的美國總統是誰. 82.2％. 75.4％. 表 3 2009 年桃園縣與雲林縣三級產業從業人口數桃園. 雲林. 第一級產業. 1.5％. 7.11％. 第二級產業. 46.36％. 32.78％. 第三級產業. 52.14％. 46.59％. 資料來源：行政院主計處，表 31 台灣地區就業者之行業，98 年部分 http://win.dgbas.gov.tw/dgbas04/bc4/manpower/year/year_f.asp?table=31. 表 4 每位選民每日花多少時間看電視的選舉新聞桃園. 雲林. 1 小時以下. 74.2％. 60.5％. 1-2 小時. 9.2％. 9.8％. 5％. 4.4％. 超過 2 小時. 表 5 您帄時會不會與人討論有關政治或選舉方面的議題？桃園. 雲林. 時常討論. 3.2％. 4.4％. 有時討論. 23.0％. 17.8％. 很少討論. 41.8％. 34.3％. 從不討論. 32.0％. 43.5％. 11.

(12) 二、縣長滿意度與治理效能？此部分我們分為兩個層次，即地方治理9與中央治理兩個層次。除了政治議題外，TEDS 的調查中也發現桃園與雲林民眾關心的議題有顯著的差別，前者最重視的前三名為「地方建設」（23.8％）、「航空城」（20.6％）、「交通建設」（13.4 ％）等；後者則關注「地方發展」（27.3％）、農業政策（19.2％）、與社會福利（11.8 ％）。兩者相較，除了地方發展同外，地方治理之內涵有很大的差異，前者注重服務業因此公民特別重視交通建設；後者多為農業，加上農村人口老化的影響，則重視農業政策，與社會福利。南北政治認同結構有差異，北部的桃園長期為國民黨主政，南部的雲林則為民進黨主政。在產經結構差異下，他們不約而同的對地方治理的父母官幾乎都有八成五的高度肯定，然而在治理績效上卻相對有很大的落差，而值得我們一探究竟。為此我們把治理項目再做區分，細分為行政層次、政策層次、與治理績效等。. 1. 公民對文官印象在行政層次的乖離在行政層次上，雖有高滿意度的縣長，但在行政治理項目上，卻得不到認同。從「表 6 地方政府治理情形」在「政府所做的事大部分正確」、與「縣府官員浪費稅金」等項目上，都無法獲得公民的認同，而且負面遠大於正面。這部分可能跟公共建設的浮濫與蚊子館有很大的關連性。在國家文官學院的《行政個案教材彙編》中的就把蚊子館的個案編入政策制訂執行與評估實務中，該個案出發點由文官課責出發，尤其地方級的主管，在推動政務時通常同時扮演了三個角色：「決策者」、「執行者」、與「政策評估者」等。政治人物選舉政見，必頇透過行政官僚才能推動與落實，此時就會產生「政治考量壓過行政專業的結果」(陳敦源, 2010)。文官若不能以專業抵擋政治壓力，此時就會產生開支票的縣長高滿意度，執行支票的文官低滿意度的乖離現象。. 9. 原始題意如下列：「有人說：「縣政府所做的事（台語：代誌）大多數是正確的。」請問您同不同意(台:咁有同意)？」、「有人說：「縣政府官員時常浪費一般民眾所繳納的稅金。」請問您同不同意(台:咁有同意)？」、「請問您認為縣政府決定重大政策時，會不會（台語：咁會）把「民眾的福利」放在第一優先考慮的地位？是經常會考慮、有時會考慮、不太會考慮、還是絕對不會考慮？」、「整體來說，請問您認為我們桃園縣政府的行政效率是好還是不好？」、「整體來說，請問您認為我們桃園縣的公務人員貪污（台語：不清廉、歪哥）的情形是嚴重還是不嚴重？」、「整體來說，請問您認為縣政府所決定的政策對您日常生活有沒有影響？」、「對於我們桃園縣的公共事務，有些人會關心，有些人不會關心，請問您認為我們一般縣民關不關心（台語：咁會關心）？」、「請問您覺得桃園（雲林）縣這幾年來的整體發展，是愈來愈好、還是愈來愈差？」、「請問您同不同意身為桃園（雲林）人是一件光榮的事情？」、「整體來說，您對朱立倫（蘇治芬）擔任縣長期間的表現，滿意還是不滿意？」、「那您對桃園（雲林）縣過去四年來的公共建設是滿意還是不滿意？」. 12.

