國有不動產參與都市更新權利變換權益分配之研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學地政學系碩士在職專班論文. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 立國有不動產參與都市更新權利變換權益分配之研究. n. al. er. io. sit. y. Nat. The Study of National Real Estate Participation in Urban Renewal Rights Transformation Benefit Distribution.. 研. 究. Ch. engchi. i n U. v. 生：林櫻櫻. 指導教授：邊泰明博士. 中華民國一０三年七月五日.

(2) 謝誌感謝上天，讓我得以遇見恩師邊老師泰明，對我寛恕與包容；可愛的莉婷，對我愛心與協助，以及口試委員張璠老師、林建元老師的指正，得以釐清盲點，感謝恩師，感謝莉婷！那一天，風和日麗，清風徐徐，任誰都看得出我掩飾不住內心的雀躍，踏著輕快的步伐，帶著夢想來到政大。歷經了櫻花綻放的春天，蟬鳴作伴的酷夏，楓香環繞的秋爽，和寒風凜冽的冬晚，無論四季遞嬗，外面天氣變化，課業上有老師們的熱心指導，課後有同學們的加油打氣，處處暖心。心裏滿滿地感激著令人無法忘記的陳立夫老師，親切和藹的顏愛靜老師，. 政治大. 幫忙說話的張鈺光老師…也感謝思源助教，感謝您！. 立. 上班工作需要長時間的專注，工餘要兼顧學業，幸運的是，有蔡副分. ‧ 國. 學. 署長秋桂的提點，張秘書智傑，偉良、徐維、韻帆、碧涵…等協助，還有脾氣超好的辜科長淑惠，經常催促論文的士鈞，經常關心畢業進度的蔡主. ‧. 任輝明，感謝您！. y. Nat. 能夠完成學業，家人是最重要的支持力量來源，感謝媽媽的體諒，感. n. al. er. io. 好想念您，感謝您！. sit. 謝寶貝女兒婉伶在身旁溫馨地陪伴，還有天上的老爸，我終於讓夢想實現，. Ch. engchi. i n U. v. 謹誌於 2015 年 7 月 4 日.

(3) 摘要臺灣在以往的半個世紀，歷經工商業快速地成長，當時都市計畫與建築未能跟上其腳步，爰於都市計畫法以「舊市區更新」因應改善。然政府機關採「徵收」或「區段徵收」方式實施，受限於財力、人力之不足，及未透過協商機制取得私有土地，引起民眾反抗心理，以致成效不彰。部分地方政府為解決此一困境，開始制訂獎勵民間辦理都市更新，藉以引入民間資源，推動都市更新。 1998 年「都市更新條例」公布施行，強制規範公有土地及建築物，依核定版都市更新事業計畫處理，而民間實施更新事業計畫重建方式，主要為協議合建及權利變換，然公有土地尚無法與實施者以協議合建方式進行更新事業，因此，公有土地參與都市更新方式，係以權利變換方式為主軸。本研究於國有不動產參與都市更新權利變換權益分配個案中發現： 1.適時挹注國有土地參與都市更新事業，得以達到更新事業門檻，進而促成更新事業產權整合。 2.都市更新審議委員會負責審議都市更新事業計畫及權利變換計畫，包括核定共同負擔，為把關國有土地權益最重要防線。 3.權利變換範圍內國有土地面積與共同負擔費用呈現正向比例，國有土地面積愈大，樓地板愈大，則營建成本相對愈高，而權利變換之共同負擔費用，原則提列上限，得否調整，需由審議會議決通過。建議： 1.審議會所列機關代表，應包括公產管理機關，以求公正客觀維護公產權. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. io. sit. y. Nat. 益。. n. al. er. 2.更新事業計畫擬定階段，規劃可供公務、公共使用性質房地，以利於相關機關視業務需要依法辦理撥用，並預估公產管理期間需負擔管(處) 理成本，列為共同負擔費用，由參與者共同負擔。 3. 公有土地參與都市更新，係為實現公共利益配合政策而執行，無論其參與更新事業目的，應考量維護全民財產權益。. Ch. engchi. i n U. 關鍵字：國有不動產、都市更新、權利變換. v.

(4) Abstract Taiwan, in the past half of century, has experienced the period of industry and commerce rapid expanding, but the urban plan and architecture couldn’t keep pace with them at that time. Therefore, “old town urban area renewal” came out and improved. However, limited to insufficiency of financial, human resources, and acquirement of private land without negotiation, the government agencies conducted “expropriation” or “zone expropriation” and the result was ineffective. In order to solve this dilemma, some local governments established the system of incentive of the private participation of urban renewal, introduced private power effectively, and promoted urban renewal fast. Urban Renewal Act was promulgated and conducted on 1998. It forces all the public lands and constructions should deal with the approved urban renewal business plan area. The ways of reconstruction dealing with the urban renewal business plan of non-governmental organizations are joint construction and rights transformation. However, the public lands can’t be proceeded urban renewal business plan by using the wayof reconstruction with implementers. Therefore, the main way of public lands participation in urban renewal is rights transformation. We realize on the case of national real estateparticipation in urban renewal rights transformationbenefit distribution on this study: 1. By pouring national real estate into the participation of urban renewal business plan, we are able to surpass threshold of urban renewal business plan, and promote the integration of property rights of renewal business plan. 2. The committee of urban renewal is in charge of reviewing renewal business plan and rights transformation, including approved common expense sharing. 3. There is a positive correlation between national land area within the area rights transformation and common expense sharing. If the common expense sharing which takes into upper limit is able to adjust, it should be passed a resolution by the committee. In summary, the study proposes suggestions as below: 1. The committee which lists governmental agencies should consist of public owned property managing authority, so that it is able to protect the rights of public property. 2. In the stage of renewal business plan, it should planfor office and public use real estate in order to help relative governmental agencies appropriate it, evaluates the management cost within the period of public management, and takes common expense sharing which should be shared by participators into account. 3. The aim of public land participation in urban renewal is to bring about public rights coordinating public policy. No matter what thepurposes of participation in urban renewal are, it should protect the all citizens’ rights. Key Words: National Real Estate, Urban Renewal, Rights Transformation.. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(5) 章節目錄第一章緒論. 1. 第一節研究動機及目的. 1. 第二節研究範圍與方法. 6. 第二章文獻回顧與理論基礎. 9. 第一節公有土地之管理運用. 9. 第二節公有土地參與都市更新. 14. 第三節理論基礎. 20. 第三章. 公有土地參與都市更新. 35. 第一節從政府公辦都市更新到獎勵民間興辦都市更新. 35. 第二節公有土地參與都市更新. 44. 立. 48. 政治大. 第三節國有不動產參與都市更新事業處理方式. 第一節國有不動產參與都市更新權利變換案件處理概況. 55. 第二節個案權益調整情形. 58. y. 55. ‧. ‧ 國. 學. 第四章國有不動產參與都市更新權利變換權益分配案例分析. 66. 案例 1. Nat. sit. 案例 2. n. al. er. io. 案例 3 第五章結論與建議第一節結論. Ch. engchi. i n U. v. 第二節建議. 58. 72 81 81 85. 參考文獻. 89. 附錄 1：臺北市都市更新事業及權利變換計畫內有關費用提列項目總表(摘錄). 93. 附錄 2：新北市都市更新權利變換計畫提列共同負擔項目及金額基準表(摘錄). 97.

(6) 圖目錄圖 1-1 研究流程圖. 8. 圖 2-1 重劃投入土地與分配. 22. 圖 2-2 重劃負擔項目. 23. 圖 2-3 權利變換概念. 23. 圖 2-4 權利變換階段圖. 25. 圖 2-5 權利變換價值評估. 25. 圖 2-6 權利變換共同負擔項目. 27. 圖 2-7 等價值交換. 32. 圖 2-8 等價值比例交換. 33. 圖 3-1 歷年核定案件數. 立. 圖 4-1 案例 1 更新單元位置圖. 政治大. 58. ‧ 國. 學. 圖 4-2 案例 1 更新單元國、私有土地分布位置圖. 45. 圖 4-3 案例 1 更新單元使用分區示意圖. ‧. 圖 4-4 案例 2 更新單元位置圖圖 4-5 案例 2 更新單元土地權屬分布位置圖. y. Nat. n. al. 圖 4-8 案例 3 使用分區示意圖圖 4-9 權利變換權益分配. Ch. engchi. er. io. 圖 4-7 案例 3 權利變換地籍套繪圖. sit. 圖 4-6 案例 3 更新單元位置圖(同權利變換範圍). i n U. v. 59 60 66 67 72 73 74 79.

