從私營標準之發展論WTO/SPS協定在全球食品安全治理之功能與限制

行政院國家科學委員會補助專題研究計畫成果報告

期末報告

從私營標準之發展論 WTO/SPS 協定在全球食品安全治理之

功能與限制

計 畫 類 別 ： 個別型計畫 計 畫 編 號 ： NSC 101-2410-H-004-218- 執 行 期 間 ： 101 年 08 月 01 日至 102 年 10 月 31 日 執 行 單 位 ： 國立政治大學國際經營與貿易學系 計 畫 主 持 人 ： 楊培侃 處 理 方 式 ： 1.公開資訊：本計畫可公開查詢 2.「本研究」是否已有嚴重損及公共利益之發現：否 3.「本報告」是否建議提供政府單位施政參考：否

中 華 民 國 103 年 02 月 14 日

中 文 摘 要 ： 近年來，國內外發生一連串攸關食品安全之事件，並在國際 貿易推波助瀾下，影響範圍更為深遠，引發各界對全球食品 安全議題之關注。隨著消費者意識抬頭，消費者對產品安全 的重視與日俱增，順勢興起各式各樣私營標準之蓬勃發展。 雖然，此等私營標準乃非政府部門之企業或團體所採行，不 具備法律強制拘束之效力，但因日益普遍之結果導致市場排 擠效應，使得部分中小型生產業者為能進入特定採行私營標 準之市場，不得不積極使其產品取得各種私營標準的認證， 進而產生影響國際間貿易障礙之疑慮。此議題對開發中國家 之影響甚於已開發國家，WTO/SPS 委員會自 2005 年起便針對 私營標準對國際貿易之影響開始討論。我國農產品及食品貿 易頻繁，對於私營標準之相關法律議題，有研究之必要與實 益。本研究計畫旨在探討私營標準之興起與 WTO/SPS 協定或 TBT 協定之適用關係，除探討私營標準對國際自由貿易體系 所帶來的影響外，嘗試分析 SPS 協定在全球食品安全治理之 角色與功能限制，並探討 SPS 委員會對私營標準議題可能之 處理方式。 中文關鍵詞： 私營標準、食品安全、SPS 協定、國際貿易、風險評估、風 險管理、全球治理、WTO

英 文 摘 要 ： There have been a series of domestic or international events negatively involved with food safety and

public health concerns in recent years. With the liberalization of international trade, the impact has gained its serious magnitude to invoke public

attention on global food safety governance. As the consumer welfare and benefits becoming the major consideration in shaping business policy, various kinds of private standards have been formulated and followed by many food retailers to satisfy

consumers＇ demand for a safer and healthier supply of food or agricultural products. Despite being voluntary (not legally mandatory) in nature, these private standards will in fact determine certain product＇s access to the market. With the dominance of these private standards, small or medium size suppliers or producers had hard time to get their products certified by institutions recognized by private standard setting bodies. Many WTO Members, especially developing country Members, have expressed their concern of private standards over possible

trade-restrictive effect since 2005 in the SPS Committees, and continued to discuss this issue in several occasions. Given the agricultural and food trade constituted a major part of international trade, we should also look into this issue for our own benefits. The research project aims at examining the relationship between the development of private standards and the applicability of relevant WTO Agreements such as SPS or TBT Agreements. Moreover, with the analysis of the impact of private standards on international trade system, the project tries to explore the function and limitation of SPS Agreement in dealing with the global food safety issues along with the possible reactions or options the SPS Committee may take to ease the trade concern over private standards.

英文關鍵詞： private standard, food safety, SPS Agreement, international trade, risk assessment, risk management, global governance, WTO

行政院國家科學委員會補助專題研究計畫

□期中進度報告

■期末報告

從私營標準之發展論

WTO/SPS 協定在全球食品安全治理之功能與限制

計畫類別：■個別型計畫 □整合型計畫

計畫編號：NSC 101-2410-H-038 -002 -

執行期間：101 年 08 月 01 日至 102 年 07 月 31 日

執行機構及系所：國立政治大學國際經營與貿易學系

計畫主持人：楊培侃

共同主持人：

計畫參與人員：周芷維、吳孟洲

成果報告類型：精簡報告

本計畫除繳交成果報告外，另含下列出國報告，共 _0_ 份：

□移地研究心得報告

□出席國際學術會議心得報告

□國際合作研究計畫國外研究報告

處理方式：除列管計畫及下列情形者外，得立即公開查詢

□涉及專利或其他智慧財產權，□一年□二年後可公開查詢

中 華 民 國 一百零三 年 一 月 三十一 日

中文摘要 近年來，國內外發生一連串攸關食品安全之事件，並在國際貿易推波助瀾下，影響範圍更為深遠，引 發各界對全球食品安全議題之關注。隨著消費者意識抬頭，消費者對產品安全的重視與日俱增，順勢 興起各式各樣私營標準之蓬勃發展。雖然，此等私營標準乃非政府部門之企業或團體所採行，不具備 法律強制拘束之效力，但因日益普遍之結果導致市場排擠效應，使得部分中小型生產業者為能進入特 定採行私營標準之市場，不得不積極使其產品取得各種私營標準的認證，進而產生影響國際間貿易障 礙之疑慮。此議題對開發中國家之影響甚於已開發國家，WTO/SPS 委員會自 2005 年起便針對私營標 準對國際貿易之影響開始討論。我國農產品及食品貿易頻繁，對於私營標準之相關法律議題，有研究 之必要與實益。本研究計畫旨在探討私營標準之興起與 WTO/SPS 協定或 TBT 協定之適用關係，除探討 私營標準對國際自由貿易體系所帶來的影響外，嘗試分析 SPS 協定在全球食品安全治理之角色與功能 限制，並探討 SPS 委員會對私營標準議題可能之處理方式。 關鍵字：私營標準、食品安全、SPS 協定、國際貿易、風險評估、風險管理、全球治理、WTO

英文摘要

There have been a series of domestic or international events negatively involved with food safety and public health concerns in recent years. With the liberalization of international trade, the impact has gained its serious magnitude to invoke public attention on global food safety governance. As the consumer welfare and benefits becoming the major consideration in shaping business policy, various kinds of private standards have been formulated and followed by many food retailers to satisfy consumers’ demand for a safer and healthier supply of food or agricultural products. Despite being voluntary (not legally mandatory) in nature, these private standards will in fact determine certain product’s access to the market. With the dominance of these private standards, small or medium size suppliers or producers had hard time to get their products certified by institutions recognized by private standard setting bodies. Many WTO Members, especially developing country Members, have expressed their concern of private standards over possible trade-restrictive effect since 2005 in the SPS Committees, and continued to discuss this issue in several occasions. Given the agricultural and food trade constituted a major part of international trade, we should also look into this issue for our own benefits. The research project aims at examining the relationship between the development of private standards and the applicability of relevant WTO Agreements such as SPS or TBT Agreements. Moreover, with the analysis of the impact of private standards on international trade system, the project tries to explore the function and limitation of SPS Agreement in dealing with the global food safety issues along with the possible reactions or options the SPS Committee may take to ease the trade concern over private standards.

