高等教育之改革，路漫漫其長遠 / 9

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高等教育之改革，路漫漫其長遠

劉源俊東吳大學物理系名譽教授臺灣近四十年來高等教育的改革，可舉出八個重要里程碑：1984 年「通識教育課程」開始全面施行；1987 年九所師專改制師院，於是開啟之後十數年高教學府數量擴增的序幕；1994 年《大學法》全文修訂，於是大學校長遴選及校務會議運作等有重大改變；1994 年「推薦甄選」試辦成功，於是開啟後來的「大學多元入學」及「考招分立」；1995 年，大法官會議〈釋字第 380 號〉解釋「大學共同必修科目表」違憲，於是大學課程開始全面自主；2000 年教育部舉辦「大學學術追求卓越發展計畫」，於是開啟往後競爭型計畫的機制；2005《大學法》再全文修訂，於是「大學評鑑」有關規定成為法律條文；2017 年起，由於頻爆論文造假事件，「研究誠信」或「學術倫理」開始受到教育當局及大學的重視。在改革的過程中，高等教育的環境同時面臨了兩樁重大變化：一是由於經濟發展停滯，1990 年代開始學費管制及教師薪資凍漲；二是到 2010 年代「少子化」效應逐漸浮現。由於高教學府在數量上發展得太快，而多數高等教育從事者對高教的本質認識不清，大家對於法律及命令的解讀也缺乏共識，教育部復透過競爭性計畫獎補助對高教發展更加控制，臺灣高教的品質乃難以提升。改革之路仍然漫長，需要高等教育界繼續且持續努力。值得關注的面向及課題相當多，本文只擬就學術自由、大學自治與法人化、大學共通教育及高等教育研究四方面加以探討──先作簡要分析，再給具體建議。

一、關於「學術自由」

查1947 年《中華民國憲法》第十一條就提到「講學自由」（freedom to teach）；至於「學術自由」（academic freedom）一詞則是在 1994 年首先出現在《大學法》第一條第二款：「大學應受學術自由之保障，並在法律規定範圍內，享有自治權。」關於「學術自由」（academic freedom）的內涵，國人常有誤解，或認為教師在課堂上的授課內容他人不得過問，教師做的研究內容也不受他人干預。然查英文裡 freedom 這詞的意思是「不受束縛」，與中文「自由」的語意有相當差異。在歐美國家，“academic freedom”（稱之為「學術脫縛」較為達意）是有定義的：用在學術機構，指其研究與教學不受政府或社會勢力的干預；用到個別學者，則指其授課內容不受學校當局的不當干預。還需要特別指出，「學術脫縛」這一概念明白標舉「學術」，所以教師講學必須受學術的規範。什麼是學術的規範呢？起碼要「論必有據，說必依理。」多年

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來，「民主」與「科學」兩詞常被相提並論，其實「民主精神」（用於處理眾人之事）與「科學精神」（用於治理學問）有相通處，其最核心的概念，就是「講理」。學府裡的教學與研究要在「講理」。

且以美國大學的「學術自由」規範為例說明。「美國大學教授協會」（American Association of University Professors, AAUP）與「美國大學協會」（Association of American Colleges, AAC）發起，而後來為兩百多個學術團體共同簽署的《關於學術自由與永久聘任原則的聲明》1 中明寫：「教師在講課時有其自由，但須注意避免引入與討論主題無關的爭議。」2 換言之，教師講學不是可以隨便的。其實「講學」一詞本身就隱含了規範──講的必須是學問，當不容許教師胡言亂語或道聽途說。至於做研究，則還需受「學術倫理」（academic ethics）的規範。近年由於接二連三爆發許多違反學術倫理的事件，還鬧到國外去，教育部及科技部近年要求研究型大學設置「學術誠信」（academic integrity）或類似名稱的單位，而各校研究生也被要求修習相關課程。3