(7) 表目錄表 1-1 公有土地範疇. 6. 表 2-1 市地重劃與權利變換比較表. 29. 表 3-1 政府公辦更新到獎勵民間興辦更新. 35. 表 3-2 政府於都更條例訂頒前興辦更新事業案例. 40. 表 3-3 都市計畫法舊市區更新專章與都市更新條例專法. 41. 表 3-4 都更條例第 27 條文整理. 44. 表 3-5 截至 103 年 2 月底各縣市受理都市更新案件數. 45. 表 3-6 都市更新條第 27 條文修正摘要. 47. 表 3-7 國有不動產參與都市更新處理沿革. 48. 表 3-8 第二階段處理方式. 立. 表 3-9 第三階段處理方式. 政治大. 50 51. 表 3-10 第四階段處理方式. 53. ‧ 國. 學. 表 4-1 國有土地於權利變換核定處理方式. ‧. 60. y. 59. 60. sit. 表 4-2 案例 1 土地及建築物面積與權屬統計表. 64. 表 4-3 案例 1 更新單元使用分區容積計算表. Nat. io. 表 4-5 案例 1 國有土地權益價值調整情形一覽表. al. n. Ch. engchi U. 表 4-7 案例 2 更新單元使用分區容積計算表. er. 表 4-4 案例 1 權利變換計畫辦理進程表. 表 4-6 案例 2 土地面積與權屬統計表. 56. v ni. 67 68. 表 4-8 案例 2 權利變換計畫辦理進程表. 68. 表 4-9 案例 2 國有土地權益價值調整情形一覽表. 71. 表 4-10 案例 3 土地面積與權屬統計表. 73. 表 4-11 案例 3 更新單元使用分區容積計算表. 74. 表 4-12 案例 3 權利變換計畫辦理進程表. 74. 表 4-13 案例 3 國有土地權利價值調整表. 76.

(8) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(9) 國有不動產參與都市更新權利變換權益分配之研究. 第一章緒論第一節研究動機與目的一、研究動機臺灣在以往的半個世紀，歷經工商業快速地成長，國民平均所得隨著經濟成長而提高，當時都市計畫與建築為配合經濟起飛而只求快速與大量的時空背景下，未能長遠地考慮都市環境品質與生活機能，環境品質未能隨著經濟發展而相對獲得改善，更無法因應新的交通系統、新的都市結構下所需的都市機能（張隆盛，1999：23），於是，政府在 1973 年，增列都市計畫法第六章「舊市區更新」後，正式賦予都市更新之法定地位。當時，. 政治大之方式實施，在政府受限於財力、人力不足，且未透過協商機制取得私有立. 都市計畫法所定實施更新之方法，係由政府機關採「徵收」或「區段徵收」. ‧ 國. 學. 土地所有權，引起民眾反抗心理之情況下，以致成效不彰。部分地方政府為解決此一困境，開始制訂獎勵措施以引入民間資源，由民間辦理更新。. ‧. 由於都市更新事業從劃定更新單元到核定事業計畫、執行等，莫不與人民權利義務息息相關，所以都市更新機制應以法律加以規範。「都市更新條. y. Nat. sit. 例」(以下簡稱都更條例)於 1998 年 11 月 11 日總統公布施行，為利於更新. n. al. er. io. 之推動，排除更新事業範圍內取得公有土地之障礙，於該條例第 27 條明定，. v. 公有土地及建築物，應一律參加都市更新，並依都市更新事業計畫處理之； 1. Ch. engchi. i n U. 公有財產亦可自行辦理、委託其他機關（構）辦理或信託予信託機構辦理. 更新，而相關子法亦於 1999 年 5 月相繼公布。都市更新主要目的為促進都市土地有計畫的再開發利用，整體改善都市空間環境與復甦都市機能，完善居民的居住與安全。都市更新對於城市轉型與生活品質的提昇有著關鍵的影響，所以在現今全球化激烈的城市競 1. 1998 年 11 月 11 日制定公布都更條例第 27 條，都市更新事業計畫範圍內公有土地及建築物，應一律參加都市更新，並依都市更新事業計畫處理之…公有土地及建築物為公用財產而須變更為非公用財產者，應配合當地都市更新事業計畫，由各該級政府之非公用財產管理機關逕行變更為非公用財產，統籌處理，不適用國有財產法第 33 條至第 35 條及各級政府財產管理規則之相關規定。前二項公有財產依下列方式處理：一、自行辦理、委託其他機關（構）辦理或信託予信託機構辦理更新。二、由信託機構為實施者以信託方式實施都市更新事業時，應信託予該信託機構。三、由直轄市、縣（市）政府或其他機關以徵收、區段徵收方式實施都市更新事業時，辦理撥用。四、以權利變換方式實施都市更新事業時，按應有之權利價值參與分配。五、其他法律規定之方式。 1.

(10) 第一章緒論. 爭之下，都市更新一直是各城市的主政者積極地讓都市贏在起跑點的重要施政方向。我國為振興國內經濟、提升環境品質、改善都市機能，於 2005 年 5 月 25 日、2006 年 1 月 25 日，推行「民國 94 至 97 年度都市更新示範計畫」、「加速推動都市更新方案」，主要內容包含有推動以公有土地為主之都市更新，及輔導推動一般民間辦理之都市更新案二大部分。在都市更新推動方式，針對政府為主之都市更新，以公私部門合作方式辦理；民間為主之都市更新則由內政部營建署與各主管機關提供輔導與協助。對於政府為主之更新地區推動步驟也於方案中明確的指示，以財政效益大及公地比例高為原則的更新地區作為優先開發的更新地區等，期望能夠配合國家資產之經營管理政策，以都市更新方式有效利用低度使用或被占用之公. 政治大提振房地產市場及國家經濟成長，透過結合更新地區週邊公共設施及環境立. 有土地，提高國家資產收益等，並帶動營建關聯產業成長，擴大乘數效果，. ‧ 國. 2. 學. 改善，復甦都市機能，創造地區發展新契機。. 財政部為配合都市更新政策之推動，於 2007 年 4 月 11 日訂頒「都市. 3. 4. ‧. 更新事業範圍內國有土地處理原則」（以下簡稱處理原則），規範標的包. Nat. 5. y. 含有國有土地（公用土地及非公用土地）及國有地上物，並明定國有土地. sit. 以同意依都更條例規定劃入更新地區（單元）為原則。更新地區（單元）. n. al. er. io. 範圍內如有其他機關經管之國有公用土地，由各該公用財產管理機關依國. i n U. v. 有財產法第 33 條、第 35 條規定變更為非公用財產移交主辦機關接管。其. Ch. engchi. 6. 確有公用需要者，得由各該管理機關逕依都更條例規定辦理。亦即，各機關公務或公共所需，可申請撥用非公用土地；公用土地，如無繼續供公用. 2. 內政部營建署都市更新入口網：http://twur.cpami.gov.tw/public/pu-index.aspx. 3. 國有財產法第 4 條之規定，國有財產區分為公用財產與非公用財產兩類。公用財產：一、公務用財產：各機關、部隊、學校、辦公、作業及宿舍使用之國有財產均屬之。二、公共用財產：國家直接供公用使用之國有財產均屬之。三、事業用財產：國營事業機關使用之財產均屬之。但國營事業為公司組織者，僅指其股份而言。非公用財產，係指公用財產以外可供收益或處分之一切國有財產。 4. 處理原則第 14 點：都市更新單元範圍內之國有地上物，應併同座落之國有土地處理；其座落之土地非屬國有者，逕領取現金補償。 5 處理原則第 3 點第 1 項：國有土地以同意依都更條例規定劃入都市更新單元為原則。 6. 處理原則第 6 點：都市更新單元範圍內之國有公用土地，其用途廢止者，由各該管理機關依國有財產法第 33 條及第 35 條規定變更為非公用財產移交主辦機關接管。前項公用財產確有保留公用需要者，得由各該管理機關逕依都更條例規定辦理。 2.

