九二一震損山坡地住宅社區復建問題與對策研究

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(1)內政部建築研究所. 研究計畫成果報告. 九二一震損山坡地住宅社區復建問題與對策研究. 計畫主持人：劉慶男協同主持人：陳覺惠、林其璋研究員：林玲如、吳維庭研究助理：黃思超、謝宜庭、余佩瑛. 研究單位：內政部建築研究所計畫編號：MOIS 902032 執行期程：九十年六月至九十年十二月中華民國九十年十二月三十日.

(2) 九二一震損山坡地住宅社區復建問題與對策研究. 摘. 要. 台灣都市邊緣的山坡地住宅開發日趨頻繁，然而山坡地水土保持不易，遇到天然災害時常造成崩塌、土石流等災難。此次九二一地震亦有數十個山坡地住宅社區受損，導致人民生命財產的重大損失。山坡地住宅社區的復建，由於其整體開發的建築型態多樣，相關的各種社區公共設施與周遭環境又涉及非常複雜的權益與意願之整合問題，復建過程往往較一般集合住宅社區更為困難。本研究計畫的主要目的，即是以九二一地震震損的山坡地住宅社區復建工作為主題，針對台中市大坑風景區與台中縣霧峰鄉二區的山坡地住宅社區受災情形、復建狀況與相關議題進行探討後，提出適宜有效的復建模式、各種復建議題的對策，以及相關配套措施、法令政策研修的建議。本研究的研究成果為：一、探討台灣地區山坡地之建築管理發展沿革與歷史特性。二、收集並彙整台中市大坑風景區與台中縣霧峰鄉二區的山坡地住宅社區基礎資料、地震震損的程度與現況概述，並進行分析三、彙整與分析山坡地住宅社區災後復建常見議題與對策。四、提出可行的震損山坡地住宅社區復建建議模式與流程。本研究的主要貢獻為提出以「外審機制」與「調解/仲裁機構」的任務編組功能，替代現行冗長的重建規劃程序，以及反覆的權益協商，同時也能因此化解此兩方面議題所造成的不確定因素及復建時程的延宕。本研究認為所提作業模式，應可進一步研訂運用於山坡地住宅社區的重建工作，並達成及早完成災後重建的目標。.

(3) 目. 錄. 摘要目錄……………………………………………………………………….. I 第一章緒論第一節研究背景與目的……………………………………….……….. 1-1 第二節研究內容……………………………………………….……….. 1-2 第三節研究範圍與研究案例之選取………………………….……….. 1-3 第四節研究方法與研究流程…………………………………………... 1-4. 第二章相關文獻回顧第一節名詞定義………………………………………………………... 2-1 2.1.1 震損………..………………….………………………….. 2-1 2.1.2 復建、災後復建………………………………………….. 2-2 2.1.3 山坡地…………………………………………………….. 2-3 2.1.4 住宅社區………………………………………………….. 2-4 2.1.5 山坡地住宅社區………………………………………….. 2-5 2.1.6 社區公共設施、公有設施……………………………….. 2-6 2.1.7 社區組織………………………………………………….. 2-7 第二節. 台灣地區山坡地之建築管理發展沿革與歷史特性..………… 2-8 2.2.1 台灣地區山坡地之建築管理發展沿革………………….. 2-8 2.2.2 現行山坡地開發管制方式……………………………….. 2-12 2.2.3 台灣地區山坡地建築管理之問題點……………………. 2-14. 第三節九二一震損住宅復建相關法令政策與補助政策……………... 2-18 2.3.1 九二一震災重建暫行條例………………………………. 2-18 2.3.2 九二一震災災後各項優惠補助方案與措施……………. 2-24 I.

(4) 第四節震害及其因應對策……………………………………………... 2-29 2.4.1 建築物之震害及其因應對策……………………………. 2-29 2.4.2 地工結構物之震害及其因應對策………………………. 2-33 2.4.3 維生系統之震害及其因應對策…………………………. 2-37. 第三章台中市大坑風景區震損山坡地住宅社區之復建第一節區域特性………………………………………………………... 3-1 3.1.1 位置與範圍……………………………………………….. 3-1 3.1.2 本區住宅型態與建管相關法令沿革…………………….. 3-3 3.1.3 九二一震損災情………………………………………….. 3-8 第二節大坑風景區山坡地住宅社區基礎資料………………………... 3-10 第三節大坑風景區山坡地住宅社區復建問題之探討………………... 3-20. 第四章台中縣霧峰鄉震損山坡地住宅社區之復建第一節區域特性與震損災情…………………………………………... 4-1 第二節霧峰鄉震損山坡地住宅社區基礎資料………………………... 4-3 第三節霧峰鄉震損山坡地住宅社區復建問題之探討………………... 4-22. 第五章九二一震損山坡地住宅社區復建問題與對策之彙整第一節震損山坡地住宅社區復建議題彙整…………………………... 5-1 第二節震損山坡地住宅社區產權衍生之復建問題點與適法性討論... 5-5 第三節震損山坡地住宅社區復建問題之對策討論…………………... 5-7. 第六章復建模式與流程第一節復建模式與流程之建立………………………………………... 6-1 第二節復建建議模式與流程相關議題說明…………………………... 6-5 6.2.1 復建目標之確立………………………………………….. 6-5 6.2.2 地質狀況初步評估……………………………………….. 6-6 II.

(5) 6.2.3 地質狀況評估區域範圍………………………………….. 6-7 6.2.4 地質敏感區域，不宜復建受災社區之處理…………….. 6-8 6.2.5 社區復建計畫……..………………………………….…... 6-8 6.2.6 復建計畫評核……..………………………………….…... 6-10 6.2.7 復建經費補助辦法..………………………………….…... 6-12 6.2.8 社區復建計畫審查結..果…………………………….…... 6-12. 第七章結論與建議………………………………………………….. 7-1. 附錄附錄一、台中市大坑風景區震損山坡地住宅社區基礎資料…………… 附錄-1 附錄二、台中縣霧峰鄉震損山坡地住宅社區基礎資料………………… 附錄-11 附錄三、九二一震災重建地區山坡地住宅社區相關補助作業要點…… 附錄-29 附錄四、期中報告意見與修正…………………………………………… 附錄-31 附錄五、期中報告意見與修正…………………………………………… 附錄-35 附錄六、參考資料…………….…………………………………………... III. 附錄-39.

(6) 第一章緒論第一節研究背景與目的台灣地區地狹人稠，都市邊緣的坡地住宅開發日趨頻繁。然而，山坡地社區水土保持不易，遇到天然災害時，常造成崩塌甚至引起土石流，導致人民生命與財產的重大損失。此次九二一地震亦有數十個山坡地住宅社區受損，發生重大傷害。震災後，政府雖積極進行搶救、安置災民，並制定特別法推動後續的住宅社區復建工作，然由於山坡地住宅社區的建築型態多為整體開發，而產權各自獨立的透天建築物，不少社區雖早已依《公寓大廈管理條例》成立公寓大廈管理委員會，但卻不易適用於為推動集合住宅復建所制定的相關法令政策或補助辦法1。另一方面，山坡地住宅社區的各種公共設施以及周遭環境的復建工作，卻又涉及更為複雜的權益整合問題，故震損山坡地住宅社區復建的展開，較一般集合住宅社區更為困難。因此，各受災山坡地住宅社區的復建工作，至今仍有眾多複雜的議題需研議有效的處理對策。此外，這些社區復建後的長期安全防災措施亦同樣令人關切。本研究計畫的主要目的，即是以九二一地震震損的山坡地住宅社區復建工作為研究主題，針對幾種不同類型山坡地住宅社區的受災情形、復建狀況與相關議題進行探討後，提出適宜有效的復建模式、各種復建議題的對策與配套措施，以及相關法令政策研修的建議。這些研究成果將可提供執行單位參考，以加速九二一震損山坡地住宅社區之復建時程。. 1. 災後無論是公部門或社會團體不乏補助社區重建的法規或辦法，但多僅適用於「集合住宅」，對於建築型態為透天住宅的山坡地住宅社區，則因住宅社區單元的「集合」形式認定問題，所獲得的相關復建協助較為有限，例如：依《九二一震災重建暫行條例》第五十三條第七項制定的《九二一震災重建震損集合住宅原地重建融資額度利息補貼及樓面積抵充作業辦法》；中央銀行業務局函﹙民 89.11.15.八九台央業字第○二○○四○二四○號﹚提供的「集合式住宅因九二一因地震毀損較輕及半倒未拆除者僅得申請修繕貸款」；財團法人九二一震災重建基金會「築巢專案」系列的「協助集合式住宅﹙社區﹚更新重建方案」、「協助受損集合式住宅擬定修繕補強計畫書方案」、「臨門方案」……等均以集合住宅大樓為補助對象。 1-1.

