偏鄉教育問題的迷思
何俊青 國立台東大學教育學系教授一、前言
長久以來，教育「機會」常常與 「地理」因素有密不可分的關係（Tate, 2008）。由於受到地理位置的影響，偏 鄉在教育福利（education welfare）、產 業發展等原本基礎就不如其他地區， 再加上產業外移、外勞引進等問題， 使得居民普遍貧窮（Miller, 2012）。偏 遠地區的居民有學習動機相對較弱， 人口結構相對老化、文化刺激相對不 足、社會風氣較為封閉、日常生活勢 比 較 貧困 等諸 多不 利 教育 推動 之 狀 況，低社經背景的子弟因家庭教育資 源 不 足， 而無 法取 得 好的 教育 成 就 （Burton & Johnson, 2010）。然而，偏 鄉學校由於人數相對較少，因此教育 問題比較容易被政策所忽視（Trinidad, Sharplin, Ledger, & Broadley, 2014）。為改善偏遠地區學校教育環境， 各先進國家都對偏遠地區挹注非常多 的資源，但卻不見得能獲得成效，城 鄉 間 的 差 距 還 是 非 常 大 (Davies, 2002)。臺灣的教育場域近年來以非營 利組織型態從事課後照顧或輔導的團 體很多，且許多已有相當成效，如博 幼 基 金 會 、 永 齡 希 望 小 學 、 TFT （Teaching For Taiwan）等都相當受社 會肯定。政府部門方面，教育部於 104 年 4 月 28 日發布「偏鄉教育創新發展 方案」，又於 104 年 10 月 2 日發布「偏 鄉學校教育安定方案」，行政院於 106 年 5 月 18 日通過「偏遠地區學校教育 發展條例」草案，相關條文包括強化 教育措施、寬列經費、彈性運用人事 及提高教師福利措施等，可看出不論 藍綠政府都致力於解決偏遠地區學校 辦學困境，保障偏遠學童教育品質。 筆者長期在偏鄉工作，深刻理解 居住在偏鄉必須比在都市付出更多的 成本或代價，包括時間、金錢甚至是 健康等層面，這是許多都市居民無法 想像的。例如，出差必須在凌晨零點 起在電腦前搶火車票；只要一下大雨 公路中斷就無法回家；最讓人揪心的 是，在蘭嶼教書的教育伙伴將臨盆， 夫妻倆在淒風慘雨下焦急的等飛機降 落。這都是偏鄉實際的生活描述。 有些人因久居都市，對偏鄉問題 常有許多看似理所當然的迷思，其實 認真思考或理性思辨後卻未必如此。 以下討論幾個常聽到的迷思：
二、偏鄉學校的教育資源不足，
應給予更多的經費支持？
偏鄉學校的教育資源不足，但資 源並不等於經費。雖然新近教育部的 政策走向傾向要減輕地方政府教育財 政的負擔值得肯定，如「偏遠地區學 校教育發展條例」草案就強調要寬列 偏遠地區學校教育經費，對於發展偏 遠地區學校優先補助經費。 當然本條文立意很好，但實際到 偏鄉教育現場看，其實許多偏鄉小校 的學校校舍其實早已全面翻新，使用最新款的投影機、電腦、電子白板等， 甚至弱勢學生的早午餐都有善心人士 或企業固定贊助；有的學校因捐來的 款項太多，只好幫每位孩子辦銀行戶 頭，只要有捐款就存入帳戶供孩子學 習或基本生活開支使用，煩惱的是偶 爾有喝醉酒的家長來學校要錢。 相較於先進國家，其實臺灣偏鄉 的教育資源並非不足，而是分配不均 或是不當的問題。整體而言，學校教 學所需的硬體資源已經足夠，所嚴重 欠缺的是軟體資源，尤其是人力資源 的缺乏。
三、偏鄉孩子學力低落，應加強
補救教學以提升孩子基本學
力？
教 育 機 會 均 等 （ equality of educational opportunity ） 與 教 育 公 平 （educational equity）理想的實現，是所 有教育工作者所共同追求的，若窮人子 女無法獲得良好教育，當然也無法經由 接受較高教育產生社會流動脫貧。 這其中的盲點在於，給弱勢孩子好 的教育，並不表示只需要給他好的主科 領域的學習，尤其是以國英數的學習。 孩子身為人，身為地球的公民，有許多 其他多元智能所強調的領域知識要學 習，也莫忘了還有高尚情操要陶冶以及 實用技能要學習啊！ 目前我國集中在偏鄉實施的各種課 後方案仍是以「認知」為導向進行「智 育」學習為主的「補救教學」，又以國英 數最重要。教育部尚且如此，各縣市政 府（偏鄉地區尤然）便從上到下的提升 學力，也提出了以「減 C」為目標，甚 至還定期督導追蹤各校的績效。 筆者曾聽過偏鄉有個學校幾個孩子 因為成績不如預期，學校就卯盡全力申 請來自於公部門與民間基金會的各種經 費，從夜間、假日、暑期全部填滿了國 英數的學習，因為偏鄉也缺授課師資， 只能央請學校教師不斷的以各種不同的 方式差異化教學。試想，美國的黑人或 拉丁裔美國人成績低下，是否要一直補 救教學呢？沖繩相對於東京都學力低 下，也需要一直補救教學嗎？