日本國立大學法人化政策形成分析：以政策倡導聯盟架構為例

(1)

楊武勳日本國立大學法人化政策形成分析:以政策倡導聯盟架構為例 35 教育研究集刊第六十一輯第一期 2015 年 3 月頁 35-67

日本國立大學法人化政策形成分析:

以政策倡導聯盟架構為例

楊武勳

摘要

本研究的目的主要是透過「政策倡導聯盟架構 J

(advocacy coalition

framework,

ACF) 理論，利用文獻分析法來探討 1996至2003 年間日本國立大學法人化的政策形成過程。研究發現，藉由分析架構內外部系統的因素與次級政策系統 (policy subsystem) 的結構，可獲知在 1990年代泡沫經濟、刪除公務員的輿論、首相主導改革的權力擴增與財經部會的壓力背景之下，原本反對法人化的文部科學省和國立大學協會兩個聯盟為鞏固其政策核心信念而放棄次級觀點，並透過政策導向學習 (policy-oriented

learning)

，改變政策信念 (policy

belie

f)

，最後立場轉向贊成法人化。研究亦發現，國立大學法人化並非新的議題，在日本開闊的政策系統下，相關的議題獲得一定程度的討論，並在經過多方的折衝後實現政策。最後，若以日本漫長的倡導過程來看，筆者認為在臺灣推動法人化的背景因素和日本並不相同。近十幾年間在政黨輪替、教職員對於法人化後「非公務員」身分的抗拒與公立大學合併等的新舊改革議題交疊中，短時間內不容易見到法人化的具體進展。關鍵詞:日本、政策倡導聯盟架構、政策變遷、高等教育、國立大學法人化楊式勳，國立暨南國際大學國際文教與比較教育學系副教授電子郵件:

[email protected]

投稿日期 :2014年06 月 20 日;修改日期: 2015年01 月 02 日;採用日期 :2015 年01 月 19 日

(2)

Bulletin of Educational Research

March

,

2015

,

Vol.

61 No.1

pp.

35-67

Analysis of the Policy Formation of National

University Corporatization in Japan:

A Study Based on Advocacy Coalition

Framework

Wu-Hsun Yang

Abstract

The main

pu中ose

of this study is to use Advocacy Coalition Framework (ACF)

and document analysis method in order to explore the process of policy formation of

national university corporatization in Japan from 1996 to 2003.

It

is concluded that

in the background of economy bubble collapse in 1990s

,

strong public opinion for

reducing numbers of public servants

,

increasing power of prime minster and

economy-related

authorities，扎1inistry

of Education

,

Culture

,

Sports

,

Science and Technology

(MEXT) and the Japan Association of National Universities

(l

ANU) changed their

policy believes through giving up second aspects and policy-oriented learning. Also

,

the author concluded that national university

c。中oratization，

as an old issue

,

had been

discussed for a long time in Japan's open political system and carried out through a

plenty of compromises in this policy process. At last

,

due to regime changes in the

Wu-Hsun Yang

,

Associate Professor

,

Department of International and Comparative Education

,

National Chi Nan University

Email: [email protected]

.t

w

(3)

楊益勳日本國立大學法人化政策形成分析:以政策倡導聯盟架構為例 37

last decade

,

faculty's resistance to change of personnel matters

,

and new agenda

about university merge

,

the author concludes that it will take time if the Taiwanese

government insists on pushing the same policy.

Keywords: Japan

,

advocacy coalition framework

,

policy change

,

higher

education

,

national university corporatization

(4)

38 教育研究集刊第 61 輯第 1 期

壹、前言

一、研究動機與目的

眾所皆知，大學起源於中世紀歐洲的巴黎和波隆那，當時大學的教師和學生以「行會 J (guild) 的方式存在，其中有的團體接受教皇的敕許(

charting) .

擁有免稅權等特權。中世紀的大學經過 800年以上的演化，現今主要國家中高等教育機構雖然大都以「大學」的名稱存在，但在近代的歷史中，大學透過與國家不斷地互動，才有今日的樣貌。湯堯 (2008 )將這個源流加以整理，明快地解釋主要國家中大學的發展體制。德國大學歷經中世紀的演變，於十七世紀成為國家機構的模式，在經過爭取大學自治的努力後，現以公法人的方式存績。法國在 1808年拿破崙頒訂《帝國大學令》後，奠定國家中央集權的基礎。後來經過 1968年的「五月學潮」與 1984年〈高等教育法》的成立，讓大學成為「特殊的公共法人」。大學在保持其財務自主權的條件下，必須和國家簽訂「契約」。英國大學以捐助學院的方式發展，公立大學依法或皇家敕許設立，以獨立法人 (agency) 的型態經營。美國大學則是先有私立大學，而後有州立大學，兩者皆是法律實體。由此不難發現，日本的大學制度在第二次世界大戰前學習德國，戰後又學習美國，除了國、私立大學並存外，國立大學自古由國家管理，依賴國家程度極深，導致推動法人化改革時困難重重。大學為社會制度的一環，儘管各國的國、私立大學功能與所占比率不一，但在東亞國家之中，國立大學直接從政府獲得近半數的研究與教學資源，而且國立大學的科技研究成果也直接影響到國際競爭力，因此法人化的議題所涉及的改革層級相當高，一般都會經由「政策形成」與「立法」兩個階段加以解決。以日本而言. 1996年 11 月橋本龍太郎內閣強力實施行政改革後，小淵惠三內閣於 1999 年7 月 16 日通過《獨立行政法人通則法> .給予國立大學法人化一個重要的方向。其後，文部省( 2001 年與「科學技術廳、」合併後，改稱為「文部科學省 J )原本反對法人化的立場轉向，並於和執政的自由民主黨、國立大學協會等

(5)

楊武勳日本國立大學法人化政策形成分析:以政策倡導聯盟架構為例 39

各方多次的折衝後. 2003 年5 月 22 日國會通過〈國立大學法人法案>

•

2004年4 月

1 日以「一所國立大學一法人」的方式，將所有的國立大學法人化，稱之為「國

立大學法人 J

(

national university

corporation) 。

相對於此，臺灣在2002年《大學法〉的修正草案描繪出國立大學法人的藍圖，教育部於2006年邀集學者專家組成「國立大學法人化工作圈J .同時向各界宣導法人化的優點，並要求獲得第一期「國際一流大學及頂尖研究中心計畫」的 10所國立大學必須提出推動法人化的相關承諾(湯堯、成群豪.2008) 。此後，以臺灣大學為首的數所國立大學也一直推動法人化。例如:2008年9 月.