Keywords: private standard, food safety, SPS Agreement, international trade, risk assessment, risk management, global governance, WTO

壹、前言... 1 貳、研究目的 ... 1 參、文獻探討與研究方法 ... 2 一、貿易全球化與食品私營標準所衍生的問題 ... 2 （一）市場進入... 3 （二）經濟發展... 3 （三）法律適用... 3 （四）決策正當性... 3 二、SPS 協定在全球食品安全治理之積極功能 ... 4 （一）貿易創造與經濟發展... 4 （二）治理主權與科學原則... 4 （三）程序透明化與正當性... 5 三、SPS 協定在全球食品安全治理之限制 ... 5 （一）規範意旨（目標）之限制... 6 （二）規範對象（主體）之限制... 6 （三）規範客體（措施）之限制... 7 伍、計畫成果自評 ... 8 參考文獻... 8

壹、前言

食品安全與衛生之議題在經濟全球化的今日益顯重要，從先前沸騰一時的三聚氰胺有毒奶粉事件 到塑化劑風暴，可見一斑。食品安全與衛生之問題，因為全球食品貿易愈趨自由，有安全疑慮之食品 不僅可長驅直入一國的市場，更能直達人民的五臟六腑，國際貿易規範對於食品安全治理工作之重要 性，不言可喻。

以促進貿易自由化為宗旨而建立的世界貿易組織（World Trade Organization，簡稱 WTO），考量到 會員國為保護其國民安全與健康，常必須對其境內產品有所規範以確保人民福祉；但由於產品規格、 生產流程繁雜且科學發展日新月異，此等規格或標準往往成為各國限制貿易的理由。為避免會員國以 技術性規章或標準作為限制貿易之理由，訂有技術性貿易障礙協定（Agreement on Technical Barriers to Trade，簡稱 TBT 協定），作為規範之依據。此外，為了避免會員國以動植物防疫檢疫為理由採取相關 不要的限制貿易措施，另訂有動植物衛生檢疫協定（Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures, 簡稱 SPS 協定），供會員國遵循。上述二協定所欲達成之目標雖不盡相同，但 同樣都在於處理會員國可能刻意或不經意造成之貿易障礙。從全球食品安全治理之角度觀之，SPS 協 定鼓勵會員國採取國際標準，具有調和不同 SPS 措施或標準之功能，適度調和貿易自由化與國民健康 與衛生之利益。 然而，隨著消費者對食品安全與衛生問題的重視，SPS 協定對於全球食品安全治理之角色也有所 改變。部分私營企業、非政府機構或社會團體為呼應消費者對食品安全與產品生產流程之最適要求， 紛紛發展私營標準(private standards)，要求生產者或供應商能提供符合私營機構所訂之標準，以確保食 品安全並透過產品之市場區隔強化所銷售產品之市場競爭力。由於此等私營標準較政府（官方）所訂 之標準更為嚴格與廣泛，從貿易自由化的角度觀之，私營企業或機構所採取之高標準，對部分小型生 產者或供應商而言，需要負擔不小的成本才能符合私營標準，而構成貿易上的障礙。然而，私營標準 之制定者多為企業或非政府機構等私部門組織，此等私部門之行為並不受 SPS 協定所拘束。因此，隨 著私營標準之興起與發展，SPS 協定如何因應或處理私營標準所衍生之貿易與食品安全的問題，進而 探討 SPS 協定在全球食品安全治理之角色定位與功能上之限制，即屬重要的課題，而為本研究計畫之 背景緣起。 私營標準之議題首先於 2005 年 6 月 SPS 委員會中，由會員國聖文森特和格林納丁斯群島（Saint Vincent and the Grenadines）於會中表示對 EurepGAP（歐洲零售商協會優良農業操作規範） 採取之香 蕉認證制度，影響其與英國香蕉貿易。隨後在 2006 年 10 月及 2007 年 6 月，WTO 與 EurepGAP 及聯 合國貿易和發展會議（UNCTAD）開會討論私營標準之議題，會中聖文森特和格林納丁斯群島再次提 出其對 EurepGAP 之疑慮；而該會議決定將私營標準與商業標準之議題納入 2007 年 2 月舉行之 SPS 委 員會議程中。本研究計畫擬基於現有國際上之討論，探討在私營標準之發展下，SPS 協定在全球食品 安全治理之角色扮演與功能限制等問題。 貳、研究目的 本研究計畫之目的，旨在探討在私營標準普遍發展下，SPS 協定在全球食品安全治理之角色定位 與功能限制。為能詳細剖析相關法律問題，本計畫擬針對下列問題做進一步的探討： （1）何謂私營標準？探討私營標準之意義、類型、性質（特性）及具體內涵或規範範圍為何？按 私營標準固屬私部門所採行之標準，有別於政府部門所制定之官方標準。目前依據 WTO 秘書處之初 步分類，有單一個別企業所採行之標準或多數企業所共同採行之標準。後者依適用範圍可分為適用於 一國境內之共通標準或國際間之共通標準。而私營標準之採行「非限於單一會員，亦不限於單一系統」， UNCTAD 估計私營系統的數目約在 400 左右，且持續增加中。本研究計畫擬就現行普遍採行的私營標 準，蒐集相關標準之具體內容，包含程序性規範及實質標準內涵等，加以分類探討，作為進一步研究 之基礎。 （2）探討私營標準日益普遍之可能因素？分析現有文獻討論私營標準日益普及之原因，例如：消