(11) 國有不動產參與都市更新權利變換權益分配之研究. 需要者，應變更為非公用土地，移交財政部國有財產署管理，此為國有土地管理的基本運作原則（李瑞昌，1999：182）。按都更條例第 27 條第 1 項規定，都市更新事業計畫範圍內公有土地及建築物，應一律參與都市更新，係指都市更新事業計畫經主管機關核定後， 7. 其範圍內之公有土地及建築物當依核定之都市更新事業計畫處理之。所謂公有土地，依土地法第 4 條定義範疇，包括國有、直轄市有、縣(市)有或鄉(鎮、市)有土地。以往有關公有土地參與都市更新議題，大多提及公有土地應積極參與都市更新，以解決公有土地管理機關受限於處分規定或欠缺使用計畫而阻礙都市更新推動(李瑞昌，1999：182；財團法人都市更新研究發展基金會，2002：13-14)；或認為公有土地管理機關繁多，各有其. 政治大. 處理方式，常導致民間花費更多協商成本，及國有土地之處理，以標售方. 立. 式造成不確定性，將影響都市更新參與意願(張莉旻，2008)；或國有土地. ‧ 國. 學. 參與更新機制處理方式如何公平，兼顧更新實施成效、維護國產運用效益及權益等(劉山煦，2011)等。雖然，權利變換可解決少數不同意權利人權. ‧. 利價值分配之問題，然有研究個案中指出，實施者配合公有土地參與方式，以權利變換方式實施，對於參與權利變換的公有土地，由於公有土地在制. y. Nat. sit. 度上無法與實施者以協議合建方式進行更新事業，因此相對於私地主無協. n. al. er. io. 議空間，其權利變換的分配結果將影響公有土地權益(林美娟，2006)；亦. i n U. v. 有研究個案中發現，無論是權利變換或是協議合建，實施者與私有土地可. Ch. engchi. 私下達成協議，並簽訂合約，故權利變換的估價結果對於私地主並無影響，協議合建亦然，但對於參與權利變換的公有土地而言，由於無協議空間，即便公有土地管理機關提出意見，只要是實施者在規範內行事，一般公有土地管理機關的意見很少被採納，是故權利變換的分配結果對於公有土地影響很大(鍾中信，2007)。依都更條例第 4 條規定，都市更新之處理方式，區分為重建、整建及維護三種，但事實上，該條例之立法內容，實係以規範重建處理方式之更新事業為核心，且重建處理方式之都市更新，復以權利變換為其事業之主要實施方式(陳立夫，2008：41)。權利變換的基礎，按同條例第 3 條定義，. 7. 請參內政部 96 年 7 月 30 日台內營字第 0960804685 號函示。 3.

(12) 第一章緒論. 係指更新單元內重建區段之土地所有權人、合法建築物所有權人、他項權利人或實施者，提供土地、建築物、他項權利或資金，參與或實施都市更新事業，於都市更新事業計畫實施完成後，按其更新前權利價值及提供資金比例，分配更新後建築物及其土地之應有部分或權利金。而更新重建完成後，按同條例第 30 條、第 31 條之規定，公共設施用地與工程費用、權利變換費用、貸款利息、稅捐、管理費用及都市更新事業計畫載明之都市計畫變更負擔、申請各項建築容積獎勵及容積移轉所支付之費用，經各級主管機關核定後，由權利變換範圍內之土地所有權人按其權利價值比例共同負擔，並以權利變換後應分配之土地及建築物折價抵付；權利變換後之土地及建築物扣除前條規定折價抵付共同負擔後，其餘土地及建築物依各. 政治大與分配或應分配之土地及建築物未達最小分配面積單元，無法分配者，得立. 宗土地權利變換前之權利價值比例，分配與原土地所有權人。但其不願參. ‧ 國. 學. 以現金補償。換言之，重建完成後之土地及建築物扣除土地所有權人折價抵付之共同負擔後，其餘土地及建築物依各宗土地權利變換前之權利價值. ‧. 比例，分配與原土地所有權人(陳立夫，2008：44)，至於實施者所分得部分，為權利變換後折價抵付共同負擔而來的土地及建築物。. y. Nat. sit. 權利變換是都市更新制度之核心，而鑑價制度則是權利變換制度之核. er. io. 心(林明鏘，1999：130）。然權利變換前各宗土地及更新後建築物及其土. al. n. v i n Ch 施者委託三家以上專業者查估後評定之。 e n g 由於制度設計使然，極易導致實 chi U 地應有部分及權利變換範圍內其他土地於評價基準日之權利價值，係由實 8. 施者在權利變換過程中，採取高額提列共同負擔費用、保守低估更新房地產價值，以獲取更新後較高比例的權益分配(卓輝華，2010)。而實務參與. 臺北市都更處權變小組審議發現，共同負擔比例多落於 45％至 50％之間，學者專家及公有土地管理機關均擔心，實施者高估共同負擔反侵蝕地主剩餘索取權。都市更新權利變換多數決比例門檻再怎麼提高，勢必仍有不願參與分配者，此時公部門核定權利變換計畫時嚴格把關愈顯重要(游適銘， 2014：58)。. 8. 都市更新權利變換實施辦法第 6 條第 1 項：權利變換前各宗土地及更新後建築物及其土地應有部分及權利變換範圍內其他土地於評價基準日之權利價值，由實施者委託三家以上專業者查估後評定之。 4.

(13) 國有不動產參與都市更新權利變換權益分配之研究. 二、研究目的基於以上研究動機，本研究重點歸納如下： (一)藉由回顧都市更新政策背景，以瞭解公有土地參與都市更新政策。 (二)國有不動產參與都市更新事業處理方式，如何影響更新事業。 (三)藉由實務國有不動產參與都市更新權利變換個案，瞭解國有土地權益分配情形。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 5. i n U. v.

(14) 第一章緒論. 第二節研究範圍與方法一、研究範圍 (一)研究對象都更條例第 27 條第 1 項明定，公有土地及建築物應一律參加都市更新，並依都市更新事業計畫處理之。本研究所指公有土地，依土地法第 4 條定義範疇，包括國有、直轄市有、縣(市)有或鄉(鎮、市)有土地(表 1-1)，至研究個案，則聚焦於國有不動產，俾利於探討國有不動產參與都市更新權利變換之權益分配。表 1-1 公有土地範疇公有土地. 立. 政治大國有土地. 非公用土地. 公務用. 公用土地以外. 公共用. ‧. 事業用. Nat. sit. y. 直轄市有土地. 縣(市)有土地. n. al. er. io (二)限定條件. 學. ‧ 國. 公用土地. v i n C 資料：土地法第 4 條、國有財產法第 4、9 條 hengchi U 鄉(鎮、市)有土地. 1.排除不動產估價技術：都市更新前後權利價值之評定，依都市更新權利變換實施辦法(以下簡稱權變辦法)第 6 條第 1 項之規定，權利變換前各宗土地及更新後建築物及其土地應有部分及權利變換範圍內其他土地於評價基準日之權利價值，係由實施者委託三家以上專 9. 業估價者查估後評定之。由於不動產估價已有專法規範，且本研究主要聚焦於權益分配，爰估價技術不列入探討。 2.實施者：係指實施都市更新事業之機構(都更條例第 3 條第 4 款)，並依公司法設立之股份有限公司(都更條例第 14 條)。 9. 例如不動產估價師法、不動產估價技術規則等相關法規。 6.

(15) 國有不動產參與都市更新權利變換權益分配之研究. 3.相關權利人：泛指都市更新事業計畫重建區段，以權利變換方式實施範圍內，土地所有權人、合法建築物所有權人、他項權利人(都更條例第 3 條第 5 款)。. 二、研究方法 (一)文獻回顧整理與歸納分析藉由回顧國內以往有關都市更新政策、公有土地參與都市更新沿革，及國有不動產參與都市更新處理方式等相關文獻，以瞭解公有土地參與都市更新政策。 (二)個案分析藉由實務國有不動產參與都市更新權利變換個案，瞭解國有土地權益分配情形。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 7. i n U. v.

(16) 第一章緒論. 三、研究流程研究動機及目的第一章研究範圍及方法. 第二章. 文獻回顧與理論. 文獻回顧. 理論基礎. 政治大. 立國有土地參與都市更新. ‧ 國. 學. 都市更新政策背景. ‧. 國有不動產參與都市更新修法歷程. er. io. sit. y. Nat. a l 國有不動產參與 v i n Ch 更新案例分析 engchi U. n 國有不動產參與都市更新概況. 第三章. 個案分析. 結論與建議圖 1-1 研究流程圖. 8. 第四章. 綜合歸納. 第五章.

(17) 國有不動產參與都市更新權利變換權益分配之研究. 第二章. 文獻回顧與理論基礎. 國有土地，數量龐大，廣泛散佈，囿於人力及管理所及，難免有閒置、低度利用或被占用情形，如何致力於增加管理效率，創造財富等，一直是社會各界關注的焦點，也是政府長久以來的課題(李瑞昌，2002：14)。. 第一節公有土地之管理運用國有土地管理之關鍵，在於對土地雙重特性之掌握是否得當。土地本身具有商品的特性及自然資源的特性，就自然資源而言，在永續發展的目標下，需要健全的制度尋求解決外部課題；就商品而言，在效率的目標下經由市場價格的機制運作，予以達成(楊松齡，2001：6)。. 政治大張治祥（1990）於臺灣地區國有土地利用策略之研究，依據臺灣過去立. 一、國有土地之管理運用. 對國有土地之利用發現，公產管理機關以往對於公有土地，似乎一直著重. ‧ 國. 學. 於處分收益，以增加財政收入，並未積極妥善規劃運用，而國有土地又占. ‧. 公有土地總數之最大比例，欲檢討臺灣地區公有土地之利用課題，應從國有土地著手，藉由探討臺灣地區對於國有土地之利用，分別以政府機關及. Nat. sit. y. 民間為主體，評析其使用效益並發掘問題。發現政府機關使用國有土地，. al. er. io. 並無使用付費之考量，亦即缺乏機會成本之觀念，致呈現閒置或低度利用. v. n. 狀態，其研究最後建議國有土地之管理利用，以設定地上權或出租方式為主。. Ch. engchi. i n U. 金家禾（2002）於加強國有公用不動產之有效管理策略中指出，由於公有不動產之使用無成本及效益概念，極易形成資源浪費，應建立各不動產使用者（個人及機關單位）對於持有不動產有使用成本及機會成本觀念，及公用土地為國家整體性資產之共識。林懋傑（2004）於國有土地提供開發利用模式之研究—以頂埔高科技產業園區之開發為例指出，在過去，國有土地為特殊發展目的提供開發使用時，多以公用土地為開發標的，由政府各目的事業主管機關主導進行，然而臺北縣政府為開發土城市「頂埔高科技產業園區」，直接以非公用土地為開發標的，並以管理機關國產局為參與開發主體之一，透過公開甄選之方式招商，應屬一成功之釋出案例。透過頂埔高科技產業園區之創新開 9.

