中國推動東北亞自由貿易區策略：機會與意願的研究途徑--吳玲君Update:2018/05/03

中國推動東北亞自由貿易區策略：

機會與意願的研究途徑

吳玲君

（政治大學國際關係研究中心亞洲暨太平洋研究所副研究員）

摘

要

東北亞自由貿易協定與東亞經濟共同體受限於中日韓三國之國內 外經濟結構與區域政治影響，被各界視為遙不可及的目標。然而北京 政府卻執意推展，扮演「知其不可為而為之」的主要推動者角色。本 文主旨即在以機會與意願兩項概念，分析主體決策、環境與其結構層 次之互動影響關係，對中國推動東北亞經濟合作的現象進行描述與解 釋，以期了解中國在推動東北亞自由貿易的決策過程中機會與意願考 量之互動因素。 關鍵詞：中國、東北亞自由貿易區、東亞區域合作、10+3、機會與意 願

壹、前言

自美韓「自由貿易協定」(Free Trade Agreement, FTA)達成 協議之後，東北亞的中日韓自由貿易區(China-Japan-Korea Free Trade Area, CJKFTA)構想，又稱「東北亞經濟合作體」或是「三 方合作」(Trilateral Cooperation)更受到中國官方的高度肯定與重

視。1 _{2011 年 5 月 22 日，中國國務院總理溫家寶、日本前首相菅直人} 與南韓總統李明博在東京三國領導人會議中，就有關中日韓自由貿易 區的構想之產官學聯合研究工作達成協議；三方一致同意從原計畫的 2012 年提前一年完成，並預計三國於 2012 年啟動自由貿易協定談判。 2011 年 9 月 27 日，中日韓三國合作秘書處在南韓首爾正式掛牌成立， 為三國之間第一個官方辦事處，象徵合作機制正式開始。2 雖然，長期以來，各方的研究報告對三方合作不感到樂觀，認為 東北亞區域整合將會是一個漫長的過程，秘書處成立充其量也只是一 個基礎性的起步。然而，中日韓三國已確定啟動談判的日程，並希望 就商品、服務、投資在內的所有領域之市場開放範圍進行談判，且同 意就農產品等敏感部分的進行磋商。此一進展與中國區域經濟合作的 策略息息相關。事實上，自 2002 年中國提出中日韓自由貿易區可能性 研究之構想後，在國際不同場合中多次呼籲日本與韓國考慮東北亞之 間的自由貿易區談判；雖然，歷次之會議成果僅為較廣泛之原則、宣 言，遲遲未出現具體合作計畫，但是中國政府仍執意推展此一遙不可 及的理想。 本文旨在以機會(opportunity)與意願(willingness)兩項概念，進行 包含環境與結構層次之分析，以便針對中國推動東北亞經濟合作的現 象進行描述與解釋，並進一步了解中國推動東北亞自由貿易之策略因 由於中日韓對合作名稱上排名的順序有不同意見，因此三國的合作統稱東北 亞經濟合作，或是三方合作，首爾秘書處的正式名稱為“Trilateral Cooperation Secretariat”。

Ministry of Foreign Affairs of Japan, “Japan-China-ROK Trilateral Summit Memorandum on the Establishment of the Trilateral Cooperation Secretariat among the Governments of Japan, the People’s Republic of China and the Republic of Korea,” Ministry of Foreign Affairs of Japan, May 30, 2010, <http://www.mofa.go.jp/region/asia-paci/jck/summit1005/memorandum.html>。 秘書長按韓、日、中順序輪流提名任命，任期 2 年。

素。質言之，與西方開發國家相較，中國發展區域及雙邊自由貿易協 定的起步較晚，目前官方也未正式發表自由貿易協定方向與策略。然 而從 2001 年「東協加中國」（China-ASEAN Free Trade Area，又 稱「10+1」）合作啟動後，中國透過與區域外的小國合作，已藉此累 積與不同國家的自由貿易協定交涉經驗。在貿易區域化與國際化的過 程中，中國選擇以「宣示」方式推動東北亞自由貿易合作的理由複 雜，本文藉用機會與意願條件，及其之間的互動過程，解釋中國以 「過程」代替「目標」策略之可行性。

貳、中日韓自由貿易區構想的發展

中日韓三方合作談判始於 1999 年 11 月的一場非正式會議，當時 的日本首相小淵惠三、南韓總統金大中與中國總理朱鎔基在菲律賓首 都馬尼拉出席東協與中日韓的「東協加 3」(ASEAN Plus Three)之領 導人會議，而中日韓三國則於會議期間舉辦一場「非正式早餐會」， 自此開啟中日韓三國合作的首頁。 中日韓的自由貿易區構想經歷了民間學術性探討，官方參與研究 及產、官、學辯論等階段，目前則進入了官方推動的時期。事實上， 中日韓貿易合作構想始於南韓，1999 年起韓國學術即已開始探討合作 的可能性。2002 年 11 月 4 日，中國前總理朱鎔基在金邊舉行的中日韓 領導人會談中，正式提出有關建立中日韓自由貿易區構想；至此，中 日韓自由貿易區開始從民間探討階段進入官方參與可行性研究時期。3 之後，中國國務院發展研究中心、日本綜合開發研究機構和南韓對外 經濟政策研究院組成的三國研究機構合作研究，讓有關東北亞合作的 最原始數據、文獻、產業與社會輿論資料變得更為豐富。 2003 年 10 月 6 日，在印尼召開的第五次中日韓高峰會談期間，三 陳建安，〈中韓日自由貿易協定(FTA)的可行性及其經濟效應〉，《世界經 濟研究》（上海），2007 年第 1 期，2007 年 1 月，頁 74-80。

國領導人簽署了《中日韓推進三方合作聯合宣言》，象徵著產官學研究 已有共識，東北亞自由貿易區構想已逐漸走上政府推動的軌道。4₂₀₀₉ 年 10 月上旬，繼三國在領導人會議一致同意「著手商討中日韓自由貿 易協定」事宜之後，10 月 25 日在泰國華欣舉行的第六次中國、日本、 南韓經貿部長會議中，三方更於會後發表《第六次日韓中經貿部長會 議聯合聲明》。5_{中日韓官方公開認同此一構想，且在有關自由貿易協} 定之民間共同研究會議上更展現了積極態度。如今，三國在美韓自由 貿易協定達成協議後，2010 年再次確定合作的大架構，通過《2020 年 中日韓合作展望》，決定在 2011 年 9 月設立秘書處，並承諾於 2012 年前完成中日韓自由貿易區聯合研究和三國投資協議談判。6 中日韓三方的雙邊自由貿易區研究已進行多年，期間甚至面臨談 判破裂的困境，但中國一直公開肯定東北亞自由貿易協定的目標，認 為有必要在此架構範圍內不斷討論、凝聚注意力，必要時可以先擱置 可能引起爭議的領域，先就有可能相互開放的領域達成一致，然後再 逐步將其範圍擴大。中國的上述策略，和東協國家合作時所謂的亞洲 陳柳欽，〈中韓日 FTA 建立的可能性與路徑選擇〉，《當代韓國》（北 京），2008 年春季號，2008 年 1 月，頁 35-46。

Soh-jung Yoo, “Korea, China, Japan agree to start joint study on FTA,”

The Korea Herald, October 13, 2009, <http://www.lexisnexis.com/us/

lnacademic/results/docview/docview.do?docLinkInd=true&risb=21_T8070 187151&format=GNBFI&sort=RELEVANCE&startDocNo=1&resultsUrl-Key=29_T8070187160&cisb=22_T8070187159&treeMax=true&treeWidth=0& csi=158208&docNo=1>. 中華人民共和國外交部，〈2020 中日韓合作展望〉，《中華人民共和國外 交部》，2010 年 5 月 30 日，<http://big5.fmprc.gov.cn/gate/big5/www.mfa. gov.cn/chn/pds/gjhdq/gjhdqzz/zrhhz/zywj/t705958.htm>。依據韓國學者趙炳 世在 2011 年 11 月 12 日由政治大學研究發展處等於臺北主辦之「東亞區域 整合與策略聯盟：台灣新機會與挑戰研討會」上的發言，每年只有 200 萬美 金的預算，總共 20 個工作人員的配置，目前很難看出發揮的力道。