費者日益重視食品安全，但缺乏對管理者的信心；法律上要求企業對於預防食品風險應盡相當之注意 義務；消費者要求企業履行社會責任之意識高漲，驅使企業此取私營標準降低商譽之風險；產品供應 鏈之全球化與供應商與零售商透過契約產生垂直整合的趨勢；國內與國際間的食品零售企業迅速擴 張；及全球食品服務公司的擴張等可能因素。 （3）探討私營標準可能產生之貿易影響？按私營標準之採行對部分中小型企業產生負面之貿易影 響，例如：私營標準過於嚴格且部分並無科學上之證據支持、私營標準模糊與政府所訂標準之界線、 私營標準之遵循成本高、認證機構不夠普及，不同私營標準間重疊或相反之要求，欠缺不同私營標準 間之協調性，彼此間無相等性（equivalence）之承認機制等。但不可諱言，私營標準亦具有創造貿易 （trade creation）之正面影響，例如：生產者得迅速拓展銷售通路、滿足消費者對食品安全之需求，表 彰產品符合一定程度之品質標準等。本研究計畫擬針對不同私營標準之內容，整理既有研究文獻，探 討相關私營標準可能之貿易影響，並著重於 WTO 會員國關切之貿易問題。 （4）探討私營標準與 SPS 協定之關係？首先，私營標準是否屬於 SPS 措施？按 SPS 協定第 1.1 條規定 ，SPS 協定適用之對象及於可能直接或間接影響國際貿易之檢驗與防疫措施，另 Annex A(1) 對 於 SPS 措施亦有定義，但前開 SPS 措施之定義是否涵蓋私部門機構所制定採用之私營標準，容有探討 之空間，WTO 會員國仍未有共識。 （5）其次，探討 WTO 會員國對於私營標準是否有規制之義務？雖然 SPS 協定旨在規範會員國採 行之 SPS 措施，對於私部門機構所採行之措施並無拘束力。但依據 SPS 協定第 13 條規定 ，會員國有 義務採取合理措施確保「非政府機構」（non-governmental entities）遵循 SPS 協定之義務。因此，各會 員國是否有義務規制私營標準及其所衍生之貿易問題，取決於該條所稱「非政府機構」之意義，及「合 理措施」之解釋。對於此問題目前並無有權機關之解釋，本研究計畫擬參酌 WTO 其他協定（如 TBT 協定及 GATT 協定）及案例探討此條文可能之解釋。 （6）最後，探討 WTO/SPS 委員會對此問題可能之處理方向，並檢討 SPS 協定在全球食品安全治 理工作上之角色定位及功能限制，嘗試探討政府與非政府組織合作之可能模式，以解決 SPS 協定僅限 於規範會員國行為之功能限制。期能藉由探討官方標準、私營標準及 WTO 相關協定規範，瞭解 SPS 協定在食品安全治理的定位與貢獻。 參、文獻探討與研究方法 本研究計畫之研究素材將兼顧第一手資料（如：WTO/SPS 或 TBT 相關協定等國際條約或規範） 與第二手文獻。本計畫分析相關期刊文獻、國際組織報告及 WTO 會員國提交之意見，整理私營標準 所衍生貿易問題之各方建議。並以政策分析的觀點，於探討私營標準及 SPS 協定相關法律問題時，將 著重於從全球食品安全治理之角度分析私營標準與 SPS 協定之關係，及 SPS 協定在全球食品安全治理 角色之轉變與調整。嘗試探討因應私營標準之發展應具有調和食品安全與貿易自由化利益之可能方案。 肆、結果與討論 關於私營標準之發展在 SPS 協定與食品安全治理的問題，以下謹就私營標準所衍生的貿易問題、 SPS 協定在食品安全治理之功能及其限制等項目，探討如下： 一、貿易全球化與食品私營標準所衍生的問題 私營標準之發展雖已為全球食品安全治理下重要的一環，然而，在全球貿易關係密切的情勢下， 私營標準之要求常成為開發中國家農產品出口的貿易障礙。因此，在 WTO 架構下，會員國聖文森特 和格林納丁斯群島（Saint Vincent and the Grenadines）首次於 2005 年 6 月 SPS 委員會中提出對私營標 準議題的關切。其於會中表示對 EurepGAP 採取之香蕉認證制度，嚴重影響其與英國的香蕉貿易。 隨 後在 2006 年 10 月及 2007 年 6 月，WTO 與 EurepGAP 及 UNCTAD 開會討論私營標準之議題，會中聖 文森特和格林納丁斯群島再次提出其對 EurepGAP 之疑慮；而該會議決定將私營標準與商業標準之議 題納入 2007 年 2 月舉行之 SPS 委員會議程中。 雖然，私營標準之興起對食品安全與品質之確保有顯