(18) 第二章文獻回顧與理論基礎. 發模式加以研析，認為臺灣產業在面對全球化及大陸磁吸現象之影響下大量外移，廠商國內投資意願低落，此時政府應扮演改善國內投資環境及促進產業發展的推手，藉由國有土地的釋出及各種獎勵優惠措施來達到投資的誘因，以篩選最佳之開發模式，降低土地成本，藉以提高廠商之投資意願及競爭力。鄭俊杰（2006）以國有土地經營管理策略變革對都市發展影響之研究－以臺中市干城市地重劃區為例，陳述舊中心商圈之昔今、舊市中心區歷往復甦或改善規劃與地方企盼，論述臺中市都市空間發展及變遷與舊中心商圈內聚、外推的競合，探討干城重劃區之歷往與現況及國有財產局經營管理策略，進而從土地開發利用、規劃與產權所有者間應有的互動與合作. 政治大及建立策略夥伴關係─共享優勢資源、發展多元途徑以互補資源劣勢、共立關係，提出活化干城重劃區的策略構想，建構良善合作的經營管理模式，. ‧ 國. 學. 享利益及分擔責任等，廣泛地協力解決都市問題。. 邱傑勤（2007）運用多評準決策評選國有土地開發方式，以臺中市二. ‧. 宗開發環境截然不同的案例模擬操作結果，第一層級指標之優先順序為基地條件、財政目的、開發誘因，第二層級評估準則排序為未來發展潛力、. y. Nat. sit. 實質開發條件、開發收益、投資效益、行政管理成本、執行條件配合。此. er. io. 意謂國有土地本身的開發條件，當地不動產市場供需情形，及配合都市未. al. n. v i n Ch 視。量化準則在土地開發方式評選中的影響程度，經分析證明量化因素在 engchi U 來建設，符合地區整體經濟及社會發展，在評估開發方式的過程中最被重. 開發方式評選中確有其重要性，適用於國有土地開發方式評選的操作。此外，模擬結果意謂著，國有土地開發應不再侷限以較易達到財政目的之標售方式為主要途徑，國有土地應以多元方式，針對各種基地條件，搭配適合的土地開發方式，發揮土地有效利用。曾平輝（2008）於國有土地利用策略之研究－以國家資產經營管理委員會決策模式為例，在政府推動財政改革工作中，國家資產的管理經營就是財政改革的重要一環，各機關管理運用重視程度不一，導致廣泛存在低度利用、閒置、被占用以及不當使用情形，顯示國家資產長期以來並未建立良好的經營管理制度。行政院於民國 91 年 4 月 13 日以任務編組的方式成立「國家資產經營管理委員會」，指出立法院預算中心對 97 年度中央總 10.

(19) 國有不動產參與都市更新權利變換權益分配之研究. 預算案整體評估報告第 94 項議題，對於政府未能多元化積極利用，不利於國家建設發展及土地合理利用提出，應以多元化方式促進土地利用，除預留政府公用所需土地外，其餘應以使用者付費原則提供民間使用，藉此引進民間技術、人力、資金及企業經營理念，參與國有土地經營。而國有土地管理利用狀況，位於都市區域內，以促進都市健全發展及提昇環境品質為目標；位於環境敏感區域內，則以促進國土保安及生態平衡為目標，採積極作為。. 二、公私合夥、公私協力、公私合營概念之實現金家禾(1997)認為，公私合夥開發方式，廣泛地指公部分與私部門間，尤其是掌握有都市發展所需資金與技術之私部門間，透過正式與非正式之. 政治大. 過程建立某種合夥的關係，進行都市發展有關之開發建設方式。. 立. 胡雅婷（1998）於公有土地開發政策與開發方式選擇之研究中，利用. ‧ 國. 學. 歐美國家都市建設中大量使用的公私合營土地開發方式（Public-Private Partnership，PPP），認為由政府主導型轉為公私合營土地開發方式，不. ‧. 但可以節省政府財政支出，亦可藉由在公私合營開發公有土地的決策過程中，政府與土地開發商，兩者或因目標並不完全一致，或者是彼此間風險. y. Nat. sit. 態度不同，其個別尋求的效用函數是不相同的，公部門在政策考量下開發. n. al. er. io. 公有土地將尋求公有土地開發效用最大，私部門則站在求取最大利潤報酬. i n U. v. 的觀點，考量是否參與公有土地開發作業，此時政府需要提供相當的誘因. Ch. engchi. 機制，以吸引私部門參與公有土地開發。. 陳佩君（1999）於公私部門協力理論及應用之研究中認為，公私部門協力的觀念，起源於 1970 年代的美國，當時美國許多州政府及市政府面臨兩難的困境，一方面是政府財政日趨困窘，財政赤字不斷攀升，另一方面，民眾對於公共服務的質與量有著日漸升高的要求，為解決此一困境，公私部門協力的觀念乃應運而生，試圖藉由公部門與私部門共同合作來提供公共財貨與勞務，以減輕政府的財政壓力。林雲鵬（1999）於新的公私合作模式-公有土地信託之研究認為，臺灣地區的土地所有權狀況因為其特殊的歷史背景，使得公有土地的處分利用方式主要結構了臺灣地區土地使用政策與空間發展。現行的公有土地處分 11.

(20) 第二章文獻回顧與理論基礎. 方式中，公部門的角色多停留在單純的土地提供者，獲利多來自土地處分價值收益，而非實質開發的效益，這樣的作法造成了二項後果：一是公有土地的開發收益經常為實際進行開發的特定財團所壟斷，而無法將公有土地開發的效益真正的回歸到人民身上。二是這樣的處分模式，使得公部門並未在公有土地的開發過程中取得發言地位，也因而喪失了公有土地所擔負的都市空間及政策意義。就美日各國的案例中看出，在民營化及都市成長管理的時代趨勢下，公部門在都市發展與公有土地運用操作中的角色扮演，已從單純的土地提供者與行政管理部門轉變為更為積極的都市開發者，而這樣的開發者在市場機制與民間開發的關係，並非競爭或限制的對立關係，而是透過一個合作與協商的機制與私部門合作共同推動都市的更. 政治大. 新發展。換言之，在時代趨勢的公私合作，公私部門的關係應自買賣交易，. 立. 轉化為共同合作的合夥關係。. ‧ 國. 學. 林惠華（2002）探討公私協力機制運用於都市更新政策之研究指出， 1970 年代末期以後，為舒緩公部門財政問題、提升服務效率、順應民主趨. ‧. 勢等，在許多公共事務的推展和公共服務的提供上，興起公私部門協力合作的型態，都市政策的執行亦不例外，許多國家亦將公私合作的計畫融入. y. Nat. sit. 舊市區更新再生的工作。文中介紹英美國公私部門協力機制應用於都市更. er. io. 新事務的演變歷程，瞭解他國以公私部門合作的背景及趨勢，及介紹巴爾. al. n. v i n Ch 成功案例，歸結公私部門合作推行都市更新政策的成功因素，試圖以德菲 engchi U 地摩(Baltimore)及聖地牙哥琥騰廣場(Horton Plaza, San Diego)的更新. 法為調查途徑，運用於士林夜市更新案之推動模式。最後建議，從法制面. 及都市計畫面著手建立健全完備的法制規範，才有利於公私協力的運作及推展。周淑仁（2003）於公私合營公有土地開發方式之研究指出，在政府財政困難情況，無法滿足日益增長之公共建設及社會福利需求下，公部門引進民間機構參與意願，「公私合營」於是成為必然趨勢。然在公私合營開發公有土地的決策過程中，不同的土地開發方式，其運作流程、開發內涵設計，將會影響公私雙方決策過程。建議應均衡公私雙方承擔的風險，政府應將風險列入土地開發時考量的因素之一，於契約中明訂，以均衡公私雙方承擔的風險。 12.

