小型學校應否整併?從正向的思考談起~/ 138

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臺灣教育評論月刊，2017，6（6），頁 138-141

自由評論第 138 頁

小型學校應否整併？從正向的思考談起~

張裕程國立臺中教育大學教育學系博士生臺中市后里區內埔國小總務主任

一、前言

少子化的問題嚴重，已是臺灣近年來不得不面對的挑戰。儘管人口高齡化及生育率下降是先進國家，甚至是開發中國家所共同面對的問題，但是像臺灣的生育率如溜滑梯式的大幅下滑，幅度之快且大，與其他國家相比還是數一數二的。從 2003 年開始，全國國小學生總人數約 191 萬，2008 年卻降至 168 萬人，學生人數在 5 年間縮減 20 萬；而 2015 年國小學生人數約為 121 萬人，比 2014 年減少 3.8 萬人(黃毅志，2011；教育部，2016；黃秀屏、游宗輝，2016)，難怪政府將提高生育率列為國家安全問題，推出多項振興生育的政策，以期望能夠鼓勵媽媽們增產報國(馮燕，2016)。而少子化的問題對於教育的影響，自然就是小校整併議題的討論。隨著學生人數愈來愈少，教育部除了降低班級人數的政策外，對於小校的學生數不斷減少，還是非常積極的尋求解決之道。小校人數的減少，除了認為學生的學習互動不足之外，其實最重要的還是從經濟的觀點來考量，認為小校會造成經費投資效率不佳，而有浪費國家資源之虞，確實，小校由於學生人數不多，但學校規模依舊，容易有資源錯置的感覺，但是如站在公平正義的角度而言，小校整併就是一個攸關到人權的價值問題了，因此，值得加以慢慢檢視與討論。

二、少子化對小校整併之影響與

問題

臺灣的少子化挑戰，對於小校整併的政策有其直接的影響，不論整併政策之適當與否，都成為臺灣的教育領域熱烈討論的議題，通常提到的觀點有四。(吳政達，2006；劉文通，2009；劉靜文，2015) (一) 臺灣規模過小的學校並不利於學生的學習，難以達到預期的教育目標，且投入的教育資源因使用人數太少未能充分使用，反而稀釋已捉襟見肘的地方教育經費。因此，有進行教學資源整合的必要。 (二) 因少子化衍生學校規模過小的問題，導致教育投資使用效益偏低，產生教育資源浪費的情形，學校應講求最適經營規模的發展，依據合適的經營規模觀點進行調整，以期符合經濟效益，有效統整教育資源，降低政府財政的浪費。 (三) 少子化背景下，小型學校的生源壓力越來越大；小型學校有其特殊的優勢條件，但也有其無法克服的劣勢，如學校經費、編制不足，較難提供多樣的課程及教學活動資源，學生間缺乏有效的同伴刺激和互動學習機會等；小型

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自由評論第 139 頁學校經營與整體教育發展形成了落差，同時造成教育資源的浪費，其轉型、改制或者整併成為提高教育效益的重要議題。 (四) 有關小型學校之合併問題，教育部係基於學校規模太小的小型學校，其團體學習文化刺激不足，不利於學生群性發展與學習，也不符教育投資成本效益

三、對小校整併政策的正面思考

與建議

臺灣從民國 57 年實施九年國民義務教育以來，學生人數從民國 50 年 427,212 人，一路降到民國 105 年 166,473 人。國小班級人數亦從每班 4、 50 人，降到現今每班編制 29 人。在這麼大幅度的變化中，因為學校人數的減少，截至 2014 年的統計，學生人數低於 50 人的國小有 432 所、國中有 18 所（教育部，2016），可以看到小校整併的討論話題，只會一直延燒下去，而就現今政府財政困窘的狀況下，這個政策應該是勢在必行。關於此議題，學界或大眾提出很多批評及反對的理由，在此個人提出對於小校整併正面的觀點，作為政策思考的參考。 (一) 就經濟角度方面監察院 2004 年的報告書中提到，如各縣市政府裁併百人以下的小學校，每年可以節省 51 億元的人事預算 (監察院，2004)。而苗栗縣政府教育處於 2015 年統計，如果實施整併，每所學校每年可以節省一千五百萬元(吳為恭、蔡政珉，2015)，這些經費是可以節省下來的，作為其他學校老舊校舍更新或補強的經費。由於隨著制度及法規的建置與完備，學校不論規模大小，基本的組織架構是需要齊備的，教學資源一樣也不能少，例如大型學校 1400 人配備兩名護理師，而小型學校不到 50 人亦需要一個護理師，比例上是 1：700 及 1：50 之差別，這些都在程度上造成資源的浪費，尤其是當偏遠鄉鎮當中，鄰近學校的規模有相當大差別時，小校整併的工作更是刻不容緩。 (二) 就人事角度而言小校整併直接衝擊學校的人事結構，會產生很多的超額教師，甚至是因為學校規模縮小而減少行政員額，這些都是學校在調整師資結構，發展學校特色時的契機。由於在九年一貫的課程政策，或是十二年國教的政策推動下，師資的課程與教學是處於關鍵的一環，因為沒有教師的專業進修與自主，就無法配合諸如十二年國教之教育政策的推動與進行，政策的推動與執行的成效也會打折，所以最需要第一線教師的協助與配合，如僅就制度的調整或經費的挹注，而學生學習最關鍵的課程與教學思維沒有改變，師資的專業沒有提升，那麼政策的成效一定會大打折扣。因此，隨著小校的整併，可以善用超額教師，除了以增加教師員額為利多鼓勵願意整併之學校外，亦可以將節省下來之經費提撥部分比例，補助整併之學校發展特色或改善教學，或提升教師專業，作為學校提供教師成長及學校發展的契機。

