「十六屆三中全會」與中共發展策略的轉折 時 評
時 評
「十六屆三中全會」
與中共發展策略的轉折
耿 曙
（國立政治大學國關中心助理研究員） 十月中旬舉行的中共「十六屆三中全會」，通過所謂《關於完善社會主義市場經 濟體制若干問題的決定》（下稱《決定》），論者視其為「全面建設小康社會的體制 保證」，足與「十四屆三中全會」之《關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決 定》交相輝映。但前者宣示改革的擴展與深化，而此次所通過文件，其主要意義則在 調整前此二十來的國家發展策略。 一、「建設小康社會」：發展策略的根本轉折 根據《決定》所透露的訊息，中共未來的國家發展策略，將自「促進市場的自由 開放」，逐步轉變為「化解市場的負面影響」以及「警戒市場的任意擴張」。就此目標 而言，根據《決定》所謂「五個統籌」（詳後）觀察，似乎即便犧牲部分成長的績效， 亦屬在所不惜。因此，展望未來，中國大陸的「政府—市場」關係，即將發生根本的 變化：鄧小平「讓一部分人先富起來」的立場，將為「十六大報告」所標舉之「全面建 設小康社會」所逐步取代，而中共政權的合法性，亦可望奠基於新的基礎之上。 回顧過往，中國大陸二十餘年的改革開放，造成今日嚴峻的社會形勢，例如分 配不均、農工失業、貪污腐敗、價值混亂、社會失序等，無一不深深威脅中共政權的 統治與穩定。因此，無論自江澤民去歲之「十六大政治報告」、朱鎔基今年上半的「十 屆人大政府工作報告」、乃至此次三中全會所推出之《決定》等，無一不指向「建設小 康社會」的方向，顯示中共國家發展策略方向的重大轉折。而此次會議所通過之《決 定》，即係就此新的發展方向，在政策面與制度面，極力規劃落實的成果。 1 1第 1 卷 第 11 期 92 年 11 月 展望與探索 前述「發展策略」，實乃中共國家建設的目標、政權穩定的基礎。而不同發展策 略的調整轉折，不但將涉及大陸未來的發展前景，亦將影響中共政權的最終命運， 實值得吾人密切加以注意。此「策略轉折」之意義為何？其深層原因又為何？此即本 文分析的重點。 二、策略轉折的意義：就《決定》切入觀察 相較於前此二十年的中共國家發展策略，其國家／政府的中心任務，主要在 積極推動市場化的擴展，其基本觀點乃透過「市場」取得「增長」。此種發展策略，的 確取得了舉世矚目的成就，但也因此衍生出種種社會經濟問題。因此，中共近來的 政策宣示，乃一改昔日的基本立場，強調「增長速度」與「分配平均」並重、「經濟發 展」與「社會正義」兼顧。此次《決定》所揭示之所謂「五個統籌」，即前述理念的充分 展現—其中「統籌城鄉發展」、「統籌區域發展」無疑涉及分配問題，而「統籌經濟社 會發展」、「統籌國內發展與對外開放」則又隱約與「增長速度」與「社會成本」間的取 捨有關。換言之，《決定》中頗富新意的「五個統籌」提法，實象徵著「均衡／協調發 展」時代的到來，的確為「全面建設小康社會」，提供了體制層面的落實與保障。 因此，吾人不應僅以「口惠」、「畫餅」看待中共近年此類政策宣示。展望未來， 中共勢將針對市場經濟中的「分配不公」與「弱勢群體」，推動一系列的治理與保護 政策。此外，如吾人所知，諸如社會保險、公衛體系、收入保障、勞動保護、就業服務、 財經法制、行政服務、乃至環境保護等，本為「市場經濟」的制度基礎，絕非「改革開 放」所能輕易逃避，若不願正面面對，必難推動下一波的市場化改革。因此，就此次 《決定》內容觀察，其以史無前例的比重與地位，凸出對上述各項議題的安排與規劃。 在可預見的將來，中共勢必一則擴張、深化改革，範圍與力度均可望超越昔日局限 ； 另方面則將持續擴張公共支出、製造就業、刺激需求、繁榮景氣、輔導就業、開發西部、 發達農村、振興東北、投入扶貧、打擊腐敗、推動農村稅費改革、完善社會保障體制 （參考《決定》文件之42 項內容），以緩和分配失調、扶助弱勢群體。前瞻未來，中 共似乎有意在市場經濟的架構下，大步邁向「福利國家」，以為其長遠的建設方向。 當然，在中共改革開放的初期，亦時聞類似主張，但以當時背景而言，此類訴 求或來自少數意識形態的堅持者，或來自少數舊有的既得利益。因而回顧往昔，中 共的發展策略，雖曾數度迭宕起伏，然其總體方向，仍朝「市場」大步邁進。相對之 下，近年隨「市場」的逐步擴張，起自社會民間的「分配問題」、發乎廣大群眾的「弱 勢抗議」、基於社會需要的「制度安排」，終而為中共政權所不敢輕率忽視者，兩者 實不可同日而語。故此次發展策略的調整，實有不得不然的社會背景。 三、嚴峻的社經問題：迫於形勢的政策轉折 2