(21) 國有不動產參與都市更新權利變換權益分配之研究. 楊松齡(2006)認為，權利變換機制下的土地權利人與實施者的關係，係一種合夥的概念；林美娟(2006)於都市更新權利變換制度實施之研究中指出，都市更新事業之推展自都市計畫法公布後，政府以徵收、區段徵收方式強制辦理都市更新事業，當時並不允許民間主辦更新事業。自 1983 年台北市政府訂定「台北市都市更新實施辦法」開始允許民間擔任實施者，卻無任何的獎勵容積或補助措施，直至 1993 年增列「獎勵私人或團體辦理都市更新建設事業」專章，始透過容積獎勵方式，鼓勵民間參與更新。於 1998 年增訂獎勵容積外，更增加稅賦減免及強制參與更新之權利變換制度。換言之，自 1993 年以後，政府鑑於主辦更新案件之效益遭致批評且缺乏績效，考量民間無論財力或資源相對豐沛，積極轉向借重民間力量推動. 政治大卓輝華(2010)於都市更新權利變換制度的委託代理、產權結構與契約立. 都市更新，因此公私部門的關係，逐漸地轉變為合夥的關係。. ‧ 國. 學. 關係之研究指出，都市更新立法的精神係公部門藉公權力的運作，輔以政策或法律指導，並由民間力量主導土地開發行為之公私合夥機制，經由公. ‧. 私合作或公私合夥機制運用於推動都市更新之研究，以立法方式，強化公私合作或公私合夥，對於都市更新事業推動有所助益。都市更新條例立法. y. Nat. sit. 通過後，正式落實公私合夥的都市更新機制。公私合夥機制的運作模式，. n. al. er. io. 主要是透過公部門以明確的法律規範，經由公開透明的過程、健全的民眾. v. 參與管道、有效率之審議程序、多樣化的獎勵誘因等因素，以引導私部門主動參與都市更新。. 三、小結. Ch. engchi. i n U. 過去對於公有土地，著重於處分收益，以增加財政收入，未積極規劃運用，而政府機關使用國有土地，缺乏機會成本觀念，致呈現低度利用或閒置狀態。隨著時代演變及產業脈動，政府應扮演改善國內投資環境及促進產業發展的推手，藉由各種獎勵優惠措施及適時釋出國有土地，達到投資契機，以多元方式，對於各類基地條件，搭配適合的土地活化利用方式，建立一個合作與協商的機制，與私部門共同合作推動發展，共同創造利益。. 13.

(22) 第二章文獻回顧與理論基礎. 第二節公有土地參與都市更新都市更新法源自於1973年修正公布之都市計畫法舊市區之更新專章，嗣臺北市政府於1976年發布施行自治條例，當時公部門基於衛生或安全的理由，拆除雜集窳陋或貧民區，擬訂改造計畫，實施逐步整建或全地區之重建，對於都市建設與發展而言，實具有都市更新的實質意義。然而，政府機關於當時採徵收或區段徵收方式實施，囿於財力、人力之有限，及未透過協商機制取得私有土地所有權，引起民眾反抗心理，致成效不彰。部分地方政府為解決此一困境，開始制訂獎勵措施以引入民間資源，由民間辦理都市更新。. 一、相關文獻. 政治大. 許志堅(1999)從公共設施提供的角度，認為公有土地的利用，應以作. 立. 為公共設施用地使用為主，並由各地方政府為主要執行機關，如此才能真. ‧ 國. 學. 正切合都市發展之需求。在目前臺灣地區的空間發展中公共設施的數量明顯不足，而地方政府在取得公共用地時，常因土地價格高漲，民眾權利意. ‧. 識興起等問題，造成取得不易之困境，因此公有土地在都市更新事業中的. y. Nat. 積極角色應以提供公共設施用地為主。. io. sit. 李瑞昌(1999)認為，公有土地應配合都市更新積極開發，一則可以帶. n. al. er. 動地方發展，另則可以紓解政府財政困境，改善土地閒置狀況。過去國產. i n U. v. 10. 局依國有財產法第 47 條規定辦理國有非公用不動產的開發，雖其合辦對. Ch. engchi. 象僅限於有關機關，致其開發績效難以充分發揮，然其所辦理之開發案件仍相當多，其中對於市區內使用不經濟土地之開發案件，如臺北市信義大樓開發案、臺南市站前大樓開發案、中央聯合辦公大樓南北棟開發案等，均已具有都市更新之意義。都更條例賦予公有土地強制性及積極性之雙重內涵，依都更條例第 27 條規定辦理開發，將具更具多元化。財團法人都市更新基金會（2002），在民間自辦都市更新事業，常因取得公有土地困難而受阻。公有土地的開發再利用應是各級政府推動都市 10. 國有財產法第 47 條：非公用財產類不動產，得依法改良利用。財政部國有財產局得以委託、合作或信託方式，配合區域計畫、都市計畫辦理左列事項：一、改良土地。二、興建公務或公共用房屋。三、其他非興建房屋之事業。經改良之土地，以標售為原則。但情形特殊，適於以設定地上權或其他方式處理者，得報請行政院核定之。第二項各款事業，依其計畫須由財政部國有財產局負擔資金者，應編列預算。 14.

(23) 國有不動產參與都市更新權利變換權益分配之研究. 更新的優先標的，不僅為去除都市發展的毒瘤與障礙，更應視為都市再發展的觸媒(catalyst)角色，藉以帶動鄰近土地之更新。公部門應積極地推動公有土地的都市更新事業，並應解決以往公有土地管理機關受限於處分規定或欠缺使用計畫而阻礙推動都市更新的問題。另引入民間投資，藉此機會提供高品質的公共設施，都市環境才有大幅改善的機會。而根據都更條例第 27 條公有土地及建築物應一律參與都市更新，正是敦促公有土地管理機關應起帶頭作用著手辦理更新事業。張松源（2005）研究臺北市都市更新案執行之問題，其中以民間擔任都市更新事業興辦主體，並以重建方式辦理都市更新，其審議通過之都市更新事業案件數量與審議時程統計結果，發現臺北市都市更新案件之實際. 政治大順利加速更新事業推動之困難，認為政府按都市更新事業之實施方式，包立推動，面臨政府部門如何處於主動、公平、公正與公開立場，積極協助以. ‧ 國. 學. 括自行實施、委託實施、同意實施等，應評選適合公部門參與開發方式，並認同林佑璘（2003）所主張，政府於執行面，應成立都市更新專責機構. ‧. 辦理。. 林美娟（2006)於研究分析公有土地參與都市更新事業個案，認為公有. y. Nat. sit. 土地管理機關除應有積極作為，避免精華地段大面積公有土地遭覬覦外，. er. io. 宜區別公有土地差異性，衡酌與都市發展間的合理關係及考量對地區環境. al. n. v i n Ch 重角色；在權衡推動都市更新政策的前提下，公有土地管理機關往往被賦 engchi U. 貢獻度，公有土地具有促進都市更新事業，及爭取維護公有土地權益的雙. 有「促成」更新的責任與義務，即具有配合都市更新政策的推動責任，但基於公有土地權益的保障及促成推動更新之間，公有土地管理機關應有所權衡與抉擇，對於參與的方式及更新後區位的選擇上或許可以作適度的調整；維護公產權益方面，應保障其應有的合理利潤。並指出，實施者與全. 部的私有土地地主達成協議更新，並約定按六比四的比例，範圍內公有土地部分，則依權利變換方式，分配更新後樓地板面積，主要係礙於公有土地在制度上無法與實施者以協議合建方式實行都市更新事業，因此，實施者配合公有土地之參與方式，改以權利變換方式實施。由於實施者先前與私有地主已達成協議更新之合建條件，嗣因實施方式的改變，造成協議合 15.

(24) 第二章文獻回顧與理論基礎. 建的條件與權利變換價值查估結果情形不一致。實施者為履行與私地主之協議條件，其採取的作法係將私有地主合建分坪應分得價值與權利變換應分配之權利價值之價差，列為權利變換計畫內之差額價金。如此，私地主與權利變換計畫內實際分配價值加上差額價金，即為當初與實施者協議合建之條件。但對於公地主而言，由於無協議空間，故權利變換的分配結果將影響其權益分配。鍾中信（2007）從產權結構論述都市更新之權利變換制度研究，依都更條例第 3 條有關權利變換的定義來看，更新單元內之土地所有權人、合法建築物所有權人、他項權利人及實施者是一種「合夥」的關係，但依本條例第 30、31 條的規定，實施者又成了代工者，然而在實務操作上，實施. 政治大下，實施者只好隱藏利潤於費用之中，以獲取剩餘利益。基於產權結構的立者掌握了整個權利變換的控制權，在實施者追求利潤或利益極大化的前題. ‧ 國. 學. 理論，案例分析說明上述現象的存在事實，論述重點，在說明權利變換的生產要素經整合後組成了一個新的產權，而這個新產權是由參與權利變換. ‧. 的權利人所共有，而產權結構裡的控制權與剩餘收入權，是由實施者掌握了控制權，而土地所有權人則擁有剩餘收入權，在實施者與土地所有權人. y. Nat. sit. 不能同時控制權與剩餘收入權的情形下，所產生的利益衝突現象，以致造. er. io. 成實施者與土地所有權人的利益目標或利益函數不一致，經透過理論與實. al. n. v i n Ch 更新範圍內夾雜有公私有土地存在情形，或雖僅有私有但產權不易整合的 engchi U 證證明目前權利變換存在的不合理現象。其研究個案中「複合式」案例為. 情形，而公有土地又是公有公用或是臺北市政府所有的情形時，比較容易發生「複合式」案例，因為公有土地在都市更新的實施過程中採權利變換是可以被接受的，而且權利變換在都市更新條例及權利變換實施辦法均有明確規定，在公部門依法行政的原則下，較無疑慮。但若以權利變換方式向私地主說明，往往不一定行的通。因此，只好對私地主採協議合建方式，對公地主則採權利變換方式，在此情形下就形成了權利變換的皮，協議合建的骨，屬於一種權利變換的變形，或稱為「複合式」的案例，而該案例最後其實是實施者給予私地主補貼。故無論是權利變換或是協議合建，實施者與私地主都會私下達成協議，並簽訂合約，故權利變換的估價結果對. 16.