近日中國 河北省的衡水中學教育模式因為輸出到 其他省引起熱烈討論，這所位居偏鄉的 中學居然今年有 104 名學子分別考入北 大清華引起關注。衡水模式靠的是半軍 事化的封閉管理，激發學生的學習動機 (該校稱之為熱情)，也真的讓學生考試分 數提升了。「減 C」若真這麼重要，是否 在臺灣的偏鄉也複製衡水模式呢？事實 上我認為有些偏鄉學校其實已經把衡水 化了。 提升偏鄉弱勢學生的基本學力很重 要，臺灣未來的公民在世界的 PISA 排名 也很重要，但學力低落可能不是學習方 法的問題，而是學習動機、情緒管理或 同儕霸凌所引起，後幾項問題若解決 了，可能學力也提升了。偏鄉學生若有 意願繼續學習，是否可讓老師專注於教 學，不要有太多由上而下的政策要求， 可試試提供弱勢學生補救教學或提升學 力以外的選擇，如教孩子彈彈琴、打打 球、陪家人聊天是否會更有意義呢?對偏 鄉孩子的關心和陪伴可能比物質援助或 加強課業更重要。四、以「限制流動」與「獎勵留
任」以穩定偏遠學校師資？
「老師你會不會回來」是最近的 熱門話題。當偏鄉的教師流動率高， 不但老師無法累積經驗專業成長，也 可能讓在地學校成為教育菜鳥的訓練 所。 偏鄉教師選擇不留在偏鄉的因素 很多，可能是交友不易、進修困難、 生活機能差、離鄉背井、交通不便等。 因此，制度面的革新很重要，從「偏 遠地區學校教育發展條例草案」的規 定來看，其中「公費生分發」或「專 為偏遠地區學校辦理之甄選」進用之 初任教師明定應實際服務滿 6 年始能 提出調動，這是「限制」策略。該草 案第 17 條也有「校長及教師自願服務 偏 遠 地區 學校 或久 任 而服 務成 績 優 良，應給予特別獎勵」；第 18 條有「偏 遠地區學校校長、教師，依教師待遇 條例給與鼓勵久任之獎金及其他激勵 措施」，這是「獎勵」策略。 「限制」與「獎勵」策略其實就 是典型的棍棒與蘿蔔策略。就「限制」 策略而言，以強制手段讓偏鄉教師不 流動，要思考的是：強制性的不流動 是否能讓偏鄉教育的品質提升？ 若 在教師甄試時分流招考，明確區分教 師為「一年可調動」、「六年可調動」 以及「終身在偏鄉不可調動」，真的可 以區分出「只想擔任一般地區教師」 與「暫時可擔任偏鄉教師」與「終身 願在偏鄉任教」的教師嗎? 實情可能 只是量化的數字好看，限制教師留任 偏鄉六年的確減緩了偏鄉教師的流動 情形，但可能產生了一批人在偏鄉心 不在的行屍走肉教師。 當前師資培育與甄選完全不從偏 鄉「需求」來篩選教師，將所有的學 生都預設為相同，完全忽視偏鄉與都 會的巨大差異。前述之草案擬將偏鄉 與一般地區教師分開招考，表示其設 想偏鄉與一般地區教師所需的能力不 同，但在甄選時的筆試與口試卻完全 相同，並不考慮任教地區的差異，這 種思維完全不合邏輯。試想當偏鄉教 師必須「被限制」時，在地位上就明 顯產生階層化，形成變相的懲罰，因 為報考偏鄉教師是自願的，活該必須 承擔這些義務。 在限制與獎勵之外，可思量的政 策方向為「協助長期在偏鄉任教的教 師留任」。偏鄉因相關資源缺乏，原本 即不易留住人才，各國皆然。臺灣偏 鄉的代理教師難尋，但若開的缺是專 任教師，其實競爭者眾多。關鍵在於 通過偏鄉教師甄試的教師，其實不一 定適合在偏鄉任教。目前偏鄉教師流 動的問題主要是：「一心想在偏鄉任教 的代理教師考不進去，考上偏鄉的正 式教師又不想待在偏鄉」，許多偏鄉教 師自考上當日起，就開始計畫要調動 或重考，雖然是人之常情，卻也無可 厚非，但請注意，留在偏鄉長期任教 的代理教師事實上已經用行動證明了 他們的任教意向。 現行的教師甄試無法篩選出具有 偏鄉服務熱誠的教師，只能篩選出很 會考筆試以及具表演天賦的教師，但 各科教學知能、班級經營以及親師溝通等能力，現行的教師甄試制度無法 篩選出這些特質，除非採行試用期(如 試聘三年)或代理教師實務的加分制 度。 許多長期在偏鄉受家長肯定的代 理老師，總是因為筆試考不過年輕的 對手而與正式教師失之交臂，許多教 師甄試的考題與臺灣教育現場完全沒 有關係，以 2013 年某縣市的試題為 例：「陶行知創建的推進鄉村教育的實 驗學校是：(A)曉莊鄉村師範學校 (B) 河南村治學院 (C)浙江諸家橋農村改 進試驗學校 (D)四川育才學校 」。這題 的解答為 A，雖然陶行知是對中國平 民教育有顯著貢獻的教育家，但這題 知不知道答案對一位偏鄉教師來說， 真的很重要嗎？ 偏鄉不應只對優質的代理教師延 長聘期或是控留教師編制的三分之一 經費，而是應補齊偏鄉正式教師的員 額。讓真正想留下來的代理教師成為 正式教師，偏鄉教師不應只是教師在 職進修的中繼站。
五、偏鄉小校教師負擔重，所以
要增置教師員額？