(7) 第二節研究內容本研究案的主要目的為探討震損山坡地住宅社區復建的適宜模式與建議應採行的配套措施。就此目的，本研究將以我國山坡地社區開發相關法規之沿革及其所衍生問題回顧，與目前山坡地震損社區的個案資料、處理經驗等為研究的基礎資料，分析探討山坡地住宅社區在九二一震損後的修復、重建處理過程中所發生的各種源於工程技術、法令規範、經費來源、權益劃分、居民意願，甚至是社區管理組織運作不當等所形成的種種重建問題。透過這些山坡地住宅社區案例復建情況與復建過程中相關問題點與議題的探討，本研究將提出對震損山坡地住宅社區復建模式，以及相關配套措施的建議。本案之研究工作內容，主要有以下五項：一、台灣地區山坡地社區開發相關法規之沿革及其產生問題的回顧；二、九二一震損山坡地住宅社區震損與復建過程的資料彙整；三、九二一震損山坡地住宅社區復建過程中，常見的議題類型分析探討及處理對策；四、山坡地住宅社區震損復建模式探討與對策建議；五、相關法令、政策配合修正之建議。. 1-2.

(8) 第三節研究範圍與研究案例之選取一、研究範圍. 本研究係以九二一地震重創的中部地區當中，山坡地住宅社區震損較嚴重，且在災後復建工作上具類型代表性的台中市大坑風景區、台中縣霧峰鄉等地為主要的研究範圍。二、研究案例之選取原則本研究首先針對「台中市大坑風景區」與「台中縣霧峰鄉」等地之震損山坡地住宅社區進行基礎調查，彙整該地區之震損山坡地住宅社區震損災情、復建現況、遭遇困難與問題等資料，再由其中選取若干案例，進行更深入的研究探討。基於本研究的研究目的，深入研究的案例社區主要是以在社區建築型態、社區震損類型具有代表性，或在社區權屬、復建問題特別複雜者，為研究案例選取原則。. 1-3.

(9) 第四節研究方法與研究流程. 一、研究方法為更實際的探討九二一地震受損山坡地住宅社區在復建過程中所遭遇的種種問題與合宜的處理方式，本研究案採務實的研究取向。在資料收集方面以田野案例的各種資料為主，而以政府檔案、專家諮詢意見與相關研究文獻為輔。研究團隊的工作主要藉由這些實務資訊的彙整與分析，作為本研究主要內容的架構；同時也藉由社區住戶與組織、開發商與修復業者，以及學者專家的意見回饋，修定研究的方向與內容。在此過程中所運用的研究方法，除了一般性的分析研討，主要有下列三種研究方法：（一）檔案文獻收集、回顧與彙整主要運用於收集相關的政府文獻檔案，以及整體性的社區案例資料，期能全面的整理統合山坡地住宅社區災後復建過程中的主要工作項目、內容、作業流程，以及常見困難。. （二）案例田野調查選取數個代表性社區後，進一步的收集分析各社區受損及復建狀況、社區組織運作、住戶意願、經費籌措、產權釐清等在復建過程中常見問題與所用之對策成敗，以進一步深入探討復建議題與對策。（三）專家訪談與座談會針對本研究所彙整的震損山坡地住宅復建問題，邀集業界專家及主管單位代表進行更深入的訪談與座談，研商各震損山坡地住宅案例在復建過程中常見的問題發生的情境原委，以及處理各類型問題的經驗與對策。. 1-4.

(10) 二、研究流程. 本研究案的研究流程說明如下圖：研究背景與目的研究議題與工作重點確立研究範圍、方法與研究架構擬定文獻回顧震災社區基本資料復建情況資料彙整. 專家諮詢初步田調. 震災坡地社區代表案例擇定. 田調調查專家諮詢. 法令政策檢討分析. 個案問題彙整分析. 社區訪談專家座談. 復建與處理對策模式之初步建立復建議題對策擬定與復建模式之建立. 結論與建議. 圖 1-4-1 研究流程圖. 1-5. 專家諮詢.

(11) 第二章相關文獻回顧. 第一節名詞定義 2.1.1 震損九二一集集大地震震央位於北緯 23.85 度，東經 120.81 度，位於日月潭西方 12.5 公里處，震源深度八公里，強度達芮氏地震規模 7.30，斷層錯動向北 45 公里，向南 25 公里，為逆衝斷層，其錯動達 7 至 8 公尺。本次地震水平與垂直位移最大量分別為 8.5 公尺（東勢）及 3.2 公尺（大虎山），震動量之大為百年來僅見1。本次地震所造成的山坡地住宅社區震損破壞，大致可分為以下三類：一、建物破壞震損由於九二一地震規模為百年罕見，加上可能建築物老舊、建築物結構系統不良或設計施工不良等因素，造成房屋毀損或傾斜。建築物的破壞，又可區分為各戶住屋本身或社區公共設施，如社區通道或擋土設施等。二、邊坡滑落震損一些屬於地質不穩定且較脆弱，又靠近斷層地帶的區域，在此次地震中即易造成邊坡土石滑落，致使駁坎、擋土設施破壞；其中不乏原本擋土設施即設計或施工不良者。三、地層錯動震損由於地層錯動，導致基礎隆起或下陷，造成道路及建築結構破壞。如大坑斷層地帶發生路面裂開拱起約 3 至 5 公尺，斷層所經地帶房屋幾乎全部倒塌或嚴重毀損。 1. 經濟部中央地質調查所，1999，《九二一地震地質調查報告》，第 1 頁。. 2-1.

(12) 四、地層下陷震損地震使得軟弱地盤土壤液化、土壤流失，造成建築基地地層下陷、建築物沉陷或傾倒。以上四類震損均為本研究涵蓋的研究範圍。. 2.1.2 復建、災後復建美國聯邦緊急災變管理署（Federal Emergency Management Agency；簡稱 FEMA）所提出的災害防救循環架構理論（見圖 2-1-1），清楚指出災害防救各階段彼此間的關聯性—分成「減災」（Mitigation）、「準備」（Preparedness）、「應變」（Response）、「復建」2（Recovery）四個階段。. 災害. 應變. 復建. （Disaster）. （Response）. （Recovery）. 準備. 降低風險（Risk Reduction）. 減災. （Preparedness）. 預防（Prevention）. （Mitigation）. 圖 2-1-1 美國聯邦緊急災變管理署（FEMA）之災害防救循環過程圖（資料來源：本研究修改自王曉中，1997，《天然災害與防治》，第 5 頁。）. 2. 「Recovery」以及「Rehabilitation」兩詞彙於參考資料中翻譯有混淆之誤，文中有均譯為「復原」、或有將前者亦譯為「復建」者；為有所區分，本研究將「Recovery」譯為「復建」，而「Rehabilitation」則譯為「安置」。參考資料：陳凱凌，1998，《基層防救災體系緊急應變行動之剖析—以溫泥風災林肯大郡災變為例》，台灣大學建築與城鄉研究所碩士論文，第 5 頁。轉引自：黃小玲， 1999，《大規模災害災後復建及居民生活變遷之探討—以賀伯風災南投縣信義鄉豐丘、神木兩村為例》，台灣大學建築與城鄉研究所碩士論文，第 10-16 頁。. 2-2.

(13) 「復建階段」（Recovery）包括災後的「救援」（Relief）、「安置」（Rehabilitation）、「重建」（Reconstruction）三個階段，每個階段相互關聯，且在實質的情況下，幾乎同時實施執行3。本研究的探討範圍及重點，主要是災後復建的「重建階段」（Reconstruction），指的是永久性的重新建設，包括受損的公共設施、公用設備的重新建築、生活的安置、生產系統的運作。因此，本階段的工作需要龐大的資源和較長的施作時間。其消極的認定為恢復受損住宅社區的舊有機能或舊觀；積極的認定則在創建比震災前更耐災害、更安全的生活環境。. 2.1.3 山坡地所謂「山坡地」，就地理學上的解釋通常指地形變化較大，坡度較陡或海拔較高之地帶。民國六十五年頒布的《山坡地保育利用條例》第三條規定「本條例所稱山坡地係指國有林事業區、試驗用林地、及保安林地以外，經省（市）主管機關參照自然形勢、行政區域或保育、利用之需要」，合於下列情形之一者，「劃定範圍、報請行政院核定公布之公私有土地」： 1. 標高在 100 公尺以上者； 2. 標高未滿 100 公尺，而其平均坡度在百分之五以上者。目前《山坡地開發建築管理辦法》第二條第二項即述明，本辦法「所稱山坡地」乃是依《山坡地保育利用條例》第三條之規定。依此高度及坡度所劃出的山坡地範圍包括除平原、盆地、縱谷、沿海小型沖積扇及部份台地以外的所有土地。 3. Frerks, G. E. et al. 1995. “Correspondence”, Disasters. 19(4): 362-366. 轉引自：黃小玲， 1999，《大規模災害災後復建及居民生活變遷之探討—以賀伯風災南投縣信義鄉豐丘、神木兩村為例》，台灣大學建築與城鄉研究所碩士論文，第 10-15 頁。. 2-3.