著的貢獻；然因私營標準之遵循與否具有實質排他的效果，從全球貿易自由化的角度觀之，私營標準 仍有下列四個層面的問題有待解決，分別為：市場進入（market access）、發展（development）、法律（legal） 與正當性（legitimacy）等。 （一）市場進入 首先，市場進入障礙的問題：由於位於已開發國家之全球大型食品零售業者以私營標準作為進入 已開發國家市場通路的條件，甚至以私營標準取代政府標準，而成為事實上具有強制業者遵循效果的 標準。因大型零售業者挾其市場優勢，位於開發中國家的生產者如無法遵循私營標準，其產品則無法 進入歐美市場，而構成市場進入的貿易障礙。 其次，產生市場進入障礙的原因，在於市場上存在複雜 多樣的私營標準，除國際共通之標準外，如欲進入特定市場尚須遵循部分地方性的私營標準，如此等 眾多私營標準間存有差異，甚或衝突、欠缺和諧性時，無異增加生產者需同時遵循不同私營標準的成 本，除構成貿易障礙外，或有歧視特定產品之疑慮。 最後，私營標準之要求程度與範圍常高於國際標 準，如零殘留或對農作生產方式、勞工條件或環保等要求，亦導致市場進入障礙。 （二）經濟發展 其次，經濟發展的問題：受私營標準影響最大的生產者，多為開發中國家的中小型生產者或農場， 此等中小型生產商及所屬開發中國家以食品或農產品出口為主要經濟收入來源，藉由出口貿易改善國 家的經濟與生活水準。然而，因遵循私營標準的成本甚高，進而引發開發中國家在經濟發展問題上的 關切。而遵循私營標準的成本，約可分為初次遵循私營標準所需之費用，如設備購置、人員聘僱、文 件紀錄保存、加入會員費用等；及後續維持私營標準要求所需的費用，如查核或認證費用等。 再者， 生產者如未能符合私營標準，所售產品之價格常無法取得「溢價（price premium）」，因此，私營標準 之規範對於開發中國家的經濟發展，著實產生不小的衝擊。 （三）法律適用 第三，法律適用的問題：私營標準之興起與普及也引發更多法律與程序的問題。例如：私營標準 之制訂、修改與公布並未有透明化的程序規範供利害關係人或其他國家知悉。再者，私營標準之解釋 或適用如有爭議，或不同私營標準間有適用上之衝突情況，並未提供由公正第三人出面解決此等爭端 的機制，全憑私營標準制訂機構自行認定與解釋。 此等法律問題在 WTO 架構下因有 SPS 協定與爭端 解決機制作為規範的依據，WTO 會員有所依循。從而，為處理私營標準之法律問題，關鍵在於私營標 準是否適用 SPS 協定之法律上爭議上，而為 SPS 委員會中開發中國家與已開發國家論爭的焦點。 （四）決策正當性 最後，決策正當性的問題：私營標準為人所詬病的問題之一，在於標準制訂程序欠缺正當性。 雖 然，私部門在公共治理扮演重要的角色；但如何強化私部門在治理過程中之正當性，方能確保公共利 益，而非僅為少數私部門利益，則為治理的重要問題。 其中，包括程序參與代表性與責任的問題，及 實質標準是否符合科學原則的問題。由於私營標準之制訂多數由私營標準制訂機構自行決定，少有如 政府標準遵循公開參與、利害關係人評論等程序，故有欠缺程序正當性之批評。

再者，雖然私營標準的制訂仍依循科學證據以作為標準合理性的根據。但不可否認的，部分私營 標準並未有足夠的科學根據，甚至並無任何科學根據做為佐證。例如：符合猶太教或伊斯蘭教律法所 訂的食物標準或原產地標示並非基於科學證據，但仍要求當地業者必須遵守。或是，要求一定工時或 禁止童工的標準乃基於社會觀感而非全然根據科學證據。再者，如限制或禁止加工食品內殘留昆蟲肢 體的規範，乃基於消費者對不潔食品的嫌惡而非基於對健康風險所為的科學驗證。 因此，私營標準常 被批評乃基於商業利益之考量所制訂，為符合零售商或消費者的需求，採取「非科學、零風險」的市 場取向，而非基於風險評估或管理等科學程序與原則所為。 如何依循科學原則而非純然以市場需求取 向制訂私營標準，亦屬決策層面的重要問題。 二、SPS 協定在全球食品安全治理之積極功能 （一）貿易創造與經濟發展 雖然私營標準存有上述排他性與貿易限制的負面效果，而將私營標準視為妨礙競爭的絆腳石。但 不可否認的，遵循私營標準亦具有「貿易創造（trade creation）」之正面影響，而將私營標準視為促進 競爭的推手與貿易自由化的目標相符，且亦符合開發中國家中小型生產者或出口商的經濟利益，促進 開發中國家之經濟發展。例如：生產者取得私營標準之認證得迅速拓展產品的全球銷售通路，尤其是 進入已開發國家市場的通路，且增加與大型零售業者簽定長期供應合約的機會。 再者，遵循私營標準可以增進生產與營運的效率，透過人員與制度的建立有效管理生產要素或農 藥的使用，確保產品或勞工免受農藥的健康危害。最終滿足消費者對食品安全之需求，提高產品之品 質標準，並得以較佳的價格販售產品，取得產品價格上的溢價優勢。由於符合私營標準並取得認證的 農產品，較能取得市場價格的溢價優勢，藉以改善開發中國家中小型出口商或生產商之生計，故亦與 開發中國家謀求經濟發展之目標相符。 （二）治理主權與科學原則 SPS 協定對會員治理主權的肯認，可從下列幾點觀之：首先，依據 SPS 協定序言及第 2.1 條規定， SPS 協定明文承認 WTO 會員有權利採取 SPS 措施，藉由對食品之管制確保消費者食的安全。雖然 SPS 措施仍必須符合協定之規範，但至少肯認會員有權利採取 SPS 措施。其次，SPS 協定並未硬性要求會 員制訂相同的「適當的 SPS 保護程度（appropriate level of SPS protection）」。雖然，SPS 協定第 3.1 條 鼓勵會員採取國際標準以調和不同會員間 SPS 措施為目標。但並未強制要求會員所採 SPS 措施必須根 據國際標準（SPS 協定第 3.2 條），甚至第 3.3 條更允許會員採取比國際標準更為嚴格的 SPS 保護程度。 換言之，如會員認為國際標準無法達成該國所訂 SPS 保護程度，會員得自行決定之。 最後，SPS 協定並未限定會員採取 SPS 措施的形式與內容，只要所採 SPS 措施不會造成不必要的 貿易限制，而為達成所訂 SPS 保護程度所必要者，便符合 SPS 協定之規範要求。 至於具體措施之形 式與內容，容許會員一定程度的自主空間決定之。凡此，顯示 SPS 協定肯認會員對食品安全之治理主 權所為的安排。 然而，私營標準之要求常未提供生產者足夠的彈性決定執行私營標準之方法，不容許生產者以具 有相同效果的替代措施執行私營標準，生產者必須嚴格依照私營標準之要求與規定執行。此等欠缺執 行彈性的缺點，或可參酌 SPS 協定肯認治理主權的規範作為改善的參考，容許生產者在執行私營標準 時保有一定因地制宜的彈性。唯考量私營標準之所以欠缺執行彈性之理由，在於私營標準之規範著重 於生產程序或方法的規範，此等鉅細靡遺的細節性規範較難給予生產者執行的彈性空間。反觀 SPS 協 定之政府標準著重於產品特性或生產結果的規範，因此，容許會員得決定能夠達成特定結果或保護程 度的程序與方法，尊重會員之治理主權。