方式(Asian Way)相當類似。爰此，可知在「宣示」合作的目標並考量 各種機會與限制之後，中國政府仍有意願將東北亞的合作視為重要政 策，並積極創造「機會」成就此一長期「目標」。

參、機會與意願概念的定義與分析架構

機會與意願之概念源自於郝羅‧史博特(Harold Sprout)及瑪格瑞 特‧史博特(Margaret Sprout)兩位學者所提倡的理論，其核心為探討 世界政治體系中的生態互動關係。7_{史博特等人之核心思想著重「生態} 三角關係」(ecological triad)；所謂生態三角關係，牽涉主體本身(en- tity)、主體所處的環境(environment)，以及主體與環境之間的關係(en-tity-environment relationships)三面向之關係。8 此一分析方法並不複雜，主要目的是要將宏觀與微觀現象的互動 關係整理歸納，使之成為國際政治中實用性的分析工具。1980 年代， 史塔(Harvey Starr)透過此三角關係的分析，加入機會與意願的兩個概 Harold Sprout & Margaret Sprout, Man-Milieu Relationship Hypotheses in

the Context of International Politics (Princeton: Center of International

Studies, Princeton University, 1956), pp. 17-19; Harold Sprout & Margaret Sprout, The Ecological Perspective on Human Affairs (Princeton: Center of International Studies, Princeton University, 1965), p. 27; Harold Sprout & Margaret Sprout, An Ecological Paradigm for the Study of International

Politics (Princeton: Center of International Studies, Princeton University,

1968), pp. 11-21; Harold Sprout & Margaret Sprout, “Environmental Factors in the Study of International Politics,” in J. N. Rosenau, ed., International

Politics and Foreign Policy (New York: Free Press, 1969), pp. 41-56.

Harold Sprout & Margaret Sprout, An Ecological Paradigm for the Study

of International Politics, pp. 11-21; Harold Sprout & Margaret Sprout, Man-Milieu Relationship Hypotheses in the Context of International Politics,

pp. 17-19; Harold Sprout & Margaret Sprout, “Environmental Factors in the Study of International Politics,” pp. 41-56.

念，將國際政治領域中多元而分散的文獻以此概念進行組織與統整分 析，使此一分析架構更為明確；9_{然而，在整理發展的初期，該架構之} 適用性仍待驗證，因此稱機會與意願的研究架構為「準理論」(pre-theoretic framework)，視其為發展為成熟理論前的必要經歷階段。 史塔認為機會雖是可行性的簡稱，但是其中也包括環境限制；就 總體的分析層次而言，則包括了環境與結構兩大因素。意願則是選擇 的另一個名詞，指在一定範圍內之多項選擇方案中進行實際選擇的行 為。其中意願涉及選擇之意願與選擇不做任何活動或行為舉動的意 願，或是利用現實情況下可得的能力，推動並促進特定政策方案進行 發展與運作。 機會與意願兩大概念主要著重在環境／結構層次與決策層次的互 動關係，其重點在於考量決策者與其所處環境之關係，並探討環境如 何限制決策者的行為，以及決策者如何觀察感知現實情況下之環境。 就莫斯特(Benjamin A. Most)與史塔的看法，機會是國際環境中各種 權力之分布與形式分類，具有許多種類的組成結構。機會可以視為國 際現象與所推動政策之間的連結，具有審視推動政策所在之環境的功 能，可以針對各種活動創造機會或是探查受到限制的機會。同時，機 會的功能凸顯於「互動可能性」(possibility of interaction)，「機會」 等同於出現「互動」的機會。10_{以「經貿合作」形式觀察，「機會」可} 以代表更多的互動元素；除了國家之外，更包括企業、國家與他國國 內企業及人民之間的合作，而此等合作需要環境給予機會。11

Benjamin A. Most & Harvey Starr, Inquiry, Logic and International Politics (South Carolina: University of South Carolina, 1989), pp. 23-46.

Benjamin A. Most & Harvey Starr, Inquiry, Logic and International Politics, pp. 27-31.

一般皆以戰爭為例，「機會」代表出現以下兩種狀態，第一種狀態為單一相 同國家內各人之間的互動，第二種狀態為一國內個人與他國內個人產生互 動，如此互動「可能」會引起衝突。雖是戰爭為例，但是以經濟合作也可

關於意願概念的核心著重於「決策」(decision making)及「選擇」 (choice)的研究。決策與選擇其實是決定於決策者對整體環境生態與結 構的認知及情況的定義。12_{另言之，意願與決策者考量所有認知的條件} 之優勢與劣勢、成本與利益的總和有密切關連性；決策者必須試圖預 期與評估其他行為者的反應或行為，同時觀察其本身行為在現實環境 下受限於一定機會範圍內的行為，包括了政府的能力、國內企業等行 為主體，以及國際行為主體之行為等，也即是加總所有的現實環境並 預計所謂的「預期效用」(expected utility)。 機會與意願兩大概念之應用有無法精密驗證的限制性，但是機會 與意願會相互影響，其各自可以成為自變項與依變項進行互動，而成 就各種國際行為運作結果。其中存在兩種互動分析理論，一為傳統分 析方式，討論機會與意願之條件；其二則為過程動態分析方式，考量 機會與意願互動過程之動態因素。目前中外學者對中國推動自由貿易 政策的研究文獻非常豐富，但各種有利與不利因素之分析多著重於事 實描述與經濟計算。然而，中國與東北亞國家之間的合作是多元複雜 的國際與區域內政經互動關係，用機會與意願兩種概念的分析途徑將 更有助彙整與歸納中國推動東北亞自由貿易政策的互動因素。 本文以中國為機會研究的主體，首先探討主體的條件與其環境可 能論中所處之成就及限制的機會結構環境。由於中國推動東北亞自由 貿易的能力與機會能影響其推動的意願，因此在機會與能力引發意願 的同時，主體的意願也會改變機會結構的環境，故中國推動東北亞自 由貿易政策之意願與成效仍基於其與機會的互動可能性，此一概念的 分析途徑有利於次序與邏輯的分析。 以產生「機會」及互動的「可能」。

Benjamin A. Most & Harvey Starr, Inquiry, Logic and International Politics, pp. 33-35.

肆、機會與意願研究途徑之適用性

本研究的目的不在追求理論的完整性與成熟性，而是認為「機 會」與「意願」為實用的研究途徑，可以協助理解與描述經濟外交決 策過程的因素。其優勢為可以適用於政治與經濟決策中現實情況下的 各種層次分析，不僅可以單純聚焦於決策者本身的層次進行分析，亦 可著眼於小團體決策者、外交政策組織，甚或擴展至一個國家的整體 政府組織層次等，較傳統外交分析法簡易與靈活。13 事實上，國際政治研究領域中已經具備非常多元的研究成果，特 別是學界的主流研究也趨向單一層次的深入分析，以期能利用科學的 模式證明外交決策過程。過去在外交政策的文獻分析方式有二。第一 為「學科分析法」(disciplinary)，運用此類方式進行文獻分析的學者 以懷特(Quincy Wright)為代表，其採用傳統文獻分析，主要依循一種 主要的邏輯思考進行文獻之整理與分析，例如按照研究主題之發展歷 史，以及其他所有相關之歷史資料進行分析與歸納整理；14_{另外，還有}

「分類體系法」(taxonomy)，以辛格(J. David Singer)進行國際決策 之文獻整理歸納與分析，15_{但是該等文獻整理方法無法將文獻分析資料}

產生綜合與互動性的效果。此外，研究者蒐集文獻及篩選文獻時，也 容易受到其原先所設定之文獻篩選標準限制。

第二為「層次分析」(levels of analysis)，學者華茲(Kenneth Waltz) 就使用層次分析進行文獻歸納與整理。16_{所謂層次分析包含個}

Benjamin A. Most & Harvey Starr, Inquiry, Logic and International Politics, p. 46.

Quincy Wright, A Study of War (2nd _{edition) (Chicago: University of} Chicago Press, 1965), pp. 42-50.

J. David Singer, “The Level-of-Analysis Problem in International Relation,”

World Politics, Vol. 14, No. 1, October 1961, pp. 77-92.