現行國小教師員額編制每班 1.65 人，國中每班 2 人。為解決偏遠地區學 校師資人力不足之問題，「偏遠地區學校 教育發展條例草案」第 8 條及第 11 條明 定「偏遠地區國民中學及國民小學，除 置校長及必要之行政人力外，其教師員 額編制，應依教師授課節數滿足學生學 習節數定之，且由中央主管機關補助超 過基本編制員額部分之薪給」。 另偏遠國民小學未滿 50 人且採混 齡編班者，教師編制得以生師比五比 一計算，但最低不得少於 3 人。相較 現行規 定而言，已 增 加不少 教師員 額，教育部用心推動合理教師員額編 制，還是令人相當肯定的。 但筆者曾和多位偏鄉教師訪談， 均表示偏鄉的行政負擔很重，極少抱 怨教學負擔重，除非是必須超鐘點在 課後補救教學上。草案增加偏鄉教師 員額是為了減輕偏鄉教師的負擔，但 教師抱怨的卻是行政負擔，草案規定 偏遠地區學校的「行政減量」及「行 政業務集中辦理」也搞錯了方向。是 故增加中小學「專任行政人員」可能 是減輕偏鄉教師負擔較有效的政策方 向，增置通過國家考試任用的專職學 校行政人員(如會計、出納與總務)，比 增置一名代理教師更有實質的效用。六、結語
總之，十年樹木百年樹人，偏鄉教 育改革的根本還在於吾人必須思考「教 育」的本質，不應太強調科學實證本位 的績效責任，即使要檢證成效，也應該 是長期的縱貫研究，不要受到短期年度 預算思維的綁架。當前偏鄉學校可以依 新通過的實驗三法，由政府出資給私人 興學，讓願意投入偏鄉教育的公益法人 能以其特色投入吸引孩子就學；也可以 展開實驗課程，辦理探索體驗或特色遊 學，在偏鄉扮演積極文化中心的角色。 相較於市區學校，偏鄉學校必須為 弱勢家庭承擔更多的教育責任。偏鄉的 教師是偏鄉學生的重要支柱，是偏鄉學童的重要啟蒙者，偏鄉教師需要與家長 建立正向關係；不只教育孩童，還要教 育家長，以支持而不呼籲的方式讓家長 一起投入教育；也要學習在混齡的環境 下教學，嫻熟採用差異化教學。 偏鄉教師的專業超越班級與學校 而進入社區，尤其是在隔代教養、單 親家庭、失親、失業、自殺、家暴、 性侵、吸毒等問題影響下弱勢家庭的 扶 助 。偏鄉教育不單 單只是教育問 題，偏鄉教師必須承擔更多的家庭教 育或親職教育的責任，甚至是協助社 區 營 造 與 經 濟 扶 助 的 責 任 (White & Kline, 2012)。 偏鄉教育的問題因為很重要，所 以已受到社會普遍重視，但是政策的 規劃，若是無法針對問題去擬定具體 且可行的做法，再過幾年偏鄉依舊是 偏鄉，即使立法的立意良善，但可能 產生許多意想不到的後果，卻必須由 全民一起承擔！ 參考文獻
Burton, M., & Johnson, A. S. (2010). “Where else would we teach?”: Portraits of two teachers in the rural south. Journal of Teacher Education, 61, 376-386.
doi:10.1177/0022487110372362 Davis, M. (2002). Teacher retention and small rural school districts in
Montana. Rural Educator, 24(2), 45-52.
Miller, L. C. (2012). Situating the rural teacher labor market in the broader context: A descriptive analysis of the market dynamics in New York state. Journal of Research in Rural Education, 27(13), 1-31.
Tate, W. F. (2008). Geography of opportunity: Poverty, place, and educational outcomes. Educational Researcher, 37(7), 397-411.
Trinidad, S., Sharplin, E., Ledger, S., & Broadley, T. (2014). Connecting for innovation: Four universities collaboratively preparing pre-service teachers to teach in rural and remote western Australia. Journal of Research in Rural Education, 29(2), 1-13.
White, S., & Kline, J. (2012). Developing a rural teacher education curriculum package. The Rural Educator, 33(2), 36-42.