(13) 2. 公民對文官印象在政策層次的乖離現象地方文官通常具決策的功能，從「表 6 地方政府治理情形」一般民眾有高達 7 成會注意到縣政發展，也有 6 成民眾認為縣府官員會把民眾福利視為優先，但是在「縣政府對日常生活之影響」這個部分上，兩個縣有不同的認知，前者 5 成 7 同意，後者 5 成 5 不同意。倘我們回頭檢視「表 13 選民最重視的三項議題」，我們可以發現選民在意的項次不同，前主重視大資本的交通建設，後者則為小投資的農業發展，選民的感受度極有可能在此而有所不同。總結而言，對比於縣長的高滿意度，文官在政策層面上的乖離現象如同行政層次，居高不下。在治理績效層面上，誰然無法比擬縣長的滿意度，但多數選民還是「滿意」高於「不滿意」。. 3. 小結：縣長滿意度與文官印象的不比例性民主國家，選民應該能夠理性的看待選舉，藉由選舉除弊怖新。但在台灣無視需求與財源的硬體建設支票，仍是政治人物的最愛，其後遺症常引起撻伐但卻又屢屢奏效。例如高雄的 2009 世運主體館、以及捷運都成為經營者麼夢魘；此外蘇嘉全參選台中市長也大聲疾呼賠錢也要蓋的選票。在現行考績法的運作下，地方文官鮮少能夠抗拒縣市長的命令與要求，就算薪水發不出來，也要完成縣長的政策目標。縣長在高支持度的光鮮背後，卻是由文官背負「浪費民脂民膏」，以及「總是做錯事」的黑鍋。. 三、中央首長滿意度與治理績效 1. 總統滿意度與治理績效在中央政府的滿意度上如「表 7 中央政府治理情形」，顯然不如對縣市首長的滿意度。雲林縣長期為民進黨所執政，對於中央政府滿意度偏低達 70.5％之不滿意，尚可用政黨偏見或族群意識等視之。然而桃園縣為國民黨長期執政區域，不滿意度卻也高達 66.8％，顯然不能以傳統意識型態解釋。在總體經濟比較發展上，雲林有 50.8％的人認為更差，桃園為 37.4％，滿意度皆低於不滿意程度。這顯示了國民黨馬英九的執政團隊，在治理上出了極大的問題。政治即為眾人之事，傳統的政治責任已無法滿足公民社會，政府必頇承擔更大的社會責任，滿足新的多元社會需求。馬英九於 2008 年當選後，鑑於我國的半總統憲法體制，依法退居二線，充分堅守的府院分際，卻在就職滿月後，引發媒體批判，認為違背了 765 萬選票的付託，推卸了責任，是一種權謀的作法，將得不到人民的掌聲(范凌嘉, 2008)。再從「圖 3 馬英九民調趨勢圖(資料來源：. 13.

(14) TVBS，http://www.tvbs.com.tw 」媒體的民意調查來看，馬英九就職兩個月後不滿意度即高達 49％，之後泰半時間不滿意度都遠高於滿意度。馬英九所堅持的黨政分離體制，在立法院受自家委員制肘無法順利施政，因而決定兼任黨主席(陳志帄, 2010)。此舉曾有媒體高度期許，認為以立委補選縣長選舉將可重塑國民黨的形象與強化國家認同(聯合報社論, 2009)。事實上隨後的「八八水災」救災不力讓劉內閣倒台，而《地方制度法》之修正，更讓馬英九的滿意度驟降至 20％，直到就職兩週年時才回升到 33％。把馬英九的滿意度對照於「表 7 中央政府治理情形」我們同時發現，在國民黨傳統支持區域的桃園，其總體滿意度也只有 33.2％，而雲林較低滿意度為 29.5％這顯示了選民對馬英九滿意與否，似乎等同選民對中央政府行政效能的觀感，此與地方不同。劉嘉薇(2010)似乎也發現了此點，藉由對記者的訪談發現，公眾對民總統聲望的評估，決定了總統領導的成效，總統聲望等同總統領導。此與本文實證發現相同，即總統聲望等同中央行政效能。. 圖 3 馬英九民調趨勢圖(資料來源：TVBS，http://www.tvbs.com.tw. 2. 大陸政策成效？《天下雜誌》在 2010 年 9 月 18 日在五都選舉的前夕，針對各縣市進行滿意度調查，並以〈民心變了〉為題剖析民意。在該調查中，新人國民黨執政縣市大幅落後，傴有嘉義市、彰化縣與連江縣進入前十名。本研究之桃園縣，對吳志揚的滿意度傴 55.36％屈居 18 名，雲林縣的蘇治芬則以滿意度 65.75 居於 11 名。該報導認為，這可能 ECFA 的效益低於預期，而未能在 2010 年 6 月簽訂後，拉. 14.