(14) 2.1.4 住宅社區有關社區的概念可分為三種4：一、結構（structure）的概念從社區的地理疆界與服務設施方面著眼的，屬於社區的地理因素；側重地理的、結構的、空間的與有形的因素。二、互動（interaction）的概念從社區的心理互動與利益關係方面著眼的，屬於社區的心理因素；側重心理的、過程的、互動的與無形的因素。三、行動（action）的概念從社區的社會變遷與參與行動方面著眼的，屬於社區的社會因素；側重社會的、組織的、行動的與發展的因素。以學派來區分，社區研究主要有5：一、區位學派：以空間、地理或地域上之規模範圍區分。二、人口組成學派：以經濟及職業觀點區分。三、次文化學派：以心理、感情及意識之觀點區分。就本研究針對實質復建的研究主題，在研究中所言「社區」主要是採區位學派觀點—以社區地理、結構等實質有形的因素或概念定義來界定住宅社區。但社區的重建過程中，有關社區意識、社區組成、行動參與等含有心理、社會等無形因素，因此部份論述內容對「社區」的界定則會延伸至較抽象的心理面、社會面的層次。. 4. 5. 中華民國社區發展研究訓練中心編印，1986，《社區發展的回顧與展望—徐震》，第 21 頁。詹火生、陳小紅，1995，《社會學》，台北：國立空中大學。. 2-4.

(15) 2.1.5 山坡地住宅社區山坡地之住宅社區，依其建築型態可分類成兩種： 1. 建於山坡地之集合住宅； 2. 建於山坡地上的各自獨立住宅建物﹙如透天別墅、連棟透天、雙併透天等﹚，但共用某些不可分割的社區設施或設備的集居地區。. 因此，定義「山坡地住宅社區」之前，先將「集合住宅」、「公寓大廈」法律上之認定，說明如下：一、集合住宅依《建築技術規則》第一條第十八款之規定，集合住宅為「具有共同基地及共同空間或設備。並有三個住宅單位以上之建築物。」內政部解釋令更進一步闡明6︰集合住宅係指「具有共同基地及共同空間或設備，並有三個住宅單位以上之建築物，所稱『共同空間』如樓梯間、電梯間、門廳、通道等是。所稱『共同設備』如給水設備之水箱，供電設備之變電室及昇降設備，防空避難設備等是，所稱『三個住宅單位』係指同一建築物內住宅單位之合計」。因此，目前山坡地住宅開發中常見的獨立住宅建物群，若依建築法令解釋，並不能認定為「集合住宅」。. 二、公寓大廈依據《公寓大廈管理條例》第三條第一款之規定︰公寓大廈係指「構造上或使用上或在建築執照設計圖樣標有明確界線，得區分為數部分之建築物及其基地」。 6. 內政部 67.06.12 台內營字第七八五三三五號函，見內政部營建署編，2000 年版，《建築技術規則函令彙編（建築設計施工編）》，台北市︰營建雜誌社，第 34 頁。. 2-5.

(16) 就法理上，《公寓大廈管理條例》第四十一條規定：「多數各自獨立使用之建築物、公寓大廈，其共同設施之使用與管理具有整體不可分之集居地區者，其管理及組織準用本條例之規定」。其中「多數各自獨立使用之建築物、公寓大廈」係指社區型態之建築群，其公用設備由全體住戶共用，產權可能共同持有，管理維護費用也由全體住戶共同負擔7。因此，建於山坡地上的各自獨立住宅建物，由於社區設施與設備之共用之關係，亦為「公寓大廈」社區。. 承上，本研究所謂「山坡地住宅社區」，應為《公寓大廈管理條例》所認定的「多數各自獨立使用之建築物，其共同設施之使用與管理具有整體不可分性，且其以提供居住使用為主之集居地區」8，適用《公寓大廈管理條例》之各項社區組織運作與權利義務劃分之規定。. 2.1.6 社區公共設施、公有設施《公寓大廈管理條例》第三條三、四、五款就社區內共用的設備或設施，依其權屬與共同使用性質，區分為「共用部分」、「約定共用」： 1. 共用部分：「指公寓大廈專有部分以外之其他部分及不屬專有附屬建築物，而供共同使用者」。 2. 約定共用部分：指公寓大廈專有部分經約定供共同使用者。至於此法所稱之「共用部分」、「約定共用」則依各公寓大廈之設計不同而異，故無明訂其空間項目名稱之意義；但在震損山坡地住宅社區的公共設施定義上，易造成解釋混淆的情況。. 7. 8. 尹章華、王惠光、林萬根、張德周、詹文凱、溫豐文等合著，1995，《公寓大廈管理條例解讀》，台北：月旦出版公司，第 28 頁。陳玉璟，1997，《非都市土地住宅社區開發制度合理化之研究》，中國文化大學建築及都市計畫研究所碩士論文，第 1-4 至 1-5 頁。. 2-6.

(17) 因此，內政部營建署訂定《九二一震災重建區山坡地住宅社區公共設施補助作業要點》，其中第二點定義「公共設施」：「係指山坡地住宅社區領有雜項執照或實施建築管理前已完成之公共服務設施，含社區聯外道路、週邊之擋土設施，排水系統及社區內之駁崁擋土牆、排水設施、蓄水池、道路、照明設備、監測系統等設施。但不包括建築物及庭院內之設施。」本研究所指「社區公共設施」即為此一界定下的各種社區內住戶共用或共有的公共設施。本研究案既涉「九二一震災重建區山坡地住宅社區公共設施補助作業要點」，而要點中有「公共設施」定義，即凡符合其定義者皆可補助，為了加以區別，建議將社區內共有或共同使用、但非上述要點中可接受補助項目之「公共設施」，稱為「公有設施」。. 2.1.7 社區組織與災後山坡地住宅社區復建工作有關的社區組織主要有三種，其一為山坡地住宅社區完成開發後，依《公寓大廈管理條例》所設置的「公寓大廈管理委員會」，可以具有法人地位，其職權為執行區分所有權人決議事項暨公寓大廈維護工作，應為推動災後社區復建的主體機構。其次，九二一地震後，由受災戶組成之「自救會」、或依據「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）、村里及社區重建推動委員會設置要點」設置的「社區重建推動委員會」為臨時性社區組織，負責協調整合居民意見及各機關意見、參與社區重建計畫規劃。這些不同的社區組織，往往並存於同一受災社區，彼此功能主張也非全然契合，不僅造成社區重建工作之困難，甚至出現彼此抗衡的情形，是目前社區組織運作較為困難的問題. 2-7.

(18) 第二節台灣地區山坡地之建築管理發展沿革與歷史特性 2.2.1 台灣地區山坡地之建築管理發展沿革台灣地區山坡地相關法令可分成三大類1： ﹙一﹚偏重管理政策目標之訂定—「土地使用計畫」類 1. 區域計畫﹙非都市﹚法系 2. 都市計畫法系 3. 農業法系 4. 土地法及平均地權法系 5. 國家公園法系 6. 原住民法系 ﹙二﹚偏重專業審議內容及標準的規範—「開發許可與籌設許可」類 1. 建築法系 2. 觀光發展法系 3. 墳墓設置管理法系 4. 教育設施法系 5. 礦業法系 6. 社會福利法系 7. 營建資源法系 8. 宗教管理法系 9. 環境設施法系 ﹙三﹚實務上工程、建築技術法令之規範—「保育利用技術與實務」類 1. 建築技術法系 2. 水土保持技術法系 3. 大地工程技術規範手冊 4. 專業技師職業法規 1. 蕭文雄，1973，《山坡地建築開發之研究》，淡江大學建築研究所碩士論文。. 2-8.

