無須政府的產業群聚？內湖科技園區發展的公共領域與制度變遷

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民95年9月頁1-32 國立政治大學公共行政學系

無須政府的產業群聚？

內湖科技園區發展的公共領域

與制度變遷

∗

麻匡復、邊泰明

∗∗

《摘要》

本文目的在探討內湖科技園區發展過程中公共領域的浮現與引發的制度變遷。透過新制度經濟學的分析，本文指出有過去關於內科發展的「意外」與「巧合」觀點，其實是在市場力量引導下，Barzel（1997）與 Webster 與 Lai（2003）「公共領域」（public domain）論述的實際演進。內科的發展，起因於「內湖輕工業區輔導管理辦法」正面列舉的缺乏彈性、經濟社會環境的變遷以及法令未能即時修正，讓建商引導高科技廠商進駐的市場力量創造出內科的公共領域。臺北市政府、建商與高科技廠商在公共領域的互動，放寬內科的土地使用管制以解決高科技廠商違規使用的問題。隨著群聚效應成形，無形的「聲譽」成為市政府與廠商注重的標的，不僅成為市政府招商的樣本，也是企業形象的重要考量。而國家在內投稿日期：95 年 2 月 8 日；接受刊登日期：95 年 9 月 30 日。 ∗_{作者要感謝兩位匿名審查委員對本文提出的寶貴修正建議，讓本文內容架構更加完善。} ∗∗_{作者麻匡復為國立政治大學地政學系博士班研究生，E-mail: [email protected]；} 邊泰明為國立政治大學地政學系專任教授，E-mail: [email protected]。

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科發展過程中的逐漸弱化，對傳統國家主義的產業用地開發論述，提供了另外的思考方向。本文結論也提出，當製造業在臺灣產業結構比例越來越低，一般辦公室的需求相對而言會越來越高，再加上企業集團的全球佈局趨勢日益明顯，臺灣在企業佈局的定位將會牽動臺灣產業用地的市場需求變化，這是值得探討的內科後續研究。 [關鍵字]：公共領域、制度變遷、聲譽、內湖科技園區

壹、前言

本文目的在探討內湖科技園區（以下簡稱內科）的發展原因。有別於過去將內科發展歸諸「意外」與「巧合」的說法（彭漣漪，2004），透過與建商、著名科技大廠、園區發展協會與服務中心的訪談，本文認為內科發展的「意外」與「巧合」，從新制度經濟學（new institutional economics）的觀點分析，事實上是在市場力量引導下，Barzel（1997: 16-32）與 Webster 與 Lai（2003: 95-109）「公共領域」（public domain）論述的實際演進。內科的發展，起因於「內湖輕工業區輔導管理辦法」正面列舉的缺乏彈性、經濟社會環境的變遷以及法令未能即時修正，讓內湖輕工業區的規劃管制不符實際廠商需求，迫使臺北市政府先以認定「核心」1 產業的作法，讓市場力量與規劃管制有互動的機會；再以負面列舉方式，直接由市場決定「次核心」2 產業項目，創造出內科的公共領域，解決廠商違規使用的最大問題。在公共領域中，大廠藉著興建企業總部與提供公共服務來建立企業形象；小廠希望藉由內科的名聲吸引更多客戶，並提高知名度；臺北市政府同樣藉由內科的名聲吸引投資，拉抬內科位階以提升臺北市的全球知名度。三個行動者基於提升知名度的各項行動，帶動了內科的發展，並引發新的制度變遷。 1_{依據內湖輕工業區輔導管理辦法第四條第五款規定，經臺北市政府認可得以進駐的產} 業。 2_{不屬於核心產業，也不屬於臺北市政府公告不允許進駐內湖輕工業區產業者，願意繳交} 回饋金後進駐者。

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二○○四年七月，在臺北市建城一百廿週年的紀念會上，馬英九市長同時舉辦內科營收破兆的記者會，會中宣佈該年度內科「總體營收」為一兆 667 億，超越新竹科學園區的 8,578 億，成為臺灣第一個營收破兆的科技園區，並據此強調內科凌駕竹科的特殊意義。3 高科技廠商，特別是領導廠商，在內科的群聚已成為內科的象徵。然而，馬英九市長在接受媒體訪問時卻明白指出，內科的發展是個「美麗的巧合」。在臺北市的都市計畫中，內科所在地原本只是規劃為容納都市小型工廠聚集的輕工業區，工業以外的產業進駐並不被允許，當前內科的產業聚集景況，是完全在市政府意料之外的。此外，紀建良（2004：83）也指出內科的發展成就，是政府在全球經濟趨勢下「從大有為到小而美」角色轉變的明顯寫照。從上述政府發言與學術研究可知，「政府」並不是內科發展的原因。另一方面，房地開發業者開始投入資金，興建遊走土地使用管制規則邊緣的廠辦大樓，當時臺北市政府採取不積極取締的態度，原本不符合土地使用管制規則的廠商，因為市政府「地王條款」4 的擬定而解套；在都市計畫工業區不曾出現的服務中心，也在內科正式成立。市政府態度的轉變，顯示代表廠商需求的市場力量是引導制度變遷的重要力量。市場力量如何影響市政府對內科的土地使用管制，讓內科發展出今日與新竹科學園區媲美的產值規模？從廠商規模來看，內科有仁寶電腦與光寶電子兩家屬於二○○五年全臺十大製造業明星廠商，也有只租用一間辦公室就掛牌營運的迷你公司。相較於臺灣其他都市計畫工業區開發案，內科的獨特之處在於實際發展結果與規劃有極大的落差，而且是發展出較預期更理想的成就，進而使政府改變土地使用管制規定以配合地區發展需求，與一般都市計畫的剛性管制相較，更凸顯出內科發展，以及本研究的特殊性。準此，本文共分六部分。第二部分說明公共領域與制度變遷的概念，以及本文應用的原因；第三部分簡介內科現況與開發歷程，並從中界定出建商、大小廠商與市政府四個行動者，並說明內科的制度變遷與公共領域；第四部分分析各個行動者 3_{新竹科學園區開發完成於 1980 年，是中央政府為促進臺灣產業轉型的政策之一，經過廿} 多年的發展，竹科已經成為臺灣科學園區與高科技產業的代名詞。不僅如此，還有國外學術期刊以「亞洲矽谷」稱呼（Mathews, 1997: 26），而竹科與美國矽谷也有密切的人才往來與技術交流（徐進鈺，1998：146）。以上現象在在顯示「竹科」在臺灣高科技產業發展的地位與名聲，而臺北市政府在宣傳上也特別強調內科超越竹科，以放大內科的特殊性並提升內科的地位。 4_{指的是內湖輕工業區輔導管理辦法第四條第五款，讓內科內的土地使用能排除臺北市土} 地使用分區管制規則。

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在公共領域的主要標的，突顯出「知名度」對行動者的重要性，並討論公共領域影響制度變遷的原因；第五部分將研究發現與理論對話，提出本研究主要貢獻；最後，為結語。

貳、文獻評述與理論建構

一、內湖科技園區的研究論點：政府角色的改變

關於內科發展的原因，朱凌毅（2003）認為主要是由於跨尺度空間組織的互動作用，而不是由地方國家（local state）所主導，並指出地方國家需要扮演學習跟進的角色；紀建良（2004）則認為是全球化直接作用於地方，由企業向政府要求，地方政府積極配合回應的過程。政府角色在內科的轉變，對傳統政府帶動經濟發展的理論是一種衝擊。透過公共領域理論，本文將指出為什麼內科能由市場力量引導政府配合，並對照國家中心論（the state centric）的主張，指出政府角色的差異。