(15) 抬民意。該報導更批判的認為，國民黨誤認都會型的都市將較支持 ECFA 的願景，與民眾現實感受脫節。其主因在於：年輕人薪資不升反降、政府卻又是低價派遣員工最大雇主；此外政府為了經濟發展，對台商回流過於急切，為了展示效率與作為，導致國內產生「發展主義」與「環境主義」的矛盾，這些都是引發民眾反感的主要原因。中正大學社會福利研究所副教授吳明儒與台大社會系教授陳東升都認為 ECFA 不能解決制度性的問題，就會產生為政者自覺努力但支持度差的現象(林倖妃, 2010)。從雜誌的報導我們再反過來觀察「表 7 中央政府治理情形」的大陸政策表現部分，我們發現桃園與雲林兩地民眾對於兩岸發展能夠帶來的總體經濟效益，滿意程度相當低，前者 37％後者 22％；對於在地經濟發展上，滿意度更低分別為 28.7％與 11％。當然在地經濟發展反映了不同的就業結構，前者工商服務，後者農業發展。這也應是他們對於「中央政府會把民眾福利放在第一」與「政府官員不會在意我們的想法」的感受與桃園有很大的不同，雲林產業偏農，在感受上也特別反彈。 Tucker(1981, pp. 15-26)對政治領導進行分析，認為這是一個「方向」性 (direction)的問題。Blondel(1978)則認為這更屬於一個複雜的政治現實問題，即公民如何願意追隨政治領袖的方向。而這個部分可能牽涉到，領導者個人特質、使命感、價值觀(Paige, 1972, p. 69)。這也才能解釋，陳水扁因貪瀆被收押後，仍有一批追隨者的可能因素。兩岸政策、金融海嘯、與救災失靈等現象，動搖了民眾當初支持的信心，因此對總統、行政院長、部長的信任度都低於 5 成。選舉的民主時代，民眾對視首長應重視民意為常態，也因為公民喜好左右了選舉、與政策發展，所以新的公民意識普遍認為他們對中央政府具有影響力10，然卻又沒法改變政府政策，這樣的落差讓 8 成的民眾自覺搞不懂政治11。. 10. 11. 從「表 7 中央政府治理情形」之「一般民眾對中央政府的作為，沒有任何影響力？」我們可以看到，桃園有 69.7％、雲林有 61.8％認為他們具有影響力。從「表 7 中央政府治理情形」之「我們一般民眾實在搞不懂政治」，桃園有 77.27％、雲林有 80.2％同意此觀點。. 15.

(16) 表 6 地方政府治理情形桃園 84.4％對朱立倫（蘇志芬）的滿意度同意：88.0％身為在地人是一件光榮的事情？不同意：12.0％. 雲林 86.8％同意：84.1％不同意：15.9％. 一般縣民會關心縣政. 同意：70.2％不同意：29.8％. 同意：68.7％不同意：21.3％. 地方派系. 同意：86.7％不同意：13.3％. 同意：83.5％不同意：16.5％. 行政層次同意：41.9％縣政府所做的事大多數是正確的不同意：58.1％. 同意：39.6％不同意：60.4％. 縣政府官員時常浪費一般民眾所繳納的稅金. 同意：75.0％不同意：25.0％. 同意：69.7％不同意：30.3％. 行政效率是好還是不好？. 同意：76.0％不同意：24.0％. 同意：71.6％不同意：28.4％. 政策層次縣政府所決定的政策對您日常生活有相同意：57.3％不同意：42.7％當影響？縣政府決定重大政策時會把「民眾的福同意：63.6％不同意：26.4％利」放在第一優先考慮的地位？. 同意：44.7％不同意：55.3％同意：59.1％不同意：40.9％. 同意：36.4％不同意：63.6％. 同意：43.2％不同意：66.8％. 治理績效同意：63.1％不同意：13.2％這幾年來的整體發展，是愈來愈好差不多：23.7％. 同意：56.1％不同意：20.7％差不多：23.1％. 過去四年來的公共建設. 同意：71.4％不同意：28.6％. 同意：65.1％不同意：34.9％. 過去四年來的社會福利. 同意：53.6％不同意：46.4％. 同意：55.7％不同意：44.3％. 過去四年來的治安. 同意：55.7％不同意：44.3％. 同意：57.1％不同意：42.9％. 過去四年來的環境衛生. 同意：68.5％不同意：31.5％. 同意：65.7％不同意：34.3％. 過去四年來的交通. 同意：52.8％不同意：47.2％. 同意：64.7％不同意：25.3％. 公務人員貪污的情形很嚴重？. 附註：本表的傴以同意與否兩個方向表達選民在各個變項之態度，同意包含了非常同意，不同意亦包含了非常不同意，沒有態度的則予以忽略(missing)。. 16.