12

所獲得五年 500億補助的大學組成「頂尖大學策略聯盟」召開「我國高等教育論壇 J .討論「大學法人化」相關議題，並出版專書來推動法人化(國立臺灣大學研究發展處. 2009) 。臺灣大學與成功大學不僅都在校務會議中宣示推動法人化的決心，更個別組織「高等教育策進委員會」與「自主治理委員會 J .以「保障現任教職員工權益」做為訴求來推動法人化(張丁財、湯堯、成群豪、王宗坤、江美蓉、康碧秋.

2011

)。政治大學也在網頁公告 10項法人化原則(董保城，

2008

)。不過，高等教育產業工會、各校教職員、學生團體對於法人化可能帶來大學自治、委員會的結構與校長權限擴張、教育資源不公等問題有所質疑，顯示法人化仍有極大的討論空間。有鑑於此，本文從政策形成過程的角度切入，探究日本執政黨(自由民主黨)、政府(文部科學省)與大學團體(國立大學協會)的訴求與變化，最後說明實現國立大學法人化的原因，以提供我國推動相關政策時的參考。

二、研究問題

我國政府積極推動國立大學法人化後，頓時成為法學、公共政策、教育學等跨領域的研究課題，特別是政府將日本的法人化視為圭舉後，相關研究大幅增加。大部分研究都是以我國推動國立大學行政法人化的問題做為研究目的後，進而將日本視為一個「模仿」的對象或「對照」的目標，研究重點大都側重於校長與理事會的職權或是員工的權益問題(許育典、李佳育.

2014

:楊思偉，

2005 )

但日本國立大學法人化改革並不單純是高等教育體制的變化而己，嚴格說來

(6)

40 教育研究集刊第 61 輯第 l 期是整個行政改革的一環，牽涉到的層面廣泛，涵蓋教育、經濟、科學發展等。國立大學法人化堪稱是明治時代創立近代大學制度百年來最重要的高等教育政策改革。如上所述，日本國立大學法人化政策形成過程似乎比臺灣來得順遂，但特別的是在2000年左右的政策形成脈絡中，各「參與者 J (actor) 的主張、利益與立場轉變等無法單純地只利用「由上而下 J (top-down) 或「由下而上 J (bu此om up) 的二分法來解釋政策形成的過程。因此，本研究嘗試從政策形成的層面，以 Sabatier

(1988

,

1993

,

1999) 所提出的「政策倡導聯盟架構 J

(advocacy coalition framework

,

ACF) 理論為基礎，佐以文獻分析法來分析日本國立大學法人化的政策過程，研究目的如下: (一)分析「政策倡導聯盟架構」的理論內涵。 (三)分析自民黨、文部科學省與國立大學協會三種利害關係人在國立大學法人化過程的政策信念的內涵與變遷。

貳、從「政策網絡論」到「政策倡導聯盟架構」

一、「政策網絡論」與「立法學」

現代社會中，政策形成的要素相當複雜，，.政策過程」指的是政策的形成、決定與實施的過程。在政治學領域中，，.特定或某種議題相關的利益表現、支持與對抗、替代方案的提出、調整、操作、一直到政策決定、執行與回饋」的一連串的過程」稱為「政治過程 J (西岡音， 2010) 。在解釋「政治過程」研究方法中，

Easton

(1965) 提出「政治系統論」說明國民對於政治系統給予支持與要求，政治系統本身對於這種「輸入J (inputs) 做出反應，決定政策與執行，做為「輸出J (outpu的) ，但系統同時也產生「權威J (authority) 與強制力( stress) 再加諸於國民，產生「回饋 J (

feedback)

，形成一種循環。具體而言，在「輸入」與「輸出」的過程中，以及在政治人物、政黨、官僚組織與利益團體等操作下，政策得以立案、形成及決定。不過，一般民眾對於此一過程不見得瞭解，因此「政治過程論」目的之一即是揭開政治系統如何運作的研究方法 (西岡音，

2010)

(7)

楊武勳日本國立大學法人化政策形成分析:以政策倡導聯盟架構為例 41 在政治過程中. r 參與者 J (選民、政治人物、官僚、企業家、利益團體等)、「制度 J (選舉、法令、規定等)與「理念 J (對於政策的想法、願景) 為基本的要素。以日本而言，從 1980 年代起政治過程的研究多偏向於「參與者 J .例如:政黨、代表某一利益團體的「族議員」、官僚與利益團體等，每個參與者皆從本身的利益出發，保障自身存在戚，形成各自的身分認同(西岡音，

2010 )

在政策的實施上. r 參與者」都不是獨立活動，彼此會產生相互依賴，形成

「政策網絡 J (

policy network)

0 Marsh與Rhodes

( 1992

)以依賴資源的觀點出

發，指出政策網絡可區分為「政策社群 J

(policy

community) 和「議題網絡」

(issue network)

.用於解釋參與者在政策形成過程中不同的動機和相對的利害關係。該理論界定政策社群的參與者是因為權威或專業知識而結合，議題網絡的參與者則是因為追求某些物質利益，因此各具不同的特徵。前者參加者為特定社群，因權威或專業知識而結合，彼此間具有頻繁且高度的相互作用，其價值與政策結果是長期且持續的，因此參加者具有共同的基本價值觀。後者參加的人數眾多，牽涉不同社群的利益，成員彼此流動頻繁，接觸的頻率和強度是變動的，且會產生經常性的對立(參照表1

)

前者的實例中. r 文部科學省一都道府縣教育委員會市盯村教育委員會學校」的結構即是政策社群，這些行政機關和各縣市的中、小學校長協會等團體即在封閉的體系下進行決定與推動政策(西岡置.

2010

;村上祐介.