SPS 協定第 2.2 條除要求 SPS 措施必須以保護人類、動物或植物健康或生命為目的，且不得造成 貿易的不必要限制外，更要求會員所採 SPS 措施必須根據科學證據，並且如果沒有科學證據則不得維 持 SPS 措施。可知，SPS 協定乃以依循科學證據原則作為衡量 SPS 措施是否事實上遂行貿易保護主義 的評斷依據。此外，為避免會員間採取不同 SPS 措施所造成的貿易障礙，SPS 協定鼓勵會員根據國際 標準採取 SPS 措施；如欲採取高於國際標準之措施，此等異於國際標準之 SPS 措施也必須有科學根據， 遵循風險評估與風險管理的風險分析程序。 如果因科學之不確定性，欠缺足夠的科學證據，SPS 協定 第 5.7 條亦容許會員得採取暫時性 SPS 措施，符合風險治理之預防原則。唯會員仍須積極取得相關科 學證據以進一步修改此暫時性措施。 SPS 協定採取依循科學證據原則，且鼓勵採取國際標準調和各會員 SPS 措施的規範，足供改善私 營標準之借鏡，以解決部分私營標準欠缺科學根據，或不同私營標準間重複且具有潛在衝突等問題。 雖然，SPS 協定依循科學證據原則與食品安全治理重視風險分析之科學管理原則相符。然而，SPS 協 定採取科學證據原則旨在藉以認定 SPS 措施是否隱藏限制貿易的目的或效果，輔以三姊妹組織制訂的 國際標準作為認定的依據。至於食品安全治理原則所著重的科學證據，乃為有能有效控制食品安全之 潛在風險所為系統性的分析，作為有效管制食品安全的憑據。兩者依循科學原則之原意或許不同，但 殊途同歸。對於私營標準而言，雖然大部分私營標準仍依循政府標準，基於科學證據所制訂，但為能 標榜產品特色、滿足消費者要求，不可否認的，部分私營標準比政府標準更為嚴格或廣泛，而無相應 的科學證據可供佐證。例如：農藥最大殘餘的標準採取零殘餘等。對於此等私營標準，應可參酌 SPS 協定依循科學證據之原則，作為進一步改善的參考。 （三）程序透明化與正當性 針對私營標準制訂程序欠缺透明性與正當性之問題，SPS 協定的透明化規範與共識決原則等機 制，可供私營標準制訂機構改善此等問題之參考。依據 SPS 協定第 7 條及附件 B 等規定，會員必須就 所採 SPS 措施履行透明化的義務。例如：即時公布 SPS 措施使利害關係會員知悉、於規定正式生效前 提供合理期間給出口國業者調整產品與生產方法以符合進口會員所訂 SPS 措施、設置詢問點、擬採行 異於國際標準之 SPS 措施應履行通知與評論等程序。此外，鑑於私營標準欠缺解決適用爭議的程序機 制，出口國業者如對私營標準之解釋或適用有爭議、或對認證機構的認定有異見，或因不同私營標準 有適用上之衝突等情況，全憑私營標準制訂機構自行認定與解釋，欠缺由公正第三人出面解決此等爭 端的機制，此等問題業已為開發中國家業者所詬病。因此，如能參考 WTO 爭端解決機制，透過仲裁 的方式，由公正第三人解決私營標準之適用與執行上的爭議，或可緩和開發中國家及業者對私營標準 之疑慮。 私營標準欠缺程序正當性，乃另一項廣受討論的問題。開發中國家認為私營標準機構於事前的制 訂程序未能廣納利害關係人、非政府組織或消費者團體等參與，對於標準之適切性未能充分考量利害 關係人等之意見，且制訂程序並未提供充分的公告與評論期間等，率由私營標準制訂機構以其設定的 程序進行，欠缺程序的正當性。 而私營標準之事後控制程序以監督標準制訂者之責任等機制，均有賴 具有會員身份與資格之企業或機構予以執行。對於開發中國家之業者而言，不論在事前或事後的程序 參與及監督，均無法體現正當性之要求。可見，私營標準制訂機構僅以西方市場之消費者與自身企業 商譽為依歸，未能考量公共利益與開發中國家發展等因素，為欠缺程序正當性的主要原因。 對此， WTO 之共識決原則，確保會員之程序參與，積極尋求不同利害關係會員間之共識，或可提供私營標準 機構之參考。 三、SPS 協定在全球食品安全治理之限制