在國家中心論的架構下，國家對經濟發展的角色是被肯定的，特別是在發展經濟學領域，關於東亞經濟奇蹟的相關研究都明白指出國家對經濟發展的正面意義（Deyo, 1987: 16-17; Wade, 1990: 343; Pang, 1992: 10; Gold, 1986: 122）。國家中心論的主張，也反駁了傳統發展理論關於自由貿易、私人企業發展，限制國家經濟角色的說法。許多以臺灣為對象的研究都指出政府對臺灣經濟發展的正面助益（Amsden, 1985: 101; Gold, 1986: 97；于宗先、王金利，2003）。龐建國（1993： 299 ）指出臺灣經濟發展的原因在於比第三世界優越的國家自主與國家職能（capacity）；Wade（1990: 109-112）也指出臺灣政府直接引導了一系列的產業升級與國際競爭能力，是發展中國家的參考案例。政府干預被認為有助於臺灣經濟的發展，但過去的發展經驗也顯示，儘管臺灣國家機器中一直有「經濟建設委員會」這個指導單位，但臺灣的經濟發展政策並沒有孤立於市場以外，相反地，還透過政府與民間部門的互動來創造經濟成就。其中關於產業用地的開發便是與本文主題相關，值得討論的案例。 Lau（1997: 43）歸納政府干預經濟發展的方式有發達資本、促進就業、普及教育、制訂法令、投資建設與促進產業升級等，而「產業用地開發」則屬於投資建設的範疇，在臺灣經濟發展過程中，加工出口區與新竹科學園區的設置對臺灣產業轉型與升級的助益，一直是臺灣經濟發展的重要研究對象（Gold, 1986: 103; Pang,

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1992: 215-216）。一九六○年代在行政院直接指示下設立的加工出口區，從政策擬定、選址到成立，以及成立後廠商的賦稅減免事宜，是完全由政府主導，也達成了吸引外資、促進就業與產業升級等既定的經濟發展目標，成為臺灣政府主導經濟發展的重要成就。移植自美國矽谷開發經驗的新竹科學園區，是一九八○年代臺灣政府促進產業升級的重要政策產物。新竹科學園區的籌設始於一九七八年，竹科政策目的在促進臺灣高科技產業的發展，政府的具體作法是透過設立工研院衍生5 （spin off）公司，以及與清華、交通大學的交流，限定進駐廠商必須投入研發經費的比例，鼓勵新創公司，給予賦稅直接購買生產設備，土地只租不售，降地土地取得成本，以及政府直接投資廠商研發等直接干預方式（Hsu, 2004: 222），讓竹科成為臺灣最知名的高科技產業園區，每年營業額也從一九八六年的 170.3 億元成長到二○○五年的 9,855 億元。6 竹科在政府主導下創造的經濟成就，也被國內外所肯定（Lau, 1997: 57; Gold, 1986: 103；彭懷恩，1990：282）。政府干預是創造竹科重要因素。相較於政府在竹科與加工出口區開發時的積極角色，內科就成為政府角色的明顯對比。政府角色會隨著經濟發展而轉變，竹科是國家主義下政府主導經濟發展的成功案例；相較之下，政府角色並不顯著的內科，則是全球化經濟下政府角色轉變的明顯例證（紀建良，2004：83）。以下以產業園區開發為例，列表比較竹科與內科在理論與實際的各項差異，作為公共領域與國家主義關於政府角色的對照。 5_{工研院電子研究所是臺灣高科技廠商的「樹頭」，當前產業界知名大廠，臺積電、聯} 電、世界先進、華邦電等，都是從工研院衍生，更詳細的臺灣高科技產業「族譜」，可參閱張維安與高承恕（2001：68-69）。 6_{引用自行政院國家科學委員會新竹科學園區九十四年度營運資料。參考網址：} http://wwww.sipa.gov.tw/WEB/Jsp/Page/frame2.jsp?thisRootID=695。

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表一國家主義與公共領域關於產業園區開發的政府角色對照表

理論學派國家主義（statism）產權學派公共領域（public domain）

主要論點政府各種政策是經濟發展的主因，討論的重點不是干預與否，而是應該干預多少外部性、制度執行的意外效果與財產權未明確界定會產生沒有明確界定的三不管模糊空間

著名學者 Deyo, Wade, Evans Barzel, North, Webster

視經濟發展情況扮演不同角色，但都是主導地位較不重要，跟隨者政府角色與作法藉產業政策與產業階段，配合開發各種產業園區，並直接給予廠商稅賦、土地取得與廠房的優惠，以及公立研究機構的互動讓廠商在制度執行的間隙中發現值得爭取的利益，政府只是配合知名案例新竹科學園區內湖科技園區遭遇批判政府失靈，政策錯誤，經驗無法移植紊亂中的自發規則，需要足夠誘因才能形成適用情形不同時期不同角色，從造物主到守衛者具備一定的經濟基礎與制度執行能力對話空間不再是「政府或市場」的簡單二分法，而是因為「政府」創造出的公共領域讓市場有運作的機會，彌補政府政策的不足或制度執行的必然落差。隨著時間演進，正式制度會逐漸演化。孰優孰劣理論適用性有歷史背景，且不能忽略時間的影響，就「科學園區」的開發模式而言，千禧年之後開發的中科與南科就不如竹科顯著；而隨著全球化經濟的快速變遷，公共領域的思維提供政府不同的思考方向。但並非以此篇文章來評判兩種理論的優劣。資料來源：本研究整理內科的發展正可以作為政府開發產業園區的註腳。由建商投入資源，將既有制度中在內科沒有交集的市政府與高科技廠商連結在一起，創造出公共領域，也帶動內科發展。在整個開發過程中，市政府的角色就是配合市場與竹科有截然不同的發展軌跡，表示各種理論的應用與解釋都有一定的歷史背景與適用條件。應用公共領域討論內科發展歷程，只是提供政府對產業用地開發角色的另一種研究途徑，絕非藉內科的個別案例否定政府角色。理論應用有時間上的適用性。本文只是指出內科

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獨特的產業用地開發模式確有理論與實際的意義，下一段將介紹 Webster 與 Lai （2003）的公共領域分析概念，作為內科開發的分析基礎。

二、為什麼從公共領域來談內科—國家角色的弱化

公共領域的想法是源於 Coase（1960: 1-44）的財產權論點，Coase 認為只要財產權能夠清楚界定，那麼資源會自然達成最有效率的配置；Barzel（1997: 9）則認為由於界定財產權的成本過高，或難以清楚界定時，將資源留在公共領域，7 讓有能力者自行爭取，同樣也能達成資源配置的效率境界，並節省交易成本。除了法令演化不及以外，Barzel（1997: 9）就以戲院座位安排為例，說明在有交易成本的時候，把財產權界定清楚的成本會高於置之不理的成本，因此戲院所謂的「自由席」（非指定席）先來先贏就是這樣的操作方式，讓願意花時間先排隊的人取得好位置，這是產權經濟學派最早的公共領域想法；同樣地，North（1990: 31）也以市場挑橘子為例，說明當交易成本存在時，公共領域是可以節省成本的。賣橘子的小販把多汁與乾癟的橘子混雜在一堆，讓有興趣購買的消費者自行挑選，節省小販挑選分類的時間成本，也滿足消費者需求，這同樣是產權經濟學的公共領域概念。按此邏輯，Webster 與 Lai（2003: 95）認為，因為財產權無法明確界定，正式規則來不及因應經濟社會的快速變遷時，便會衍生出公共領域規則。公共領域的範疇是廣泛的，除了界定財產權的成本過高，或資源本身難以界定以外，其餘如明確的公共財提供，或是抽象而非實質的各種正負面外部性，都可以含括在公共領域裡。外部性與公共財是形成公共領域的主因，之所以會產生外部性與公共財，是因為資源是有價值，但卻未被明確定義，形成配置的不效率，也表示交易利得（gains from trade）還可以讓人爭取，因而形成公共領域。

上述公共領域理論的基礎，是立基於市場失靈（market failure）（Webster and Lai, 2003: 98），但由政府執行卻又可能導致政府失靈（government failure），或是政府去辦卻耗費過多的成本，反而導致反效果時，則可以應用公共領域規則來解決問題。然而，當財產權能夠，或是已經被明確界定時，是否還會出現公共領域問題，便取決於政府（或制度）的執行與否。土地使用分區管制（zoning）就是一個例子：當都市計畫發布實施後，細部計畫的土地使用管制便規範了土地使用項目， 7_{Barzel 以電影院售票但不劃位為例，將電影院所有座位置入公共領域，購買入場券者就} 能各憑本事競爭座位，最後還是會達到有效率的配置結果。