2010)

同理，日本國立大學法人化的政策過程的參與者是由權威(國會、內閣、文部科學省)與專業知識相關人士(國立大學教職員)所構成，符合上述政策社群的定義。藤村正司(

2008

)則以經濟學的「主人代理人理論 J

(principal-agent

relationship

.中文亦有翻譯成「本人一代理人理論」者)說明國立大學法人化制度的問題，即「員工 J (大學)最大利益並不見得和「企業J (政府)相同，但若只能由員工評論自己的績效，則上下利害關係可能會「逆轉」。在這種矛盾下，由於「權限的讓渡 J .在下位者(員工)可以掌握資訊，善用自己的優勢，使上、下位者利害關係趨於一致。若將這種論點帶入日本國立大學法人中，便形成「政府>國立大學法人>學院>教師」複雜的階層性連鎖。

(8)

42 教育研究集刊第 61 輯第 1 期表 1 f政策在11-1 手V I講居紹給J 的是用政黨社群議題網絡參加人數極度有限多數利益種類經濟和(或)具支配性的專家利益取向廣泛包含受影響的利益相互作用頻繁、有高度相互作用接觸的頻率和強度是變動的持續性成員、價值、政策結果是長期持續的加入成員方式靈活、流動性共識全部參加者具有共同的基本價值觀明顯的經常性對立註: I 教育改革 (J) 政治過程 J '村上祐介，

2010

'載於岡田浩、松田忠憲(主編) ，現代日本的政治一政治過程的理論 ζ 突際(頁 250) ，京都府，永 )1，1"f7' 書房。最後，從立法的角度來看，2003年日本國會通過《國立大學法人法〉和其他法律條文一樣，在立法過程中具備許多要素的支撐。中島誠(2014 )將日本的立法學體系分析區分如下: (一)立法過程論:政策的立案、法律案的做成與國會審議的過程中，相關部會、內閣、國會等制度面(靜態)與官僚、政治人物、政黨、利益團體、大眾媒體等認知與行動的變化(動態)之研究。 (二)立法政策論:利用經濟學、哲學和社會學的研究方法，對於符合時勢所需的政策方向、相關社會經濟情勢分析、各種制度的關係等進行研究。 (三)立法技術論:對於政策予以條文化，確保憲法、相關法令與該法令體系上的整合。若將《國立大學法人法》成立的過程加以套用，I 立法過程論」重視的是立法過程中制度(靜態)與參與者(動態)的行動;「立法政策論」重視法人化後的大學經營管理、大學自治與學術社群的變化;「立法技術論」則重視法人化與其他教育法令與勞工法令的相關修正與整合。國立大學法人化的過程可以從上述理論擇一來探討，不過，架構上會顯得狹隘而靜態，故本研究採用兼具「政策網絡論」、「立法過程論」與「立法政策論」色彩的「政策倡導聯盟架構」來加以分析。

(9)

楊武勳日本國立大學法人化政策形成分析:以政策倡導聯盟架構為例的二、政策倡導聯盟架構如上所述，研究日本〈國立大學法人法》的立法過程應該兼顧制度(靜態) 與參與者(動態)行動的變化和外在環境的條件與變化，因此本文以「政策倡導聯盟架構」嘗試進行更為周延的分析。「政策倡導聯盟架構」是「政策網絡論」的一種，主要由 Sabatier在 1980年代所提出。他回顧美國 1970至 1980年代的聯邦政府的空氣汙染防治相關法律的研究中，政治學家太過著重於「參議院環境委員會」、「眾議院商務委員會」「環境保護局」以及相關利益團體所構成的「鐵三角 J

(iron triangles)

.以致在研究橫跨數十年政策變遷時遭遇到極大的困難。同時政策過程中每個參與者的行為與關鍵議題的辯論也經常被忽略，因此他將政策社群或「政策次級系統」

(policy

subsystem) 內成員的互動以及外部環境加以分析，並同時加入次級系統內部成員在面對政策時會產生「政策導向學習J

(policy-oriented learning)

•

改變其「政策信念 J

(policy belie

f)

.做為分析政策變遷 (policy change) 的工具，此一分析方式稱為「政策倡導聯盟架構J

(Sabatier

,

1988

,

1993; Sabatier

&

Jenkins-Smith

,

1999) 。

「政策倡導聯盟架構」至少建立在四個假設之下: (一)瞭解政策變遷時，政策的形成需有 10年或數十年的時間，因為它需要有政策導向的學習。(二)需觀察政策次級系統內不同成員在該政策領域間的互動。(三)政策次級系統應該包含政府內相關各層級單位。(四)公共政策需被歸納成信念體系(價值體系) 與因果假設，以便於讓人瞭解 (Sabatier，

1993

)。如圖 l 所示，政策倡導聯盟架構中有三大區塊，左側是「相對穩定的變項」 (包含)與「外部(系統)事件 J .皆屬於外在因素但有可能相互影響，成為促成政策變遷的主因。內在的結構即是政策次級系統，因政策信念或資源分配的不同而產生兩個(或以上)不同的聯盟，這些聯盟皆試圖運用其策略來影響政策走向，其中並有政治捐客居中輯旋，使聯盟共同決定而形成政策。政策再由主權者的決定而實施，形成政策產出並產生影響，最後反饋至聯盟的政策信念與資源和外在系統的動態變項，形成一種循環 (Sabatier ，

1993

)。

(10)

44 教育研究集刊第 61 輯第 l 期相對穩定變項 _{政策次級系統} 1.問題領域的基本肇因 2 自然資源的基本分配聯盟A 聯盟B 3. 社會文化的價值和社會

一

a. 政策信念政策 a.政策信念的結構 ←一→

_次級

b.資源捐客 b.資源 4. 基本憲法架構(規則) 系統

• 參與

策略Al 策略B1 者的_←一→ 指導工具

_指導/

_工具

限制

\

與資 ←一+ 源主導者的決策外在(系統)事件 1.社會經濟變化狀況 ' -2. 系統治理聯盟的改變機構的資源與 3. 政策決定及其他次級系 _{大的政策取向} 統的影響

•

←一一政策產出一一+

‘

政策影響 >

/1i1

1

政策變遷的政策倡導聯盟架構(一)

資料來源:

Theories of the Policy Process

(p. 18),

by P.