（一）規範意旨（目標）之限制 SPS 協定乃有關食品安全之國際協定，於全球食品安全治理中扮演一定重要的角色。然而，SPS 協定畢竟為一貿易協定，SPS 協定在全球食品安全治理上仍有其目標設定上的限制。SPS 協定中之貿 易規範固適用於食品貿易，允許會員為確保食品安全採取防疫檢疫措施，並透過鼓勵遵循國際標準來 調和各會員間不同的食品安全規範，唯此等規定旨在降低食品貿易的「非關稅障礙（non-tariff barrier）」， 以達成食品貿易自由化為目的。因此，SPS 協定規範之初旨，並非以促進食品安全為主要目的，亦未 處理如何實質地確保食品安全的問題。SPS 協定要求以科學證據為基礎，並鼓勵採取國際標準作為調 和 SPS 措施之規範，其真正目的在於減少貿易障礙，並非以食品安全之確保為主要規範意旨。 詳言之，SPS 協定在規範意旨上的限制，可從下列幾點略窺端倪：首先，SPS 協定係指定「國際 食品標準委員會（Codex Alimentarius Commission，簡稱 Codex）」做為食品安全有關標準制訂之國際機 構，WTO 本身並不介入制訂食品安全標準的工作。因此，SPS 協定更規定凡是符合 Codex 所制訂之標 準者，則視為已符合 SPS 協定之要求。此等規範設計，固係考量機構專業之差異，避免重複規範可能 衍生的潛在衝突外，更突顯出 SPS 協定旨在關切貿易障礙的問題，對於食品安全的問題並非該協定之 規範初旨，是以，對於標準制訂之工作率委由其他專業國際組織為之。 其次，SPS 協定雖不禁止會員採取比國際標準更為嚴格的 SPS 措施以達成更高的保護水準，僅要 求必須有科學證據作為根據。但會員如採取比國際標準更為寬鬆的食品安全規範，不論此等規範是否 能有效確保食品安全，並不違反 SPS 協定。此等規範的設計，旨在考量食品安全規定對國際貿易的影 響，對於會員採取較寬鬆的食品安全標準，即使有食品安全之疑慮，因對貿易影響之效果有限，SPS 協定並無額外科學證據的要求，而逕認為不違反 SPS 協定。凡此，從制度設計或規範目標觀之，SPS 協定關切貿易自由化遠甚於食品安全之維護。 因此，礙於 SPS 協定規範意旨之限制，使其在全球食品 安全治理功能上有所限制，無法充分發揮確保食品安全的積極功能，有賴其他國際協定或組織的共同 合作與協助。 （二）規範對象（主體）之限制 由於私營標準所衍生市場進入障礙與程序透明化等問題，如能適用 SPS 協定有關科學原則與透明 化義務等規範，應可適度緩和私營標準所生的負面影響。從而，在 SPS 委員會中，開發中國家亟力主 張 SPS 協定之適用性，藉以要求會員採取積極作為規範私營標準，降低貿易障礙。然而，此等主張面 臨兩大挑戰，分別為 SPS 協定規範主體與規範客體之限制，正因為如此，使得 SPS 協定在處理私營標 準所衍生之全球食品安全問題所能發揮的功能有所限制。 就規範對象或主體而言，雖然 SPS 之規定本會影響私部門之行為，但 SPS 協定之規定對私部門公 司或機構之行為不具有法律上的拘束力。蓋 SPS 協定乃多邊國際協定，旨在規範 WTO 會員所為的政 府行為（SPS 措施）。因此，欲探究 WTO 會員對於由私部門機構或團體所制訂之私營標準有無介入規 範之義務，勢必從 SPS 協定文本找尋課予會員義務之規定，而 SPS 協定第 13 條則為課予會員規制私 營標準義務的可能規定。 依據 SPS 協定第 13 條規定，WTO 會員有義務採取合理措施，確保「非政府機構（non-governmental entities）」遵循 SPS 協定相關條款。 因此，各會員國是否有義務採取合理措施要求私營標準符合 SPS 協定之規範，取決於該條所稱「非政府機構」之意義。亦即，所稱「非政府機構」是否包含私營標準 之制訂機構、團體或企業？由於此用語欠缺有權機關之解釋，不論 SPS 協定或 WTO 爭端解決小組或 上訴機構均未曾定義或解釋此用語，從而產生寬嚴不同的解釋爭議。 較嚴格的狹義解釋，非政府機構必須受政府委託行使公權力，或基於法律的授權取得行使公權力

的地位，始符合本條所稱非政府機構的意義。然而，較寬鬆的廣義解釋，則包括政府機構以外的其他 私人機構、團體或企業，不一定要受政府委託行使公權力，即使是以營利為目的之公司或企業亦屬之。 況且，SPS 協定第 13 條強調在會員「境內（within their territories）」之非政府機構，似乎強調該非政府 機構只要是在該會員境內設立或營運者即屬之，不以受政府委託行使公權力為必要。 詳言之，單就文義解釋，「非政府機構」一詞的確可能指涉私人企業、機構或團體，然為何 SPS 協定第 13 條使用「非政府（non-governmental）」一詞，而不是直接使用「私人（private）」或「商業 （commercial）」等用語界定政府以外的組織？則令人費解。因此，單從文義探究 SPS 協定所稱「非政 府機構」之意義，似難以獲得令人信服的解釋。唯從 WTO 其他涵蓋協定、爭端解決案例及 SPS 諮商 過程之體系與歷史解釋觀之，採取狹義的看法解釋「非政府機構」的意義，較能符合 SPS 協定之規範 原意。 （三）規範客體（措施）之限制 規範客體或措施上的限制乃 SPS 協定在食品安全治理所面臨的另一項限制。雖然依據 SPS 協定第 13 條規定無法直接要求 WTO 會員採取合理措施規範私營標準所衍生的問題，但如果能將食品安全有 關之私營標準認定為 SPS 措施，則可間接要求私營標準之制訂與執行，應符合 SPS 協定之規範。 然 而，究竟私營標準是否屬於 SPS 協定所規範之 SPS 措施，則為另一項決定私營標準是否受 SPS 協定規 範的關鍵問題。 依據 SPS 協定第 1.1 條規定：「本協定適用所有可能直接或間接影響國際貿易的檢驗與防檢疫措 施。該等措施皆應依據本協定之規定來研訂與實施。」並依據第 1.2 條，SPS 協定附件 A(1)中另對 SPS 措施予以定義。依此規定，所稱 SPS 措施除應符合四項保護人類或動植物生命與健康等目的外，SPS 措施應「包括所有相關法律、政令、規定、要件和程序，特別是包括最終產品的標準；加工與生產方 法；測試、檢驗、發證與核可程序；檢疫處理，包括有關動物或植物運輸或運輸中維持動植物生存所 需材料的規定；相關統計方法、取樣程序與風險評估方法的規定；以及與食品安全有直接關係的包裝 與標示規定。」 由於條文並未明確規定 SPS 措施是否包括由非政府機構制訂之私營標準，因此，私營 標準是否為 SPS 措施，有待進一步透過解釋予以探究。 有待解釋的關鍵問題為：私營標準是否屬於 SPS 協定附件 A(1)中所稱之「規定（regulations）、要 件（requirements）與程序（procedures）」？由於所稱「法律（laws）」與「政令（decrees）」，依其文義， 明顯屬於政府措施，私營標準不可能為法律或政令。但所稱「規定、要件與程序」，從其文義似難逕以 認定必為政府措施。雖然，從傳統「命令與控制（command and control）」的管制理論（regulatory theory） 的觀點，「規定」係指規則之制訂、監督與執行程序，包括食品安全標準之制訂與執行，原屬於立法或 行政機關的職能。然而，當今管制理論或全球治理亦認可私部門在規則制訂與執行所扮演重要的自律 角色，況且，對於擁有龐大市場力的跨國企業，透過商業交易條件之要求常能建立市場規範，因此，「規 定」一詞是否僅限於政府措施而不及於私部門企業或團體所為措施，似難單從文義解釋。 SPS 措施所稱「規定、要件與程序」，雖從理論及文義解釋可涵蓋私營標準之制訂者，唯從 WTO 規範體系與爭端解決案例觀之，應係指政府機關之措施而言。例如：在加拿大—期刊案中，小組於解 釋 GATT 第 3 條第 4 項所訂「所有法律、規定與要求」時，認為必須有政府行為，始足當之。 加拿大— 汽車案中，小組認為如私人行為欲構成 GATT 第 3 條第 4 項所稱「要求」時，必須私人之行為與政府 行為間具有關連性（nexus），才能要求政府為該私人行為負責。 而印度—汽車案中，小組指出兩種情 況可以滿足「要求」之要件：一為依法企業應遵循之義務；二為該義務雖無強制力，但企業自發性遵 循以獲取政府給予的利益。 不論何種情況，均要求某程度政府行為之介入（不論是立法強制或是給予 行政上利益），單純私人行為不構成條文所稱「要求」。 總之，從 WTO 涵蓋協定之整體架構、爭端解決案例及諮商歷史觀之，SPS 協定所規範之 SPS 措 施僅指涉政府措施或是與政府有關的措施；至於制訂或執行私營標準之企業、機構或團體，因屬於單