(25) 國有不動產參與都市更新權利變換權益分配之研究. 於私地主並無影響，協議合建亦然，但對於參與權利變換的公有土地而言，由於無協議空間，權利變換的分配結果，將會影響公有土地權益。張莉旻(2008)於探討促進公有土地參與都市更新之功能及問題，針對臺北市已申請都市更新案件包含有公有土地之案件為研究對象，並藉由公、私部門辦理更新之相關人員進行深入訪談，肯定公有土地參與都市更新得以發揮之功效，公有土地依都市更新事業計畫而積極利用，助於解決公有土地管理問題、大面積公有土地取得開發法據得積極利用、助益於降低都市更新開發成本等。然而公有土地參與都市更新事業過程中，囿於法令及實務執行疑義，亦可能阻礙都市更新事業進程，包括公有土地以面積及比例為區分，將使得公有土地參與都市更新事業之處理較無彈性、公有. 政治大有整合公有土地管理機關機制，且處理方式及處理時程未與都市更新事業立土地管理機關繁多，各有其處理方式，常導致民間花費更多協商成本、未. ‧ 國. 學. 進程配合，所造成不確定性因素影響民間參與都市更新意願。公有土地參與都市更新事業多以標售為主，可能導致更多的開發成本及社會成本、無. ‧. 法彰顯公益角色等，建議公有土地應考量如何降低交易及行政成本，就參與都市更新事業之處理分類方式再細緻化、明訂公有土地參與都市更新事. y. Nat. sit. 業時點及處理方式如何與都市更新事業配合、公辦更新等。. er. io. 羅敏琪(2010)基於代理理論及公私協力為基礎，於分析國內外推動都. al. n. v i n Ch 業經驗人員方式，探討臺北市市有土地主導辦理都市更新事業及參與都市 engchi U. 市更新歷程及經驗，以案例為主並輔以問卷訪談具有實務操作都市更新事. 更新事業產生之問題中發現，臺北市市有土地參與都市更新事業面臨之問題，諸如，市有土地除主導辦理都市更新事業外，管理機關於參與都市更新事業時無法選擇實施者、市有土地參與都市更新事業分配回房屋、車位及保固，甚或建材等存有差別待遇、共同負擔費用基礎尚未公允、少數不肯配合搬遷者影響都市更新事業進程等。認為應確定溝通管道及協商方式而建立協商機制、確立作業及權責、簡化都市更新事業程序，因此建議對於實施者或市有土地參與都市更新事業時，建立選擇機制、資訊充分及公平負擔等。. 17.

(26) 第二章文獻回顧與理論基礎. 安琪、葉竣宏、游舜德(2010)於探討公有土地參與民間主導都市更新案之效率議題，認為都市更新進行順利與否與參與都市更新的土地整合有所關係，過去多探討於私有土地發生拿翹問題，而影響都市更新進程，然都市更新事業涵蓋範圍通常廣泛，涉及土地權利並非單一，地權型態可能包含公私有土地，其中關於公有土地依都更條例參與都市更新，究其立法目的，在於強制公有土地及建築物參與都市更新，求縮短更新時程，以促進都市更新事業實施之效率。然立意良好的政策法規卻無法解決更新實務上的困境，從個案中發現，由私部門主導都市更新事業的效率議題，當更新範圍內之多數私有土地所有權人明確表達參與更新意願時，公有土地管理者對於經管土地參與都市更新的消極不配合作為，使得整體更新程序無. 政治大積極作為，配合參與都市更新事業。立. 法順利進行，其土地整合問題在於公有土地，認為公有土地管理機關應有. ‧ 國. 學. 李侑霖（2010）在都市更新中公有土地所扮演角色之研究中，歸納公有土地在開發市場具有土地資本累積功能，由於土地開發初期都市資本累. ‧. 積量不足，由公部門率先進行開發，以累積都市資本，引導私部門土地開發，再透過租稅獎勵或容積移轉的方式，降低私人開發成本，刺激私人之. y. Nat. sit. 開發意願，配合私部門發展的情形，提供其需要，亦可使公私部門開發步. er. io. 伐相合，避免各行其事，以創造雙贏的局面。都市更新範圍內公有土地，. al. n. v i n Ch 影響都市的發展。然而在整個公地相關政策與利用上，主要都是由中央所 engchi U 在不同時間有不同的利用方式，且公有土地的利用與處置更直接或間接的. 主導，並且主要為因應國家當時整體經濟和社會發展的需求，以及解決當時的執政正當性的危機所制定的公有土地政策，並非基於都市發展的整體需求所擬定的都市發展政策。其認為都市更新範圍內公有土地個案應以不同的情況評估其適切的處理方式，如此將更能配合都市發展及地方建設之需求利用公有土地。劉山煦（2011）探討國有土地參與都市更新處理機制，認為都市更新事業範圍內多涉有國有土地，在權衡推動都市更新政策的前提下，被賦有促成更新之責任與義務，如何兼顧國產權益並配合更新推動，國有土地參與更新機制處理方式如何公平一致，又兼顧更新實施成效、維護國產運用效益及權益。經研究發現，以「權力觀點」審視國有土地參與都市更新的 18.

(27) 國有不動產參與都市更新權利變換權益分配之研究. 效能，發現最有可能是擁有權力者將各個行政機關集合起來之整體官僚體系，這些擁有權力者積極透過權力的運作，去影響及形塑國有土地參與都市更新制度之公共利益觀點與公共利益界定，才能夠確保擁有權力者所掌控之公共利益觀點與界定，能夠繼續的形成意識型態，這是政治權力與經濟權力者，不可分之政治經濟利益。游適銘(2014)於都市更新權利變換之估價規範一文中指出，楊松齡、卓輝華(2011)認為現行都市更新權利變換的價值分配，是實施者投入共同負擔費用，並以都市更新事業完成後之土地與建築物部分折價抵付，其餘土地及建築物則分配與原土地所有權人，因此土地權利人得到大部分的剩餘索取權，其實務參與台北市都更處權變小組審議發現，共同負擔比例多. 政治大侵蝕地主剩餘索取權。因此，都市更新權利變換多數決比例門檻再怎麼提立. 落於 45％至 50％之間，學者專家及公地主均擔心，實施者高估共同負擔反. ‧ 國. 學. 高，勢必仍有不願參與分配者，此時公部門核定權利變換計畫時嚴格把關愈顯重要。. ‧. 二、小結. 政府過去主辦都市更新事業時期，運用徵收、區段徵收方式等強制執. y. Nat. sit. 行手段，對於取得私有土地所有權之協商機會較少，囿於強制取得私有土. n. al. er. io. 地所需財力及人力不足情況下，改以獎勵措施，鼓勵民間興辦都市更新事. i n U. v. 業，而民間以協議合建方式實施，需要全體所有權人同意始得推動更新事. Ch. engchi. 業，土地整合不易。這時由政府介入，透過強制公有土地參與更新、租稅或容積獎勵方式，以降低私人整合開發成本，刺激私人之開發意願，有利於更新事業之推動進行。. 19.