A. Sabatier,

1999

,

Boulder,

CO:

Westview Press

政策倡導聯盟架構的動態循環中，政策菁英的信念體系是一個關鍵因素，包含(一)深度核心 (deep core) 或規範核心 (nonnative core) 、(二)政策核心 (policy core) 或接近核心 (near core) 及(三)次級觀點(

second aspects)

等三個層次，其中最難改變的是深度核心，次為政策核心，再其次為次級觀點

( Sabatier

,

1993

,

1999) 。

此外，建立在上述四個假設 (Sabatier， 1993) 上， Sabatier與Jenkins-Smith (1999) 將假設擴增為三大項目(九個假設)。其中. (一) I 倡導聯盟架構」項目的假設有三。假設一:當政策信念核心遇到抗爭，贊成與反對的陣營常會穩

(11)

楊武勳日本國立大學法人化政策形成分析:以政策倡導聯盟架構為例 45 定存在達 10年或更久;假設二:聯盟中的參與者會表現出堅毅的共識，鞏固政策核心;假設三:聯盟或參與者在放棄政策核心信念前，會先放棄次級觀點。 (二) I 倡導聯盟政策變遷」項目的假設有二:假設一:在特定官僚體系內的政策方案不易修正，除非聯盟在官僚體系內擁有較大的決策權;假設二:官僚體系內的政策方案可能改變政策核心，原因來自於社經狀況的改變、輿論、跨系統的聯盟與其他次級系統的政策產出等。(三) I 倡導聯盟政策學習」項目則有四個假設。假設一:政策導向學習來自於兩個聯盟的衝突，且彼此有技術上的資源得以進行競爭，另外，個別的信仰體系都包含各自核心要素與次級觀點;假設二: 具有量化證據或理論的問題較有益於政策導向學習;假設三:和自然環境體系相關的問題比社會和政治體系較有益於政策導向學習;假設四:政策導向學習較容易發生在有足夠魅力的議題，能吸引不同聯盟內的專家參與，並為專業規範所支配。 1999年後， I 政策倡導聯盟架構」的架構進行了三個修正。其一，架構內新增「長期聯盟機會架構 J '涵蓋「輿論對於主要政策改變的需要程度」與「政治系統開闊程度」。換言之，輿論與政治系統的開放程度皆是影響聯盟架構的因素。其二，聯盟「資源」的定義是多元的，例如:政策決定的合法權力、輿論、資訊、可移動的人力、財政資源與技巧性的領導。其三，兩個政策變遷的兩

個主要途徑為「內部發生的衝擊」與「妥協 J (參照圖 2)

(Sabatier

&

Weible

,

2007

)。此三個修正對整個理論並無太大的影響，更有助於解釋細部的因素。三、理論架構之運用如上所述，截至目前為止，日本國立大學法人化的研究大都立足與「立法政策論 J '即透過經濟學、哲學、社會學或跨領域的研究方法，對於大學自治、教職員與學生權利，大學經營等變遷等進行研究。有別於此，本文主要以「立法過程論」探究內外部諸多因素與參與者的立場改變，而影響法人化政策形成的過程。在日本教育政策網絡的研究中，

Pempe1

(1978/2004) 的研究指出，第二次世界大戰後，日本高等教育政策的形成有三種型態，即(一) I 因陣營爭鬥產生的政策形成 J ; (二) I 漸進主義式的政策形成 J ; (三) I 因壓力團體產

(12)

46 教育研究集刊第 61 輯第 1 期政策次級系統長期聯盟機會架構 1.輿論對主要政策聯盟A 聯盟B 一一一+ 改變的需要程度一一一令 a. 政策信念政策 a.政策信念 2 政治系統的開闊 b. 資源捐客 b.資源程度策略Al _策略B1 指導工具 _指導工具

\

/

系統) 政治領域的決策經濟變制度上的規則況意見的資源分配及任命狀況一一一令次級參與者的短期資源與限制一一-+ 治理聯 +一一政策產出一一+

改變

決定及次級系

_‘

政策影響

_"

影響相對穩定變項 1.問題基本 2. 自然基本 3. 社會價值的結 4. 基本構外在( 事件 1.社會化狀 2. 公眾變化 3. 系統盟的 4. 政策其他統的 1#/2 政策變遷的倡導聯盟架構(二)

資料來源:

Theories a/the Policy Process

(p. 149)

,

by P.

A.

Sabatier

,

1999

,

Boulder

,

CO:

Westview Press.

生的政策形成 J .三者的形成其最大的背景分別是「學生運動」、「大學人口增加」與「高等教育的多元化和多樣化」。事實上，直到 1980年代後政策網絡論才逐漸在日本的政治學領域上被視為重要的研究方法，因此 Pempe1 運用此研究方法在當時堪稱新穎，但沒有廣受囑目。另外，此研究偏向於歷史研究法，對於「參與者」也只採取「靜態」分析。

Schoppa ( 199

1/

2005

)指出 1970年代日本的政治由官僚、企業界、自由民主

(13)

楊武勳日本國立大學法人化政策形成分析:以政策倡導聯盟架構為例 47 黨的「菁英」三人組主導一切，幾乎所有的政治議題都在這三者間順利解決(參照表 2) 。他更進一步指出政策的提案通過率最高者，通常是獲得官僚、自民黨、企業界的共識者。

屆世一

周圍一

刃一

的一柵

MJU-第一

改一

2007

;細井克彥'

2014)

，亦有「分析」政策過程者(丸山和昭、田中妳生，

2012

;川北泰伸，

2011 ; Goldfinch

,

2006)

，這些提供了本文研究分析上的重要根據。在臺灣，研究日本教育政策網絡或政策形成的論文相當罕見，僅有林斌(2009 )的〈臺日教師組織政策參與機制之比較研究:政策網絡的觀點〉一文可做為參考。如上所言， I 政策倡導聯盟架構」是屬於政策網絡論的一種，1988年 Sabatier提出後，即有眾多的學者使用該架構來分析不同國家的各種政策。例如: Sabatier與Weible (2007) 列舉出 1998至2006年的49個個案，包含空氣汙染、水資源、財稅、交通運輸、森林政策等，研究對象包含美國、歐洲、澳洲與亞洲地區。其中，日本的相關研究僅有Sato

(

1999) 的〈日本煙害防治政策〉一

文。 2014年5 月 31 日，研究者以 I

advocacy coalition framework

J 為關鍵字，搜尋

(14)

48 教育研究集刊第 61 輯第 1 期圍縮小為 I

education

J 一詞，則獲得 22篇論文的統計，顯見利用該理論分析教育政策的論文尚稱少數。此外，中國大陸學者吳越 (2009 )雖然曾以「政策倡導聯盟框架」分析日本國立大學法人化的過程，但主要還是以靜態的觀點分析支持者 (自民黨、政府部門、企業界)與反對者(國立大學協會、教職員)的觀點，而缺乏動態性的分析(特別是文部科學省與國立大學協會政策信念的改變與影響)。因此，本文以最新的政策倡導聯盟架構，逐項來分析日本國立大學法人化的政策形成過程，增補前述研究的不足。