(17) 表 7 中央政府治理情形桃園. 雲林. 中央政府整體表現. 滿意：33.2％不滿意：66.8％. 滿意：29.5％不滿意：70.5％. 中央政府清廉度. 滿意；51.9％不滿意：48.1％. 滿意；46.5％不滿意：53.5％. 比較好：28.4％比較不好：37.4％差不多：34.1％. 比較好：18.2％比較不好：50.8％差不多：31.0％. 整體績效. 與去年比台灣經濟發展. 大陸政策表現兩岸交流讓台灣經濟變好. 滿意：37.0％不滿意：24.1％沒有變：38.8％. 滿意：22.8％不滿意：42.7％沒有變：34.4％. 兩岸交流讓桃園（雲林）經濟變好. 滿意：28.7％不滿意：15.0％沒有變：56.3％. 滿意：11.0％不滿意：42.9％沒有變：46.1％. 行政階層政府所做的事大多數是正確的. 同意：20.8％不同意：79.2％. 同意：18.1％不同意：81.9％. 政府官員時常浪費一般民眾所繳納的稅金. 同意：84.1％不同意：15.9％. 同意：83.2％不同意：16.8％. 政策層次政府決定重大政策時會把「民眾的福利」放在第一優先考慮的地位？. 同意：53.7％不同意：46.3％. 同意：42.3％不同意：57.7％. 信任政府首長（例如：總統、院長、部長）所說的話. 同意：48.3％不同意：51.7％. 同意：35.1％不同意：64.9％. 一般民眾對中央政府的作為，沒有任何影響力？. 同意：30.3％不同意：69.7％. 同意：38.2％不同意：61.8％. 政府官員不會在乎我們一般民眾的. 同. 同. 想法？. 不同意：59.3％. 不同意：46.1％. 我們一般民眾實在搞不懂政治. 同意：77.2％不同意：22.8％. 同意：80.2％不同意：19.8％. 意：41.7％. 意：53.9％. 附註：本表的傴以同意與否兩個方向表達選民在各個變項之態度，同意包含了非常同意，不同意亦包含了非常不同意，沒有態度的則予以忽略(missing)。. 17.

(18) 四、選民的投票行為一般而言，選舉行為的研究上，通常以選民對政治的興趣、政黨認同感、政治效能感、政治信任感、與公民責任感等為主要焦點，而這些研究，通常可以充分解釋選民的投票行為(Abramson, 1983; Almond & Verba, 1963; Campbell, et al., 1960; Miller & Shanks, 1996; Rosenstone & Hansen, 1993)。其焦點多在於，候選人特質（candidate orientation）、政見取向(issue orientation)、及政黨取向(party identification)分析。政黨取向的依據在於，選民認同某政黨，所以支持該政黨所推出的候選人，而不考量其他因素，也就是選黨不選人。相反的，在光譜另一端，就是選人不選黨，選民在抉擇時，不考慮政黨因素，只考慮候選人的個人特質（成就、品德、學識、歷練、風度、遠見…等）。除了政黨及候選人特質外，另一個投票因素影響，即是候選人的政見；選民根據政見，覺得是否對其有利再決定支持與否(黃靖麟, 2001)。. 1. 候選人形象、能力、與政黨支持比較 1)候選人形象候選人特質形象比較我們以 TEDS2009M 中的 Q01A「請問在這次縣長選舉中，您認為哪一位候選人比較有做事的能力」、Q01B「哪一位比較瞭解民眾的需要？」、Q01C「哪一位比較清廉不貪污？」、Q01D「哪一位比較值得信賴？」、 Q01E「哪一位對民眾服務最熱心？」等作為比較。從「圖 4 桃園縣候選人形象與特質」與「表 8 桃園縣候選人形象與特質」，吳志揚皆超過其他兩位對手。同樣的在雲林縣部分，從「表 8 桃園縣候選人形象與特質」與「表 9 雲林候選人形象與特質」來看，蘇治芬遠遠超越吳威志。當中有個有趣的現象值得探討吳志揚、鄭文燦、蘇治芬等都在政壇打滾多年，因此在各項指標選民依其觀察、討論或者經驗都有定見。然在清廉度上，吳威志各項指標都遠低於蘇治芬，唯獨此指標有 31.9％的支持，與桃園的鄭文燦 38.5％差不多。吳威志未有從政經驗，在清廉度上理應是個白紙，會不會因為其曾任雲科大總務長有何樣的傳聞，或其家族的從政或經商傳聞使然，值得探究。 2)候選人能力在候選人能力部分，TEDS2009M 在桃園與雲林各不相同 K03A「在交通問題上，您覺得哪一位候選人比較有能力處理這個問題？」、K03B「在教育問題上，您覺得哪一位候選人比較有能力處理這個問題？」、K03C「在治安問題上，您覺得哪一位候選人比較有能力處理這個問題？」、K03D「在工商發展問題上，您覺得哪一位候選人比較有能力處理這個問題？」等。在桃園部分，K03A「在濃漁業問題上，您覺得哪一位候選人比較有能力處. 18.