(19) 在選取與本研究相關之法系後，依時程彙整近 30 年來相關的法令政策，歸納如表 2-2-1 的「山坡地住宅法令、政策制定時間表」。依上開表格內容可知，台灣地區山坡地開發至今，頒訂了許多不同的法令與政策，從一開始的寬鬆管制、零星建築，到開始注重水土保持、漸以較嚴格的開發時序加以管制，直到今日山坡地開發採用較具彈性的開發審議制，期間共可分七個階段2。其制度發展沿革詳見表 2-2-2。大致而言，民國七十二年以前山坡地建築管理各時期之審議制度多較不具系統且不完備；民國七十二年《山坡地開發建築管理辦法》發布實施後，方引入開發許可之審議制度。民國七十九年二月修正《山坡地開發建築管理辦法》，提昇開發案之審議層次至區域計畫委員會。同時為加強管制，更增訂縣﹙市﹚政府於核准開發許可前，應視開發計畫使用性質徵求用地變更前後各該項事業主管機關意見，報請各該區域計畫擬定機關﹙內政部或省政府﹚審議。同時內政部為加強非都市土地山坡地申請案件之審議，並建立透明化之審議條件，以利匡導開發業者投資開發，並提供區域計畫擬定機關及區域計畫委員會遵循之審議原則，於民國七十九年十月三十日函頒《非都市土地山坡地住宅社區開發審議規範》、《非都市土地山坡地高爾夫球場開發審議規範》，並於民國八十四年三月整合為《非都市土地開發審議規範》，歷經多次修正後，最後在九十年六月重新頒佈更完整的《非都市土地開發審議作業規範》。該規範中明訂申請程序、區位限制條件、公共設施劃設標準及維護管理、相關書圖製作格式與內容及技師簽證項目3。至此，台灣地區之山坡地審議才可說有了較完備的制度。. 2. 3. 陳娟娟，1994，《台灣地區山坡地開發許可制之研究》，國立政治大學地政研究所與中國地政研究所合辦地政研究所碩士論文，第 54 頁。郭年雄，1997，《山坡地開發審議規範》，民國八十六年十二月，山坡地開發建築與建築物節約能源法令講習會，第 26 頁。轉引自：王小茹，1998，《從政策執行觀點探討非都市山坡地住宅社區開發審議制度之研究》，國立政治大學地政研究所與中國地政研究所合辦地政研究所碩士論文，第 76 頁。. 2-9.

(20) 表 2-2-1 山坡地住宅法令、政策制定時間表山坡地住宅相關法令、政策. 時間（民國）. 土地行政法系. 土地管理法系. 建築法系. 27. ■. 建築法 27.12. 28. ■. 都市計畫法 28.06. 60. ■. 建築法修正 60.12. 62. ■. 都市計畫法修正 62.09 實施都市計畫以外地區建築物管理辦法 62.12.24. ■. 63. ■. 區域計畫法 63.01.31. 65. ■. 非都市土地使用分區管制規則 65.03.30. 66. ■ ■. 水土保持法系. ■. 山坡地保育利用條例 65.04.29. 山坡地保育利用條例施行細則. ■. 66.06.30 公布修正. ■. 山坡地保育利用條例施行細則 66.09.09 山坡地土地可利用限度分類標準. 實施區域計畫地區建築管理辦法. 管理組織法系. 公共開發基金法系. 社會重大事件/ 山坡地住宅事件. 66.09.09. 66.01.19. 67 68. ■. 台灣地區綜合開發計畫. 72. ■. 台灣北部區域計畫 72.03. ■. 實施都市計畫以外地區建築管理辦法（保護農地）67.01. ■. 山坡地開發建築管理辦法 72.07.07. ■. 非都市土地甲乙丙種建築用地放寬高度限制 76.06.10. 75 76. ■. 山坡地保育利用條例 75.01.10 修正公布. ■. 山坡地保育利用條例施行細則 76.06.30 修. ■. 高樓集合住宅管理維護法草案 76.08. ■. 區分所有建築物及社區管理法草案. ■. 公寓大廈及社區管理法草案社區發展工作綱要. 正公布 ■. 山坡地土地可利用限度分類標準 76.06.30 修正. 77. ■. 十公頃以上非都市土地申請變更，徵求區域計畫擬定機關同意規定案 77.08. 79. ■. 非都市土地山坡地住宅社區審議規範 79.06.01. ■. 80. ■. 81. ■. 82. ■. 83. ■. 山坡地開發建築管理辦法重新修訂 79.02.14（老丙建後門條款）未實施容積管制地區綜合設計鼓勵辦法修正 80.01.16 申請開發山坡地雜項執照及申報施工計畫圖書文件須知 81.09.21 建築技術規則修正對容積解釋包含地下室及停車空間標準修正. ■. 80.05.01 ■. 公寓大廈及社區安全管理辦法 81.01.03. ■. 公寓大廈管理條例. ■. 公寓大廈管理組織申請報備處理原則. ■. 公寓大廈規約範本. ■. 公寓大廈管理條例施行細則 85.10.02 公寓大廈公共意外責任保險投保及火災保險費差額補償辦法 85.11.27 公寓大廈管理服務人管理辦法 86.09.03. 82.03.01. 84 85. ■. ■. 北區、中區、南區、東區區域計畫通盤檢討非都市土地使用管制規. ■. 非都市土地開發審議規範（住宅社區專篇）84.03.27. ■. 建築技術規則增訂高層建築物專章及建築物污水處理設施、節約能源、挑空設計原則 83.10.28 建築法五修 84.08.02. ■ ■. ■ ■. ■. 定 85.05.23 修正發布. 廢除未實施容積率地區綜合設計鼓勵辦法，頒布實施都市計畫地區建築基地綜合設計鼓勵辦法. ■. 85.06.26. ■. 水土保持法 83.05.27 環境影響評估法 83.12.30 水土保持法施行細則 84.06.29 環境影響評估法施行細則 84.10.25 特定水土保持區劃定與廢止準則. 84.06.28. 85.03.25 ■. 水土保持計畫審核及監督要點 85.06.29 水土保持技術規範. ■. 85.03.22. 水土保持保證金繳納及保管運用辦法 85.02.10. 85.05.27. ■. ■ 非都市土地開發審議規範 86.05.07 86.07.08 修正發布. 86. ■ ■. 山坡地開發建築管理辦法 86.03.26. ■. 修正發布. ■. 建築技術規則 86.04.11 修正 27、28. 水土保持法施行細則 86.09.17 修正發布台灣省山坡地範圍地段明細表（修正後）. ■. ■ ■. 南投中寮復興村地層滑動. 86.08.18. 汐止林肯大郡地層滑動. 86.07.31. 條，廢除高樓空地比遞減上限規定 ■. 86.07.01. 加強山坡地雜項執照審查及施工查驗要點 86.11.07 建築技術規則公布第十三章山坡地建築 86.12.26 落實居住安全防災應變方案（山坡地住宅社區安全檢查）86.12.31. 87. ■. 非都市土地使用管制規. ■. 則 87.01.07 修正發布. 88. 非都市土地開發審議規範 87.09.25 修正發布. ■ 非都市土地使用管制規 ■ 非都市土地開發審議規則 88.06.29 修正發布範 88.09.28 修正發布. ■. ■ 山坡地開發建築管理辦法（最新修 ■ 訂）88.11.10 ■. 山坡地保育利用條例 87.01.07 修正公布. 特定水土保持區劃定與廢止準則 88.06.29. ■. 水土保持法 88.06.30 修正山坡地保育利用條例 88.06.30 修正公布行政院農委會水土保持局協助查報山坡地違規開發使用作業要點 88.11.01 行政院農委會水土保持局審核水土保持計畫作業要點 88.11.25 山坡地保育利用條例施行細則 88.12.31 修. 九二一震災重建暫行條例 89.02.03 制定公布、89.. ■. 山坡地範圍劃定及檢討變更作業要點. 11.29 修正發布. ■. ■ ■ ■. 南投國姓鄉長豐村地層滑動 87.08.17 基隆市健康博市社區地層滑動 87.10.16 北市內湖路一段四十七巷土石崩塌 87.10.26 新店北宜路土石流 88.07.29 台南縣左鎮澄山村落地層滑動、電塔倒塌 88.08.08 台南縣龍崎崎頂村兵仔舍山崩、地滑 88.08.09 嘉義梅山鄉太平村山崩災害 88.09.21 九二一地震 87.06.10. ■. 公寓大廈及社區安全管理辦法 88.06.29 修正發布 3、17 條. 正公布. 89. ■. ■. 89.02.09 ■ ■ ■ ■. 水土保持法施行細則 89.02.29 修正水土保持法 89.05.17 公布修正山坡地保育利用條例 89.05.17 水土保持計畫審核及監督要點 89.03.30 特定水土保持區劃定與廢止準則. ■. 農業用地變更回饋金撥繳及分配利用辦法 89.08.21 山坡地開發利用回饋金繳交辦法 89.10.26. 89.10.09. 90. ■. 非都市土地使用管制規. 則（最新修訂）90.03.12. 非都市土地開發審議作業規範（最新修訂）90.06.06 ■. ■. 農業用地興建農舍辦法 90.04.20. ■. ■. 山坡地開發基金收支保管及運用辦法 90.02.02 非都市土地開發影響費徵收辦法 90.08.29. （資料來源：本研究整理）. 2-10. 90.7..23. 桃芝颱風造成山坡地土石流災害.