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由都市計畫賦予政府公權力，取締違反土地使用管制的情形。然若政府放任所有違規使用而不進行取締，或是處罰對違規者的成本低於繼續違規使用的利益，那麼對違規使用者而言，土地使用管制就形同具文，也因此 North（1990: 57）認為處罰是一種公共財，取締不遵守規定者等於是對遵守規定者的保障。內科與公共領域的關係，在於帶動內科發展的「廠辦大樓」與「高科技產業」原先並不符合輕工業區土地使用管制項目，是不被允許進駐的，但廠商願意違規進駐則表示現行制度規範與實際需求有落差，而這個空間就是「公共領域」。

三、公共領域分析架構與制度變遷原因

從都市規劃的觀點來看，違規使用行為表示現行制度效益無法滿足相關的行動者，也就是現行制度與執行還遺留著可供爭取利益的「三不管空間」，可以讓讓人爭取。而由「誰」（who）來爭取？則是公共領域未討論，也是本文要回答的問題。Burt（1992: 18）結構間隙（structural holes）的概念，正好可以回答由「誰」來爭取存在公共領域資源的問題。所謂的結構間隙，是指兩個接觸之間的非冗餘（non-redundancy）連結關係。因為這的關鍵的地位可以決定誰會知道、何時能知道以及誰將參與機會，某人如果佔據了網絡中的關鍵位置，便可從中獲取有利的訊息；若成為兩個團體當中的唯一溝通管道，更可以從中獲取利益。本文藉由內科的土地使用管制的變遷為例，將結構間隙的概念應用於此，會發現「向政府買地、蓋廠辦出售給廠商」的房地開發商，正好填補了政府與廠商的結構間隙：傳統的市地重劃開發，在地主分回土地，政府標售抵費地後就告一段落，政府與地主之間不會再有任何連結。然而，當建商參與並取得土地後，則又將政府與廠商連結在一起。換言之，是開發商發現了內湖科技園區開發之前的三不管地帶，透過標地、賣廠辦佔據網絡中的結構間隙，掌握了必要的訊息來獲取利益。本文對公共領域論述的補充在於：當財產權已經明確界定時，還是會因經濟社會環境變遷或權力運作有落差而產生公共領域，也讓有連結政府與廠商能力的行動者有機會投入資源獲取利益，並且產生制度變遷。此處補充說明的是尋租行為與公共領域的差別，尋租行為指的是尋租者透過改變政府行為來攫取正常利得以外的收益，但結果卻常形成租利消散（rents dissipation）的尋租成本（Tullock, 1993: 75-78），損及既有的利益。而公共領域的資源攫取的先決條件是既有制度無法滿足社會實際需求，且在資訊不完全的情況下，因而結果「未必」會產生租利消散，比較

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類似林森田（2002：12）的看法。8 綜上所述，因為社會變遷的複雜動態過程，常會產生財產權無法明確界定的情形，再加上交易成本問題，使得制度難以及時回應，亦即因為市場失靈與政府失靈而衍生出資源配置不效率的問題。此時主張行動者自發解決問題的公共領域便提供了可行之道，這也是本文從公共領域觀點了解內科發展歷程的原因。制度變遷的原因，Bromley（1997: 45）認為是 1. 對新的成本與價格的回應； 2. 對技術和機會改變的回應；3. 對相對收入改變的回應；4. 對新出現共同認知改變的回應，以及 5. 部分利益團體過渡影響政治過程的結果。Libecap（1989: 2）則認為當現有利得無法被既有結構下的有權力者所取得，便會引發新的制度安排，亦即市場力量會影響既有的財產權結構，汰換掉無法適應新經濟機會的制度，而制度變遷後的利得分派，則需要透過政治可接受性的檢驗。制度變遷源自相對價格的改變，相對價格的改變表示人際互動中的誘因改變（North, 1990: 84），因此當既有的制度無法滿足受制度影響者的效用時，便會產生制度變遷的需求。

四、小結—為什麼將制度變遷與公共領域結合

用行動者在公共領域資源攫取的過程來解釋內科的發展原因，是本文的主要論點。相較於過去關於制度變遷的經典文獻，本研究不同之處在於先從公共領域的觀點檢視「內湖輕工業區輔導管理辦法」的演進，分析歷次修正的差異與原因，以了解公共領域在內科浮現的原因。是以本研究結合了公共領域與制度變遷兩個理論，建構出兩者的相互關係。綜合本節的討論結果，內科的發展歷程是由臺北市政府進行規劃管制為起點，隨著經濟社會環境演進，復以規劃管制的成本影響，致使既有的管制規定不符合內湖輕工業區廠商實際需要，在制度變遷需要成本與時間，難以及時因應的情況下，讓行動者得以自發決定何種產業應該進駐，創造了內科的公共領域，以下藉由內科的發展歷程探討公共領域是如何浮現，以及各個行動者進入公共領域的原因。 8_{認為尋租行為對社會而言未必是負面的租利消散結果，有時候會因為尋租行為反而提供} 政府必要資訊，對資源配置作更有效率的調整。

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參、內湖科技園區發展歷程、行動者與追求標的

一、內湖科技園區發展歷程

（一）荒煙漫草—內湖輕工業區的昨日

內科的前身，稱為內湖輕工業區，早在一九七六年該地區便已經規劃為工業區。九○年代，臺北市政府為了取締散落於全市各地的違規工廠，著手進行內湖輕工業區的開發工作，依據當時的都市計畫，該地被定位為違章工廠遷移的集中地點，以便統一管理，當時特別訂定「臺北市內湖輕工業區輔導管理辦法」，直到現在，這項辦法都還是內科唯一，且能夠排除臺北市土地使用管制規則的重要依據。開發工作由土地重劃大隊進行，並於一九九五年重劃完成。由上可知，當時的臺北市政府只是單純為了解決違章工廠的棘手問題而開發內湖輕工業區，當時的時空背景與產業結構，並沒有高科技產業的思維，更遑論產業群聚。然而，這樣的作法卻忽略了廠商的意願與地價的因素，從事後的觀點來看，開發後的廠商進駐情形，根本不符市政府的預期，違章工廠仍然散落全市各地。臺北市政府是內湖輕工業區早期開發過程中唯一的行動者。

（二）海市蜃樓或明日之星—遠雄集團與其他建商與內科的因果關係

遠雄集團的大都市建設是第一家投入內湖輕工業區的房地產開發商。遠雄集團一直以開發工業廠房為本業，在當時決定開發內湖輕工業區之前，便已經從中和、汐止的廠辦大樓個案獲取豐富的經驗，並直接移植到內湖9 個案中。在臺北市政府的政策還停留在「收容違章工廠」的思維時，遠雄集團就已經打出了「六期科學園區」高科技象徵，用「企業總部」的名號行銷。基於過去開發工業廠房的經驗，遠雄集團鎖定高科技的大型廠商為銷售對象，讓內湖輕工業區在開發初期，便展露出與一般都市計畫工業區不同的工業地景。遠雄集團的作法，突破了原來工業廠房的固定消費族群，一般商業行號也成為行銷對象，且成為內湖輕工業區的進駐主力，而遠雄集團第一批大樓的銷售佳績，也引發其他建設公司競相投入。 9 此處特別將汐止與中和的案例提出的目的在於突顯出內湖的獨特性，汐止與中和都屬於臺灣省都市計畫乙種工業區，對於廠辦大樓並未設限；相較之下，原本規劃為輕工業區的內湖地區，則是有明文規定不允許廠辦大樓進駐，而遠雄集團仍然大手筆投資開發。

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「建商」是內湖輕工業區轉型為內湖科技園區的重要力量。最早在內湖輕工業區買地的遠雄集團，原本就是以興建廠辦為主的建設公司，在汐止與中和的開發案讓遠雄集團對這塊臺北市內難得的工業區土地的規劃思維，早已跳脫「輕工業區」的規範，打算開發為整體化的「科學園區」。建商在開發初期就不打算遵循既有輕工業區的土地使用管制規則，把內湖輕工業區預計收容的違章工廠排除在建商潛在客戶群中，再加上內湖輕工業區屬於市地重劃開發地區，除了必要公共設施外，重劃後土地必須按比例分回給原地主，臺北市政府擁有的土地有限，建商在「私人土地」上興建辦公室型態的「工廠」，臺北市政府並沒有積極取締的立場。面對規劃與市場需求的落差，從以下訪談可以看出臺北市政府的因應態度。儘管在土地使用管制規則的規範下，當地許多廠商屬於違法進駐。臺北市政府並不排斥由建商帶動的內湖輕工業區轉型。就土地所有權來看，因為不是市府土地，所以不能作發展規劃，同時也欠缺資金，因此有民間資金主動開發該工業區，正好符合市政府所需。內湖科技園區服務中心官員在訪談時也曾經表示：在當時的內湖地區，說到「內湖輕工業區」，知道的人沒幾個，但如果提到「內湖六期科學園區」，則幾乎無人不知！由此可見遠雄集團所帶動，其他建商跟進後所創造的市場力量，逐漸將這塊輕工業區「科學園區」化，這是臺北市政府辦理市地重劃時不曾預期的情況。下一段要探討的就是高科技廠商進駐後對內湖輕工業區的衝擊。