(19) 理這個問題？」、K03B「在失業問題上，您覺得哪一位候選人比較有能力處理這個問題？」、K03C「在地方建設問題上，您覺得哪一位候選人比較有能力處理這個問題？」、K03D「在地層下陷上，您覺得哪一位候選人比較有能力處理這個問題？」等。在這些選項上，當選人都高於落選人。 3)政黨支持在政黨支持方面，以 P01B「請問是哪一個政黨？」探詢兩個主要政黨的支持度。桃園縣與雲林縣部分恰好相反，前者支持國民黨為主，後者則以支持民進黨為主。. 圖 4 桃園縣候選人形象與特質. 表 8 桃園縣候選人形象與特質吳富彤做事能力. 鄭文燦. 吳志揚. 0.30%. 33.80%. 65.90%. 瞭解民甕需求. 1.5%. 47.5%. 51.0%. 比較清廉. 3.7%. 38.5%. 57.8%. 值得信賴. 1.1%. 35.1%. 63.8%. 服務熱心. 1.8%. 34.7%. 63.5%. 19.

(20) 圖 5 雲林縣候選人形象與特質. 表 9 雲林候選人形象與特質蘇治芬做事能力. 吳威志. 90%. 10%. 瞭解民甕需求. 92.30%. 7.70%. 比較清廉. 68.10%. 31.90%. 值得信賴. 79%. 21%. 服務熱心. 91.10%. 8.90%. 圖 6 桃園縣各候選人處理問題能力. 20.

(21) 表 10 桃園縣各候選人處理能力吳富彤. 鄭文燦. 吳志揚. 交通問題. 0.30%. 24.50%. 75.20%. 教育問題. 1.40%. 24.30%. 74.30%. 治安問題. 0.60%. 29.40%. 70%. 工商發展. 0.60%. 17.10%. 82.20%. 圖 7 雲林縣各候選人處理問題能力. 表 11 雲林縣各候選人處理問題能力蘇治芬. 吳威志. 農業問題. 94.40%. 5.60%. 失業問題. 82.60%. 17.40%. 地方建設. 88.80%. 11.20%. 地層下陷. 84.40%. 15.60%. 21.

(22) 圖 8 桃園與雲林政黨支持比較. 表 12 桃園與雲林政黨支持比較國民黨. 民進黨. 桃園. 59.7%. 36.9%. 雲林. 40.4%. 58.1%. 表 13 選民最重視的三項議題桃園. 雲林. 議題一. 地方建設（23.8％）. 地方發展（27.3％）. 議題二. 航空城（20.6％）. 農業政策（19.2％）. 議題三. 交通建設（13.4％）. 社會福利（11.8％）. 2. 公民意識、文官印象、選民行為的綜合模型設計 1)一般變項在投票行為的綜合模型上，基本個人特質上我們採納「性別」、「年齡」、「教育程度」、與 P01B「政黨債向」等。 2)公民意識變項在公民意識上，依照本文的理論，我們累計選民對選舉與政治之關心程度，. 22.

(23) 由 TEDS2009M 之 A01「去年選舉期間，有些人花很多時間去注意各種媒體的選舉新聞，有些人沒有時間注意，請問您那時帄均每天花多少時間注意電視上的選舉新聞？」、A02「那電視上的政治評論性節目呢？」、A03「那廣播上的選舉新聞呢？」、A04「那網路上的選舉新聞呢？」、A05「那報紙上的選舉新聞呢？」等，為 A100「對選舉與政治新聞的關心程度」。 C01 與他人討論政治，「請問您帄時會不會與人討論有關政治或選舉方面的議題？是時常討論、有時討論、很少討論、還是從來不討論？」 D100 中央公民的影響力，我們累加 D01，「有人說：「政府官員不會在乎我們一般民眾的想法。」請問您同不同意？」、 J100 地方公民的影響力，我們累加 J06「縣政府所決定的政策對您日常生活有沒有影響」、與 J07「您認為我們一般縣民關不關心」等。 J11A 在地人尊榮感，身為當地縣民是一件光榮的事 J21 派系問題，「請問您覺得地方派系在桃園縣縣政或地方事務上的影響力大不大？如果０表示派系完全沒有影響力」 3)文官印象變項 D100「中央文官印象」上，我們累計 D02「政府官員不會在乎我們一般民眾的想法」、E01「政府所做的事大多數是正確」、E02「政府官員時常浪費一般民眾所繳納的稅金？」、E03「政府會考慮人民的福利？」。 J100「地方文官印象」上，我們累加 J01「縣政府所做的事大多數是正確的」、 J02「縣政府官員時常浪費一般民眾所繳納的稅金」、J03「，會不會把「民眾的福利」放在第一優先考慮的地位」、J04「縣政府的行政效率是好還是不好」、J05「縣的公務人員貪污的情形是嚴重還是不嚴重」 4)當選人的能力，累加 K03A-K03D 5)當選人的形象，累加 Q01A-Q03D 3. 公民意識、文官印象、選民行為的模型分析 1)桃園模型分析在桃園模型一中我們發現，有下列變項呈現顯著，包含「年齡」、「與他人討論政治或選舉」、「對中央文官印象」、「吳志揚能力」、「吳志揚形象」等。在桃園模型二中則有下列變項呈現顯著，包含「年齡」、「支持國民黨」、「公民對中央影響力」、「在地人尊榮感」、「吳志揚的形象」等。本研究是從選民行為探詢，公民意識與文官印象，從這個角度我們發現，在. 23.