人行為層次(human behavior)、國家內部結構層次(domestic regime) 及國際系統層次(international system)等三個層次，屬於較為靜態實用 的文獻歸納整理方法。相較之下，史博特等人提供的機會與意願研究 途徑能促使研究者跨越各種層次針對文獻進行分析，探討國家間合作 決策之各個階段與過程，同時也較能建構動態的互動管道，並非建構 單一決定性的概念模式，也非靜態的層次分析。因此在分析過程中確 實能輔助解釋各層次之間的互動因素，使整理之相關文獻資訊較易分 析理解。 然而，此一途徑也有其限制。若依據史博特等人倡議的分析方 法，其指出「當個人察覺、知覺，並感知到其所處的社會環境時，其 會做出最簡單且最符合其做事原則的反應；因為每個人都會依據其過 去的經驗，感知、察覺並詮釋任何當下所遭遇的現實情況」。17_爰此， 若以此概念解釋主體與環境機會關係時，就會以決策者感知的環境為 基礎；如深究決策者如何感知現實環境，則可知決策者對現實環境的 印象。 現在中國內部相互矛盾的意見同時並存，政策的看法也已有多元 的現象。事實上，已不少權威人士大聲疾呼要改進學界對中國使用過 時的分析架構，因為中國已經走出過去「獨裁統治」的階段，並已推 動多種政治體制改革的措施以配合經濟改革，或是回應經社變遷的挑 戰。因此，目前中國政府較為多元的決策過程是否可以視為此一研究 途徑中的認知主體，有需進一步釐清。 雖然中國之政策決定已經不如過去封閉，但是包括自由貿易協定 在內的對外政策之決策過程，仍較為集中且不透明或很少公開。18_中國 Press, 1959), pp. 2-16.

Harold Sprout & Margaret Sprout, “Environmental Factors in the Study of International Politics,” p. 45.

之自由貿易協定戰略彈性很大，並非全然出於純經濟理性的角度，以 往主要採取早期收穫計畫、貨物貿易、服務貿易等協定適應各國需 求；目前中國各項已簽訂的自由貿易協議傳承了模糊、沒有正規協調 機制且能見度不高的特性。19_{由此而言，中央政策特別是與自由貿易協} 定有關的策略，乃為政府官員集中的思考，雖然民意在決策過程中有 逐漸增加，但是影響力仍相當有限，所謂的原則也即是所謂的黨的共 識。20_{因此，此一研究途徑雖然忽略在形成共識過程的轉折，但在決策} 過程不透明的情況下，以集體決策者之感知環境為基礎的說法雖不甚 理想，但仍有適用性。

伍、中國推動中日韓自由貿易區的機會環境

一、機會主體本身

中國政府為機會的主體，而中國本身對自身推動東亞合作之意識 形態與利益基礎在於創造安全環境，有利追求經濟成長與國家優勢。 鄧小平之「和平與發展」策略，實際上延續後毛澤東時代所提倡之主 要議程，並盡量追求經濟發展，其主要策略包含使國家安全危機最小 化，同時盡量降低經濟發展之整體成本等。在上述策略中，降低發展 成本最實際的作法是與區域國家和平相處，以創造經濟發展的安全環 境。 爰此，中國在 1990 年代開始就主動投入區域經濟合作，並積極加 入諸多國際組織，例如亞太經合會議(Asia Pacific Economic Cooperation,

Could Derail Its Peaceful Rise (New York: Oxford University Press, 2007),

pp. 35-78.

吳玲君，〈中國與東亞區域合作：區域主義與霸權之間的關係〉，《問題與 研究》，第 44 卷第 5 期，2005 年 10 月，頁 16-19。

Susan Shirk, China: Fragile Superpower: How China’s Internal Politics

APEC)、 東 南 亞 國 協 (Association of Southeast Asian Nations, ASEAN)、10+3 論壇、東亞峰會(East Asian Summit, EAS)，以及上 海合作組織(Shanghai Cooperation Organization, SCO)，視此為保障 並深化中國利益的策略。1997 年東亞金融危機期間，北京政府以維持 人民幣匯率穩定的政策普遍獲得東亞國家信任之後，其區域主導的角 色已逐漸成形。2001 年中國推動「東協加中國」的自由貿易合作計 畫，以提供東協國家各項優厚的條件，主導與東南亞的經濟雙方貿易 自由合作。 在上述各項合作略有成果後，中國開始著手推動東北亞經濟整 合。2002 年，中國提出有關建立「中日韓自由貿易區」構想的建議， 從中國官方與學界的文獻資料中得以發現，中國方面認為目前三國已 是關係緊密的貿易夥伴，只要三國在原有基礎上合作定能獲益，而且 從區域貿易與產業結構的互補性理論出發，推動東北亞經濟合作已是 時勢所趨。同時，中國學術界也認為東亞多層次合作架構有助規則的 建立和良好治理能力的培育，21_{認為東亞合作可以功能型合作的方式展} 開，並建議以區域基礎設施的規畫和建設、通訊、能源及工業網絡之 建立，作為中日韓自由貿易區的第一步，透過官方協定來啟動貿易和 投資便利化，例如簽訂貿易和投資便利化的架構文件。因此，中國學 術界主張市場開放與金融穩定為區域合作的兩個主要目標；因為自由 貿易協定是實現市場開放的主要手段，區域金融合作則可能創造金融 穩定等良好環境以支持三方的自由貿易合作。22 中 國 學 者 認 為 東 亞 合 作 的 進 程 是 四 個 輪 子 一 起 轉 動 ： 第 一 個 輪 子 是 「10+3」，即整個東亞範圍的對話與合作；第二個輪子是「10」，即東協自 身的發展與合作；第三個輪子是「10+1」，即東協分別與中日韓之間的對話 與合作；第四個輪子是「3」，即中日韓之間的對話與合作。四個輪子轉動 即多層次的合作。請見張蘊嶺，〈中國－東盟自由貿易區的機遇和挑戰〉， 《亞太經濟》（福州），2003 年第 3 期，2003 年 3 月，頁 2-4。

此外，中國在官方的文獻中一直強調經濟安全的重要性，認為借 助日本的經濟實力、南韓新工業化的優勢與中國的市場優勢，將有利 於三國共同防範國際間的金融危機，阻擋外來風險。可是就東北亞和 平與安全的考量而言，東北亞局部地區仍存在諸多不安因素；如朝鮮 半島上南北韓兩國的緊張局勢、中日和日韓之間的領土紛爭，以及三 國之間的歷史遺留問題等，都影響著東北亞地區之和平與穩定。中國 學者常提及因歐盟發展成功經驗之影響，認為解決歷史問題和保障區 域安全最好的方法是經濟合作，以合作方式處理三國關係不但對東北 亞地區的長期和平與發展具有重大意義，也為三國經濟長期穩定的發 展奠定基礎。 簡言之，中國在互動機會開始之際，就表明了追求合作目標的決 心，故中國總理溫家寶經常性地宣示三國應共同努力加速建立中日韓 自由貿易區，也因如此，自中日韓合作啟動 10 年來，號稱建立了 17 個 部長級會議機制和 50 多個交流對話機制，而對於三國之間宣示性及象 徵性的合作，中國官方都大肆報導，並以「大突破」(A Big Step For-ward)等「正面」詞句形容合作的進展。23 雖然，中國也企圖爭取「中韓」或「中日」的合作，特別是「中 韓」經貿合作的談判一直斷斷續續，2012 年 5 月初雙方共同宣布，將 盡快啟動自由貿易協定；目前來看中國的三邊與雙邊自由貿易協定是 同時進行的，其中「東北亞合作」是在中國在完成「中國與東協」自 由貿易協定後的既定政策。 張蘊嶺，〈中國同東亞的經濟一體化與合作〉，《當代亞太》（北京）， 2006 年第 1 期，2006 年 1 月，頁 3-9。

Yongming Shi, “A Big Step Forward,” Beijing Review, No. 43, October 2009, pp. 10-11.