參、國立大學法人化政策形成分析

本文運用 1999 年後修正的政策倡導聯盟架構，首先說明架構中各區塊的要素後，再分析日本國立大學法人化過程(即 1996 年橋本內閣的行政改革至 2003 年《國立大學法人法〉完成立法)中次級系統的反應、與行動(參照圖 3) 。一、倡導聯盟架構各項區塊的要素分析 (一)相對穩定變項根據 Sabatier (1993) 所主張，相對穩定因素可能存在於外部或政策次級系統內，要改變這些因素相當困難，所以政策參與者通常不會將它們當作策略目標。但他們可以限制變動性方案的範圍，或影響次級系統內參與者的行動或資源。研究者根據此定義，將實際的相對穩定變項歸納如下: 1.問題領域的基本肇因即不同時間階段法人化的論述與日本社會對於國立大學的認同感。國立大學肇始於明治時代的東京帝國大學成為培養國家菁英的搖籃，其後，除以該大學為模式增建國立大學外，第二次世界大戰後因應人口增加與社會需要又增設了許多大學。不過，對於大學設置型態的問題，明治時代即出現「法人化論 J '第二次世界大戰後國立大學仍一直受到國家的「統治」與「庇護 J '在法理上依舊維持了「國家機關 J (公有營造物)的性格(天野郁夫， 2008) 。第二次世界大戰後的 20年內，政府支持法人化相關論述皆因大學堅守「大學自治」或大學設置型態的不同主張而告中斷。甚至也曾在 1973 年制定《筑渡大學法〉做為法人化

(15)

楊武勳日本國立大學法人化政策形成分析:以政策倡導聯盟架構為例 49 立大學地位的認同政策次級系統 2. 國立大學設置者長期聯盟機會架構為政府，資源相 1.贊成刪減公務員文部科學省國立大學協會對穩定一一+ 共識的程度一一+ a.政策信念自民黨 a.政策信念 3. 學歷主義與國立 2. 政治系統的開闊 b.資源 b.資源大學的優位性程度 4. 大學的法律地位策略Al 策略Bl 穩固指導工具 _指導工具

\

/

外在(系統)事件中央政府的決策 1.長期經濟不景氣 2. 減少公務員員國立大學法人法立法額、減輕政府財國立大學法人評鑑政負擔大學校長選舉與任命 3. 政權輪替帶來聯一一→~ 次級參與者的短期競爭性資源分配盟的改變資源與限制一一+ 4. 首相發言權擴 ←一一政策產出一一+ 大，內閣主導政治的影響

‘

政策影響

"

相對穩定變項 1.日本社會對於國軍3 倡導聯盟架構分析日本國立大學法人化過程資料來源:研究者自行繪製。的樣版，但仍被國立大學反對，顯示日本社會對於國立大學的認同度高(中井浩一.

2004)

2. 自然資源的基本分配國立大學設置者為政府，資源相對穩定。根據《學校教育法~ (1947年制訂)第sf!茱[""國家基於設置者負擔主義及其他法令與基準，必須對於國立大學提供絕大多數的資源」。換言之，法人化前，國立大學的預算以「國立學校特別會計」計算，所有的人事費、硬體建設費皆由國家負擔;國立大學教授為公務員

(16)

50 教育研究集刊第 61 輯第 1 期 (正式稱為「教官 J ) .按照領域不同，擁有基本的研究費，資源比起私立大學相對穩定。 3. 社會文化的價值與社會結構學歷主義與國立大學的優位性。日本是學歷主義的社會，從明治時代起，獲得大學學歷代表社經地位的保障與提升，特別是以舊帝國大學為首的國立大學學歷更是為人所追求。第二次世界大戰前，大學數量隨著國家和社會的需求增加，大戰結束後大學數量持續擴增。其中相較於私立大學，國立大學增加的速度較慢，從 1960年代的 72所，增加到2000年的99所，法人化之前因大學整併，減少為 87所. 2003 年法人化前夕國立大學校數只占全體的 12.8% .比例相當低。但除了慶應、早稻田等私立名校外，一般人在入學時，多會將國立大學列入優先考暉，使得國立大學擁有學歷價值上的優位性。 4. 基本憲法架構(規則) 大學的法律地位穩固。法人化之前，關於國立大學的法律，除了《日本國憲法》第26條保障人民的學習權，第 23條保障「學問的自由」外，尚有〈教育基本法》、〈學校教育法》、《國立學校設置法〉、《教育公務員特例法》、《科學技術基本法〉等，用以支撐與規範國立大學的運作，另有〈私立學校法〉等規範私立大學，使得大學的法律地位相當穩固，因此在討論法人化的議題上，正、反雙方皆有一定的依據。

二、外在(系統)事件

外在(系統)事件在短短幾年或 10年內可能發生極大的變化，足以改變政治參與者所遇到的限制和機會，因此成為影響政策變遷的重要因素。而對於次級系統參與者而言，持續帶來挑戰，則迫使參與者學會預測變化，做出符合聯盟的基本的信念和利益行為 (Sabatier，

1993

)。 (一)社會經濟變化狀況長期經濟不景氣。 1981 年內閣召開第二次臨時行政調查會，以「不增稅的前提下進行財政改革」為目標後，教育的公共支出占國民生產總額的 5% 之合適與否被提出來討論，其後，直屬首相的諮詢機構「臨時教育審議會 J (1984 至 1987 年)也繼承此一主張，強調重視教育品質。當時主張此一思維的自民黨行財政調

(17)

楊武勳日本國立大學法人化政策形成分析:以政策倡導聯盟架構為例 51 查會長橋本龍太郎在 1996年擔任首相後，也持續堅持以此方向進行行政改革。 (二)~眾意見的變化狀況減少公務員員額，減輕政府財政負擔。 1960至 1970年代間，日本GDP年成長率曾有 12% 的驚人紀錄。 1980年代進入景氣循環後，完全失業率仍維持 1%至

2%

'但進入1990年代的泡沫經濟期後，失業率在1998年高達4%

'