(24) 縣長投票模型裡，「公民意識」與「文官印象」皆是選民投票抉擇的重要依據。前述的公民意識中，「討論」是公民意識發展最重要的核心，藉由理性的討論才能對時政進行批判，政治人物與公民間才能交換政治意見，也互相接納彼此的政見，甚至內化成自己的意見。在文官印象方面，雖然在「表 7 中央政府治理情形」多數人不滿意，但在投票行為上，卻呈現正向顯著(B=.262, P=.000)，這可能是因為吳志揚是第一次參與縣長選舉，故選民在「地方文官印象」變項上沒有呈現顯著，而「中央文官印象」的顯著，可能是選民因支持吳志揚而同支持「中央文官」。而在「有參與 2009 年投票」的模型二中我們發現，「政黨意識」是公民參與投票的很重要依據，此外在「公民意識」變項中，他們在「對中央的影響力」、「在地人尊榮感」都呈現正向顯著，此表示桃園「在地公民意識」是選民投票的重要動力。 2)雲林模型分析在雲林模型一中，呈現顯著變項包含：「年齡」、「支持民進黨」、「對地方文官印象」、「蘇治芬的能力」、「蘇治芬的形象」等。在模型二，呈現顯著的變項包含：「年齡」、「教育程度」、「俱政黨意識」、「在地人尊榮感」、「蘇治芬的形象」等。從選民投票行為來看，投給蘇治芬的模型一，公民意識的諸多變項皆無顯著。雖然從「表 6 地方政府治理情形」來看，民眾對「地方文官」文官印象不好，可能是在因支持蘇治芬，促使民眾支持地方文官。. 24.

(25) 表 14 桃園公民意識、文官印象、與選民行為之回歸模型桃園模型一 B. 桃園模型二. S.E.. Sig.. Exp(B). B. S.E.. Sig.. Exp(B). 性別. -.056. .212. .792. .946. -.200. .131. .126. .819. 年齡. .238. .108. .027*. 1.269. .378. .064. .000***. 1.460. 教育程度. .112. .106. .294. 1.118. -.081. .061. .179. .922. -.129. .315. .684. .879. .450. .140. .001***. 1.569. 對選舉與政治關心程度. .014. .016. .370. 1.014. .000. .009. .968. 1.000. 與他人討論政治或選舉. -.297. .139. .033*. .743. .171. .088. .052. 1.186. 公民意識. 公民對中央的影響力. -.100. .118. .394. .904. -.179. .078. .021*. .836. 變項. 公民對地方的影響力. .067. .097. .490. 1.069. .121. .064. .057. 1.129. 在地人的尊榮感. .133. .384. .728. 1.143. .653. .209. .002**. 1.922. 派系力量大. .001. .073. .989. 1.001. -.054. .046. .247. .948. 對中央文官印象. .262. .067. .000***. 1.299. .019. .041. .634. 1.020. 對地方文官印象. -.007. .091. .939. .993. .063. .058. .281. 1.065. 吳志揚的能力. .508. .149. .001***. 1.662. -.111. .096. .244. .895. 吳志揚的形象. 1.223. .122. .000***. 3.396. -.187. .073. .011*. .829. -6.744. 1.415. .000. .001. -.350. .888. .694. .705. 一般變項. 支持國民黨＼俱政黨意識. 文官印象. 常數模型解釋. N=806, P＜0.01, Chi-Square=464.888. N=1334, P＜0.01, Chi-Square=148.503. -2 Log likelihood=591.418. -2 Log likelihood=1443.605. Cox & Snell R Square=.443. Cox & Snell R Square=.105. Nagelkerke R Square=.602. Nagelkerke R Square=.151. Depend Variable= 投給吳志揚. Depend Variable= 有去投票. P≦.05, P≦.01, P≦.001. P≦.05, P≦.01, P≦.001. 資料來源：TEDS2009M 表 15 雲林公民意識、文官印象、與選民行為之回歸模型雲林模型一 B 一般變項. 雲林模型二. S.E.. Sig.. Exp(B). B. S.E.. Sig.. Exp(B). 性別. -.041. .229. .857. .959. .252. .154. .102. 1.286. 年齡. -.263. .105. .012*. .769. .416. .069. .000***. 1.517. 教育程度. -.188. .100. .061. .829. -.247. .067. .000***. .781. 支持民進黨＼俱政黨意識. 2.973. .306. .000***. 19.547. .452. .163. .006**. 1.571. .040. .224. .857. 1.041. .155. .158. .327. 1.167. -.176. .141. .211. .839. .114. .106. .281. 1.121. 公民對中央的影響力. .194. .169. .253. 1.213. -.005. .114. .962. .995. 公民對地方的影響力. .201. .112. .074. 1.223. .127. .077. .099. 1.135. 在地人尊榮感. .137. .178. .439. 1.147. .332. .120. .006**. 1.394. 公民意識. 對選舉與政治關心程度. 變項. 與他人討論政治. 25.