二、環境可能論中主體所處的機會環境

史博特等人在論及主體與環境之間的互動關係時特別提到環境可 能論(environmental possibilism)，因為決策者若非處在既定環境特 徵、環境條件或既定的社會環境下，其本身將無法做出特定的選擇。24 第一，空間／地理要素一直是機會論中促使互動可能性的最重要因 素，不少合作的行為皆受限於空間以及地理因素。25_{過去的研究結果顯} 示，影響國家互動的地理因素直接關係到各種互動機會。就中國與東 北亞經貿合作的機會環境而言，中日韓本身就有地理上的緊密性，而 中國自經濟改革開放後最重視的國家也是鄰邊國家。就理論而言，邊 界接壤或地理上屬於鄰近地區的國家之間有促進互動的可能性，因此 較易形成永續發展層次的互動機會。 第二，機會具有許多種類結構的可能，機會可以是國際環境中各 種權力結構及潮流現象之分布，因此而成為國際合作現象之間的聯 結。建立「中日韓自由貿易區」之構想與東亞區域整合有很大的關 係；就區域主義發展的現象而言，目前東亞區域需要有如歐盟(Euro-pean Union, EU)及北美自由貿易集團(North American Free Trade Agreement, NAFTA)等實力相當的合作機制。東亞在「10+3」架構下

決策者一定要處在既定環境特徵與條件下，方能有機會做出特定的選擇。此 簡單的常識在「菜單理論」(The Menu for Choice)中發揮的十分透澈。羅 賽特(Bruce Russet)及史塔曾以「菜單」(The Menu for Choice)來喻國家外 交政策的選擇空間。請見 Bruce Russet & Harvey Starr, World Politics: The

Menu for Choice (New York: W. H. Freeman and Company, 1992), p. 24。

在國際關係的議題上「邊境」的研究以衝突為研究的主體，然而，「邊境」 雖是引發衝突互動關係的要素，更可能是合作互動的重要機會。請見 Ben-jamin A. Most & Harvey Starr, Inquiry, Logic and International Politics, p. 588。

的協定如「東協加中國」、「東協加日本」(Japan-ASEAN Economic Partnership Agreement, JAEPA, 2008)、「東協加南韓」(Korea-ASEAN Free Trade Area, KAFTA, 2009)等都已陸續簽訂完成，而 中日韓自由貿易區若順利建立，將是完成東亞區域合作版圖的最後一 塊拼圖，不論是對中國抑或是東亞的政治與經濟實力發展皆意義深 遠。 以區域經濟考量，目前中日韓三國是東亞地區經濟實力最堅強的 國家， 2010 年中日韓三國國民生產總值高達 12.43 兆美元，其經濟規 模在全球僅次於歐盟和北美。故東北亞三國在此形勢下，有其必要建 立自由貿易區以提高區域競爭力。因此，中國對東北亞地理區域之認 同是中、日、韓對區域經濟合作政策表達認同態度的一個起點，並由 此出發探索多種合作途徑。26 第三，機會環境也可以是組成結構的環境。在經濟結構上，三國 的互補性優勢也是中國與東北亞經貿合作環境中的重要機會；日本為 已開發國家，南韓屬於新興工業化國家，而中國則為開發中國家，三 個發展不同程度的經濟體，讓三國在經濟結構上有互補性的優勢。首 先，在勞動力資源上，日本和南韓存在人口年齡老化、勞動力成本高 的隱憂，而中國則擁有大量勞動力，不但可以向日韓提供成本較低的 勞動力，又可緩解自身的就業問題。 其次，在產業結構上，日本為資本密集和創新技術產業高度發展 的現代化國家，而南韓則是次於日本的新興工業國家，技術密集型產 國民生產總值的來源請見 2010 年世界銀行公告之中國、日本與韓國的正式 統計數字。請見 World Bank, “Data Catalog (China),” World Bank website, 2010, <http://data.worldbank.org/country/china>；World Bank, “Data Catalog (Japan),” World Bank website, 2010, <http://data.worldbank.org/country/ japan>；World Bank, “Data Catalog (Korea, Republic of),” World Bank

業且資訊科技產業相當發達。目前南韓政府正在積極調整產業結構， 朝向發展資本密集型和一般技術密集型產業。至於中國則是致力於工 業化的開發中國家，屬於勞力密集型產業且擁有發達的製造業。再 則，在市場環境的互補上，三國之間出口商品結構不具明顯競爭關 係，而在技術、資金、能源、礦產、勞動力、輕重工業和工農產品之 間則具有明顯的互補性，故成立自由貿易區在理論上有實質的基礎。 另言之，伴隨著區內市場的擴大，以及來自內部和外部競爭的加 劇，理論上，技術和資本密集型產業會在三國間重新整合布局；在一 些高附加價值產品和規模經濟效應明顯的產業中，中日韓將會在產業 鏈的不同生產環節和有差異的產品間開展分工合作。此等研究結論以 為，透過簽訂三國自由貿易協定，將提供更多契機以提升三國的經濟 與貿易總體成長；而此一基本經濟環境利基，則可為東北亞地區帶來 更深度整合的誘因。27 第四，機會論以為機會互動的產生，必須以現實情況條件下確實 可能發生互動為前提，若現實情況下可以提供更有力的互動機會，則 會加深互動的意願。因此，就史塔之看法，「互動」等同於創造「機 會」。28_{單純就經貿往來而言，雖說互動可能會引起經濟上的糾紛，但} 為了避免與協調糾紛，也可能提供各國合作的「機會」。就經濟學理 論而言，自由貿易區將對區域產生貿易創造與轉移作用；這是由於區 域內各國之間降低或取消關稅後將刺激內部貿易增加，從而推動區域 內的經濟增長而形成之成果。 目前中日韓三國是東北亞地區的三大經濟體，在此經濟互動基礎 上，建立中日韓自由貿易區一方面能掃除原先存在的貿易壁壘，三國

T. J. Pempel, “ Northeast Asian Economic Integration: A Region in Flux,”

Asia-Pacific Review, Vol. 14, No. 2, November 2007, pp. 60-61.

Benjamin A. Most & Harvey Starr, Inquiry, Logic and International Politics, pp. 30-31.

之間交易成本價格會降低，將能享受區域貿易安排產生的貿易創造效 應；另一方面更可以享受到貿易擴大的效應，區內消費需求也會不斷 擴大，進而帶動中日韓三國各自經濟發展。除此之外，由於中日韓三 國各自簽署自由貿易協定的國家多數是重疊的，都與東協國家自由貿 易協定或是經濟夥伴協定層層相扣，故而建立中日韓自由貿易區後三 方之互動將會創造更多合作的機會。 同時，在現今全球化的時代，全球化會造成市場風險，一個國家 或一個區域經濟發生危機後，會迅速擴散到全世界；在這種情況下， 面對金融危機任何一個國家都難以做到獨善其身，國際經濟問題已經 成為國際安全問題，其中 1997-1998 年東亞金融危機就是個典型的例 子。中日韓自由貿易區的構建與合作在理論上有利於保障經濟安全的 機會，憑藉日本既有的經濟實力、南韓新興工業化國家的優勢，以及 中國不斷增強的國際競爭力，建構以三國之合作為基礎的區域經濟組 織將有利於防範國際金融危機。目前三國的互賴關係已逐漸加強，中 國的主要進口國家日本與南韓居第一與第二名，中國主要出口國家中 南韓與日本居第三與第四，僅次美國與香港。29_{至於日韓之間的經貿關} 係也相當密切，相互間均為主要的貿易與投資對象。簡言之，對中日 韓三國而言，三方因為有「互動」而出現經貿上「互賴」的機會。 另一個「互動」可能產生「機會」之情況，是安全需求所引發 的。當前東北亞局部地區仍存在諸多不安因素，如朝鮮半島上南北韓 兩國的緊張局勢、中日和日韓之間的領土紛爭及三國之間的歷史遺留 問題等，這些都影響著東北亞地區的和平與穩定。一般理論皆認為保 障區域安全最好的方法是經濟合作，故三國經濟合作將有助於東北亞 地區的長期和平與發展。此外，由於三國領導人在亞太經合會與東協 加 3 等合作會議上每年都須聚會，因此將每年定期聚首共同商討區域合 經濟部國貿局，〈中國大陸基本資料表〉，《貿協全球資訊網》，2012 年 5 月 5 日，<http://www.taitraesource.com/total01.asp>。