純之私人行為，並非 SPS 措施，無法間接適用 SPS 協定。此等規範客體上的限制，使 SPS 協定在處理 私營標準問題的治理功能上有其侷限性。 伍、計畫成果自評 本計畫旨在探討私營標準之興起與 SPS 協定之適用關係，除探討私營標準對國際自由貿易體系所帶 來的影響外，嘗試分析 SPS 協定在全球食品安全治理之功能及其限制，並探討 SPS 委員會對私營標準 議題可能之處理方式。SPS 協定在處理私營標準所衍生的問題有其限制，由於私營標準之制訂者為私 部門企業或機構，欲直接適用 SPS 協定會面臨規範目的、適用對象與適用客體上的限制，且此等限制 短期內難以用修訂協定文本的方式改變之。除非有 WTO 會員有意針對此等議題提出爭端解決，否則， 需視 SPS 委員會對此有無進一步的共識，做成個別決議，屬於較為可行的解決方案。此外，若由私營 標準制訂機構或企業自行改善相關問題， SPS 協定的若干規範與機制可作為強化私營標準在食品安全 治理功能上的參考。諸如：貿易創造與經濟發展、治理主權與科學原則及程序透明化與正當性等面向， 參酌 SPS 協定應可間接協助處理並緩和私營標準所衍生的問題。在參與整個計畫過程中，因蒐集、閱 讀資料及參考 WTO 相關案例及有關私營標準問題之學者論著，除有助於認識 SPS 協定與私營標準之 適用關係外，更得以 SPS 協定在全球食品安全治理之角色與影響。此外，參與成員同時培養蒐尋、閱 讀、分析與歸納 WTO 法令與相關案例之基本能力。 參考文獻 (一) 書籍

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23. WTO (2012), Proposed Working Definition on SPS-Related Private Standards, Note by the Secretariat, G/SPS/W/265.

國科會補助專題研究計畫成果報告自評表

請就研究內容與原計畫相符程度、達成預期目標情況、研究成果之學術或應用價

值（簡要敘述成果所代表之意義、價值、影響或進一步發展之可能性）

、是否適

合在學術期刊發表或申請專利、主要發現或其他有關價值等，作一綜合評估。

1. 請就研究內容與原計畫相符程度、達成預期目標情況作一綜合評估

 達成目標

□ 未達成目標（請說明，以 100 字為限）

□ 實驗失敗

□ 因故實驗中斷

□ 其他原因

說明：

2. 研究成果在學術期刊發表或申請專利等情形：

論文：已發表 □未發表之文稿 □撰寫中 □無

專利：□已獲得 □申請中 □無

技轉：□已技轉 □洽談中 □無

其他：

（以 100 字為限）

本計畫研究成果已發表於第十七屆全國科技法律研討會，並投稿於「全國科技法

學評論」。

3. 請依學術成就、技術創新、社會影響等方面，評估研究成果之學術或應用價

值（簡要敘述成果所代表之意義、價值、影響或進一步發展之可能性）（以

500 字為限）

由於私營標準之發展引發開發中國家對於貿易限制的關切，然以消費者對食

品安全之聲浪甚鉅，私營標準之發展乃不可遏抑之趨勢，從而引發 SPS 協定

在全球食品安全治理之角色與功能之問題。按 SPS 協定在處理私營標準所衍

生的問題有其限制，由於私營標準之制訂者為私部門企業或機構，欲直接適

用 SPS 協定會面臨規範目的、適用對象與適用客體上的限制，且此等限制短

期內難以用修訂協定文本的方式改變之。除非有 WTO 會員有意針對此等議

題提出爭端解決，否則，需視 SPS 委員會對此有無進一步的共識，做成個別

決議，屬於較為可行的解決方案。此外，若由私營標準制訂機構或企業自行

改善相關問題， SPS 協定的若干規範與機制可作為強化私營標準在食品安全

治理功能上的參考。諸如：貿易創造與經濟發展、治理主權與科學原則及程

序透明化與正當性等面向，參酌 SPS 協定應可間接協助處理並緩和私營標準

所衍生的問題。

附件二

國科會補助計畫衍生研發成果推廣資料表

日期： 年 月 日

國科會補助計畫

計畫名稱： 計畫主持人： 計畫編號： 領域：

研發成果名稱

（中文） （英文）

成果歸屬機構

發明人

(創作人)

技術說明

（中文） （200-500 字） （英文）

產業別

技術/產品應用範圍

技術移轉可行性及預期

效益

註：本項研發成果若尚未申請專利，請勿揭露可申請專利之主要內容。 附件三

國科會補助專題研究計畫移地研究心得報告

日期： 年 月 日

一、移地研究過程

二、研究成果

三、建議

四、其他

計畫編號

NSC － － － － －

計畫名稱

出國人員

姓名

服務機構

及職稱

出國時間

年 月 日至

年 月 日

出國地點

附件四

國科會補助專題研究計畫出席國際學術會議心得報告

日期： 年 月 日

一、參加會議經過

二、與會心得

三、發表論文全文或摘要

四、建議

五、攜回資料名稱及內容

六、其他

計畫編號

NSC － － － － －

計畫名稱

出國人員

姓名

服務機構

及職稱

會議時間

年 月 日至

年 月 日

會議地點

會議名稱

(中文)