(26) 文官印象. 派系力量大. -.109. .073. .136. .897. .019. .051. .707. 1.019. 對中央文官印象. -.002. .096. .983. .998. -.023. .071. .742. .977. 對地方文官印象. .174. .081. .033*. 1.190. .073. .049. .137. 1.075. 蘇治芬的能力. .365. .184. .047*. 1.440. .197. .128. .124. 1.218. 蘇治芬的形象. .824. .154. .000***. 2.280. -.227. .113. .045*. .797. -5.815. 1.649. .000. .003. -1.309. 1.085. .228. .270. 常數模型解釋. N=859, P＜0.01, Chi-Square=332.874. N=1333, P＜0.01, Chi-Square=157.993. -2 Log likelihood=537.306. -2 Log likelihood=1116.215. Cox & Snell R Square=.322. Cox & Snell R Square=.112. Nagelkerke R Square=.505. Nagelkerke R Square=.182. Depend Variable=投給吳威志. Depend Variable= 參與 2009 年投票. P≦.05, P≦.01, P≦.001. P≦.05, P≦.01, P≦.001. 資料來源：TEDS2009M 4. 投票行為對「公民意識」、與「文官印象」之綜合分析民主國家選民行為的研究，均指向「候選人的特質」、與「政黨債向」是投票最重要的依據。於本研究中我們看到，在候選人特質包含其能力與形象、政黨等均呈現顯著。而我國從威權走向民主的過程中，地方派系因各項因素，而有相當重要的影響力，從「表 6 地方政府治理情形」中對於縣內是否有派系來看，桃園 86.7%、雲林 83.5％的選民均持肯定態度。 1)在地人尊榮感、教育程度與公民意識發展本次的調查研究中發現，在地人不因自己的所處的區域、政治、社會、與經濟發展等，均認同自己為當地人，並以此為傲，公民意識的發展就此發揚，想像中的族群，及政治鬥爭統獨議題，不在成為公民的重要議題，公民的監督力量與批判才具有意義。因此從各模型二來看，在地意識強烈是他們投票最重要的依據，未來公民意識發展與其影響力，將因各項議題而持續增生。桃園與雲林模型二比較來看，在地尊榮感越強列，其越具自信心，也自認對政府的影響力越大。對政府影響力的產生，似乎也跟教育程度有很大的關連，桃園顯著似乎帶動了「公民對中央影響力」的顯著。 2)派系因素可能因公民意識逐漸降低所謂派系在今日的台灣屬於負面，代表非公益，而講究派系利益，早期執政者，為維繫政權穩定，給予其在地方政治、社會、經濟特殊利益，而有所謂的「黑金」現象。今日由於民主發展，且公民意識高漲，自不容許前者。雖然八成以上選民認為有派系存在，卻在所有的回歸模型上，均無呈現顯著狀態。桃園與雲林的原因可能各有不同，分述如下：桃園模型一，除了派系外，「政黨支持」也不顯著，但在「對政治或選舉議題」討論呈現顯著，據此我們推論由於「討論」得讓真理越辯越明，縱然沒有長. 26.