(21) 表 2-2-2 台灣地區山坡地之建築管理發展沿革一、自由建築使用時期. 發展時期. 時間. 相關法令. 二、部分建築管制時期. 管制地區. 管制方式. 山坡地之發展型態. —. —. 無任何法令或規範以管制國內之山坡開發，故此時之開發多呈現零星建築使用，濫墾濫建情形嚴重。. 1. 凡山坡地之坡度未超過 30%地區，得併於建造執照內，檢具水土保持計畫，向主管建築機關申請建築。. 為因應國內住宅需求的急遽增加，政府便頒布辦法，期有效控制山坡地住宅之供給量及保育資源的合理利用，而有此一管制時期的產生。. 三、保育利用管制時期. 民國 62 年 12 月前. 未有任何法令管制。. 民國 62 年 12 月 ∣ 民國 66 年 9 月. 1. 實施都市計畫以外地區建築物管理辦法﹙內政部 62. 12. 24﹚ 2. 限制建地擴展執行辦法 ﹙行政院﹚. 經內政部依建築法第三條第一項、第三項指定地區之山坡地。. 民國 66 年 9 月 ∣ 全面實施區域計畫土地使用編訂前. 1. 山坡地保育利用條例﹙總統令 65.4.29﹚. 依法公布為山坡地範圍之地區。. 2. 山坡地保育利用條例施行細則﹙行政院 66.9.9﹚. 2. 建蔽率為 50%。. 四、計畫建築管制時期. 坡度 30%以上地區應先檢具水土保持計畫書向水土保持機關申請許可，經實施水土保持查驗合格發給證明後，再向建管單位申請雜項執照，完工後再申請建造執照。. 1. 此一時期之山坡地社區開發建築以國宅社區、新社區、新市鎮之鄰里單元規劃方式為主，形成自足性社區之開發型態。. 根據當時的非都市土地使用管制規則第四條之規定，凡未編定用地別之土地適用林業用地管制，得依據程序申請供作建築使用：. 1. 此一時期山坡地開發利用問題日益複雜嚴重，已非單一法令規章便可有效規範管制。因此政府以區域計畫來指導並管制非都市土地之使用開發。. 3. 山坡地土地可利用限度分類標準﹙行政院 66.9.9﹚. 土地使用編訂後 ∣ 民國 72 年 7 月前. 1. 台灣地區綜合開發計畫 ﹙經建會 68﹚ 2. 台灣北部區域計畫﹙內政部 72.3﹚ 3. 實施區域計畫地區建築管理辦法﹙內政部 66.1.19﹚. 五、開發建築全面管制時期. 民國 72 年 7 月後. 1. 山坡地開發建築管理辦法 (內政部 72.7.7) 2. 內政部 79.2 重新修訂. 依區域計畫法第十五條第一項之規定，都市計畫範圍外之土地須劃定使用分區，每一使用分區另編訂各種使用地。其中山坡地保育區內水土保持機關尚未完成可利用限度調查，故除田地目編為農牧用地外，其餘土地暫不編定用地別，依林業用地管制。. 1. 檢具水土保持計畫，向縣政府申請開挖整地雜項工作執照。 2. 水土保持工事經發給完工證明後，得申請編定該項土地為丙種建築用地﹙民國 70 年 4 月 22 日以前，水土保持工事未完工前，即可申請編定丙種建築用地﹚ 3. 以丙種建築用地申請建造執照；建蔽率 30%。. 凡坡度在 5%以上或標高在 1. 規定山坡地開發建築面積，除依法得為建築使用外， 100 公尺以上依法報經行政應在十公頃以上，並應依開發許可、雜項執照等程序院核准公布之山坡地，其申請申請辦理。開發建築均應受本辦法管理。 2. 申請開發許可，應擬定開發建築計畫，並由地方主管機關會同各相關單位並邀請學者專家共同審議開發建築計畫；必要時，得申請變更許可。 3. 申請雜項執照。凡山坡地開發建築設置公共工程需挖填土方或屬雜項工作物者應申請雜項執照。. 2. 此時期由於各區域計畫土地使用編定時間不同且不一致，而發生搶建情形。. 2. 但區域計畫對土地使用的管制效能低落，再加上自民國 70 年 2 月非都市土地使用編定公布後，僅少部分地勢平坦地區核准水土保持計畫，但編定公布前，未辦理水土保持者仍得申請變更編定為丙種建築用地之土地。 1. 山坡地之開發建築使用進入全面管制時期，且採用開發許可制之精神予以管制。 2. 此時山坡地多屬大規模之開發行為，對自然生態及保育資源皆會引起嚴重的改變及衝擊。 3. 在都市環境急速變化，人們對高品質居住休閒環境的需求日增的情形下，如何尋求開發與保育間之均衡，是開發許可制面臨的難題。. 4. 施工管理。由主管機關嚴格管制加強施工管理，規定施工前應詳訂施工計畫及各項防範措施。六、區域計畫變更編訂管理時期. 民國 77 年 8 月後. 民國 79 年 11 月後. 七、審議規範管理時期. 民國 85 年 5 月後. 十公頃以上非都市土地申請變更，徵求區域計畫擬定機關同意規定案（內政部 77.8）. 凡坡度在 5%或標高在 100 公尺以上依法報經行政院核准公布之山坡地，其申請開發建築均應受本辦法管理。. 1. 凡十公頃以上用地變更案，均需檢具個該區域計畫原擬定機關之同意函。. 1. 為達到山坡地整體開發建築使用，避免零散及蛙躍之開發方式，政府通過此一規定案。. 2. 事業主管機關於同意事業計畫前，並於文中加註初步審查意見，徵求各該區域計畫原擬定機關同意，區域計畫原擬定機關應將同意與否及經同意之計畫書圖通知事業機關及縣市政府。. 2. 此一時期之山坡地開發，其自然條件要求地形規則完整的權屬範圍、地質狀態穩定無斷層或破碎帶、平均坡度以緩坡帶為佳，同時亦須有良好之自然景觀資源；而區位條件則須以位於都市外圍、具優良交通運輸之地區為宜、既有公共設施及設備之可及性與便捷性亦為社區規劃的考慮前提。. 1. 非都市土地山坡地住宅社區開發審議規範（內政部 79.11） 2. 非都市土地開發審議規範（內政部 84.3.27） 3. 水土保持法（總統令 83.5.27） 4. 環境影響評估法（總統令 83.12.30）. 山坡地十公頃以上非都市土地變更為住宅社區者為適用管制範圍。. 1. 由直轄市、縣（市）主管建築機關查核申請書圖是否齊全，土地資料是否正確，依行政程序轉請區域計畫擬定機關依審議規範內容審議，核發開發同意書；直轄市、縣（市）主管建築機關應依審議規範之規定及開發同意書核定之內容審議，核發開發許可。. 1. 此一法令之修訂真正將「開發許可」此一制度納入法令之規範中。 2. 此法之修正亦解除了以往須十公頃以上始可開發之禁令，大範圍地開放山坡地開發建築面積。此固可因應台灣社會對山坡地需求日殷的情形，解決部份用地之不足，但此法令更應加強管理，以免造成山坡地更大的破壞。 3. 政府於法令中明定要求水土保持及環境影響評估，此兩項要求正式納入法令中，足見政府對山坡地防災、保護措施日益重視。. 1. 非都市土地使用管制規定（內政部 85.5 修訂）. 凡坡度在 5%或標高在 100 公尺以上依法報請行政院核准公布之山坡地。. 2. 山坡地開發建築管理辦法（內政部 86.3 修訂） 3. 非都市土地開發審議規範（內政部 86.05 修訂） 4. 加強山坡地雜項執照審查及施工查驗要點（內政部 86.11 最新修訂）. 2. 直轄市、縣（市）主管建築機管應依開發許可核定之內容核發建築許可。 3. 申請開發單位應依審議規範之相關內容進行規劃設計，申請開發之書圖格式與申請程序相同. 1. 凡申請開發社區計畫達五十戶或土地面積在一公頃以上者，變更後目的事業主管機關在核准興辦事業計畫前，其土地使用計畫應先徵得各該區域計畫擬定機關依區域計畫內容及相關審議規範審議同意。. 此階段法令已漸漸齊備完整。. 2. 簡化審查程序：山坡地依法已得為建築用地，業依都市計畫、非都市計畫土地編定或其他法律劃定程序審查完成，而屬公益、公共建設所必要之建築物，其申請開發建築面積在一公頃以下者，免申請開發許可。 3. 採併行審查，縮短流程：配合水土保持法、環境影響評估法及其施行細則，對不同種類及範圍應實施審核之規定，修正申請開發許可案件及免申請開發案件應檢附之相關文件，以使水土保持及環境影響評估審查作業與土地使用計畫同時進行。 4. 刪除以依山保條例施行細則核准整地，但尚未完工之處理條文：原條文規定此類案件，應於山開辦法修正施行（79.2.14 修正）後一年依規申領雜項執照及辦理施工，因已逾多年，其階段性任務達成，爰刪除。 5. 山坡地雜項執照申請，改為審議制，成立雜項執照審查小組。. （資料來源：賴宗裕、王小茹，1998。〈山坡地開發許可與相關課題之探討〉，《台灣土地金融季刊》：第 35 卷第 1 期。第 5 頁。內政部營建署，1997。山坡地開發建築物節約能源法令講習會手冊。第 7-8 頁。轉引自王小茹，1998。《從政策執行觀點探討非都市山坡地住宅社區開發審議制度之研究》。國立政治大學地政研究所與中國地政研究所合辦地政研究所碩士論文。第 79-82 頁。）. 2-11.