「十六屆三中全會」與中共發展策略的轉折 時 評 可以想見，此類「政策基調」、「立國基礎」的轉換調整，絕非形成於一朝一夕之 間。因此，吾人若能追索此發展策略轉變的時機與成因，當可進一步掌握其政策變 化的走向。依作者所見，此固與前述社會情勢的日益嚴峻有關，另方面亦受中國大 陸政治繼承的發展過程的影響。若自前者切入，則此次政策轉折，主要在因應近年 嚴峻的社會情勢，使中共不得不未雨綢繆，預為準備。若自後者展開考察，則此一 政策轉折，多少亦與其精英輪替，新人必須鞏固權力有關。本節先就前者加以探討。 如吾人所知，過往的十餘年中，若以經濟增長衡量，則中國大陸的整體表現， 無疑十分耀眼。然而在此類繁榮景象的背後，各種社會問題亦紛紛浮現，威脅政權 的穩定，而為有心人憂慮不已。觀察中共目前所面臨的各種社會問題，雖部分係舊 有體制的沉痾所致，例如如國企冗員、金融壞帳等；部分與轉型失序難脫干係，例 如投機狂熱、腐敗濫權、治安敗壞、價值失範等。但無論如何，前述各類問題，常見 於「經濟轉型」的過渡期間，問題看似迫在眉睫，但隨時間推移、轉型完成，應不致 對社會穩定造成重大的威脅。 但另一類有關「分配／弱勢」的社會問題（主要表現為貧富、東西、城鄉等所謂 「三大差距」），相較下則遠為嚴重。一方面「分配／弱勢」問題，其惡化速度十分驚 人。若任其繼續發展，恐將造成胡鞍鋼等所言之「兩種身分」（城市—農村居民）及 「四個世界」（上海、北京與內陸農村次於第三世界間發展水平的差距）。學者孫立 平亦強調「分配失衡」持續擴大，將可能導致「社會斷裂」的嚴重後果。此外，如「黃 河邊的中國」、「當代中國社會階層研究報告」等相關著作，在在均引起中國大陸內 部極廣泛的討論與關切。另方面，一則由於目前常見的致富途經，多不符社會認可 的手段，再則也因為身處窘境的民眾，生活極端艱難，幾近民不聊生。因此，「分配 ／弱勢」問題的政治爆發力，實不容中共輕忽。例如各地屢仆屢起的農民暴動、東北 大慶、遼陽、撫順等地的工潮等，近有因下崗拆遷所引發的南京、北京自焚個案，以 及孫志剛事件所觸發對農民工人權問題的廣泛討論等，凡此種種，無一不明白顯示 ， 目前的「分配不均」與「弱勢群體」問題，若未善加處理，及時疏導，極可能從根本 上危及中共政權的延續。中共當局乃不得不痛下決心，針對昔日的發展方略，進行 重大的修正。 四、接班態勢與新人新政：政策轉折的動力 另方面，吾人亦不可忽視中共高層接班態勢，對於上述策略轉折所產生的影響。 因為觀察胡錦濤上臺後的連串政治動作，其中包括：高調「反腐倡廉」：具體表現 為其著名的「西柏坡講話」，提出「兩個務必」，盼以所謂老革命家「艱苦奮鬥」的作 風，針砭目前的黨政風氣。力行「平民主義」：具體表現在其廣受注目的內蒙行， 3 3
第 1 卷 第 11 期 92 年 11 月 展望與探索 胡氏親身往訪牧戶，體察基層民瘼，實踐上任之初所標榜的「權為民所用、情為民所 繫、福為民所謀」的「三個為民」。關懷「弱勢群體」：胡錦濤自就任後，除經常視察 落後，關懷弱勢外，並主持「中央農村工作會議」，推動劃時代的農村改革（其中涉 及最關鍵的城市戶口及農地所有等問題，結果亦見於《決定》）。提出「振興東北」： 支持溫家寶出臺所謂「振興東北等老工業基地」的政策方案，而與「東部發展」、「西 部開發」並列為下階段的國家建設主軸，港媒體乃將此稱呼為「經濟發展的三極論」。 總而言之，胡氏種種刻意舉措，目的或許在塑造與江澤民迥然不同的形象，藉以贏 得基層群眾支持，累積個人的政治資本，以加速對權力的集中掌握。 當然，外界無由得知，胡氏連串的政治動作，究係忠實執行江路線中的「全 面建設小康社會」方向，出面收攏人心，目的在鞏固現有體制，抑或針對江路線之 處處以「先進生產力優先」的原則，進行間接、不點名的批判而來。但毫無疑問，胡 錦濤及包括溫家寶、吳儀在內等相當比例出身於文革、崛起於內陸、甚或具有農村經 驗的「新一代領導人」，無論因「外在形勢」所迫，或因個人「權力誘因」所驅，均可 能更關切分配問題的惡化、更積極對弱勢群體的扶助、更支持前述發展策略的根本修 正。 換言之，若以江澤民為首的「第三代領導核心」，其政策標誌乃「沿海／外向型 的發展」，其社會基礎在於改革過程中的既得利益者，則以胡錦濤為中心的「第四代 領導人」，其刻意塑造的政策形象極可能是「均衡發展」及「弱勢保障」，其所爭取的 對象，則進一步向改革開放中失落的群體拓展。若自此觀察此次「十六屆三中全會」 通過之《關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》 ，吾人應對中共將如何 「與時俱進」，具有更深一層的體會。 4