作事宜，促進定期會晤機制的正式形成，此舉為實現中日韓自由貿易 區創造了有利條件。

三、環境可能論中主體與環境之間的機會限制關係

環境可能論中，環境被視為是一組因素，提供人們有限的機會， 同時會限制可行的行動型態及行動後果。而環境可能論的大前提在於 限制性為可被預期的，限制性範圍則可寬可窄，決策者必要在有限的 機會進行選擇。30_{在中日韓合作的有利機會環境下，中國卻無法直接進} 行談判行動，主要是因為中國政府很清楚東北亞經濟合作環境的限制 性遠比有利機會因素來的多，此等環境的限制雖無法精算，卻可以預 期。31 首先，三國存在市場結構與消費上政策協調的限制。理論上，區 域內個別國家經濟發展上的差異應是加強區域合作的主要動力來源， 此論點也是中國官方推動東北亞經貿合作的依據。但是對於經濟合作 而言，經濟結構差異大既是誘因也是阻力，因為如此三國為推進自由 貿易區建設所需要進行之經濟結構調整的程度比較高，對不同社會集 團利益的衝擊也比較明顯，其所產生的社會壓力和阻力自然也就較 大。例如日本政府因國內紡織業、食品加工業等不具競爭力而在這兩 個部分特別敏感，南韓政府同樣也對食品加工業有所顧慮，故不輕言 大幅開放國內市場。 同理，雖然經濟結構上有互補性為一優勢，但是巨大的經濟發展 差距，也會導致市場結構與消費上政策協調的困難，進一步成為合作 的掣肘。而因為三國之發展程度不一，將會造成市場容量及進口標準

Harold Sprout & Margaret Sprout, Man-Milieu Relationship Hypotheses in

the Context of International Politics, p. 39.

Harold Sprout & Margaret Sprout, “Environmental Factors in the Study of International Politics,” p. 44.

的差異，例如日韓對中國食品皆抱持負面看法和南韓對中國下游製造 業的戒備，以及中韓對日本電子業等工業進入的芥蒂等，再加上近十 年來，隨著三國之間的雙邊貿易迅速發展，貿易摩擦不斷產生；中日 韓三國貿易收支失衡及各國設置的貿易壁壘，皆為合作談判無法順利 進展的部分原因。32 第二，結構限制性也包括特定產業實施保護主義與商業環境障礙 之策略。三國對國內的產業都有保護的措施，其中農業一直是影響中 日韓自由貿易區建立的主要因素之一。在日本，農業集團是一個相當 特殊的利益團體，受日本自民黨的支持與保護，與政治有著緊密的聯 繫，如此的國情限制了日本農業自由貿易的發展；33_{南韓對於農業雖不} 及日本保守，但是農業團體的利益意識也很高；中國更因是一個農業 大國，農業政策嚴重影響到國家經濟發展的前景。若日韓不願開放農 產品市場，中國農產品在產量上的比較優勢將無法發揮，日韓的農作 物因為品質較佳且較具競爭力，將可能會擴充其在中國之市場，威脅 中國農民的生存空間。目前，日韓國內農民保護政策的重要性大於國 際競爭問題，在自由貿易的規則中則是政治公平性問題大於經濟問 題；中日韓三國雖在日前表示有意討論此一問題，但欲達成共識以組 建自由貿易區仍困難重重。 結構限制性也包括商業環境，中國目前是全球最受矚目的製造地 與市場，但其中仍存有許多與商業環境相關之問題尚待解決。雖然自 由貿易協定對商業環境規定較世界貿易組織(World Trade Organization, Sarah Chan & Chun-Chien Kuo, “Trilateral Trade Relations among China, Japan and South Korea: Challenges and Prospects of Regional Economic Integration,” East Asia, Vol. 22, No. 1, Spring 2005, p. 47.

Mitsuyo Ando & Fukunari Kimura, “Japanese FTA/EPA Strategies and Agricultural Protection,” paper presented at the 10th_{International Convention} of the East Asian Economic Association (Beijing: Tsinghua University, November 18-19, 2006), pp. 1-25.

WTO)鬆散，只要締約國相互同意，談判的成功性相對較高，但是自由 貿易協定簽訂的方式也各有不同。日本雖不似美國擁有強大的律師團 作為後盾，要求簽訂自由貿易協定的對象國必須先改善其服務產業、 投資規則與智慧財產權等方面之情況，但是日本也會要求簽約國必須 改善其投資環境，包含貿易的便利性、投資規則與智慧財產權的體制 建立、私人企業與政府間糾紛的解決機制等。目前來看，期望以自由 貿易協定來要求中國進行國內體制改革的誘因還不夠強烈。34_三國進行 談判之際，中國商業環境有關的問題經常被日本及南韓提及為重要的 限制因素。 第三，政治與文化因素常在無形中困擾著中日韓自由貿易區合作 的默契，特別是在經濟合作誘因或合作壓力不大之際，政治敏感議題 就會浮現並進而阻撓談判。雖然此等限制的範圍可大可小且無法精算 評估，但也是必須列為考量的阻力因素。三國間本來即存在領土及領 海主權問題，日本背負著帝國主義向外侵略的沉重歷史記憶，又有日 本修憲問題及東北亞地區複雜的安全局勢等，因此在這一部分，三方 之衝突、糾紛迭起；狹隘的國家主義與日益深化的猜忌，使得三國間 共同的區域認同無法形成。35_{在三國的眾多衝突中，日本教科書事件、}

Fukunari Kimura & Mitsuyo Ando, “Economic Obstacles to a Northeast Asian FTA,” in Jehoon Park, T. J. Pempel, & Gérard Roland, eds., Political

Economy of Northeast Asian Regionalism Political Conflict and Economic Integration (Massachusetts: Edward Elgar Publishing Limited, 2008), pp. 77-79.

雖然過去南韓盧武鉉政府提出東北亞合作倡議(Northeast Asian Cooperation Initiative, NEACI)，企圖建立一個互信、互惠、共生的區域共同體，但最終 由於北韓問題未能妥善解決。請見 Jae Ho Chung, “China and Northeast Asia: A Complex Equation for ‘Peaceful Rise’,” Politics, Vol. 27, No. 3, August 2007, pp. 156-164；Mireya Solis & Saori N. Katada, “The Japan-Mexico FTA: A Cross-Regional Step in the Path towards Asian Regionalism,”

日本前首相小泉執意參拜靖國神社，以及獨／竹島(Dokdo/Takeshima) 等事件是三國長期爭執的事件，而突發的事件也會使得原本就僵化的 關係覆上陰霾。36 最後，日本與南韓兩國大相逕庭的自由貿易協定策略，更是中國 推動東北亞整合中最嚴厲的考驗。三國都希望透過自由貿易協定獲得 實際經濟利益，可是基於不同因素的考量，卻逐漸形成了各自不同的 自由貿易協定策略，形成了中國優先推動東亞自由貿易區之可行性的 限制，因為東北亞的三方合作，目前並非中日韓三國政府之政策優先 考量重點。37 南韓雖自稱東亞國家，但是其對外貿易與簽署自由貿易協定之策 略乃是以全球為格局，並以區域集團及有潛力的新興市場為主要目 標，並不侷限於東亞地區；其最高政策目標是以保障南韓經貿利益與 提升產業競爭力的策略為重點，而其簽署自由貿易協定的主要對象皆 是政府對企業界牽制較少，以及對出口有實際效益之國家，此也即是 經濟利益和產業體系同時發展之戰略。至目前為止，南韓已與智利、 新加坡、印度、歐盟、東協與美國簽定自由貿易協定，38_{還規畫與南方} 例如，2010 年中國漁船與日本巡邏船在釣魚臺的相撞事件，即造成雙方暫 停了貿易合作談判之結果。中國漁船與日本巡邏船釣魚臺相撞事件是指發生 於 2010 年 9 月 7 日的日本海上保安廳巡視船在釣魚臺海域與中國漁船發生 衝撞，並將中國船長扣押的事件。請見 Seungjoo Lee & Chung-in Moon, “South Korea’s Regional Economic Cooperation Policy: The Evolution of an Adaptive Strategy,” in Vinod K. Aggarwal, ed., Northeast Asia: Ripe

for Integration? (Heidelberg, Berlin: Springer-Verlag, 2008), pp. 47-49。

Hyungdo Ahn, “FTA Policies of CJK and Prospects of CJK FTA: Korean Perspective,” paper presented at the International Conference on Prospects for Regional FTA(s) in Northeast Asia (Seoul: Korea Institute for International Economic Policy, KIEP, December 14, 2006), pp. 1-8.