(英文)

發表題目

(中文)

(英文)

附件五

國科會補助專題研究計畫國際合作研究計畫國外研究報告

日期： 年 月 日

一、國際合作研究過程

(若不只一位研究人員出國，應敘明分工情況及個人角色)

二、研究成果

三、心得與建議

四、本項與國外合作研究之性質，屬：(可複選)

□分工收集研究資料

□交換分析實驗或調查結果

□共同執行理論建立模式並驗証

□共同執行歸納與比較分析

□元件或產品分工研發

□其他 (請填寫) _______

五、其他：

(本項國合計畫若有下列各項情況，但不以為限，請分項敘述說明)

(一)除了我方派員前往研究，是否有國外研究人員來台參與研究? 若是，請補充

來台人員姓名、期間及其活動重點。

(二)是否包括年輕研究人員(一般指博士生或博士後研究人員)之培育？

(三)雙方合作成果，是否有與國外共同產生之期刊或會議論文已/擬進行發表？

論文名稱(若已有)為何？

(四)雙方是否已/將有申請共同專利或展開技術移轉之研發成果?若已進行，則擬

申請專利之國家或期間為何？

(五)未來雙方是否有持續合作之規劃？

計畫編號

NSC － － － － －

計畫名稱

出國人員

姓名

服務機構

及職稱

出國時間

年 月 日至

年 月 日

出國地點

合作國家

外國合作計

畫主持人英

文姓名

(First Name) (Last Name)

外國合作

機構

註：1.若出國人員不只一位，應分列姓名。2.外國合作機構及主持人應寫全名。 附件六

國科會補助計畫衍生研發成果推廣資料表

日期:2014/02/14

國科會補助計畫

計畫名稱: 從私營標準之發展論WTO/SPS協定在全球食品安全治理之功能與限制 計畫主持人: 楊培侃 計畫編號: 101-2410-H-004-218- 學門領域: 國際法

無研發成果推廣資料

101 年度專題研究計畫研究成果彙整表

計畫主持人：楊培侃 計畫編號： 101-2410-H-004-218-計畫名稱：從私營標準之發展論 WTO/SPS 協定在全球食品安全治理之功能與限制 量化 成果項目 實際已達成 數（被接受 或已發表） 預期總達成 數(含實際已 達成數) 本計畫實 際貢獻百 分比 單位 備 註 （ 質 化 說 明：如 數 個 計 畫 共 同 成 果、成 果 列 為 該 期 刊 之 封 面 故 事 ... 等） 期刊論文 1 0 100% 研究報告/技術報告 0 0 100% 研討會論文 1 0 100% 篇 論文著作 專書 0 0 100% 申請中件數 0 0 100% 專利 已獲得件數 0 0 100% 件 件數 0 0 100% 件 技術移轉 權利金 0 0 100% 千元 碩士生 0 0 100% 博士生 0 0 100% 博士後研究員 0 0 100% 國內 參與計畫人力 （本國籍） 專任助理 0 0 100% 人次 期刊論文 0 0 100% 研究報告/技術報告 0 0 100% 研討會論文 0 0 100% 篇 論文著作 專書 0 0 100% 章/本 申請中件數 0 0 100% 專利 已獲得件數 0 0 100% 件 件數 0 0 100% 件 技術移轉 權利金 0 0 100% 千元 碩士生 0 0 100% 博士生 0 0 100% 博士後研究員 0 0 100% 國外 參與計畫人力 （外國籍） 專任助理 0 0 100% 人次

其他成果

(

無法以量化表達之成 果如辦理學術活動、獲 得獎項、重要國際合 作、研究成果國際影響 力及其他協助產業技 術發展之具體效益事 項等，請以文字敘述填 列。) 無 成果項目 量化 名稱或內容性質簡述 測驗工具(含質性與量性) 0 課程/模組 0 電腦及網路系統或工具 0 教材 0 舉辦之活動/競賽 0 研討會/工作坊 0 電子報、網站 0 科 教 處 計 畫 加 填 項 目 計畫成果推廣之參與（閱聽）人數 0

國科會補助專題研究計畫成果報告自評表

請就研究內容與原計畫相符程度、達成預期目標情況、研究成果之學術或應用價

值（簡要敘述成果所代表之意義、價值、影響或進一步發展之可能性）

、是否適

合在學術期刊發表或申請專利、主要發現或其他有關價值等，作一綜合評估。

1. 請就研究內容與原計畫相符程度、達成預期目標情況作一綜合評估

■達成目標

□未達成目標（請說明，以 100 字為限）

□實驗失敗

□因故實驗中斷

□其他原因

說明：

2. 研究成果在學術期刊發表或申請專利等情形：

論文：■已發表 □未發表之文稿 □撰寫中 □無

專利：□已獲得 □申請中 ■無

技轉：□已技轉 □洽談中 ■無

其他：（以 100 字為限）

本計畫研究成果已發表於第十七屆全國科技法律研討會，並投稿於「全國科技法學評論」。

3. 請依學術成就、技術創新、社會影響等方面，評估研究成果之學術或應用價

值（簡要敘述成果所代表之意義、價值、影響或進一步發展之可能性）（以

500 字為限）

由於私營標準之發展引發開發中國家對於貿易限制的關切，然以消費者對食品安全之聲浪 甚鉅，私營標準之發展乃不可遏抑之趨勢，從而引發 SPS 協定在全球食品安全治理之角色 與功能之問題。按 SPS 協定在處理私營標準所衍生的問題有其限制，由於私營標準之制訂 者為私部門企業或機構，欲直接適用 SPS 協定會面臨規範目的、適用對象與適用客體上的 限制，且此等限制短期內難以用修訂協定文本的方式改變之。除非有 WTO 會員有意針對此 等議題提出爭端解決，否則，需視 SPS 委員會對此有無進一步的共識，做成個別決議，屬 於較為可行的解決方案。此外，若由私營標準制訂機構或企業自行改善相關問題， SPS 協定的若干規範與機制可作為強化私營標準在食品安全治理功能上的參考。諸如：貿易創 造與經濟發展、治理主權與科學原則及程序透明化與正當性等面向，參酌 SPS 協定應可間 接協助處理並緩和私營標準所衍生的問題。