2002年創下歷

史新高的 5 .4% (厚生勞慟省，

2011

)。在此背景下，輿論對於公務員的工作態度與刪減員額的要求日益增高，例如: 1987年6 月內閣府的調查中，認為公務員「缺乏服務精神者」占42 .4%; r 缺乏工作熱忱者」占 34.8% (內閣府政府店報室 '2007) 0 1990年代日本經濟泡沫化後，加上少于化、高齡化造成社會福利支出大幅增加，自民黨政府改以內閣主導的方式進行行政改革。在符合輿論與行政改革的基本方向中，以法人化做為行政改革與大學改革的下位政策成為改革的合理訴求。 (三)京統治理聯盟的改變政權輪替帶來聯盟的改變。日本在 1955 年「自由黨」與「民主黨」合併為「自民黨 J '之後一直維持一黨獨大的地位，此謂「五五年體制 J 0 1994至 1996 年間，以日本社會黨為首的聯合政權雖曾一時獲得政權，隨後又讓自民黨、公明等保守黨在大選中獲勝，讓執政權回到自民黨手上，此舉強化了自民黨的維持政權決心。至橋本龍太郎擔任首相，大刀闊斧地推動行政改革，可謂法人化的前奏 (吳越，

2009)

(四)政策決定與其1tt.次級京統的影響首相發言權擴大，內閣主導政治的影響。橋本龍太郎在1996年擔任首相後，新自由主義思維成為行政改革的根據，之後的小淵和小泉兩內閣皆以「經濟成長」做為出發點，強勢主導改革，例如:設置「經濟財政諮詢會議J '以市場原理主導行政與教育改革(細井克彥，2014) 。此外，在內閣試圖將國立大學獨立行政法人化過程中，總務省主導的獨立行政法人化也有推波助瀾的效果，對於最後的法人化結果產生一定的影響。

(18)

52 教育研究集刊第 61 輯第 1 期三、長期聯盟機會架構 (一)贊成刪混合務員員額的共議程度如上所述，隨著 1990年代經濟的不景氣，贊成刪減公務員員額是自民黨、內閣、產業界與一般民眾的共識，且日益提升。其所存在的問題是，由誰決定哪一的部門應該刪減多少員額。 (二)政治京統的闖闖程度日本政治屬於民主多黨制，政治系統的開闊程度開放，而上述贊成刪減公務員員額的共識程度也高，因此國立大學法人化的長期聯盟機會架構算是「多元」

( pluralist)

.而非社團主義式(corporatist) 的封閉狀態。

四、;欠級參與者短期的資源與限制

政策倡導策略聯盟的資源與限制是多樣化的。例如:自民黨做為執政黨，具有政策決定的合法權力，並有輿論做為後盾;文部科學省具有傳達資訊的功能，也掌握高等教育的財政資源;國立大學協會做為國立大學的代表，有其領導地位並具有動員國立大學的能力，但這些資源與能力在體制下都有一定的限制。

五、政策;欠級系統

如前所述，國立大學法人化並非是新的論述.1990年代前，外部系統沒有決定性的因素迫使實施法人化，而支持或反對法人化的聯盟組織也不夠嚴謹，但由於 1996年自民黨重新獲得政權後大力推動行政改革，將法人化置於改革的架構中，使得政策次級系統快速運作。在此一系統內，文部科學省做為國立大學的主管機關;國立大學協會理事由國立大學校長組成，為國立大學代表性利益團體; 自民黨則做為執政黨，代表民意且主導立法。因此，本節以1996年橋本內閣的行政改革至2003年《國立大學法人法〉成立的時間點，探討文部科學省、國立大學協會與自民黨三個聯盟的政策信念主張與變遷及與實現法人化的關聯|宜。

( -

)橋本兵l 廟的行政改革與「國立文學獨立行政法人化」的論

i進 1996年 II 月橋本內閣成立「行政改革會議J • 1997年 10 月提案由東京、京都

(19)

2004) 。國立大學協會《固

立大字法人化仿經緯色固立大字協合仿吋瓜資料集} (國立大學法人化的經緯與

國際大學協會對應資料集)記載該協會在法人化過程中的相關會議紀錄，為本研究之重要參考，可是，細井克彥 (2008 )認為該內容未提及反對論者與經濟產業省的觀點，忽視大學的反對聲音，有可能是「舊帝國大學」等主流派為自己辯護而留下的紀錄。以政策倡導聯盟架構來分析，實現法人化的主要因素如下:1.反對派的文部科學省、國立大學協會在主張尊重大學自主與增加高等教育預算的前提下逐漸改變立場(政策取向學習)

;

2. 支持派的自民黨也另外制定《國立大學法人法》而

(24)

58 教育研究集刊第 61 輯第 1 期非實施「獨立行政法人化」來因應; 3. 最後， I 國立大學等獨立行政法人化相關調查檢討會議」的設立建立了教育當局、大學、學術界等各種組織的溝通平臺，使得法人化的政策走向轉為一致。

伍、結論與歐示

一、結論 (一)政策唱導聯盟架構可適切說明港人化的政策形成過程國立大學法人化政策形成過程包含獨立行政法人化的政策移轉、文部科學省、國立大學協會與政黨、內閣、國會等利害關係人間的利益調整。雖然其他的政策形成理論也可用以解釋相關內容，但政策倡導聯盟架構以動態的方式從內、外部的因素與政策次級系統，解釋法人化的政策形成過程趨於完整，稱得上是一種實用的研究工具。 (二)各時代若不同的固立太學注入化論述明治時代東京帝國大學創建後，法人化論述隨即出現。不僅如此，在第二次世界大戰後 60年內，贊成派的相關論述雖然時而出現，甚至政府也在 1973 年制定〈筑波大學法》﹒試圖推動「新構想大學」做為法人化的樣版，但反對派皆以有違「大學自治」的歷史傳統加以抵制。 1980年新自由主義的興起與 1990年代泡沫經濟帶來財政困難等外部因素，為贊成派聯盟(自民黨政府)帶來實施法人化正當理由，更讓其他聯盟成員(文部科學省與國立大學協會)政策信念變遷，在 2000年左右完成法人化的準備。 (三)外部因素是推動實現注入化的重要因素首先，經濟危機和刪減公務員的輿論讓日本政府飽受壓力，進而引進新自由主義的思維，因此， I 行政改革>大學改革>國立大學法人化」的邏輯在自民黨與內閣間形成重要共識。此外，橋本內閣推動行政改革後，改革的實質推動者由行政部門轉向內閣(首相) ，特別是小泉純一郎「內閣主導」的強勢作為，對於法人化的方向產生決定性的影響。而在內閣的政策形成過程中，文部科學省也屬於相對弱勢，容易受到自民黨與經濟部會的影響而改變政策信念。