共同市場(MERCOSUR)、墨西哥、海灣合作理事會(Gulf Cooperation Council, GCC)等國家或經濟體進行合作。39 雖然南韓對外貿易與簽署自由貿易協定之策略是以全球為格局， 但對於東北亞三國之合作，南韓仍有進行相關研究並提出可行方案。 南韓研究報告指出，由於中國與日韓兩國的科技水準發展步調不一且 差距過大，故簽署中日韓自由貿易協定對三國而言經貿困難度較高； 較佳的路徑是應分別由科技水準較相近的日韓兩國先簽署自由貿易協 定，同時成立中韓自由貿易協定，之後再於適當時機以南韓為橋樑， 三國共同談判合併兩項協定內容，最後達成中日韓三方的自由貿易協 定。40_{然而，日韓雙邊之自由貿易協定自 1998 年開始至今進展並不順} 利，日韓在市場開放範圍及開放程度上仍互不讓步，同時南韓更另外 要求日本高科技技術轉移，此亦為日本為難之處。41_{至於中韓之間有關} 定也於 2011 年 11 月底獲國會通過。

Chang Jae Lee, “Characteristics and prospects for East Asian economic integration: a Korean perspective,” Economic Change and Restructuring, Vol. 41, Issue 4, October 7, 2008, pp. 331-344, <http://ideas.repec.org/a/ kap/ecopln/v41y2008i4p331-344.html>; Gilbert Rozman, “South Korea and Sino-Japanese rivalry: a middle power’s options within the East Asian core triangle,” The Pacific Review, Vol. 20, No. 2, June 2007, p. 197.

Taegi Kim & Jun-Heng Zhan, “Industrial Structure, Regional Trade Bias, and China’s FTA with Korea and Japan,” Seoul Journal of Economics, Vol. 19, No. 4, Winter 2006, pp. 381-404.

不過在受到韓國推動韓美自由貿易協定之刺激後，逐漸促使日本積極尋求與 韓國展開自由貿易協定協商；雙方已於 2010 年 9 月、2011 年 5 月進行局長 級實務工作會議，但迄今仍未有具體進展。韓國與日本之自由貿易協定推動 現況，請見國際經貿局駐韓國代表處經濟組，〈韓國與日本之 FTA 推動現 況〉，《國際經貿服務網》，2011 年 10 月 24 日，<http://www.cnfi.org.tw/ wto/all-news.php?id=14559&t_type=s>；龐德良、安磊，〈論日韓 FTA 進程 中的主要問題及其解決路徑〉，《東北亞論壇》（吉林），第 14 卷第 4 期，

自由貿易可能性的研究，雖然一直在持續的進行中，但是造成雙方至 今無法簽署自由貿易協定的原因，除了南韓方面基於中國在紡織品、 農產品兩個產業之強大優勢，仍希望維持一定關稅水準外，中國考量 簽署中韓自由貿易協定之後，對其汽車、鋼鐵業者將造成極大衝擊也 是主要因素。雙方態度保留，對東北亞的合作並沒有太大助益。 日本經貿外交策略向來也是以推動全球多邊自由貿易為主，其對 外經貿政策經常被視為重歐美、輕東亞，而且對東亞自由貿易區的策 略始終搖擺不定，缺乏區域戰略層次。近年來世界貿易組織下的多邊 貿易談判進展緩慢，加上各地區域主義與區域整合趨勢逐漸發展與深 化，造成區域與雙邊自由貿易協定數量快速增加。可是即使了解國際 上區域主義與區域整合之趨勢已無法避免，日本產業界與學界卻遲至 1990 年代方開始建言，期望藉由設立自由貿易協定保護日本企業的海 外市場，避免受歧視性區域貿易安排的影響。 儘管日本政府有心將貿易政策的重心從多邊主義轉向雙邊或區域 主義，也表示要考慮與中國洽簽自由貿易協定，但區域主義並未取代 世界貿易組織的政策。42_{截至目前為止，中國並不在日本特別關注的範} 圍之內，主要是國內政治上的障礙仍使日本貿易政策裹足不前；除了 利益團體的壓力外，相關政府部門派系的行政立場歧異，也是造成政 府無法制訂出全面性區域自由貿易協定政策的重要因素之一。43_雖然日 本政府嘗試利用自由貿易協定之談判避免世界貿易組織協商進程破裂 對其造成的損失，但是東北亞三國共同合作之自由貿易協定並非其國 內的主流意見。更何況早在 2002 年 10 月日本外務省公開的「日本的 2005 年 7 月，頁 3-7。 迄今日本政府還沒有就中日自由貿易協定進行談判與討論，雖然日本支持三 方合作，但對自由貿易協定的內容仍十分保留。

Hidetaka Yoshimatsu, “The Politics of Japan’s Free Trade Agreement,”

自由貿易協定戰略」中，日本即表明優先考慮與南韓和東協的自由貿

易協定，中日自由貿易協定並非日本的優先考慮。44

綜合上述可知日本在簽訂自由貿易協定時選擇的形式和夥伴受到 很大的限制，必須以經濟夥伴關係(Economic Partnership Agreement, EPA)為中心。經濟夥伴關係與自由貿易協定所標榜的內容特質不同， 經濟夥伴關係涉及到投資、服務、人員移動及金融貨幣等新領域的規 則制定權，而自由貿易協定則主要以生產網路鞏固經濟聯繫作為區域 合作之基礎。45_{日本選擇以經濟夥伴關係為主要策略之原因，目的在迴} 避世界貿易組織內自由貿易中不利日本利益的規定，以便將農業等低 生產效率部門排除在外，發揮日本在政策、法律、制度，乃至技術、 資金等方面之優勢。此一特質較能淡化日本農產品開放問題，使日本 得任意設定談判議題，經濟利益較大。46 2002 年 10 月日本外務省公開的「日本的自由貿易協定戰略」中，日本表明 優先考慮韓國和東協，中日自由貿易協定也非日本的優先考慮。請見 Minis-try of Economy, Trade and IndusMinis-try of Japan, “White Paper on International Trade 2002 Key Points-East Asian Development and Japan’s Course,”

Ministry of Economy, Trade and Industry of Japan, June 25, 2002, pp.

47-49, <http://www.meti.go.jp/policy/trade_policy/whitepaper/data/wpit2002_ points_e.pdf>。 2006 年 5 月 18 日，日本內閣會議則審議通過了經濟產業省以經濟夥伴關係 為核心的「經濟全球化戰略」，該戰略正式成為日本的國家戰略，其中包括 了「經濟夥伴關係行動計畫」、「東亞經濟夥伴關係構想」和「東亞經濟合 作與發展組織構想」三部分。具體內容包括推進雙邊自由貿易的進程，推動 日中韓自由貿易區作準備及建立東亞自由貿易區等。請見 Ministry of Eco-nomy, Trade and Industry of Japan, “White Paper on International Economy and Trade 2006: Toward ‘Sustained Potential for Growth’,” Ministry of

Economy, Trade and Industry of Japan, June 2006, pp. 4-5, <http://www.

meti.go.jp/english/report/data/gIT2006maine.html>。

迄今，日本針對南韓、中國的談判是將關於投資協定和知識財產 權協定的內容全面納入其中，此也正是日本目前所具備優勢的領域， 有利於日本在締結自由貿易協定之過程中獲得在這些領域的規則制定 權，從而在合作中處於較優勢的地位，但此舉卻將會嚴重阻礙短期內 中國推動雙邊或三邊合作的進度。47_{值此，中國決策者在預期與評估南} 韓和日本的策略及反應，也即是觀察主體與環境之間的機會限制關係 之後，必在其能力範圍內選擇妥協的方式以利此一目標之達成。