(27) 時間看政治新聞，但藉由公民間的討論，得讓他們選出屬意的人選。此外從模型二中，我們發現「政黨意識」強烈，加上公民自認為能影響中央政府、與俱強烈的「在地人尊榮意識」，或許可以推論桃園的派系在「政治」的影響力將逐漸式微。雲林派系力量沒法顯示，極有可能是對手吳威志太弱之故，抑或選民具強烈「政黨支持」意識，而抑制了「派系」力量。再從模型二中除「政黨意識」外，「在地人尊榮感」角度來分析，公民意識的自我榮耀也可能是派系力量無法展現之故。 3)公民意識發展把文官印象從首長滿意度中抽離我國文官發展配合民主發展有不同時代的任務，帝制時期為皇室服務，孫中山先生推動革命以「公僕」誘發民眾革命意識，民國建立後則以為公民服務的人員稱做「公務員」，期許他們建立民國。這兩稱呼基本上都具有都有其時代背景與意義，但都不脫為權威當局服務的特質。威權政府多有個共同特質，多以「服務人民」號召，因此多以自我貶抑之詞，作為宣傳。因此政府單位都沒有「官」，但實際上卻非民主，越是威權因無制衡力量，常有貪腐。台灣民主發展已經成熟，公民意識的發展，多次政黨輪替與行政中立發展，公民評價公部門自會將文官作為與首長滿意度抽離，而把文官表現視為另為一個獨立評估個體，從「表 6 地方政府治理情形」與「表 7 中央政府治理情形」的行政層次來看，文官的表現還有待努力。在地方發展上，行政首長的高滿意度，與文官表現的低滿意度之乖離現象，顯示文官表現仍有待加強。在中央層次，則常因政府首長表現影響了民眾對文官的印象。. 肆、. 結論. 1)族群與統獨休兵，在地人尊榮感上升，公民意識增長政治發展的轉型，來自多次政黨輪替，在野黨以「族群」與「統獨」作為選舉訴求方式，在 2008 年的因馬英九高票當選而告終。除國家層次的「族群」、與「統獨」對立休兵外，因民主發展產生的公民意識，讓民眾自主與理性探討各項議題，而讓地方上的「派系」運作逐漸式微。公民意識的發展更讓公民們在評價公部門時，將「民選首長」與「文官」表現抽離。在地方上，民選首長的滿意度通常高於文官表現，在中央層次，文官表現通常受制於民選首長的滿意度，產生「多做多錯」現象，兩者文官同受委屈。地方民選首長的政策支票要文官來規劃與執行，可是所有的過錯卻由文官承受，產生不合理的乖離現象。中央民選首長的政策也是要文官協助規劃與執行，但是受制於民選首長的滿意度，而讓公民對文官滿意度不高，這也對奉公守法的文官不公帄。尤其，2009 年瑞士洛桑管理學院，評定台灣的國際競爭力，為世界第 15 名，公部門的競爭力，為世界第 8 名更顯示中央文官們的委屈。. 27.

(28) 地方的乖離現象與中央委屈現象，都不合理，必頇重新建構文官價值與其主體性。帝制的文官，在管制人民，成為官僚。民主的文官，在積極的回應公民意識，而非為民選首長服務。因此具公民意識的文官，必頇藉由「訓練」取得服務公民社會的技能，及如何秉持「公民責任」、與「專業知能」抗拒民選首長不合理的政策支票。 2)文官的職能轉換以回應公民意識為要務對公民的回應也可從《公務人員服務誓言》的修正看出文官職能的轉換。銓敘部因學者投書而改進新的誓言，而將「廉正、忠誠、專業、效能、關懷」等納入核心知能12，此部分與本文實證研究之發現比擬，相當貼切也是文官未來所需努力目標13。研擬過程中，為打破威權，人事行政局甚至建議刪除「如違誓言，願受最嚴厲的處分」等字眼；為追求行政中立，更加入「嚴守清廉」、「勇於任事」等(李順德, 2010)。新的核心知能，更必頇以不斷的「訓練」取得。國家文官學院的成立，顯示政府職能的轉型與再造，與新時代文官價值的需要，而與帝制時代的文官不同。「訓練」的目的在追求卓越(toward excellence)，與時俱進的回應動態的公民意識。具有充分訓練(training enough)的文官，除有自信抗拒不合理政策支票外，甚至能引領民選官員走向「善治」(good governance)，這才是深化民主。新文官文化的產生無法一蹴可幾，必頇依賴「訓練」循序建構出新的組織文化。此外行政中立法及其推動，更是文官發展的重要里程碑。國家文官學院之成立，就是政府回應公民意識的具體作為，而其挑戰也正開始。. 12. 13. 引述自《文官通訊電子報》，網址： http://www.exam.gov.tw/cp.asp?xItem=11462&ctNode=929&mp=20&ePubID=35，檢視日期： 2010/10/21。這與最初民國 19 年 5 月 17 日的《宣誓條例》中之文官誓詞「余恪遵，總理遺囑，服從黨義，奉行法令，忠心及努力於本職，余決不妄費一錢，妄用一人，並決不營私舞弊及授受賄賂，如違背誓言，願受最嚴厲之處罰，此誓。」民國 32 年 12 月 15 日則將「總理遺囑、服從黨義，奉行法令」修正為「國父遺囑，奉行三民主義，服從法令…」有很大不同。資料來源：維基百科。. 28.

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(34)

公民意識、文官印象與選民行為： 以2009年雲林縣長、桃園縣縣長比較分析為例

公民意識、文官印象與選民行為：以2009年雲林縣長、桃園縣縣長比較分析為例