(25)

楊武勳日本國立大學法人化政策形成分析:以政策倡導聯盟架構為例" (四)政策T言:全不同與政策導正1 學習也是實現注入化的重嬰因素政策參與者的政策信念與政策導向學習是實現法人化的重要因素。如表3 所示，各參與者的深度核心、政策核心與次級觀點截然不同。自民黨的深度核心是維持政權，因此，在政權一度失而復得的狀態下，勵精圖治，進行行政改革。對於文部科學省與國立大學協會堅持「大學自主」的政策核心，放棄「堅持國立大學完全適用《獨立行政法人通則法} J 的次級觀點，自民黨改以制定〈國立大學法人法》來因應。文部科學省的政策核心是「維持國立大學運作、主導預算分自己 J '在內閣相對弱勢的環境下，只得放棄國立大學教職員保有「公務員」身分的次級觀點。國立大學協會的深度核心在於維護國立大學的利益，也始終以「維持大學自主、自律」搞政策核心，但「新的國立大學法人圖像」最終報告書提出後，宣告進入法人化準備期，此舉意味著放棄國立大學的法律地位應為「公有營造物」一貫堅持。換言之，在堅守深度核心與政策核心的前提下，三個參與者皆放棄部分的「次級觀點 J '以保護自身最大利益。上述的過程亦清楚說明文部科學省和國立大學協會透過政策導向學習，轉而支持法人化。表3 軍立大學法λ 化是WJfg中參與害的股東核II)的內密由黨參與者漂度桔心血質核心自由民主黨維持政權維持立法主導權文部科學省掌握教育事務主導權維護國立大學運作，主導預算分配國立大學協會維護國立大學利益維持大學自主、自律註:研究者自行整理繪製。

二、歐示

;欠級觀點堅持國立大學完全適用〈獨立行政法人通則法》堅持國立大學教職員保有「公務員」身分堅持國立大學法律地位為「公有營造物」 (一)量太教賞政策改變需嬰時周阻釀與不同參與者加入女DSabatier所言，重大政策需要有 10年、甚至數十年的形成過程，才有可能具體分析其過程。日本國立大學法人化真正的決定期在2000年左右，但第三次世

(26)

60 教育研究集刊第 61 輯第 1 期界大戰後實際上已經過幾十年的盟釀。在過程中，不同參與者的立場溼滑分明，也有時間各自表達立場，可見其政治系統有一定的開闊程度。 (二)參與者的政策T言:盒放暐呈背壘不同市改變支持法人化的自民黨政府從未改變其主張，絕大部分的教職員也堅守反對的立場。 1990年代後，經濟危機、政黨輪替的經驗、刪減公務員的輿論壓力、首相主導行政改革等外部因素等，都迫使政策倡導聯盟對法人化的政策信念產生轉變，特別是文部科學省與國立大學協會的立場轉變是政策變遷的重要因素。另外，代表國立大學的利益團體的國立大學協會在此過程所扮演的角色已不吃重，此與 1970年代時的影響力不可同日而且吾。 (三)國立太學法人f匕後續挑戰值得周三主國立大學法人化後，包合國立大學法人評鑑制度的成立、國立大學校長的選舉與任命和加重競爭性資源分配比率等新政策，對於日本高等教育已造成重大的影響。 2004至 2009年國立大學完成了第一週期的評鑑，現今進入第二週期。不過，改革的方向與速度遠超過國立大學協會和反對派的預期，例如:在法人化前夕的2003 年 10月財務省和文部科學省突然共同決定政府補助金以「大學經費每年遞減 1% J 與「醫院經費每年遞減2%J 方式計算，使法人化後的經營面臨更大的挑戰，而此舉也再次顯示財務省等經濟部門在政策決定上相對強勢。 (四)以政策福環方式來檢視後續發展在政策倡導聯盟架構中，立法實施後會帶來「政策產出」與「政策影響」。除了教職員非公務員化、國立大學法人評鑑、國立大學校長選舉與競爭性資源分配外，也造成地方政府公立大學陸續法人化、私立大學更積極爭取競爭性資源、調整大學學費等「政策影響」。這些政策產出與影響再度回饋到社會內，成為外在事件的因素之一。換言之，後續發展應該以長期的政策循環的方式不斷檢視與改進，以求永續經營上的進步。以日本為例，支持派長久以來的倡議、 1970年代筑波大學的成立與2000年左右內閣強力主導改革等外部條件的成熟，固然是法人化成功的主因，但法人化後，法人評鑑與競爭性資源的分配問題等所同時衍生出政府與大學在教育與研究上責任劃分的問題，依舊考驗著兩者的智慧。

(27)

楊武勳日本國立大學法人化政策形成分析:以政策倡導聯盟架構為例 61 (五)童聲實施固立太學港人化的時機為何教育部正式倡導法人化已經超過 10年，符合 Sabatier所言的第一要件。然筆者認為在主、客觀條件上尚未有完全合宜的時機。首先，外部環境上，法人化的議題正式提出正值政黨輪替的時期，在臺灣特有的政治氛圍下，政黨易受民意影響，不容易和教育部形成倡導聯盟。其次，從大學內部來看， 1997年國立大學校務基金制度實施後，只能說是完成了法人化的一半工程，但之後教職員的人事制度就無法再進一步往「非公務員」的方向推進。換言之，基於保護教職員工作權的反對聲浪在大學內部己根深蒂固 o 最後，在少于化的危機下，國立(公立)大學的合併或許可能成為政策選項，但若與法人化一起實施，其所遭受的阻力可能會更大，因為現今的合併議題也包含了私立大學間的合併。易言之，公私立大學教職員可能聯合起來成為「反合併的倡導聯盟 J '連帶抵制法人化的推動。總而言之， r 如果」政府推動法人化的方向不變，以現今的條件而言，只有「倡導」 (磨合)的時間延長一途。致謝:感謝兩位匿名審查委員的指導與建議。本論文為科技部補助專題研究計畫之部分研究成果(計畫編號:

NSC98-241 0-H-260-029-MY2)

001:

10.3966/102887082015036101002

參考文獻

吳越 (2009 )。日本國立大學法人化的政策變遷研究一基於支持聯盟框架的分析。復旦教育論壇.

7 (4)

'58-62 。

[Wu

,

可正

(2009). A study on national university corporation in Japan: An analysis based on the

advocacy coalition framewor

k.