(28) 第二章文獻回顧與理論基礎. 第三節理論基礎都更條例第 25 條規定，都市更新事業計畫範圍內重建區段之土地，以權利變換方式實施之。而現行權利變換制度，係由日本引進，在日本 1969 年公布實施之「都市再開發法」中規定，市街地再開發事業可採「第一種市街地再開發事業之權利變換」及「第二種市街地再開發事業」徵收或收購等兩種方式進行；權利變換源自於土地重劃的精神所延伸的「立體重劃」分配方式，其主要在保障相關權利人的權利均衡且利益公平合理的原則下，所採用「立體換地」的「等價交換」方式，按開發前各權利人原有的權利狀態，等價交換開發後大廈樓層之一部份及其相關基地權利，以使舊市區能達成整體開發、改善生活環境、防止災害發生及促進土地利用之目的(邊泰明、陳博雅，2000)。. 立. 政治大. 所謂「立體換地」是將原有純平面化的土地利用或僅對土地上下有支. ‧ 國. 學. 配權利的權利客體，運用土地上下立體空間的開發建築，讓土地使用權利客體不再只是單一平面，而是藉由建築物轉換成立體平面的空間權利狀態. ‧. (許時翰，2008：6)；「等價交換」，就是當事人雙方互相約定，彼此交換價值相同之物質，或交換客觀看起來雖不等價，然相互主觀認為等價的物. y. Nat. n. al. er. io. 一、市地重劃. sit. 質，亦即沒有附帶差額價金的契約行為(鍾中信，2007：3-5)。. i n U. v. 主管機關依照都市計畫之規劃內容，將都市一定範圍內之土地，全部. Ch. engchi. 重新加以規劃整理，興辦各項公共設施，並扣除參與重劃土地所有權人之法定共同負擔公共設施用地以及供抵繳工程費用、重劃費用與貸款利息等所需土地(亦即「抵費地」)後，依都市計畫之規定將原有土地予以交換分合，使其成為形狀整齊之土地，再重新分配予土地所有權人之一種實現都 11 市意象之整體開發方式。而土地所有權人為使其土地及早開發並能有效利. 11. 平均地權條例第 56 條：各級主管機關得就下列地區，報經上級主管機關核准後，辦理市地重劃：一、新設都市地區之全部或一部，實施開發建設者。二、舊都市地區為公共安全、公共衛生、公共交通或促進土地合理使用之需要者。三、都市土地開發新社區者。四、經中央主管機關指定限期辦理者。依前項規定辦理市地重劃時，主管機關應擬具市地重劃計畫書，送經上級主管機關核定公告滿三十日後實施之。在前項公告期間內，重劃地區私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃地區土地總面積半數者，表示反對時，主管機關應予調處，並參酌反對理由，修訂市地重劃計畫書，重行報請核定，並依其核定結果公告實施。 20.

(29) 國有不動產參與都市更新權利變換權益分配之研究. 用，重劃區內私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意，並經主管機關核准者，得由土地所有權人自行組織重劃會辦理市地重劃。12由於市地重劃完成後之各宗土地均直接面臨道路，可立即取得建築執照，不但對於增進土地利用以及都市建設發展甚有助益，對於參加市地重劃土地所有權人而言，可藉此取得建築執照而提升其參與意願。由此以觀，市地重劃可解為一種「公私皆宜」之綜合性都市土地改良事業。(陳明燦，2012：23,37)。（一）重劃投入土地與分配 1.重劃總投入土地面積(Umlegungsmasse) 如圖 2-1A 所示，其區內土地不論權利歸屬(公、私有地)、使用狀態. 政治大「所有土地」(Gesamtflächen)(又稱「重劃區土地總面積」)。立. (如既有溝渠用地等)以及登記狀態(有無登記)均屬之。亦即包括重劃區內. ‧ 國. 學. 2.重劃總投入面積(Einwurfsmasse). 如圖 2-1B 所示，係指重劃參與人「投入」(eingeworfen)土地總額. ‧. 之謂，換言之，該土地不應包括重劃區內既有公有(公用)之土地，亦即不包括公有道路、溝渠與河川以及未登記地13(亦即「抵充地」，如圖 2-1)，. y. Nat. sit. 該三種土地不具「融通性」(Verkehrsmöglichkeit)而不具「交易價值」. al. er. io. (Verkehrswert)，亦即從「重劃總投入面積」中扣除該等公有(公用)土地. n. v i n Ch 3.重劃總可分配土地面積(Verteilungssmasse) engchi U. 「面積」餘額，可得出此處所稱「重劃總投入面積」。. 如圖 2-1C 所示，係指從「重劃總投入面積」扣除「抵費地」與「(新). 公共設施用地」餘額之謂，所稱抵費地，依據平均地權條例第 60 條第 1 項規定，係指重劃參與人按其受益比例而以重劃區內未建築土地按評定重劃 12. 平均地權條例第 58 條：為促進土地利用，擴大辦理市地重劃，得獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理之。其獎勵事項如左：一、給予低利之重劃貸款。二、免收或減收地籍整理規費及換發權利書狀費用。三、優先興建重劃區及其相關地區之公共設施。四、免徵或減徵地價稅與田賦。五、其他有助於市地重劃之推行事項。前項重劃會組織、職權、重劃業務、獎勵措施等事項之辦法，由中央主管機關定之。重劃會辦理市地重劃時，應由重劃區內私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意，並經主管機關核准後實施之。 13 平均地權條例施行細則第 82 條第 1 款、第 2 款之規定，原公有道路、溝渠、河川等土地，指重劃計畫書核定時，實際作道路、溝渠、河川使用及原作道路、溝渠﹑河川使用已廢置而尚未完成廢置程序之公有土地。及未登記地，指重劃計畫書核定時，尚未依土地法辦理總登記之土地。 21.

(30) 第二章文獻回顧與理論基礎. 後地價折價抵付「重劃費用」之土地，而所稱「(新)公共設施用地」乃指「法定 10 種公共設施用地」扣除「抵充地」(僅指「道路」與「溝渠」二種)餘額。. A B. C A. 抵充地. 全部公共設施用地. (新)公設用地抵費地. 政治大. 圖 2-1 重劃投入土地與分配，資料來源：陳明燦. 立. ‧. ‧ 國. 學. 備註： A：重劃總土地面積(公、私有土地與未登記地) B：重劃總投入土地面積(重劃總土地扣除抵充地) C：重劃總可分配土地面積(重劃總投入土地扣除抵費地與(新)公共設施用地) （二）重劃負擔項目及上限. sit. y. Nat. 由重劃區內每位參與之土地所有權人依據其因重劃所得「利益」. io. er. (Vorteil)公平地承擔「重劃共同負擔」所需費用，至於所稱「利益」如何衡量，主要係以重劃前、後土地地價為判定之指標。重劃共同負擔之內容. n. al. Ch. i n U. v. 得區分為兩大項目：一為「公共設施用地」負擔；另一為「重劃相關費用」. engchi. 負擔，依實務之經驗法則得知，前者比率約為重劃總面積之 30%至 40%；而後者約為 5%至 15%，按平均地權條例第 60 條第 3 項之規定，原則上兩者合計不超過重劃總面積之 45%，如圖 2-2。. 22.

(31) 國有不動產參與都市更新權利變換權益分配之研究. 不超過重劃總面積 45%. 學. ‧ 國. 二、權利變換. 治政圖 2-2 重劃負擔項目，資料來源：陳明燦大立. 權利變換，由更新單元內重建區段之土地所有權人、合法建築物所有. ‧. 權人、他項權利人等相關權利人或實施者，提供土地、建築物、他項權利或資金，參與或實施都市更新事業，於更新事業完成後，按其更新前權利. Nat. sit. y. 價值及提供資金比例，分配更新後建築物及其土地之應有部分或權利金。. al. er. io. 而不願參與分配或應分配之土地及建築物未達最小分配面積單元，無法分. n. 配者，得以現金補償(圖 2-3)。. Ch. engchi. i n U. v. 圖 2-3 權利變換概念，本研究整理備註： 1. 更新前：土地所有人、建物所有權人、他項權利人、實施者，分別 23.

(32) 第二章文獻回顧與理論基礎. 擁有土地、合法建築物、他項權利，資金及專業。 2. 參與者進行權利變換後，分配房地或領取權利金，不參與者領取補償金。 (一)實施權利變換時機依都更條例第 29 條，以權利變換方式實施都市更新時，實施者應於都市更新事業計畫核定發布實施後擬具權利變換計畫，依同條例第 19 條規定程序辦理審議、公開展覽、核定及發布實施等事項。但必要時，權利變換計畫之擬定報核，得與都市更新事業計畫一併辦理。換言之，權利變換之擬定報核時機有 2 個時間點，一是都市更新事業計畫核定發布實施後，另一則是都市更新事業計畫一併辦理報核時。. 政治大 1.擬定權利變換：包括辦理更新前權利意願調查與處理、擬具舊違章建立. (二)權利變換實行程序：擬定、核定及實施. ‧ 國. 學. 築處理方案、更新前權利價值評定、不願意參與更新者領取現金補償、分配單元規劃、共同負擔計算、申請分配位置更新後權利價值評定與. ‧. 分配等。. 2.核定權利變換：包括辦理公開展覽、舉行公聽會、人民陳情、地方主. y. Nat. sit. 管機關承辦人審查、幹事會審查、都市更新審議委員會審議、修正及. er. io. 發布實施等事項。. al. n. v i n Ch 止事項、申請拆除執照及建照執照、申請更新期間稅捐減免、異議、 engchi U. 3.實施權利變換：包括辦理公告、核定通知與拆遷公告及通知、公告禁. 發給拆遷補償費、安置、拆遷、施工及事業機構之配合、申請使用執照、申請測量、計算差額價金、接管與繳納差額補償金、不參與之現金補償、產權登記、申請更新後稅捐減免及成果備查等事項（鍾中信， 2007：頁 3-10）(圖 2-4)。. 24.