（三）風華初露—百大製造業與服務業的進駐與力量展現

當內湖「六期科學園區」的口號在市場上打出名號後，內湖輕工業區開始第一次的轉折。開發商開始有了競爭對手，建商、企業與地主搶地也直接帶動了地價上漲；在一般廠商方面，有的委託建設公司代建，有的承租既有大樓。一時之間，內湖輕工業區的地景產生變化。此階段大約從二○○一年開始，內湖輕工業區已經進駐了大小廠商，廠商也開始化暗為明，直接對市政府長期忽視的公共設施不足問題提出了需求，積極地透過各種管道10_{向市政府要求回應。在園區發展初期，臺北市} 政府還是將內湖輕工業區定位為一般的都市計畫工業區，也就是按照工務局養護工程處的既定時程來維修公共設施，按照臺北市土地使用管制規則來規範工業區的土 10_{根據訪談，主要是透過時任經濟部中小企業處處長黎昌意，以及現任臺北市經濟發展委} 員會執行長吳慧美兩位向臺北市政府傳達廠商訊息，並與市政府官員召開會前會。

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地容許使用，屬於消極作法。當該地區廠家愈聚愈多，工作人口造成當地公共設施嚴重負荷時，市政府的不積極作法便開始遭受挑戰。

（四）亡羊補牢或錦上添花？—市政府政策的轉變與服務中心的設立

因為土地使用管制造成的「黑戶」，以及長久以來公共設施不足問題，透過座談直接傳達到市府高層，11 這些內湖輕工業區長期存在的問題也開始被市政府正視，因而定期召開廠商座談會。二○○一年十一月，馬市長宣示籌設內湖輕工業區「管理」中心，十二月，內湖輕工業區的「服務中心」正式掛牌成立。服務中心成立後的第一個工作，是將內湖輕工業區正名為「內湖科技園區」，成為名實相符的科技園區，而都市計畫變更作業，也於次年變更完畢發佈實施。但園區「管理」中心為什麼轉變成「服務」中心？市政府政策轉變的因素為何？以下訪談記錄了當中的變化：馬市長為了回應廠商的需求，當下指示建設局要設一個管理中心，但仔細思考，這個地方的土地是廠商的，建築產權也是廠商的，市政府根本沒有管理的標的，更何況，市政府能提供的只有公共設施維護這些例行工作，與其說是管理中心，還不如說是服務中心。更何況，「管理」讓人家市有政府高高在上的不好感覺，「服務」比較符合現在市政府的形象～訪談記錄 G01。臺北市政府對內湖輕工業區的開發政策，雖然經歷了執政權更替，但基本上的作法卻很一致，就是不禁止，也不鼓勵高科技廠商進駐內湖輕工業區，一切任由「市場機制」決定。在廠商聚集的現況成形後，再配合進行土地使用管制要點的修正。 …廠商也因為人數多了，認為有力量可以跟市政府談了，所以也就敢找市府談，要求市政府來管理這邊的交通、環境，所以市政府也就由主管機關建設局成立任務編組…。直到趙董事長看到一棟棟企業總部大樓外 11 根據廠商訪談，除了透過政府官員外，廠商也曾經透過內湖區當地市議員與立法委員傳達公共設施不足與環境髒亂的問題，但卻效果不彰，主要是因為廠商員工多是來自內湖區以外的其他地區，對民意代表的選票幫助有限。而該廠商反而必須透過主管設籍地當地的市議員才能將意見轉達給市政府，形成非內湖區市議員質詢內湖科技園區相關事宜的現象。此外，廠商發展協會則是主要的溝通傳達管道，發展協會理事長是媒體界人士，總幹事是遠雄集團前董事長特別助理，對於臺北市政府都有一定的意見傳遞管道。

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牆上開始掛起企業識別的形象圖案時，他才覺得該是時候去「push」市政府一下了…。～訪談紀錄 G01。「內湖輕工業區輔導管理辦法」的修正與放寬，是臺北市政府對內科廠商最直接的回應。從時間點來看，一九九九年該辦法作了第一次的修正，增列「經主管機關認可」的產業得以進駐，一直到二○○五年為止，總計認可了七次。二○○一年，內科定期廠商座談會開始舉辦、園區廠商開始向市政府反應園區公共設施不足的時候。黑戶的問題藉由都市發展局在管理辦法中由廠商申請，經市政府相關局處組成專案小組，討論加入「核心」產業認定項目；而符合次核心項目的廠商，只需繳交回饋金12 便可就地合法，擺脫黑戶的困擾。由此可知，臺北市政府對內科政策的轉變，是導因於廠商意見的傳達的配合措施。否則，按照臺北市政府既定的規劃，內湖輕工業區的功能是被定位在「違章工廠收容」，而不是高科技園區。因此，是建商開發引導高科技廠商進駐，廠商對園區需求的反應才引導出臺北市政府的政策轉變。換言之，政府政策的轉變是配合市場需求的結果。

二、內科行動者意圖

（一）建商

建商的意圖，就是藉著各種行銷手段，盡量去化手中的廠辦大樓。當建商開始開發內湖輕工業區時，面對的也是一片片重劃完成的素地，沒有人知道廠商在哪裡？但不到十年，內科卻展現出營業額破兆的驚人數字。為什麼遠雄集團會以「高科技園區」為行銷策略？在紀建良（2004：56-58）的研究中便曾訪問過遠雄集團的副理，文中寫到：我們公司是專門經營工業區開發的公司…，再加上我們對於廠商需求有專門研究，以前在臺北縣或其他地區也有很多產品的經驗，所以這邊已經是我們第六代的產品了…，現在是辦公室、企業總部大樓為主…。由以上引用的訪談記錄可知，遠雄集團是有計畫地在內湖輕工業區行銷廠辦大樓與企業總部的概念，而不管當時法令的可行性。憑藉著對市場需求的預測，建商 12_{回饋金的計算方式，是以鄰近內科周邊「第三種住宅區」與所在工業區的公告現值差價} 計算，廠商可選擇一次繳清，或分期 20 年無息逐年繳清。

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認為內湖輕工業區這塊重劃完整的土地是值得投資的標的，儘管當時在輕工業區的規範下不允許廠辦大樓與高科技產業進駐，建商還是冒著滯銷的風險興建廠辦大樓，並且打著「六期科學園區」的名號出售。「在商言商」是建商的想法，無論如何必須想盡辦法去化興建的大樓。因此建商進入公共領域的目的，在於打響內湖輕工業區的「科技印象」，以科技廠商為主要銷售對象，企業總部、第六代先進大樓、洋化意象的名稱等，都是吸引廠商的宣傳策略： …還有僑鼎建設將推出「長榮科技中心」廠辦大樓案、三普建設將推出「三普 21」廠辦案、達永建設將推出「金矽谷」等，從建商對廠辦大樓的命名來看，已能觀察出訴求對象仍以高科技行業為主～引自 1997.09.21 經濟日報，19 版。

（二）廠商

廠商在內科的進駐大抵是跟隨建商。在內湖輕工業區成為臺北市炙手可熱的工業用地標的後，著名的科技大廠開始搶地進駐，園區建商、企業主與地主間的搶地大戰，直接反映在當地公告現值的變化上。內科大致屬於內湖區文德段四、五小段以及西湖段，為呈現內科整體的地價變動趨勢，本文以園區地標：光寶大樓所在地號13 為代表，在表二詳列重劃完成後的公告現值變化情形。從表二可知，該地號在重劃完成後從一九九五年開始有資料，而公告現值的調整幅度以一九九七至九八年間最高，當時內科正在蘊釀，地主與企業主之間正上演著購地談判的戲碼，也拉抬了當時的地價。之後一段時間是大樓興建期，地價未有波動，直到二○○四年八月 14 光寶大樓正式啟用後，地價的漲幅才反應在隔年一月的公告現值上。 13_{光寶大樓位於內湖區瑞光路 392 號，地號為內湖區西湖段四小段第 00067 地號。之所以} 選擇光寶大樓，除了地標因素外，還有就是瑞光路沿線正是各大企業大樓所在，選擇瑞光路也具有代表性。 14_{二○○四年八月十九日，光寶大樓正式落成啟用，成為內科最高的建築物。}