(22) 2.2.2 現行山坡地開發管制方式目前山坡地住宅社區之開發管制，可分為「開發許可」及「建築許可」兩大部份。其兩者皆建立在「合議審查制」的基礎上。例如環境影響評估階段，若未經全數委員認可通過，將不得核發許可；其他如水土保持規劃書審查、水土保持計畫書審查及土地使用計畫審查、雜項執照申請、建造執照申請皆然。山坡地之管理需依《區域計畫法》第十五條及其施行細則第十二條，採「二分法」之規定，在此制度下，都市計畫地區與非都市地區山坡地土地開發的管制並不相同。在都市計畫範圍內者，以《都市計畫法》規劃管制；於都市計畫範圍外者，則依《非都市土地使用管制規則》規劃管理。其管制方式及其特點說明如下（見圖 2-2-1）4：. （一）都市山坡地又可分為變更主計畫及不變更主要計畫兩方面加以說明： 1. 在變更主要計畫地區，原則上仍依都市計畫通盤檢討等相關程序辦理。 2. 不變更使用之山坡地地區，其辦理程序為：已實施細部計畫之地區，或未實施細部計畫之地區，而依據《都市計畫法》得指定建築線之地區，可免受十公頃限制，而受細部計畫管制或《都市計畫法》及《山坡地開發建築管理辦法》部分條文規定限制。. 4. 羅文珊，2000，《台中市大坑山坡管理分區劃設之研究》，逢甲大學土地管理系碩士班碩論，第 9-10 頁。. 2-12.

(23) 區域計畫法. 都市計畫範圍內之山坡非都市土地之山坡地. 未實施細部計畫之山坡地. 已實施細部計畫之山坡地. 其他使用分區之山坡地山坡地保育區之山坡地風景區內之山坡地森林區內之山坡地. ■ 無開發之案例. ■ 依都市計畫程序及山坡地程序辦理. 無法指定建築線地區. ■ 受都市計畫法及山開辦法限制. 受十公頃以上限制. ■ 受非都市土地各項開發審議規範及山開辦法規定. ■. ■ 受山開辦法部份條文及相關行政命令限制. ■ 免十公頃限制. ■ 受細部計畫說明書、山開辦法部分條文、相關行政命令. ■ 免受十公頃限制. ■ 免十公頃限制. 依都市計畫法得指定建築線. 按原編定使用. 變更編定使用. 2-13. 變更主要計畫不變更主要計畫. 圖 2-2-1 目前山坡地開發之管制方式. （資料來源：修改自林建元，1992，《山坡地土地利用管理制度之建立》第二期，台灣大學建築與城鄉研究所，第 39 頁。轉引自羅文珊，2000，《台中市大坑山坡地管理分區劃設之研究》，逢甲大學土地管理系碩士班碩論。）.

(24) （二）非都市山坡地非都市土地之山坡地，於《非都市土地使用管制規則》中，大多劃併為森林區、風景區、山坡地保育區等分區加以管制。其管制方式係依開發目的是否按原編定使用而認定，若依原編定使用則免受《山坡地開發建築管理辦法》部分條文之十公頃限制；若不符原編定使用則須變更編定後再開發，開發面積須在十公頃以上，且須受《山坡地開發建築管理辦法》限制，另就不同開發內容受各項《非都市土地審議規範》限制。. 2.2.3 台灣地區山坡地建築管理之問題點歸納台灣地區山坡地開發管理法令及開發型態之問題點，說明如下5： ﹙一﹚法制落後現況由表 2-2-2 可看出每一發展時期之法令訂定，皆由於土地利用產生重大變革或災害，而因應修訂實施的補救法令。例如最早的自由建築開發時期，未有任何山坡地管制之相關法令，直到山坡地濫墾、濫建的情形日益惡化以後，始有《實施區域計畫建築管理辦法》的訂定，期能有效控制山坡地自有住宅﹙農舍﹚之供給量。但此時法令僅止於針對問題治標，爾後又造成水土保持破壞嚴重的問題，因此又訂頒《山坡地保育利用條例》、《水土保持法》。此後又隨著土地開發模式從零星個案轉向大面積開發，使得土地使用強度增加，在導致坡地開發案的災害後，又訂定一連串之法令、辦法等，其反應出法令嚴重落後於現況的情況。. 5. 問題點的（一）至（五）項，主要以王小茹（1998：76-78）的論點補充修正。. 2-14.

(25) （二）發展型態由零星開發漸邁向整體大規模開發在初期的自由建築使用時期以及部份建築管制時期，台灣地區山坡地之開發型態仍以零星發展的自有農舍為主；到了保育利用管制時期，發展型態漸演變成自足性之社區開發。之後的幾個時期，由於素地開發成本提高，則偏向於大規模的山坡地整體開發。（三）由鬆散的管制到水土保持及環境影響評估之要求早期山坡地開發較注重開發效益，忽略了水土保持及環境影響的重要；縱然民國六十五年《山坡地保育利用條例》公布之後，亦僅規定坡度 30%以上地區始須檢具水土保持計畫書，但尚無審議制度。由於此種鬆散之規定，使得台灣地區山坡地水土嚴重破壞。在幾次颱風豪雨造成的災難之後，更加突顯了山坡地開發時水土保持的重要性。故民國八十六年三月新修訂之《山坡地開發建築管理辦法》明訂凡山坡地之開發事業，不論是否須經開發許可申請，皆須依《水土保持法》或《環境影響評估法》相關規定，檢附有關書圖文件或經專業審查會通過後始能開發建築。（四）老丙建的產生民國七十二年七月七日發布施行《山坡地開發建築管理辦法》，明訂十公頃以上的山坡地開發建築，必須依下列順序辦理： 1. 申請開發許可 2. 申請雜項執照 3. 申請建造執照。但許多之前已開挖整地，但尚未取得水土保持合格證明的開發案，即無法申領雜照開發建築；惟因在利益團體的不滿與施壓下，於民國七十九年二月十四日卻增訂了所謂「後門條款」，讓已開挖整地但未取得水土保持合格證明的案件，在一年內申領雜項執照，待完工後申請變更為丙種建築用地，成為特別身份的「老丙建」。 2-15.

(26) 根據營建署統計，國內透過區域計畫委員取得山坡地開發許可的面積大約只有一千餘公頃，可以免開發許可的老丙建面積卻高達七千七百餘公頃。換句話說，現行山坡地社區建築一半以上都可能是未經開發許可的老丙建。民國八十六年六月內政部修正《非都市土地開發審議規範》，將不可開發區之坵塊坡度由百分之五十五降低至百分之四十，並配合《非都市土地使用管制規則》之規定，容積率亦由 160%降低至 120%。林肯大郡事件後，營建署緊急對丙種建築用地進行強制管制，依《建築技術規則》將可建築用地的平均坡度降至百分之三十6，建築高度降為 21.6 公尺（約七層樓以下）。（五）開發許可審議權限劃分方式疑義在省政府精簡之前，中部及東部地區之非都市地區的山坡地開發案由省建設廳審議、南部與北部地區則委由內政部營建署負責，而今年八月底公告的《山坡地開發建築管理辦法》草案（仍在審議中），正式將「開發許可」回歸《非都市土地開發審議作業規範》內管理—將面積達十公頃以上之開發案件交由區域計畫擬定機關審議，其餘由縣市政府受理。此一法令條文內容的修正，主要是因應經發會要求，簡化原本需要經由縣市政府初審，再轉呈區域計畫審議委員會審理之十公頃以下開發案的行政程序，讓所有審查機制皆由縣市政府完成，看起來釐清了長久以來中央與地方在審議權力劃分不清的情形，但由於仍未施行，其成效有待觀察。. 6. 八十九年版之《建築技術規則》第二百六十二條第一項規定有第一款之情形者，不得開發：「……坵塊圖上其平均坡度超過百分之三十者。但區內最高點及最低點間之坡度小於百分之十五，且區內不含顯著之獨立山頭或跨越主嶺線者，不在此限。」。. 2-16.