(33) 國有不動產參與都市更新權利變換權益分配之研究. 圖 2-4 權利變換階段圖 (三)權利變換前權利價值評估. 政治大應有部分及該範圍內其他土地權利價值，為實施者委託三家估價師查估後立評定之(圖 2-5)。故權利變換更新前各權利人權利價值比例及更新後權利. 目前權利變換更新前各權利人權利價值比例及更新後建築物及其土地. ‧ 國. 學. 價值評估結果之決定者為實施者(李永然、林旺根、吳聖洪、陳美華、張能政，2010：271-272)。. ‧. 實施者提出. 更新前. 更新後. n. al. er. io. sit. y. Nat 合法建物. 違章建物. Ch. engchi. i n U. v. 共同負擔. 權利人分配價值. 權利變換前權利價值基礎. 更新後不動產價值. 實施者委託三家估價師評估圖 2-5 權利變換價值評估，資料來源：李永然等. 25.

(34) 第二章文獻回顧與理論基礎. 1.評價基準日：由實施者於權利變換計畫報核日前 6 個月定之。 2.評定方式：權利變換前各宗土地及更新後建築物及其土地應有部分及權利變換範圍內其他土地於評價基準日之權利價值，由實施者委託三家以上專業估價者查估後評定之。 (四)權利變換共同負擔共同負擔部分由實施者提出，經各級主管機關核定。實施者共同負擔費用項目，包括有 1.工程費用、2.權利變換費用、3.貸款利息、4.稅捐、 5.管理費用等五大類(都更§30)，如圖 2-6。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 26. i n U. v.

(35) 國有不動產參與都市更新權利變換權益分配之研究. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 由各級主管機關核定. Ch. engchi. i n U. v. 圖 2-6，權利變換共同負擔項目，參考資料：都更條例第 30 條 (五)權利變換負擔方式：經各級主管機關核定後，由權利變換範圍內之土地所有權人按其權利價值比例共同負擔，並以權利變換後應分配之土地及建築物折價抵付；其應分配之土地及建築物因折價抵付致未達最小分配面積單元時，得改以現金繳納。 (六)權利變換共同負擔比例. 27.

(36) 第二章文獻回顧與理論基礎. 共同負擔比例，係指土地所有權人於權利變換所需成本，佔總價值的比例。依都更條例第 30 條第 2 項規定：「前項權利變換範圍內，土地所有權人應共同負擔之比例，由各級主管機關考量實際情形定之」。. 三、市地重劃與權利變換對於市地重劃之土地所有權人之權益而言，其最核心者，為「重劃負擔額度」及「土地分配」，而權利變換以「立體重劃」及「等價交換」為基本架構權利變換價值之核心，包括二個部分，一為土地權利人更新前之相關權利轉換為更新後之不動產，另一為實施者之共同負擔轉換為更新後不動產。經比較及對照(表2-1)市地重劃與權利變換核心差異大致有下列二點：. 政治大. (一)共同負擔比例上限：重劃共同負擔比例上限，法律明定不得超過重劃. 立. 總面積之45%。但經重劃區內私有土地所有權人半數以上且其所有土地. ‧ 國. 學. 面積超過區內私有土地總面積半數之同意者，不在此限（平均地權條；權利變換共同負擔項目及金額，由實施者提出，例第60條第3項參照）. ‧. 經各級主管機關核定。例如臺北市政府都市發展局100年1月20日北市都新字第10030047000號函頒都市更新事業及權利變換計畫內有關費. y. Nat. sit. 用提列總表，新北市政府100年11月8日北府城更字第1000002295號函. n. al. er. io. 頒新北市都市更新權利變換計畫提列共同負擔項目及金額基準表。. i n U. v. (二)權利價值查估：重劃地價及權利價值查估，經會員大會通過後，再由. Ch. engchi. 地價評議委員會評定；權利變換前各宗土地及更新後建築物及其土地應有部分及權利變換範圍內其他土地於評價基準日之權利價值，由實施者委託三家以上專業估價者查估後評定之。. 28.

(37) 國有不動產參與都市更新權利變換權益分配之研究. 表2-1市地重劃與權利變換比較表比較基礎定義. 立. 都市更新權利變換都市更新事業計畫範圍內重建區段之土地所有權人、合法建築物所有權人、他項權利人或實施者，提供土地、建築物、他項權利或資金，參與或實施都市更新事業，於都市更新事業計畫實施完成後，按其更新前權利價值及提供資金比例，分配更新後建築物及其土地之應有部分或權利金，亦屬實現都市計畫之開發方式(工具)。( §3、§30). 政治大. 學. 都市更新以權利變換方式實施，依據都市更新條例，具有「法律」位階，然其實施依據為都市更新權利變換實施辦法，屬「法規命令」，其中多涉及人民重要權益(如依本條例第 30 條第 1 項各土地所有權人折價抵付共同負擔之土地及建築物或現金，或分配更新後建築物及其土地之應有部分或權利金等)，亦有抵觸「法律保留原則」之虞。公辦重劃：各級主管機關公辦更新：自辦重劃：土地所有權人自行 1. 迅行劃定更新地區：上級主組織重劃會實施管機關得指定該管直轄市 (§56、§58) 、縣市主管機關限期為之，或逕為辦理。 2. 一般劃定更新地區：各級主管機關得自行實施、經公開評選程序委託都市更新事業機構、同意其他機關(構) 為實施者實施都市更新事業。自辦更新:土地所有權人自行組織更新團體、委託都市更新事業機構實施都市更新事. ‧. ‧ 國. 法源依據. 市地重劃主管機關依照都市計畫之規劃內容，將都市一定範圍內之土地，全部重新加以規劃整理，興辦各項公共設施，並扣除參與重劃土地所有權人之法定共同負擔公共設施用地以及供抵繳工程費用、重劃費用與貸款利息等所需土地(亦即「抵費地」)後，依都市計畫之規定將原有土地予以交換分合，使其成為形狀整齊之土地，再重新分配予土地所有權人之一種實現都市意象之整體開發方式(工具)。(§56、§ 60、§60-1) 市地重劃，依據為平均地權條例，具有「法律」位階，其實施以「市地重劃實施辦法」為準據，性質屬「法規命令」，由於其實施內容多涉及人民重要權益(如配回地之面積與區位等)，而有抵觸「法律保留原則」之虞。. n. sit. er. io. 興辦主體. y. Nat. al. Ch. engchi. 29. i n U. v.

(38) 第二章文獻回顧與理論基礎. 共同負擔項目. 1.公共設施用地(得扣除抵充地) 2.重劃相關費用負擔：工程費用、重劃費用、貸款及其利息。(§60). 負擔上限. 按平均地權條例第 60 條第 3 項規定，原則公共設施用地及重劃相關費用負擔兩者合計，不得超過重劃總面積之 45% 。但經重劃區內私有土地所有權人半數以上且其所有土地面積超過區內私有土地總面積半數之同意者，不在此限。 (§60). io. y. sit. ‧ 國. Nat. n. al. ‧. 重劃會應委由不動產估價師調查重劃前各宗土地之位置交通及使用情形，並勘酌重劃後各宗土地利用價值，相互比較重劃前後地價，作為計算重劃區內公共設施用地負擔、重劃費用負擔、土地交換分配及依法領取差額地價與繳納差額地價之標準；不動產估價師應就其查估及簽註負責，經會員大會通過後，再由地價評議委員會評定。(市地重劃實施辦法§20). 學. 地價及權利價值查估. 政治大. er. 立. 業。(§7、§9、§10) 1.公共設施用地(得以原公有地抵充)。 2.權利變換相關費用負擔：工程費用、權利變換費用、貸款利息、稅捐、管理費用、都市計畫變更負擔、申請容積獎勵及容積移轉等支付費用。(§30) 由地方政府訂定，例如臺北市政府都市發展局 100 年 1 月 20 日北市都新字第 10030047000 號函頒都市更新事業及權利變換計畫內有關費用提列總表；新北市政府 100 年 11 月 8 日北府城更字第 1000002295 號函頒新北市都市更新權利變換計畫提列共同負擔項目及金額基準表。權利變換前各宗土地及更新後建築物及其土地應有部分及權利變換範圍內其他土地於評價基準日之權利價值，由實施者委託三家以上專業估價者查估後評定之。(權變§6). Ch. engchi. i n U. v. 參考資料:陳明燦，本研究整理. 30.