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表二光寶大樓所在地號歷年公告現值與變動幅度表年期公告現值（元∕平方公尺）變動幅度 1995.07 57,000 0.00% 1996.07 60,000 5.26% 1997.07 66,023 10.04% 1998.07 80,432 21.82% 1999.07 80,432 0.00% 2000.07 80,432 0.00% 2001.07 80,432 0.00% 2002.07 84,345 4.86% 2003.01 83,359 -1.17% 2004.01 83,359 0.00% 2005.01 95,923 15.07% 資料來源：臺北市政府地政處。「地價」還是當初進來內湖最主要的原因，找地的時候每坪大概卅多萬，跟臺北市中心比起來也還算便宜，之後曾經聽說最高點的時候一坪要價 65 萬，其他企業也在找地！至於你問我們知不知道當時這裡只能作製造業生產，連研發都不行。「大家都這麼做，好像也都沒事」，再加上搶地的企業很多，先進來其他問題就再說吧…訪談記錄 E02。與上述訪談相呼應的，則是大企業在內科的設置情形。根據天下雜誌編輯部（2005）的統計資料，本文進一步篩選出位於內科的廠商，發現前十大廠商園區有二；前五十大廠商園區有九家；前百大則有 15 家在園區設廠。前 500 大廠商有 41 家，前 1,000 大廠商則有 61 家。另外單就企業營運總部15_{的設置情況來看，至二○} ○五年五月，全臺共有 252 家，其中 82 家設在臺北市，而其中又有 27 家公司將總部設於內科。從表三與本文統計資料發現，內科是在建商塑造出高科技意象後，開始吸引高科技大廠的進駐，儘管當時法令並不允許企業總部、研發等非製造生產活動進駐，但廠商都抱持著「跟著大家作」的態度，廠商這樣的態度，也讓當時內湖輕工業區的違規使用成為主流，逼得政府不得不正視日益嚴重的違規問題與廠商的 15_{按促進產業升級條例規定，企業營運總部設置需領有經濟部工業局核發之企業營運總部} 「營運範圍證明函」。

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意見和需求，16_{而廠商之間彼此也有「撇步」來應付市政府的取締。} 表三內科前 200 大製造業進駐情形表排名廠商名稱 1-50 仁寶（6）、光寶（10）、明基（11）、英業達（12）、建興（13）、台達電（34）、聯發科（44）、大眾（47）、翰宇彩晶（48） 50-100 華新麗華（51）、華邦電（59）、普立爾（75）、陞技（84）、正崴（87）、智邦（90） 100-200 精英（ 101）、統寶（110）、致伸（116）、創見（121）、英保達（130）、禾伸堂（177）資料來源：天下雜誌編輯部（2005），本研究整理。括弧內數字為排名。最有意思的例子就是中國時報，當時是用時報周刊印刷廠的名義進來的，進來以後整棟大樓只擺一部從來不會運轉的印刷機，就符合當地工三的容許使用項目，就算大樓實際在做辦公室都沒問題。你說這裡有印過幾本時報周刊？工廠當然還留在大理街那裡，反正只要檢查的時候說得過去就行。這樣的例子在當時隨處可見，不管你是大企業還是小廠商，真的是工廠還是掛工廠之名行辦公之實，全部都一樣，要符合規定，就要擺一部跟你工廠登記相關的機器～訪談紀錄 G01。這段訪談記錄了當時廠商因應市政府檢查的竅門，也突顯出文獻中所提到政府監督的交易成本問題，在當時內湖輕工業區的財產權是明確界定的，然而卻因市場力量與監督執行的交易成本，使得制度無法有效執行，讓明確界定的財產權產生了可以爭取的利得（gains）。之後，廠商透過自己的人際關係，17_{讓臺北市政府逐} 步放寬土地使用管制，解決了廠商違規使用的問題。 16_{訪談時也有大企業主管指出，當時曾經由幾家大企業出面連署，對內湖當地的餐飲、金} 融、托育與交通問題向臺北市政府提出意見。 17_{發展協會理事長吳林林女士透過時任經濟部企業處長的黎昌意與吳慧美與臺北市政府溝} 通，讓市政府正視園區違規使用，以及生活機能不足的問題。訪談時也有大企業主管指出，當時曾經由幾家大企業出面連署，對內湖當地的餐飲、金融、托育與交通問題向臺北市政府提出意見。

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（三）臺北市政府

早在一九九○年，市政府便以「內湖輕工業區輔導管理辦法」作為該地區土地使用管制的依據，由於被定位成輕工業區，最早允許使用的項目都以傳統製造業與汽車修理業為主，而這也是最早進駐園區的產業。當商業與企業總部開始進駐，原先的土地使用管制便產生問題，早期市政府是採取「消極不取締」的作法，讓廠商逐漸聚集，但市政府是無力取締或是默許？ …六期重劃區是臺北市政府為配合亞太營運中心的發展，…北市都發局有意將內湖輕工業區規劃為以高科技產業為主的「內湖高科技園區」。臺北市政府都發局局長張景森上任後，在市長及行政院支持下，藉由市政府發展局、建設局、行政院經建會、行政院經濟部工業局共同成立「內湖輕工業高科技推動小組」，擬定優惠方法吸引高科技廠商進駐，加速各類產業升級，務使該園區成為高科技產業製造的臺北科學園區…～引自 1999.07.30 經濟日報。以上報導的時間點是一九九九年，但報導中卻點出早在陳水扁的市長任內，市政府便在行政院的支持下，有意將內湖輕工業區規劃為高科技園區，既然如此，又豈會嚴格取締在當時仍屬違規使用的高科技企業總部？既然建商引領出這與土地使用管制相違背的市場需求，在不能直接修改法令以就地合法，符合市場的前提下，不執行這個制度是唯一的選擇。這個概念就是 North（1990: 58-59）所言，一個制度必須被執行才會發揮效用，不被執行的制度是沒有意義的。市政府的意圖是藉由市場力量創造出內湖地區的高科技產業聚集，一方面符合市場需求，一方面讓內湖輕工業區符合中央既定政策方向，增加市政府的籌碼，讓當時與中央政府分屬不同政黨的臺北市，能獲取更多的中央資源挹注。還可以從底下這段節錄新聞來了解政權輪替後的臺北市政府對內科的政策：過去四年，臺北市政府在法規鬆綁、服務深耕方面下了不少工夫，馬英九一句「只有船靠岸，沒有岸靠船」，和親自帶頭一遍遍勤訪內湖科學園區、南港軟體園區，確實讓這兩處新興產業園區獲得優渥待遇，基礎建設的推展和單一視窗的設立，都讓園區廠商受益～摘錄自 2003.02.05 中央社。從本文對內科發展歷程的分析可知，在二○○一年時園區廠商開始透過管道向

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市政府表達意見，要求放寬內科的土地使用管制，並充實園區生活機能。本文統計了「內湖輕工業區輔導管理辦法」第四條第五款歷年來的認可產業的公告，發現截至二○○三年九月，該辦法共經歷了七次18 的公告，漸次放寬允許使用的業別項目。此種強調彈性與鬆綁的政策思維，正是馬市長所主張的「只有船靠岸，沒有岸靠船」。表示市政府必須配合產業發展作必要的調整，而不是讓產業發展來適應既有的法令規定。與陳水扁擔任市長時的作法不同，但讓內科發展成為高科技園區的目標卻是一致的。正因為時勢所趨，內湖輕工業區在馬英九擔任市長後逐漸發展成熟，表四列出至二○○一年起五年間間內科企業與工廠家數的變動情形，二○○二至○四年間，企業家數成長了接近一倍，而原先規劃的工廠，幾乎沒有變動，數據顯示內科的市場力量超越了規劃意圖。廠商進駐開始引起公共設施不足、土地使用管制阻礙園區生活機能等問題，也迫使臺北市政府不得不開始正視這些問題，因此有了土地使用管制鬆綁、公共設施維護以及成立服務中心等實質政策支援，讓內湖輕工業區從「水牛變滑鼠」。19 表四歷年度內科進駐廠商統計表年度辦妥營利事業登記家數工廠登記家數總計 2001 600 — 600 2002 869 — 869 2003 1,313 206 1,519 2004 1,758 213 1,971 2005 1,981 212 2,193 資料來源：臺北市政府建設局網站：http://ibs.taipei-elife.net/cgi-bin/big5/ibs2005/ae091。