二、關於大學自治

查《大學法》說大學享有「自治權」，是「在法律規定範圍內」的。何謂法律呢？查《中央法規標準法》第二條與三條，明白區分了「法律」與「命令」4，而第六條又明寫「應以法律規定之事項，不得以命令定之。」換言之，大學的自治權必須受「法律」的規範，但不受「命令」的制約，除非該命令是在法律中授權有關部會所為而送立法院備案的。與大學有關的法律有哪些呢？查有《大學法》、《教師法》、《私立學校法》、《學位授予法》、《教育人員任用條例》、《專科以上學校教師資格審定辦法》、《公務人員懲戒法》等等，當然還有一些有關會計、保險等的法律。

1_{“1940 Statement of Principles on Academic Freedom and Tenure", the American Association of}

University Professors (AAUP).https://www.aaup.org/report/1940-statement-principles-academic-freedom-and-tenure

2_{“Teachers are entitled to freedom in the classroom in discussing their subject, but they should be}

careful not to introduce into their teaching controversial matter which has no relation to their subject.” 3_{其實，這些措施都只是治標。治本之道：一、應從中小學就應該重視倫理道德教育。若「中華} 文化基本教材」裡強調的「誠」、「正」、「信」、「盡己」、「務本」、「脩身」、「義利之辨」、「是非之心」、「毋自欺也」、「己所不欲勿施於人」等等觀念能深入人心，違反學術倫理之事自然消弭；學生何需浪費時間與精力再去上「學術倫理」課？二、應營造好的學術風氣，避免「學魔」、「學妖」及「學閥」等的把持與壟斷。 4_{《中央法規標準法》第二條：「法律得定名為法、律、條例或通則。」第三條：「各機關發布之} 命令，得依其性質，稱規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則。」

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然而在實務上，不只教育部的官員們，大學裡大部分的主事者卻都把命令當法律，於是乎教育部的任一紙公文（現在是電子信）就可以干預大學的自治。何以致之？近年當局積極推動的以「競爭型計畫」獎補助高等學府的做法，做到了使各校「臣服」的「成果」。在學費凍漲的情況下，教育部的獎補助款成為學校的重要糧草。於是每年教育部藉著這種「競爭性計畫」的「提示」揭櫫高教政策，各校自然就會積極配合。現在諸大學唯教育部及科技部馬首是瞻，高教界已經沒人敢高談闊論「大學自主」。歸根結柢，臺灣的公立大學不能充分自治，原因在於他們不是法人；私立大學不能充分自治，原因在《私立學校法》限制太多。而又由於公立大學不是法人，教育當局一貫一視同仁，仍然把是法人的私立大學當作「非法人」看待。可以這樣說：只有當公立大學成為法人後，我們的私立大學才能真正「做法人」。官員們或由於基於過去的經驗，並不了解「法人」的意義，或是由於故意曲解，他們的心態就是如此！教育當局曾經在民國九十年代初期積極推動過「大學法人化」，甚至有意在《大學法》中列專章。但時至今日這一觀念似乎已偃旗息鼓，少人談論。其關鍵在於，公立大學若是法人，學校的監理權就會主要落在董事會（或理事會）中，而非教育部：校長的遴選就會由董事會（或理事會）主導，而教育部難以置喙；大學的招生政策，教育部也就不能再妄加支配；大學的收費標準，教育部也只能間接影響。現行的主計與人事法規都必須翻修。連帶地，立法委員與議員也就無從在會堂上大聲質詢大學校長，甚至藉機勒索、羞辱他們。說實在話，誰願意丟棄已經牢牢掌握的權力呢？話說回來，公立大學「法人化」若要推行，也必須循序漸進—體質好的大學可以先開始，有些還不夠自治水準的大學，就應延後。最近有個例子：三所國立大學校長聯名在報端反對教育部擬修改的《專科以上學校教師資格審定辦法》，因為其中增加了許多繁瑣而有爭議的規定，「有侵犯大學自治之虞，將對大學提升國際競爭力產生嚴重後遺症。」5 但臺灣的大學良莠不齊，對於當年在「廣設大學」政策下孵出的許多「也是大學」而言，相關條文的修訂卻可能是有需要而適用的。此例突顯了一個嚴重問題，就是教育部常便宜行事，企圖將所有大學一視同仁—這當然是不對的。 5_{見管中閔、吳正己、廖慶榮，〈教育部，請尊重大學自治〉，《聯合報•民意論壇》，2020 年 9} 月14 日。