(27) （六）山坡地開發建築之雜項執照有關擋土牆之設置與審查事宜在震損山坡地住宅社區的田野調查裡。發現許多震損案例，例如台中市大坑風景區的華陽山莊、台中縣霧峰鄉的山多綠社區，以住宅建物側牆作為擋土牆之用，因而產生此「擋土側牆」在復建上是否屬於私人產權或社區公共設施的爭議。探究其當時的建管法令，使用側坡之建築物外牆同時作為擋土設施，是依據內政部解釋令述明依其所邀集行政院農委會、省（市）、縣（市）政府、各相關專業團體及內政部建築技術審議委員會部份委員共同研商所獲之結論辦理7： 1. 《水土保持技術規則》第三百四十七條第二項：「不得使用側坡之建築物外牆同時作為擋土設施。但經專業技師特別分析設計者，不在此限。」至於使用坡側之外牆同時作為擋土設施，若依此但書規定，經專業技師特別分析設計，且經該主管機關審查核可者，當與《建築技術規則》〈建築設計施工編〉第二百六十四條及兩百六十五條之規定無涉。 2. 山坡地開發建築之雜項執照有關擋土牆之審查權責，應由各該主管機關分別依其主管法規負責辦理，實際上實際上可能造成的效益未必顯著。然而此解釋令所謂的「但書規定」，若考量《建築技術規則》〈建築設計施工編〉第二百六十四條及兩百六十五條8之立法精神，及站在防止山坡地住宅災害的立場，有修正或訂定相關配套審核辦法的必要。 7. 8. 內政部 87.08.11，台（87）內營字第八七七二五○二號函，參照：內政部營建署編， 2000，《建築技術規則解釋函令彙編（建築設計施工編）》八十九年版，台北市：營建雜誌社，第 483-484 頁。《建築技術規則》〈建築設計施工編〉第二百六十四條規定山坡地地面上之建築物至擋土牆坡腳間之退縮距離計算公式，兩百六十五條規定山坡地基地上之建築物外牆距離高度 1.5 公尺以上之擋土設施間水平距離及其計算公式。. 2-17.

(28) 第三節九二一震災住宅復建相關法令政策與補助辦法. 2.3.1 九二一震災重建暫行條例. 為有效推動九二一震災災後的重建工作，民國八十九年二月三日總統令頒布《九二一震災重建暫行條例》作為災後重建的法令依據，其施行期間為公布日起算五年止。《九二一震災重建暫行條例》全文共七十五條，後於同年十一月二十九日修正、增訂及刪除部分條文1。此暫行條例之發布施行，使得各機關有法源依據得以發布命令推動與辦理災後各項重建工作。依本研究目的，將此暫行條例中與住宅重建或修繕相關之法令整理如下：表 2-3-1 《九二一震災重建暫行條例》中與住宅、住宅社區重建或開發相關條文整理 ■ 類別︰重建組織條款. 條文內容. 說明. 五條. 直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)、村里及社區得設置各該地區九二一震災災後重建推動委員會，負責規劃、協調推動震災重建事項，其組織及運作由內政部會商行政院農業委員會、原住民委員會定之。但災民代表不得少於五人。前二項重建事項包括生活重建、產業重建、公共建設、社區重建等工作. 重建組織︰直轄市起至村里社區各層的重建組織成立依據. 第二項. 五條第三項五條第四項. 重建組織作業內容. 村里及社區重建推動委員會得聘請專家、學者參重建組織可聘請專業顧問與規劃、諮詢。. 十七條之一因震災受損建築物安全鑑定有重大爭議者，行政建築物安全鑑定爭議之最終院公共工程委員會及內政部應組成建築物安全鑑定認定組織第二項鑑定小組，受理當事人或主管縣(市)政府提出之鑑定申請。其鑑定結果為最終鑑定，不得再提出異議。（下頁續） 1 中華民國八十九年十一月二十九日總統華總一義字第八九○○二八三六四○號令修正發布第五、八、一二、一七、一八、第二章第三節節名、二○∼二六、三二、三六、三七、四七、五○、五三、六六、六九、七○、七二、七三條條文；增訂第一七之一、一七之二、二○之一、二○之二、二一之一、二九之一、三二之一、三三之一、三四之一、五○之一、五二之一、七三之一條條文；並刪除第二七、三八至四一條條文。. 2-18.

(29) （續上頁）二十二條縣(市)政府應自行或委託其他機關、社會福利機規定地方政府設立社區重建構或團體，於各災區鄉(鎮、市)設立生活重建服諮詢機構與服務內容。第一項務中心，提供居民下列服務：（一至三款略）四、諮詢轉介：提供居民有關福利措施、就業、法律、申訴、公共建設、產業重建、社區重建及其他重建相關服務與資訊之諮詢、轉介與媒合。 ■ 類別︰原地原面積重建/修繕條款條文內容說明十三條. 合法建築物因震災毀損者，得由原建築物所有人檢具合法建築物之證明文件，在不超過原建築基第一項地面積及樓地板面積原則下，向直轄巿、縣(巿) 主管機關提出重建之申請。十七條之一公寓大廈因震災毀損而辦理原地重建或修繕補強者，得經區分所有權人二分之一以上及其區分第一項所有權應有部分合計二分之一以上之出席，召開區分所有權人會議，不受公寓大廈管理條例第三十一條第一項規定之限制。重建或修繕補強之決議，應經全體區分所有權人及其區分所有權應有部分合計均超過二分之一同意為之。十七條之二同一建築基地上有數幢建築物，其中部分建築物因震災毀損，依本條例、都市更新條例或公寓大廈管理條例規定，辦理受損建築物之整建、維護或修繕補強時，得在不變更其他幢建築物區分所有權人之區分所有權及其基地所有權應有部分之情形下，以受損各該幢建築物區分所有權人之人數、區分所有權及其基地所有權應有部分為計算基礎，分別計算其應有之比例。五二條之一公寓大廈因震災毀損辦理原地重建，經不同意重建決議之區分所有權人出讓其區分所有權及其基地所有權應有部分，並經金融機構核放融資貸款於該受讓人者，得由內政部辦理對承辦該貸款之金融機構補貼利息。前項之受讓人，視為同意重建。第一項利息補貼額度及申辦作業程序，由內政部會商財政部定之。五十三條集合住宅原地重建採都市更新方式重建時，為達第六、七項強震區耐震規定，得由政府融資鼓勵以鋼骨為之，其增加之工程費，俟重建完成後，得由其獎勵增加之樓地板面積抵充。前項融資額度、利息補貼及樓地板面積抵充作業辦法，由內政部會商財政部定之。. 原地原面積重建之依據法條. 規定震損公寓大廈原地重建或修繕補強之所有權人法定同意人數比. 位於同一建築基地上的數幢建物，其中部分受損建物之復建得在不變更區分所有權下進行的辦法. 承辦補貼不同意原地重建但已出讓所有權之公寓大廈所有權人利息辦法. 獎勵集合住宅重建到達強震區耐震規定之獎勵辦法. （下頁續）. 2-19.

(30) （續上頁） ■ 類別︰都市更新重建（含鄉村地區）條款十七條. 條文內容. 說明. （略）. 都市更新地區之條件、所有權人法定同意人數比例、簡化公聽會條件十八條災區建築物因震災重建而適用都市更新條例第採都市更新重建之容積獎勵四十四條第一項第二款、第四款或第五款之規定條件第一項者，得不超過該建築基地原建築容積之零點三倍，予以容積獎勵十九條災區鄉村區更新之劃定、實施、獎助及監督，得鄉村區可用都市更新方式重準用前二條及都巿更新條例之規定辦理。重建二十條災區鄉村區、農村聚落及原住民聚落重建，應配鄉村區可用土地重劃、區段徵合其風貌及居民意願，並得以土地重劃、區段徵收等方式辦理重建第一項收等方式辦理。其重建作業規定，得分別由內政部、行政院農業委員會及原住民委員會定之二十條配合前項重建需要，須辦理非都市土地使用分區鄉村區可辦理五公頃以下，非及使用地變更時，其面積在五公頃以下者，應由都市土地使用分區及使用地第二項申請人擬具相關文件，向該管縣(市)政府申請，變更之規定。經審查同意後據以核發許可，並辦理土地使用分區及使用地異動登記，不受區域計畫法第十五條之一、第十五條之三及農業發展條例第十條、第十二條規定之限制。二十條之二依第一項規定申請毗鄰土地變更編定，其合併剩非都市土地甲乙丙種建地可餘土地面積以原建築用地面積為限，且總面積不將毗鄰土地變更為建地之條第三項得超過一百六十五平方公尺。件。二十一條災區鄉村區、農村聚落及原住民聚落辦理土地重規定鄉村區辦理土地重劃由劃時，其行政業務費、規劃設計費及基本設施工中央政府負擔的費用項目程費，由中央政府負擔。前項基本設施工程，包括道路、雨水下水道與側溝、污水下水道、路燈及整地等公共設施工程。（下頁續）. 2-20.