三、制度變遷引發公共領域的浮現—內湖輕工業區土地使用管制的

變遷

可以從臺北市政府對內湖輕工業區管理辦法的修正來解釋內湖輕工業區公共領 18_{七次公告的時間分別是 2000 年七月與十二月；2001 年六月；2002 年四月與十月；2003} 年三月與九月。可以看出臺北市政府大致上每六個月公告一次，以隨時反應廠商需求。 19_{「水牛變滑鼠」是內湖文史工作者對內湖地區發展歷程作的註解，表示當地從早期水牛} 耕田蛻變為今日高科技企業總部聚集之地。

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域浮現的說法。長久以來，全臺灣的都市計畫管制制度，僅有臺北市採取最高標準的正面列舉形式。內湖輕工業區開發完成後，便受專門的管理辦法，隨著經濟社會的變遷，產業放寬的選取標準是由園區各廠商向市政府主管單位提出，並在市政府定期會議中由相關局處會商，認定是否將申請產業納入「核心」產業。以上的運作方式仍然是在既有正面列舉的架構下進行，市政府以動態定期的審核來因應產業環境的變遷。然而根據訪談所得，七次核心產業的申請案都順利過關，顯示市政府對內科的管制開始配合市場需求而逐漸放鬆管制（deregulation）。除了定期公告的核心產業外，市政府還另外以「負面列舉」規範次核心產業，也就是把「與園區發展屬性顯不相符，或對外部環境可能造成重大影響之行業排除進駐」。20 從前段關於內科產業管制法規演進的歷程看出，臺北市政府介入的程度一直在降低，從最早期正面列舉的剛性管制，經過大幅修正後，市政府開始尊重市場，讓市場力量引導產業進駐項目，負面列舉的規範，則僅是維持園區最基本的環境品質，其餘項目完全交由市場處理，與 Barzel 與 Webster 與 Lai 的公共領域概念一致。只要願意支付回饋金就能夠進駐園區的設計，則呼應了公共領域是讓所有有能力且願意投入資源者爭取的意義。表五內湖輕工業區輔導管理辦法歷次修正重點表修正日期修正內容（摘要） 1990.08 公告「臺北市內湖輕工業區輔導管理辦法」 1999.07 於第四條加註第四項策略性產業；第五項經主管機關認可之產業 2000.07 認可一般服務業、公用服務設施、倉儲業與旅遊運輸服務業 2000.12 認可中西藥製造業、試劑製造業 2001.06 認可商品設計研發、國貿、創投業，但有樓地板面積上限 2002.04 認可餐飲業、企業營運總部；取消前次業別之樓地板面積上限 2002.10 認可「外國駐臺經貿科技商務中心」 2003.03 認可企業營運總部關係企業、電信事業 2003.09 認可創投業從事管理顧問業 2004.05 以「負面列舉」公告「次核心」產業資料來源：臺北市政府建設局 20_{引自二○○四年十一月十七日「臺北市內湖輕工業區輔導管理辦法」法規修訂研討會議} 議程。

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肆、為什麼選擇內湖？行動者追求的標的

一、為什麼廠商選擇內湖

關於產業地理的討論，特別強調地區環境的特殊性與廠商網絡、創新，以及制度所造成的產業群聚現象，例如 Silicon Valley（Saxenian, 1994），the Third Italy （Amin, 1999: 391）以及 Button-Wutemberg（Raco, 1999: 960）等地的特殊案例。然而以上地區的產業發展，卻還是脫離不了特定的時空背景，像是 Silicon Valley 的興起與當時美國國防工業西移有關，第三義大利則是因為福特主義轉向後福特主義而得利。因此，討論一個地區的產業聚集原因，除了考慮晚近熱門的制度鑲嵌（institutional embeddedness）、創新氛圍（innovation milieux）等因素外，最傳統的區位因素仍舊不可忽略。「為什麼會選擇內湖？」受訪者的回答幾乎一致性地指向「區位」與「成本」，地處臺北市的區位優勢，以及新開發地區較市中心低廉的地價，吸引了起始廠商的進駐意願。表六臺北市中心辦公室每月租金比較表 2001 2002 2003 2004 2005 淨有效租金（元/坪 /月）空置率淨有效租金（元/坪 /月）空置率淨有效租金（元/坪 /月）空置率淨有效租金（元/坪 /月）空置率淨有效租金（元/坪 /月）空置率民生敦北 1,902 9.55% 2,165 7.24% 2,608 9.35% 2,372 5.01% 2,468 5.79% 敦南區 1,836 10.02% 2,095 8.55% 2,518 11.88% 2,499 6.73% 2,565 6.01% 信義區 1,876 9.21% 1,865 10.21% 2,405 11.35% 2,380 7.55% 2,659 18.49% 西區 1,914 9.86% 1,930 10.75% 2,387 8.34% 2,311 7.73% 2,354 8.08% 南京松江 1,450 11.35% 1,764 11.25% 2,188 15.08% 2,042 9.46% 2,090 10.06% 南京復興 1,854 9.88% 2,025 8.58% 2,172 10.22% 2,268 10.83% 2,275 8.97% 分區南京東路 1,564 10.02% 1,738 9.14% 2,015 9.73% 1,912 17.11% 2,046 12.83% 資料來源：瑞普國際物業股份公司研展部表六與表七比較了臺北市中心重要辦公室與內科廠辦大樓每月每坪的租金，市中心任何分區的租金，都高於同時期內湖的租金。以園區知名廠商光寶電子為例，該企業在內湖總部啟用前，企業體分散在南京東路、中和與龜山等地，以二○○二

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年來看，南京東路的租金每坪就比內湖高了五百元，對廠商而言都是可以節省的成本，因而也讓廠商興起購地自建大樓的念頭。表七臺北市內科廠辦大樓租金單位：千元∕坪 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 西湖段 1.1 1.1~1.3 1.2~1.4 1.5 1.2~1.4 1.1~1.2 1.1~1.2 1.1~1.2 1.2~1.3 文德段 1.1 1.1 1.1 1.3~1.4 1.1~1.3 1.0 0.9~1.0 0.9~1.1 1.0~1.1 資料來源：戴德梁行老闆當初只是單純地想把散在各地的單位集中起來，因為 OEM 的微利特性，使得我們必須將本求利，地價就成了最重要的因素。那時候的內湖地區正在土地規劃，一方面位於臺北市，一方面是新開發地區土地便宜，就這麼決定在內湖找地…訪談記錄 E02。如何吸引人才則是區位與成本之外的另一個考量，詹偉雄（2005：192-194）認為，因為臺北市，才能吸引到各式各樣的人才，才能讓內湖地區的產業有生生不息的發展動力，因為豐沛的人力庫（labor pool）有助於企業聚集，產生相輔相成效果。廠商決定將分散各地的部門集中時，人才願不願意跟著移動會成為企業主考慮的重要因素，相較於臺北縣的中和、新莊或五股，「內湖」對人才的吸引力又大了一點。這是因為所在行政區名聲的不同而對廠商設廠所產生的差異，也是內科比起中和、新莊、五股或汐止等傳統工業區具有的無形優勢。各個分支單位要搬遷是個大工程，有的人會因為這樣而離職也不一定。我們當初有考慮過汐止跟這裡，…老闆決定選這裡，除了錢以外，就是覺得在這裡比在汐止好聽，對人才的吸引力比較大…訪談記錄 E03。對我來說，設在關渡的某個筆記型電腦大廠在名聲上，感覺起來就有點比不上內湖。你剛剛提到的五股、新莊的工業區，坦白講，給人家的既有印象就是混雜無章的環境…訪談記錄 E02。從以上的文獻與訪談發現，區位、成本與地方名聲是企業進駐內科的主要原因。這三個原因中，區位與成本還是傳統的企業設廠考量因素，顯示過去 Weber 的工業區位理論仍然有一定的適用性。而本文後續要探討的重點，則擺在過去較少被提及的地方名聲上，說明各個行動者在公共領域中儘管目標各有不同，但無形的