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自由評論第 140 頁 (三) 就校舍空間規劃而言學校是公共財，學校校舍亦為公共之資產，政府有活化空間與管理資產的義務，因此小校整併後，遺留下來的校舍可作為社區公共空間及樂齡教室來使用，個人認為就地方政府而言，教育局應與社會局、農業局合作規劃，以提供空餘校舍再利用，如提供社會局辦理長青學苑，供應社區長輩休閒活動之用； OT 辦理長照機構，照顧社區之長輩；另外還有教育局可以改制為社區圖書館，或是其他公共表演空間，提供藝文團隊租用；當然還有各鄉鎮民間體育會之租用，以提倡運動風氣，這些均是地方政府跨局處校舍活化再利用的可行方案，亦可以公益性質為主的利用，減低商業行為的負面觀感。 (四) 就行政事務支援方面課程與教學是學校主軸，是學生學習的重心，更是學校存在的價值，小校整併後，能夠給予學生更多的學習機會與支援，如補救教學或特教資源班的協助。由於小校的教師編制少，行政工作就相對繁雜，而資源相對較少，因此對於學生的補救教學工作或生活輔導工作，學校的人力負擔會比較吃重，如果因為顧及小校學生的權益，而因此又多增設資源教師或是輔導教師，相信又是增加了額外的員額及經費的支出。另外，由於小校也是正式的編制，學校的人事及會計系統也要以正式的公務員擔任，如此都會造成地方政府潛在的人事經費壓力，排擠到正常的公務預算。 (五) 就家長負擔方面小校整併的政策對家長而言是有利的，因為除了讓孩子可以享受到較大學校的資源之外，對於偏遠或被併校的學生，相信政策上一定都會有相對應的補助與支援，不論是交通車接送，或者是學雜費、午餐費的減免，都會給予家庭一定的幫助，且現今校與校之間的距離其實不遠，如美國幅員廣大，學校也都有校車接送，對於學生的學習亦未見不良之處，因此就小校整併而言，校車的接送是可行的方式。其實政府更可乘此機會，打破學區的限制，放手讓被併校之學生自行選擇就讀學校，甚至提供教育券以減免學雜費，某一程度也促成了家長教育選擇權的實現，相信也是另一種社會正義的展現。

四、結論

其實就小校整併的政策來說，對於任一立場均會有正有反，有優點亦有缺點，要如何揚其優點，補其缺點，就看地方政府或是教育部的執行方向為何，最重要的是政府立場要清楚，更要說明白，而且廣開言路，才能減少反彈的聲浪。尤其在聽取地方聲音的同時，更要善盡照顧學生的責任，與家長們進行良性且有效的溝通，切忌就是未從學生的角度出發而執行，那麼就會事半功倍了，所以政策執行的效果，其最終的決定權仍然掌握在政府手上，如何投出一個好球，就端視政府溝通的誠意與努力了。

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自由評論第 141 頁 參考文獻  吳政達（2006）。少子化趨勢下國民中小學學校經濟規模政策之研究。 教育政策論壇，9（1），23-40。  吳為恭、蔡政珉（2015年4月17 日）。30人以下小學裁併5校告急。自由時報電子報。取自 http://news.ltn.com.tw/news/local/paper/ 872461  教育部（2016）。國中小學生人數及班級數概況分析。取自 http://stats.moe.gov.tw/files/brief/國中 小學生人數及班級數概況分析.pdf  黃毅志（2011）。臺灣的教育分流、勞力市場階層結構與地位取得。 臺北市：心理。  黃琇屏、游宗輝（2016）。少子化對師資培育現況與影響之個案研究。 臺灣教育評論月刊，5(12)，168-181。  馮燕（2017年4月16日）。少子化辦公室的不可能任務。中時電子報。取自 http://opinion.chinatimes.com/20170416 003317-262105  劉文通（2009）。少子化趨勢偏遠學校經營之挑戰與回應。國立空中大 學社會科學學報，16，105–129。  劉靜文（2015）。高雄市市立小型學校合併可行性研析。取自 http://online.kcc.gov.tw/ct.asp?xItem=3 343&ctNode=687&mp=1&refered  監察院（2004）。教育部所屬預算分配結構之檢討。取自 http://www.cy.gov.tw/AP_Home/op_Upl oad/eDoc/出版 /94/0940000121009304291b.pdf