Fudan Education Forum

,

7(4)

,

58-62.]

林斌 (2009 )。臺日教師組織政策參與機制之比較研究:政策網絡的觀點。當代教育研究 '17(4) '103-146 。

[Lin

,

B. (2009). The study of policy participation mechanism for teachers' organizations in

Japan and Taiwan: A comparative

study 企om

PDF.pdf

[Chang

,

T.

-S.

,

Cheng

,

T.-

Y.,

Wang

,

C.-

K.,

Chiang

,

M.-Z.

,

& Kang

,

B.-S. (2011).

Corporatization

ofNational Cheng Kung University: A

stu砂 of

staffright protection. Retrieved from http://

udd.ord.ncku.edu.tw/ez

fi1

es

I7

8

/l

078/img/483/20 11

0414.PDF.pd 月

許育典、李佳育 (2014 )。從大學的法律地位探討大學自治的落實:以大學法人化為核

心。當代教育研究.

22 (1)

'169-209 。

[Hsu

,

Y.-瓜，

& Li

,

J.-

Y. (2014). A review of the implementation of university autonomy from

the perspective of the legal status of universities: Focusing on the legal personalization of

universities.

Contemporary Educational Research Quarterly

,

2月 1)，

169-209.]

湯堯(

2008

)。世界主要國家高等教育體制改革分析與省思。研習資訊雙月刊，

25 (6)

,

69-76 。

[Tang

, Y.

(2008). The analysis and reflection of higher education reform system in world major

countries.

Inservice Education Bulletin

,

25(6)

,

69-76.]

湯堯、成群豪 (2008 )。國立成功大學法人化相關問題研究。臺南市:國立成功大學。

[Tang，笠，

& Cheng

,

C.

-H. (2008).

A study of corporatization of National Cheng Kung

大半|之昂Ij"~ 教育研究活動的評個|之間才5 調查研究(頁 141-166 )。東京都:文部

科字省。

[Maruyama

, K.,

& Tanaka

, Y.

(2012). The policy process ofnationa1 university corporatization.

In

K. Kitahara (Ed.)

,

Investigation of evaluation of

universi砂 education

and research

(29)

楊武勳日本國立大學法人化政策形成分析:以政策倡導聯盟架構為例的

大崎仁(2011 )。固立大字法人的形成。東京都:東信堂。

[Osaki

,

H. (2011). The formation ofnational

universi秒 co中oration.

Tokyo

,

Japan: Toshido.]

川北泰伸(2 011 )。固立大字法人化仿考察。同志社政策科掌研究 -12 (2)

-131-143 。

[Kawakita

,

Y.

(2011). Some considerations about reorganizations of the national universities as

corporations. Doshisha Policy and Management Review

,

12(2)

, 131-143.]

corporatization ": Competition intensification and gap

enlargement.

Tokyo

,

Japan: Chuokuron-Shinsya.]

中島誠(2014) 。立法掌序論﹒立法過程論(第三版)。東京都:法律文化社。

[Nak句 ima，

M. (2014). Nomology: Introduction and process ofpolicy-making (3th ed.). Tokyo

,

Japan: Horitsu Bunka Sha.]

內閣府政府店報室(2 007) 0 r 固家公務員制度改革|之間寸否特別世論謂查」的概要。

取自 http://www8.cao.go.jp/survey/tokubetu/h2 1/h21-komuin.pdf

[Cabinet

Offi間，

Public Relation Office. (2007). Abstract of

“

special survey for national

governmental servants reform ".

Retrieved from http://www8.cao.go.jp/survey/tokubetu/

h21

/h

21-komuin. pd

f]

天野郁夫 (2008 )。固立大掌﹒法人化的行方一自立亡格差的 1d:C' ~1了。東京都:東信

堂 o

[Amano

,

I.

(2008). The future of national universities and corporation: Between independence

and disparity.

Tokyo

,

Japan: Toshido.]

日本科學者會議(編) (2 002) 。異議事 υ! 新 Gl

\

r 固立大掌法人」像。東京都:青

木書店。

[J

apan Scientists' Association. (Ed.). (2002). Objection! The new picture of

“

national university

corporation ".

Tokyo

,

Japan: Aoki Shoten.]

全國大學高專教職員組合(編) (2 001) 。固立大擎的改革亡展望。東京都:日本評論社。

[Faculty and Staff Union of Japanese Universities. (Ed.). (2001). The

r，的rm

and outlook of

(30)

西岡昔 (2004 )。福祉園家再編仿;!.

,/.

~/心L 分析 C 向 ~tτ 政策木、y 卡 7 一夕論力主

已仿 77。口一手。早福田政治公法研究，

75 '

199-235 。

[Nishioka

,

S. (2004). Towards a study on welfare state restructuring: Perspective on policy

network approach.

The Waseda

Stu砂 of

Politics and Public

Law，刃，

199-235.]

西岡普 (2010 )。政治過程分析仿 7 7"口一手。載於岡田浩、松田忠、憲(主編) .現代日本由政治一政治過程由理論ζ 寞際(頁 1-22 )。京都府:三永 /P1" 7 書房。 [Nishio恤，

,

Japan: Minerva Shobo.]

岡田浩、松田忠、憲( 2010) 。現代日本由政治一政治過程由理論ζ 寞際一。京都府:三永/[，-'1 7 書房。

[Oka血，旺，

&

Matsu血，

N. (2010).

Modern Japanese politics: Theory and practice

ofpolicy-making. Kyoto

,

Japan: Minerva Shobo.]

松浦正浩( 2010) 。政策形成技法 tL τ 仿政策移車去 111 ~'71:/: 既往研究今已仿知

見。社金技術研究論文集.

7 .

171-181 。

[Matsuura

,

M. (2010). Policy transfer guideline as policy-making tool: A review.

Sociotechnica,

7 ,

171-18

1.]

厚生勞(動省(

20 II

)。平成23年版背慟紐清白分析。取自http://www.mhlw.go.jp/wp/

hakusyo/roudo

u/

ll/d

1l

02-1-I.pdf

[Ministry ofHea

It

h

,

Labour and Welfare. (2011).

FY2011 analysis on labour economy. Retrieved

from http://www.mhlw.go.jp/wp

/h

akusyo/roudou

l1l1

d

1l

02-1

.I.

pd

f]

國立大學協會事務局(編) (2 007)。固立大字法人化白紐緯亡固立大字屆全由封陀、資