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聲譽卻都是行動者的重要考量。

二、誰在帶頭？追求的標的又是甚麼？

探討進場次序的目的，在突顯出廠商的帶動性，也就是產業群聚理論所強調的「利基」（niches）是誰發現？接續著建商之後，則是幾家卓有名聲的科技大廠，明基電通、仁寶電腦、神通資訊以及光寶電子陸續進駐，展現了初步的產業聚集規模。隨著建商廠辦大樓興建，小型辦公室的供給量也開始增加，進而吸引了承租單位不一的中小廠商。可以從表八來觀察內科的廠商規模。表八內科廠商規模與營業收入表員工規模 2004.05 2005.05 營業收入 2004.05 2005.05 10 人以下 618 753 100 萬以下 117 158 10-19 480 557 100-499 155 190 20-49 404 420 500-999 98 159 50-89 122 141 1000-3999 424 468 90-149 66 63 4000-9999 277 302 150-249 35 38 1 億-49 億 386 420 250-500 19 20 50-99 億 103 106 500 以上 14 13 100 億以上 198 202 資料來源：臺北市政府建設局網站：http://ibs.taipei-elife.net/cgi-bin/big5/ibs2005/ae09。以下分別討論建商、大廠、小廠與臺北市政府進駐當時的內湖輕工業區所追求的目的。

（一）建商：追求的是內湖輕工業區「科學園區化」所帶來的效益

就建商而言，當時的內湖輕工業區受到都市計畫法的規範，屬於乙種工業區，允許使用項目明明白白規定在「臺北市土地使用分區管制規則」中，建商推出的「廠辦大樓」是不被允許的。然而，建商卻無視法令限制，大張旗鼓地打著「六期科學園區」的名號行銷廠辦大樓，其目的就是為了行銷建物。建築物興建只要符合建蔽率與容積率的管制，建商就無須負擔違規被取締的風險。因此，建商所追求的，是內湖輕工業區的「科學園區」意象，只要能建立高科技的名聲，就有助於銷售。

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當時我們的想法就是把汐止、中和等地的廠辦大樓用在內湖，對於土地使用不符的問題並沒有多作考量，畢竟我們只是賣房子的，在商言商，如何想盡辦法把建物推銷出去才是當務之急。「科學園區」的概念是趙董事長提出來的，他看準這個地方的潛力，於是就用高科技來包裝它… 訪談記錄 A02。

（二）大廠：追求的是企業本身的形象

明基電通是最早進入內湖的知名大廠，隨後神通電腦、仁寶電腦與光寶電子陸續進駐。這幾家知名大廠在內湖的共通性，都是自行購地興建大樓，不向建商購買既有廠辦。明基電通位於基湖路與瑞光路口，斗大的「BENQ」紫色招牌，很自然地吸引路人的目光；仁寶電腦在瑞光路的純白色玻璃帷幕大樓，以及八樓的露天透空咖啡座，曾經被雜誌專題報導；神通電腦位於堤頂大道旁的黑色大樓，配合臺北市政府的夜間燈光造景活動，讓神通的招牌成登上臺北市政府的網站首頁；而園區最高，廿三層的光寶大樓由於其獨特的外型設計，使該大樓早就成為許多商業廣告取景的對象，對企業形象有莫大助益。從以上對幾家大廠企業總部的敘述可以發現，大廠是透過企業總部大樓來爭取企業名稱的曝光機會，因此會盡力做出屬於企業的特色。在訪談大廠過程中，受訪的高階主管也都曾提及企業總部對企業形象的幫助，並坦言對有一定知名度的大廠而言，企業本身形象的重要性遠高於「內科」這個招牌。換言之，大廠是藉著企業總部大樓來塑造企業形象，提高企業能見度。坦白講，與其說「內科」是個招牌，還不如說我們企業本身的品牌更有助於吸引人才，企業的知名度不會因為位於「內科」而加分，卻會因為能見度提高而讓民眾印象深刻。…訪談記錄 E01。這棟大樓獨特的造型，對企業形象的幫助很大，為了維持大樓的水準，當初三層空間要出租時，我們還仔細挑選承租公司，…簡單地說，就是「形象至上」…訪談記錄 E02。

（三）小廠：追求的是內科的聲譽與知名度

小廠對內科的積極度，還可以從內科的自發性組織—內科發展協會的組成觀察。發展協會是由內科廠商組成，主要目的是透過廠商的團體力量與市政府溝通協調。儘管大小廠都屬於協會會員，但對協會的參與程度，小廠的積極性遠高於大

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廠，從開放餐飲業進駐的例子便可說明大小廠對於園區認知與需求上的差異。開放餐廳是個明顯的例子，自行興建的企業總部大樓都附設有員工餐廳，大廠對餐廳的需求其實並不大，但沒有員工餐廳的小廠員工，就只能吃便利店，於是就透過協會跟市政府溝通，大廠當然也有參與，但態度並不積極，我沒有這樣的需求嘛，所以大小廠對園區的認同其實是有滿大差距的…訪談記錄 A02。小廠因為自身條件所限，會比大廠更加重視「內科」的聲譽，以及相關的生活機能。而小廠主要的管道，就是透過園區發展協會來跟政府協調，並進行「行銷內科」的工作，以提升內科知名度。由此可知，小廠藉著園區發展協會，試圖將內科的聲譽轉變成公共財，讓位於其中但知名度不高的廠商也能獲得因為內科形象而帶來的聲譽，以利業務發展。

（四）臺北市政府：追求的也是內科的知名度

從城市戰略的角度來看，將能展現出臺北市政府對內科的發展定位。黃玉蓮（2005：59）便指出內科應該有積極的行銷策略，以提高內科的競爭力；而臺北市政府也預期將內科發展成臺北的產業群聚與生技產業發展中心，此外，主管經濟發展的建設局對內科的定位與策略如下：臺北市政府的實際作法：舉辦科技產業高峰論壇，建構產業交流平台，型塑園區科技產業聚落形象。整合園區民間土地建物資金與技術資源，暨彙集市府傳媒廣宣資源促銷園區，由市長或產經主管率領知名企業主赴海外不定期招商…引自臺北市政府建設局內科議員簡報資料。從建設局的報告發現，臺北市政府將內科定位在國際級的產業園區，吸引的對象是以企業總部與高科技產業為主，臺北市政府必須特別重視內科的形象，把內科的名號打響，也因此在二○○四年馬市長會特別強調內科的「營業額破兆」超越竹科，透過媒體的報導以提升內科的知名度。由於招商對象層次較高，地域的形象就特別重要，如同 Rugman 與 Verbeke（1998: 123）所言，廠商會因為地方的良好聲譽而獲得獨有的廠商優勢（firm specific advantages, FSAs），而這也是臺北市政府促銷內科的積極目的。將內科與竹科相提並論，也是企圖藉著竹科已經被肯定的「亞洲矽谷」（Mathews, 1997: 26）的全球聲譽，讓內科跳脫都市計畫工業區的框架，成為與科學園區相提並論的明星園區。