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三、關於大學的共通課程

教育部從民國七十年代開始推行的大學通識教育課程，這在民國八十、九十年代達到高峰，但到民國一百年代就逐漸退潮了。也許與行之多年的「通識教育評鑑」停辦有關，各校紛紛減少通識教育學分數；各校的「通識教育中心」也不再受到重視，不過聊備一格。甚至中華民國通識教育學會也以大學捐助不足的理由，將發行十四年（2005-2019）的機關刊物《通識在線》強迫停刊。甚至，各校的大一國文科逐漸也多改變性質，減少時數（從6 學分減到 4）。學校拿出的理由不外是學生對國文科缺乏興趣，但這其實正恰恰反映，學生們在中學就學得不夠，以致國文程度低落，已經到了一個極為嚴重的程度！歷史科亦復如是，遑論其他有關思想品德的科目！在目前中學生程度嚴重低落的情況下，大學不思積極彌補而期匡正中學教育的偏失，竟更「棒打落水狗」，將基礎科目的學分移作其他「實用性」科目用！真教關心高教發展的人對未來大學生的整體程度擔憂。

四、關於高等教育研究

各種高教問題盤根錯節，如何解決？在激烈的環球競爭架構下，臺灣面臨諸多獨有的困難，又要如何才能突破困境？在在需要扎實的研究。然而，設立了這麼多大學及研究所的臺灣，目前竟沒有任何一所「高等教育研究所」！教育部掌理高等教育的事務官，有在高教學府服務的經驗嗎？他們不少取得博士學位，是有關高等教育的學位嗎？是什麼樣的人指導的？國家教育研究院裡有個「教育制度及政策研究中心」，有在研究高等教育嗎？有委託專案研究高教育政策或其實施嗎？有舉辦過高等教育的研討會或研習會嗎？以上這些問題的答案，都要令人失望！這是一個長久存在的缺陷，然而臺灣卻辦了全世界大學數目密度最高的高等教育！

五、回顧過往之後，且前瞻未來，在此且提出幾樁具體的建議

1. 一個國家若是不重視高等教育研究，就不配辦理高等教育事業！就此點而言，國家教育研究院必須要扛起責任來：先舉辦一系列有關高等教育的研討會，再形成一系列高等教育的研究專案，進一步設置高等教育研究的專責單位。

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2. 應該研究什麼呢？首先要徹底檢討大學的性質，如何使大學這一群體（而非個別）能達成《大學法》第一條第一款所揭櫫的五項宗旨──研究學術、培育人才、提升文化、服務社會、促進國家發展。 3. 進一步則應提出新階段的《大學法》修訂，並研提「高等教育發展綱領」。例如我們應將大學分類（研究型大學、教學型大學、專業技術型大學），分別賦予不同的使命；須使公立大學逐漸法人化；須重視大學部的基礎教育（包括語文教育與通識教育），而將醫學、法律、管理、新聞等等教育逐漸改為學士後教育。 4. 各校在聘書中應增訂「學術自由」的規範（包括「學術倫理」等）。最後還要指出：高等教育的改革，需要熱情大學教授的參與。在如今教授們在各種研究計畫、評鑑、英語授課，以及只適用企業界的績效管理（如「可悲哀」 KPI、「好可噁」OKR）等等的桎梏下，還有多少大學教授存有改革的熱情與從事改革的時間與精力？首先我們須使一些教授們從桎梏中解放出來，讓他們可以有充分時間思考問題，提出解決方案。而不是如一般從事教育研究的人，多只會「食東食西不消化，說古說今會作文。」總而言之，高等教育的改革還有漫長的道路要走。