(31) （續上頁）三十二條. 直轄市、縣(市)政府推動災區社區重建，涉及都都市計畫區內以區段徵收辦市計畫之擬定或變更者，得於實施區段徵收後再理社區重建之條件與規定。行配合辦理，不受都市計畫法第五十二條規定之限制。前項區段徵收地區內之公有土地，應先行提供該管區段徵收主管機關統籌規劃，並優先作為道路、溝渠、公園、綠地、兒童遊樂場、廣場、停車場、體育場所及國民學校等公共設施用地，俟都市計畫程序完成後，無償撥用予直轄市、縣 (市)政府使用，不受土地徵收條例第四十三條第一項規定之限制。第一項以區段徵收取得之可供建築土地，直轄市、縣(市)政府得以讓售、委託、合作開發、出租或設定地上權等方式，提供社區重建之實施者或開發機構依法開發利用，或作為安置、配售受災戶使用。. ■ 類別︰新社區開發條款三十三條. 三十四條. 條文內容. 說明. 直轄巿、縣(巿)政府為安置受災戶開發新社區，選定公營事業土地時，應先協議價購，協議不成得實施徵收，並於用地取得後，再行辦理都巿計畫之擬定或變更，不受土地法第二十五條及都巿計畫法第五十二條規定之限制。但公營事業土地為已核定興建或使用中之重要建設工程用地者，不得協議價購或徵收。前項被徵收土地應補償之地價，以徵收當期之公告土地現值為準，必要時得加成補償之；其加成補償標準，由當地直轄巿、縣(巿)政府參考一般正常交易價格，提交地價評議委員會評定。第一項所取得之土地，依前條第三項規定辦理。以土地重劃方式辦理災區社區更新者，重劃區內原公有非公用土地得指配為共同負擔之公共設施用地。. 以公營事業土地開發新社區之規定. 社區更新之土地重劃區內公共設施用地設置規定（下頁續）. 2-21.

(32) 三四條之一. 為安置受災戶以土地重劃或區段徵收方式開發新社區時，直轄市、縣(市)政府應於計畫區內依第一項實際需要集中劃設安置受災戶所需之土地範圍；其可供建築使用面積以該開發區可建築用地面積之百分之五十為限，不受平均地權條例、土地徵收條例、農村社區土地重劃條例及其相關法規規定，發還原土地所有權人土地面積比例及按原位次、原街廓分配之限制。三四條之一依前項規定提供安置受災戶使用之可建築用地，致原土地所有權人分配之土地低於原依平均第二項地權條例、土地徵收條例、農村社區土地重劃條例規定等應配得之土地部分，直轄市、縣(市)政府應依開發後評議地價補償之。三四條之一受災戶申請配售新社區所得之土地面積，應依受災戶災前原建築樓地板及土地面積之比例，分等第四項級讓售。. （續上頁）以土地重劃或區段徵收之新社區開發面積上限、發還所有權人、補償、土地面積配售等規定. ■ 類別︰基地轉移、承租國有地、以地易地條款. 條文內容. 說明. 三四條之一公寓大廈因震災毀損並經拆除者，於其建築基地無法以市地重劃、區段徵收、都市更新或其他方第五項式辦理重建者，得以其災前原有整筆建築基地移轉於直轄市、縣(市)政府，以抵充其依前項申請配售土地應繳之金額，其價值以災前正常交易價格及開發後評議地價標準計算之。三十五條社區重建之實施者或開發機構所需用之國有非公用土地，得向該土地管理機關申請租用或設定地上權。各級地方政府所管之直轄巿有、縣(巿)有、鄉 (鎮、巿)有非公用土地，得準用前項規定。三十六條災區原已建築使用之私有建築用地經變更為非建築用地，無法以市地重劃、區段徵收、都市更第一項新或其他方式辦理重建，且災後未獲配國民住宅或其他政府所興建之住宅者，得申請與鄰近國有非公用建築用地辦理交換，政府應協助完成。三十七條公寓大廈因震災毀損致居民死亡者，於其建築基地無法以市地重劃、區段徵收、都市更新或其他方式辦理重建，且災後未獲配國民住宅或其他政府所興建之住宅者，該基地所有權人得準用前條規定申請用地交換。但以基地原有建築物已拆除者為限。. 公寓大廈無法辦理重建之建築基地移轉辦法. 社區重建可承租國有土地或設定地上權規定. 規定原私有建地變更為非建築用地後，可與國有非公用建築用地交換. 已拆除者原有公寓大廈之基地可交換國有非公用建築用地之條件. （下頁續）. 2-22.

(33) （續上頁） ■ 類別︰重建社區水保、環評、地質潛變狀況之因應條款六十一條. 六十三條. 六十六條第一項. 條文內容. 說明. 各級政府機關興建或經其核准興建受災戶臨時住宅、重建社區、重建災區交通、教育及其他公共工程、採取重建所需砂石、或設置土石方資源堆置處理場，依水土保持法第十二條至第十四條規定應先擬具水土保持計畫者，得以簡易水土保持申報書代替水土保持計畫，由該目的事業主管機關會同同級水土保持主管機關審核及監督。各級政府機關興建或經其核准興建受災戶臨時住宅、重建社區或重建災區交通、教育及其他公共工程，依環境影響評估法應實施環境影響評估者，得以提出環境影響因應對策替代環境影響說明書送審，不受環境影響評估法第七條第三項及第八條至第十三條規定之限制。因應安置受災戶及重建工作所需或災區土地有發生崩坍、地滑或土石流之虞，須實施水土保持處理工程者，中央政府機關得徵用私有土地或土地改良物。. 社區重建可以「簡易水土保持計畫」代替「水土保持計畫」. 社區重建可以「環境影響因應對策」替代「環境影響說明書」. 政府得徵用有發生危險之虞的私有水保設施用地. ■ 類別︰社區重建基金條款七十條第一項. 條文內容. 說明. 行政院為配合災區重建，應設置社區重建更新基行政院設置社區重建基金之金，為下列各款之運用：運用項目規定一、補助災區社區開發、更新規劃設計費。二、撥貸辦理災區社區開發、更新地區內土地徵收及地上物拆遷補償。三、撥貸辦理災區社區開發、更新地區開發興建。四、投資社區開發、更新有關重要事業或計畫。五、補助災區個別建築物重建規劃設計費。六、重建推動委員會所需之經費。（七至九款略）十、受讓公寓大廈區分所有權人產權貸款之利息補貼。（十一款略）十二、因震災毀損有爭議之建築物，經第十七條之一第二項所為之鑑定，或提起民、刑事訴訟之鑑定費用補助。（下頁續）. 2-23.

(34) 七十條第三項. （續上頁）社區重建更新基金之來源，為中央政府循預算程社區重建更新基金之來源、收序之撥入款、民間捐贈收入、融資利息收入、本支、保管、運用及設置等規定基金之孳息收入、投資開發更新社區之收益及其他經行政院核定撥入之款項。社區重建更新基金之收支、保管及運用辦法，由行政院定之。. 七十條第四項. 社區重建更新基金須在中華民國九十年度中央政府總預算通過後二個月內完成設置。. 七十條第二項. ■ 類別︰其他條款. 條文內容. 七十三條之一. 說明. 毀損之住宅有起造人或建築業者未依照建築法住宅若因施工違法導致毀令規定施工情事者，各級政府應協助受災戶進行損，可提起訴訟之依據民事或刑事訴訟。. ﹙資料來源：本研究整理。﹚. 2.3.2 九二一震災災後各項住宅相關優惠補助方案與措施九二一震災災後各項住宅相關優惠補助方案與措施眾多，例如表 2-3-2 及表 2-3-3 所示。至於更完整詳細之法令與補助方案，可參考行政院九二一重建推動委員會網站（http://921erc.gov.tw）震災相關法令彙編，或洽各相關承辦單位。表 2-3-2 九二一震災災後各項住宅相關優惠補助措施補助項目個別建物重建規劃設計費獎勵. 內容說明. 主承辦機關. 重建會對口單位. 備註事項. 1.適用原地重建或同一直轄市、內政部營建住宅及社區處依據「九二一縣（市）或不同直轄市、縣（市）署、中華民國營建輔導科大地震災區個毗鄰鄉（鎮、市、區）範圍內建築師公會別建築物重建拆除重建，並作為農舍、原住全國聯合會規劃設計費獎民住宅、住宅、店舖住宅或集勵要點」合住宅。於領得建照後提出申請。 2.住宅樓地板面積每平方公尺補助四百元，每一住宅單位最高補助五萬元。期限至民國九十四年二月四日止。 3.委託設計監造之建築師向內政部指定之受理申請單位提出申請。（下頁續）. 2-24.