陸、中國推動東北亞自由貿易協定的意願

中國推動中日韓自由貿易合作的機會是基於一種互動可能性，而 機會與環境可能論之間具有兩種基本的聯結關係。首先，政府的政策 會受限於客觀環境中實際存在的可行性，故了解機會主體本身為首要 任務，而主體所處的機會環境也是必要了解的課題。其次，創造機會 的能力是機會與可能性之第二種連結關係。值得注意地是，能力可以 創造機會也會影響意願，機會與能力可凸顯「互動可能性」。 意願的核心概念著重於「決策」及「選擇」的研究。就理論而 言，中國之意願可能是奠基於研究數據的相關線索。同時，中國還必 須嘗試預期與評估其他行為者的反應或行為，並觀察其本身行為在現 實環境下受限於一定機會範圍內的各項行為，例如政府行為、國內行 為主體之行為及國際行為主體之行為等。另言之，意願的研究必須奠 基於特定環境下所產生的動機假定，此即史博特等人強調的環境概然 論(environmental probabilism)，其本質為「在特定環境下，透過綜合

in Charles E. Morrison & Eduardo Pedrosa, eds., An APEC Trade Agenda? (Singapore: Institute of Southeast Asian Studies, 2007), pp. 104-105. 吳玲君，〈日本 FTA/EPA 策略與東亞區域的整合〉，蔡增家主編，《東亞 國際關係中的日本：邁向正常國家？》（臺北：政治大學國際關係研究中 心，2009 年），頁 2-24。

計算模型、分析方式，並以個別反應所進行的解釋與預測工作」，48_其 中能力與可能性的互動的關係相當重要。中國以「宣示」而非「直接 談判」的方式推動一個被外界認為遙不可及的合作構想，應是除了認 知到主體本身能力無法順利推動外，更重要地是，其認為可藉由推動 的過程來凝聚國際、區域及國內的注意焦點，有利於自身經濟安全的 維護。而表達「宣示」之「意願」後也將改變機會環境的結構，創造 有利的「機會」。簡言之，中國決策者在機會與意願互動過程之動態 因素過程中，選擇了有利的策略進行。

一、能力影響意願的可能性

在國際環境中各行為主體能力不一的情況下，某些國家會在其有 能力之範圍內提供行為主體一定程度的機會背景。就此例而言，中國 是三國之間最積極推動東北亞自由貿易區者。從官方文獻來看，中國 政府對推動東北亞自由貿易合作的意願十分明確；然而，由於過去中 國在其所有已簽訂自由貿易協定談判國家中，握有的籌碼與影響力絕 大程度來自於貿易與投資的實力，但與日韓的合作中，中國的吸引力 卻無上述的相對優勢。49_{此為環境概然論中所強調欠缺致命吸引的所謂} 主導「能力」，因此無法運用現有的機會建構其實際上欲達成之合作 目標。 檢視中國目前的自由貿易協定簽署對象，可發現以小國為多，其 中中國挑選貿易合作夥伴時又以鄰近國家和地區為優先考慮。在眾多 的自由貿易協定談判中，中國最重視東亞區域的整合，目前已簽訂包 括有東協加中國的自由貿易協定，以及中國與港澳的緊密貿易關係

Harold Sprout & Margaret Sprout, “Environmental Factors in the Study of International Politics,” p. 50.

Ippei Yamazawa, “Assessing a Japan-Korea Free Trade Agreement,” The

(Closer Economic Partnership Arrangement, CEPA)、與臺灣的經濟 合作架構協議(Economic Cooperation Framework Agreement, ECFA)。 中國以小國為主之策略，是因為談判過程中，中國可以提供各項優厚 的條件之方式，主導雙方貿易自由化的進度且較易進行。50 經濟學家以為經濟結構上具有互補性的國家有成為夥伴的優勢， 但是經濟與貿易的互補性雖然重要，卻從未是中國挑選建立自由貿易 協定夥伴關係對象的首要條件。中國推動自由貿易協定背後所蘊藏的 政經動機雖不一，但若觀察中國目前已與其簽訂自由貿易協定的夥 伴，主要都是與中國外交關係良好的國家，可見政治是相當重要的考 量因素。在已與中國簽訂自由貿易協定的國家中，智利是南美第一個 與中國建立邦交的國家；紐西蘭是世界貿易組織會員國中第一個與中 國完成雙邊會談並支持中國加入世界貿易組織的國家，同時更進一步 承認中國為「市場經濟」(market economy)；而新加坡是能在中國天 安門事件陰影下，不顧國際輿論普遍撻伐中國人權問題，與中國建交 的國家。 目前來看，競爭關係對中國而言也不是問題。與中國簽訂自由貿 易協定的國家如東協國家等都是市場、勞工取向的結構，主要輸出品 也是電子、紡織等，其產業結構與中國相似，而區域外的簽約國家， 如紐西蘭與智利等之市場規模也有限。再則，貿易量之多寡也不是中 國建立自由貿易協定夥伴關係的實際標準。51_{若進一步分析中國目前的} 簽約對象，如東協、巴基斯坦、智利、紐西蘭、新加坡與秘魯等國家 可發現，這些國家與中國都處在不對等的貿易關係，不論從經濟或政 目前中國與東協、巴基斯坦、冰島、智利、秘魯、哥斯大黎加，以及紐西蘭 簽署自由貿易協定。此外，也正與澳洲和蒙古就類似協定舉行會談。 中國表明有市場管道的國家列為其優先爭取的夥伴。例如新加坡與美國、日 本、韓國、澳洲等都簽署了自由貿易協定，智利則是南方共同市場(Merco-sur)與安地斯共同體(Andean Community)的成員，但從其已簽訂自由貿易協 定國家來看，此一考量也非絕對因素。

治實力來看，都是無法漠視中國存在的國家。因此中國在與此等國家 進行自由貿易協定談判時，提供金融與技術等利多作為建立區域的合 作提供誘因，握有較多的談判籌碼。52_{這些國家因在貿易上對中國市場} 極為依賴，不得不加強與中國的關係，此事實也造成中國主導合作的 政治實力。 其次，中國在推動東南亞與東北亞區域合作的過程中，可以不顧 其國內社會結構的制約或國內非國家行為者的利益，專斷地制訂與他 國的自由貿易協定。例如中國主導的「東協加中國」計畫快速地得到 雙方政府的肯定，主要因素之一是因為中國與東協的國家性質類似， 在對外制訂自由貿易協定策略時，政府享有很高的自主能力。但日本 與南韓政府卻受制於其國內非國家行為者的制約，故無法產生高度的 國際自主動力與自主性。從中國學者的研究中研判，中國深知與日韓 之國家體制有所差異，三國談判要達到共識將十分困難。但最重要地 仍是，如何避免日韓合作或是韓美合作對中國政治與貿易所帶來之負 面影響。故在有限的可能空間中，中國政府以「宣示」持續推動「中 日韓三方合貿易合作」的理想，作為一種選擇。

二、機會引發意願之發展

對中國而言，其所看重的也是與日韓合作之後可能帶來的利益。 雖然中國看似只是對鄰國建立友好關係，但即使是在區域性整合前提 下，也不難洞悉它正在為未來有利於自己之更重大的協議鋪陳。53_事實 上，推動三方合作不但可以減緩日韓自由貿易協定談判後所產生之貿 Margaret M. Pearson, “Domestic Institutional Constraints on China’s Leadership in East Asian Economic Cooperation Mechanisms,” Journal of

Contemporary China, Vol. 19, No. 66, September 2010, pp. 621-633.