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伍、研究發現與理論對話

經過先前的探討，本節將建立研究發現與理論間的對話，以連結公共領域、制度變遷與內科發展。先探討內科發展歷程中制度變遷與公共領域的關係，其次檢視公共領域的範圍。

一、制度變遷與公共領域的相互關係

內科的發展，是制度變遷創造出公共領域，而公共領域又引發制度變遷的演化過程。最早的輔導管理辦法有明確的土地使管制項目，屬於正式制度，市政府逐步放寬進駐產業，最後形成公共領域，則是制度變遷的結果；而當行動者在公共領域各自發展，市政府又因而研擬新21_{的法令，以期規範內科的發展。由此可以看到制} 度變遷與公共領域是彼此影響的過程。本文所討論的「制度變遷」，係指內湖「輕工業區輔導管理辦法」的歷次放寬進駐項目的變遷經過，因為該管理辦法是內科土地使用最基本的規範，屬於正式制度。而「政策」與「制度」的差別，本文認為臺北市的都市發展政策，必須靠各項基礎都市計畫相關法規22_{的執行才能達成，因} 此，政策為了達成特定目標所採取的行動，而制度則是達成政策目標的操作方法。例如臺北市科技園區的目標在於串聯臺北市內的大面積工業區，因此有「南港—內湖—北投」科技廊帶的發展政策，而該政策在內湖地區的推動，則必須依靠「輕工業區輔導管理辦法」的執行。相對價格的變化是制度變遷的根本原因（North, 1990: 84），因為相對價格改變會使得政治或經濟交換的一方或雙方，感覺在合約或契約之後，其中單方或雙方的處境會比較好，因而引發行動者改變既有財產權界定的需求。明確地說，此處的「相對價格」指的是輕工業區重劃完成後，建商與市政府對於輕工業區土地使用允許項目認知的差距。就廠商而言，以科學園區名義吸引高科技廠商進駐後，花大錢 21_{為因應內湖科技園區產業的急遽變化，臺北市政府於二○○五年委託中國土地經濟學會} 邊泰明（2005）擬定「臺北市工業區產業發展自治條例（草案）」。 22_{除了基本的「都市計畫法」外，臺北市的都市計畫相關法規還有「都市計畫法臺北市施} 行細則」、「臺北市土地使用分區管制規則」等全市性的通用法規，以及像「內湖輕工業區輔導管理辦法」、「信義計畫特定區都市設計規則」等特定地區適用的規定。本文將這些法令視為「制度」，而制度執行的目的，就是要達成上位的都市政策目標。

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買廠房的廠商卻必須面臨隨時被取締的風險，以及基本生活機能不足的困境，所以認為「改變既有輕工業區輔導管理辦法中對於土地允許使用項目的限制，不僅處理了高科技廠商不符合土地使用項目的違規問題，還能一併解決周邊生活設施不足的困境」。按 North 的分析架構，此處「契約」指的就是「內湖輕工業區輔導管理辦法」的修正放寬。就市政府而言，其「相對價格」也是指既有輕工業與新進高科技產業對內科土地使用允許項目的需求變化。若按照臺北市既有的都市計畫法「正面列舉」管制，將會面臨列舉項目隨時變動，公部門反應不及的困境，23_{因此，不積極取締以創造} 出公共領域的作法，是市政府可以應用的選擇。市政府後續一連串法規鬆綁，則是制度變遷的具體表現。行動者進入公共領域後，因為追求標的不同而又引發的制度變遷，則是政府對公共領域的回應。綜上可知，公共領域是制度無法及時因應環境變遷所衍生的暫時均衡，24_{隨著行動者在公共領域的持續互動，政府終究會將公共} 領域規則納入正式制度規範。

二、公共領域內涵的易變性（fluidity）

內科公共領域的內涵是隨著制度而改變的。隨著制度的逐步變遷，行動者在公共領域的追求標的也轉變為自身或內科的知名度，Powell etc.（2002: 299）也指出聲譽效果將足以吸引不屬於該地區的廠商前來投資，尋求合作； Rugman 與 Verbeke（2005: 16）認為著名跨國企業的名聲，有利於廠商簽訂契約；Kenny 與 Patton（2005: 206）則認為，聲譽的重要性會大過區位選擇。跨國公司具有全球性的知名度，聲譽是至為重要的資產，明基、仁寶與光寶，都是知名股票上市公司，在臺灣享有高知名度，所要營造的，是自己公司的聲譽。Pohl（2004: 75）研究發現在 Wall Street 的小公司比知名企業更需要 Wall street 的世界金融中心聲譽，並且傾向與大公司毗鄰，以享受大公司吸引來的人才、業務等外部性；Veronigue 與 23_{根據與市政府內科業務的承辦單位，輕工業區輔導管理辦法幾乎每半年公告增加允許使} 用項目，次核心項目愈放愈多，但進駐廠商的產業類別種類繁多，只要申請就必須召開跨局處的府內會議，認定該申請產業是否屬於次核心。正因為產業變動迅速，因而引發市政府將土地使用管制由原先「正面表列」改為「負面表列」的想法，並於二○○五年委託學術單位進行研究。 24 North（1990: 86）認為制度均衡是指給定各方談判能力與經濟交換後，契約協議中沒有任何一方認為改變目前現狀後能討到便宜。也就是在現行狀況是沒有人因此受害，但也不表示每個都喜歡現存的規則，只是衡量成本效益後認為不值得去改變。

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Stam（2003: 120）也指出新創公司鄰近重要行動者或大公司，將能夠分享知識與聲譽；Jakobsen 與 Onsager （2005: 1518）更指出，有總公司集中的都會區名聲（prestige），會是重要的區位選擇指標。內科的小廠多半屬於獨立運作的小型廠商，。因此小廠所注重的，便是「內科」所能帶來的效益。內科的招牌愈大，知名度愈高，對小廠就愈有利，這是 Johansson 與 Quigley（2004: 170）提及的產業聚集屬於公共財的明顯例證。由此可知，公共領域的內涵是動態，會隨著制度變遷而改變的。在內科發展初期，公共領域是建商、廠商與政府三個行動者互動的無形空間，也就是市場與政府互動的力量，其標的則是土地使用管制的放寬與否。內科成形，原先土地使用管制放寬後，建商陸續退出，廠商組成發展協會，市場力量逐漸薄弱後，無形的聲譽就成為公共領域的標的，成為廠商與政府的互動。非實質的「知名度」也是公共領域中爭取的標的。因此，無須將公共領域的定義多作限制。只要對行動者來說，有助於實質利得的提高，就會投入資源去爭取。因此，除了實質的財產權外，公共領域的標的是隨著公共領域發展而變化的。

陸、結語

相對於一般用「巧合」或「意外」來解釋內科的發展原因的說法，本研究最大不同在於應用 Webster 與 Lai 公共領域概念來解釋所謂的巧合，其實是建商在市政府未積極取締下創造出公共領域，引發市場機制的結果。藉由與廠商、官員與服務中心人員訪談的結果，指出建商、大廠、小廠與臺北市政府在內科的公共領域中各有意圖，但「聲譽」卻是共同追求的目標，進而影響內科的制度變遷，才是目前內科發展繁盛的主要原因，這是先前內科相關研究未曾提及的。內湖瑞光路上櫛比鱗次、造型互異的企業總部大樓，讓瑞光路有了「臺北華爾街」的美稱，在內科如此風光的現在，很難想見過去被規劃為「輕工業區」的都市定位。內科的發展，是市場力量引導政府管制的展現，政府最大的貢獻，就是在發展初期沒有積極取締違規使用，並漸次鬆綁法令，讓市場力量與規劃管制有互動的機會，進而創造出「公共領域」，解決了廠商違規使用的問題。臺北市政府的作法，與 Webster 與 Lai 以及 Barzel 的定義一致，內科公共領域的浮現，是源於在動態變遷的社會經濟環境下，財產權界定成本過高，以及制度不及回應建商廠辦大樓作法所致。

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建商、大廠、小廠與市政府在內科公共領域中各有企圖，建商希望去化既有大樓，大廠要建立整合功能的企業總部，小廠要搭大廠順風車，市政府則期望打響內科名號，行動者各有不同目的，但「聲譽」卻是公共領域中的共同標的。建商打造出科學園區的名聲，大廠注重的是自身聲譽，小廠與是市政府都希望建立內科的品牌。就在追求聲譽的架構下，行動者各自經營外，還因此衍生出園區發展協會，致力與政府溝通，打造出內科現況的榮景。內科發展成功的重要啟示，在於內科是臺北市最後一塊大面積的工業區土地，在時間、區位與經濟發展環境各項條件的配合下，讓建商選擇內湖投資廠辦大樓。正如 Henry 與 Pinch（2001: 1179）所言，地方發展會有其時間空間上的因素，內科正好掌握了這樣的機會。然而，內科的發展如同竹科，其實與臺灣產業結構轉型有關，當製造業在臺灣產業結構比例越來越低，一般辦公室的需求相對而言會越來越高，再加上企業集團的全球佈局趨勢日益明顯，臺灣在企業佈局的定位將會牽動臺灣產業用地的市場需求變化，這是內科將要面對，也是值得繼續發展的後續研究。

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