Ka Zeng, “Multilateral versus Bilateral and Regional Trade Liberalization: explaining China’s pursuit of free trade agreements (FTAs),” Journal of

易移轉(trade diversion)帶來的負面傷害，同時在國內亦可給予產業改 革的壓力，加強經濟發展的基礎。此外，經歷國際金融危機後，在美 國經濟依然疲軟、歐債危機蔓延的背景下，中日韓三國為首的東北亞 經濟體在世界經濟新格局下會更受到重視。 為加強與日韓關係，中國需要以提高區域性經濟合作為其目標， 故而雖然目前三國尚未落實經濟合作，但透過「宣示」可達成表達其 意圖與決心的目的，在一定程度上有領頭造勢、表達中國為一負責任 區域成員的概念。除此之外，中日韓三國之合作也會影響新國際貿易 的協商，可同時運用自由貿易協定，以共同影響世界貿易的協商，而 合作與團結則可增加國家的曝光率，為三國增加國際影響力。54_依據上 述分析，可見中國以「探索」、「鼓勵」和「呼籲」的方式推動此一 遙不可及的目標，其重點在增加推動過程中的機會與潛在利益。 機會與潛在利益雖不能為精確數據，卻可以理性推斷。首先，中 國決策者認為宣示有助於建立形象並提高多邊談判籌碼的機會。中國 官方不斷強調經濟發展離不開穩定與和諧的政治與經濟周邊環境，藉 由參與周邊國家和地區的經濟合作，對中國進一步發展與周邊國家和 地區的睦鄰友好關係有助此一目標。再則，由於中國的崛起格外受人 注目，對外貿易的高速增長也使得其與貿易對象磨擦頻傳，甚至引起 「中國威脅論」等言論。因此，中國欲以具建設性與合作性的方式推 動東北亞自由貿易協定，如此一來便可將周邊和國際間對於中國崛起 威脅論的印象轉為正面之看法。故而在實質加強與日韓關係方面上， 中國需要以提高區域性經濟合作為其目標。 由於美國傳統結盟體系在東亞地區仍然明顯，嚴格說來美日同盟 的關係仍占優勢。故透過推動中日韓多元的經貿合作，美國主導東亞 〈中國媒體觀察：中日韓向世界展示團結〉，《中國評論新聞網》， 2011 年 5 月 24 日，<http://www.chinareviewnews.com/crn-webapp/doc/docDeta-ilCNML.jsp?coluid=7&kindid=0&docid=101703211>。

地區事務的能力可能會相對減弱，使中國在國際政治舞臺上能更受國 際社會重視，在地區事務中也擁有更多的發言權。不少學者將美國視 為不利東北亞國家合作的因素，認為美國本來即對中國崛起有焦慮 感，如果三國在東北亞所進行經濟整合成功，將對美國帶來政治與經 貿上的多重壓力。雖然中日韓對美國的出口比例逐年下降，但目前美 國仍是三國的重要出口國，故三國經濟合作的成本與利益也需評估美 國的經濟與政治策略。美韓自由貿易協定的簽訂及美國推動《跨太平 洋夥伴協定》(Trans-Pacific Partnership Agreement, TPP)，都會影 響中國加強推動東北亞三國合作之意願。 最後，推動東北整合之目標，理論上也讓中國國內有更多爭取國 內經濟改革空間的機會。中國政府規畫自由貿易協定策略受國內利益 團體的壓力雖較日韓為小，但仍要平衡國內產業發展的壓力。就敏感 農業議題為例，中國有許多家庭式的農業生產方式因無法投資現代化 的科技以因應自由化的挑戰，故無法與日韓進口的農產品競爭，因而 需要足夠的時間調整與改善，否則將成為中國嚴重的社會經濟問題。55 目前中國自由貿易協定的協議特色為形式多樣性、內容簡短與模 糊化，以及低法律功能、不設定爭議協調機制等，至於簽署對象則以 小型開發中國家居多，並先與開發中小國協商再與已開發國家協商。56

Ka Zeng, “Multilateral versus Bilateral and Regional Trade Liberalization: explaining China’s pursuit of free trade agreements (FTAs),” pp. 647-649. 中國的自由貿易協定戰略彈性很大，與美國的自由貿易協議比較，中國的協 議較為淺易，主要協議項目為商品與服務，而多項敏感又棘手的產業界被排 除在外，如智慧財產權保護、爭議協商機制、特有產業、環保、勞工標準等 議題。請見 Agata Antkiewicz & John Whalley, “China’s new regional trade agreements,” The World Economy, Vol. 28, No. 10, October 2005, pp. 1539-1557；Gary Clyde Hufbauer & Yee Wong, “Prospects for regional free trade in Asia,” SSRN, October 2005, p. 5, <http://papers.ssrn.com/sol3/ papers.cfm?abstract_id=830106>。

在時間運用上，中國則採取循序漸進之方式，先與東協建立只涵蓋一 般商品的早期收割清單裡，而農產品等較敏感之商品則延後到將來更 廣泛的清單，如服務業與貿易投資推廣就延到最後期。對中國而言， 上述的策略可讓中國從較早的協商經驗中學習，先建立信心與談判模 式，同時也可放慢腳步讓國內反對者有迴旋的空間。 其實中國自由貿易協定政策仍有受到國內政治與經濟限制性影 響，其國內政治的阻撓尤其反映在農業與服務業上，各個產業也多藉 機跟進，試圖共同影響自由貿易相關的協商。57_{故中國政府將自由貿易} 協議的適應期拉至 10 年之久，讓國內企業有足夠時間適應與調整的空 間。如此，提出中日韓合作的目標可以作為國內產業調整的參考方 向，降低國內產業的恐慌。簡言之，在中國預估其能力尚無法影響韓 日共同進行合作的同時，「宣示」可以提供機會引發未來三方意願之 發展。

柒、結論

中國以「宣示」為推動東北亞合作的策略時，涉及中國主體本身 的意願、主體所處的環境機會，以及主體與環境之間的互動關係。中 國官方表示東北亞經濟整合的目標是建立一個和諧與和平的共同體。 在經濟上，透過整合三國可共享繁榮成果，在政治上則必須深化三國 間的信任，成就永遠的和平。58_{然而，此等目標是理想主義中遙不可及} 的境界。但是由於邊界的接壤及三國經濟結構環境會促進互動的可能 性，因而形成永續發展上的互動機會，此即為「機會」等同於出現

Ka Zeng, “Multilateral versus Bilateral and Regional Trade Liberalization: explaining China’s pursuit of free trade agreements (FTAs),” pp. 637-640. Yunling Zhang, “Northeast Asian Community Building: What Needs to Be Done?” China & World Economy, Vol. 13, No. 6, November-December 2005, pp. 66-79.

「互動」的機會。但是互動中也有機會上的限制，中國及日韓國內部 分商業部門不具有開放的能力或政府相對欠缺國內的支持等，都造成 東北亞的合作無法順利進行。目前三國在國際經濟環境體系中的自由 貿易協定策略的優先順序不一，也讓中國政府認知到本身能力無法直 接進行三方之自由貿易協定合作，退而以「探索」、「鼓勵」、「呼 籲」和「宣示」的方式。 基本上，中國「宣示」性的策略視為意願，可代表兩種情況。第 一，宣示可能提供東北亞更多互動的機會，進一步開放了進行實質談判 的空間。中國政府顯然明白國際間的局勢與發展可以先被創造，以便有 機會形成國際系統以追求合作。第二，中國在推動與他國合作的互動過 程中，可能會讓其自身實力增加。另言之，在中國其本身的誘因尚無法 說服日韓進行合作之情況下，預估由中國為主軸進行東亞整合，可加重 中國的地位與籌碼的機會。由此而言，環境的結構可能會牽動機會的發 生，而能力也會誘發可能性的發生，可能性則可能透過環境可能論的互 動概念而激發行為主體的能力。三國推動自由貿易合作經歷了近十年的 躊躇不前，但是就環境可能論中主體所處的機會來看，一直不斷有新動 態機會的轉變出現。近來，中日韓與中韓的開始啟動自由貿易的談判， 即是基於環境的結構改變而牽動談判機會的發生。 總之，機會與意願會相互影響，其各自可以成為自變項與依變項 進行互動，而成就各種國際行為運作結果。長期來看，中國在面對經 濟實力與發展潛力不同之國家與非國家利益行為者時，其所扮演的角 色與策略是不盡相似的，而背後所蘊藏之政經機會與意願亦有所差 異。推動東北亞合作的過程中，中國面對國內與區域環境的可行性與 限制機會，在貿易區域化與全球化之過程中，表現出以「過程」代替 「目標」的「意願」，以期創造未來可能達成「目標」的「機會」。 （收件：2012 年 1 月 10 日，修正：2012 年 5 月 4 日，採用：2012 年 5 月 7 日）

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中文部分

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