師資培育的學歷通膨現象及其因應芻議
蔡明昌 國立嘉義大學師資培育中心副教授一、前言
每年各級學校的教師甄試固定在 暑假期間辦理，這正是具備教師資格 卻仍未獲得正式教職的儲備教師們奔 波 征 戰的 時刻 ，為 了 提高 上榜 的 機 會，一個暑假下來，應考超過十次， 考遍南北與花東，甚至離島也不放過 的大有人在，但僧多粥少的現實情況 下，能夠一圓教師夢的比例並不高， 未能順利取得正式教職者遂以「流浪 教師」自嘲，在少子化情況而導致各 級 學 校招 生人 數降 低 以致 班級 數 縮 減、教師超額，因而無法增聘新任教 師的各種不利因素下，「教師證書無用 論」的氛圍頗有醞釀的趨勢，成為另 一種類型的學歷通膨情況，此一現象 迄今並未有減緩的趨勢。 自從民國八十三年《師範教育法》 修正為《師資培育法》以之後，我國 中小學師資由師範學院/師範大學負責 培育的一元化管道，開放為設有師資 培育相關學系或設有師資培育中心之 大學進行培育的多元化管道，至今已 歷經二十年，從封閉、計畫性到開放、 市場取向的師資培育方式，姑且不論 師資培育經此轉變後是否真達到了多 元化的目標，但儲備師資過剩，導致 多數修畢師資培育課程、完成實習及 教師檢定考試、取得教師證的儲備教 師，苦於未能有一展長才的舞台之情 況，則是確實存在的現象。本文將就 此師資培育的學歷通膨情況進行描述 與評論，並進一步提出因應策略的建 議。二、現況描述
我國當前師資培育的學歷通膨現 象基本上是由師資培育的供需間失衡 所導致，因此，在現象描述一節中， 筆者將就師資生人數、通過教師檢定 人數的供應端，以及中小學各級學校 的學生數、班級數、教師缺額的需求 端進行描述，再進一步說明歷年教師 甄選錄取情況及趨勢。 從師資培育的供應端來看，根據 教育部（2012a；2012b）的統計資料， 99 至 101 學年度各師資培育之大學核 定 師 資 生 招 生 名 額 分 別 為 8,825 、 8,698、及 8,521 人，在數量呈現逐年 減少的趨勢。而在經過師資培育的過 程之後，修畢教育專業及專門學分， 完成半年的新制實習之後，99 至及 101 學年度報考教師檢定的人數則分別為 11,030、9,921 及 9,439 人，通過者則 分別為 6,853、5,641 及 5,608 人，通過 率約為六成，估計每年約有六千名左 右新取得教師證書的儲備教師投入教 師甄選的活動，但每年實際參加各縣 市及各級學校的教師甄選人數則遠多 於此（加上歷年未能順利考取正式教 職，且未放棄初衷而繼續參與者），以 99 至 101 學年度為例，投入教師甄選 的人數則分別為 40,259、44,717 及 49,718 人。 從師資培育的需求端來看，歷年（99-101 學年度）教師離退人數分別 為 4,230、5,027 及 5,306 人，然而，同 一時期的教師甄選錄取人數卻少於離 退人數，例如 99 至 100 學年度中小學 各級學校的教師甄選錄取人數分別為 2,746 及 2,793 人，而 101 學年度則因 教育部修正「國民小學與國民中學班 級編制及教職員員額編制準則」，101 學年度起，四年內將每班教師員額編 制由 1.5 人逐年調升至 1.7 人，因此， 教師甄選錄取人數增加為 4,880 人，但 仍少於該年的教師離退人數，研判應 受到少子化因素造成班級數減少、教 師超額的情況所致。在錄取率方面， 由 99 至 100 學年度的 6.82％、6.25％， 提升至 101 學年度的 9.82％（教育部， 2011、2012b）。
三、現象評論
一般對於當前師資培育供需失衡 現象主要原因的看法，不外認為是師 資培育多元化的政策以及出生人口大 幅 減 少且 逐年 下降 的 少子 化因 素 所 致。但就事件發生的時間點來看，師 資培育多元化的改革進行於民國八十 三年，當時出生人口數均尚穩定於 32 萬人左右，少子化問題尚未浮現，從 統計資料來看，少子化現象的浮現， 大致從民國八十七年左右才開始（內 政部，2014）。因此，平心而論，筆者 認為民國八十三年的師資培育多元化 的政策並非產生流浪教師現象的主要 原因，其之所以會造成師資培育的學 歷通膨，應是由於未能及時在適當時 間點管控儲備教師數量以因應少子化 的衝擊所致。 少子化現象的發生對各級學校學 生數及班級數的衝擊約自第三至四年 （就讀幼兒園）開始，而師資培育的 職前養成教育過程則約需三至五年左 右（師資培育學系需要至少五年，師 培中心則需要至少三年），因此，如欲 因應人口出生數來調整師資生人數， 最適當時間點應該是在少子化現象發 生後的隔年。然而，從教育部的統計 資料來看（教育部，2011、2012b）， 少子化現象約自民國 91 年起開始發生 作用，導致學校班級數縮減，以致逐 漸產生超額教師的情況，每年教師離 退的員額有相當比例用於消化各校的 超額教師，因而壓縮到增聘出任教師 的名額，但同一時期，各師資培育大 學的師 資生招生人 數 仍在不 斷增加 中，直至民國 94 年才開始下降。由於 出生 人口數 下降的幅 度之劇 超 乎 預 期，而師資生管控的時間點又稍嫌延 遲，從統計資料來看，出生人口數自 87 年起開始逐年下降，但師資生人數 卻在七年後才開始減少，造成儲備教 師擔任正式教師的比率大幅降低。自 民國 91 年起，每年新發證書儲備教師 的任教率（不含代理代課）逐年下降， 由民國 91 年的 72.92%，至民國 94 年 首度低於五成（38.38%），至民國 99 年最低（17.40%），民國 100 年及 101 年雖稍有回升，也僅分別為 27.67%及 19.98%。筆者認為，如能在少子化現 象發生之初，隨即反映在師資生人數 的管控上，當前師資過剩的情況應不 至於如此嚴重。 然而，從另一個角度來看，人口 出生數的趨勢，恐怕不是一、二年之 內可以看出，等到確定實為趨勢時，再來調整核定師資生的招生人數，恐 怕緩不濟急。而如果將每年師資生人 數的核定反映前一年出生人口數，隨 時 進 行調 整（因 為 尚 未確定為「 趨 勢」，可能隨每年的出生人口數調高或 調低），在表面上看似合理，在可行性 上卻有許多難處。首先，這將會造成 師資培育機構運作上的極大困擾，在 招生人數隨時變動的情況下，將使其 在師資、開課等方面運作困難。再者， 由於儲備教師的培育由師資生的甄選 開始，須經歷修課、實習、教檢等層 層關卡，至少約需 3-5 年的時間，其間 又必須顧慮到某些師資生可能會中途 放棄、延畢等問題，其所培育的儲備 教師數量難以精確預估，加上每年的 師資需求量除了受到出生人口數影響 之外，也受到諸如每年提出離退申請 的教師人數、每班教師員額編制調整 等因素所影響，不易精確掌握，因此， 筆者認為，從師資培育的末端（如教 師檢定通過人數）來調整，應該比由 前端（如師資生核定人數）來調整， 對於隨時可能變化的教師需求人數， 更能具有因應的時效性。 師資培育多元化政策實施之前， 我國師資培育的管道僅止於師範學院/ 師範大學、以及少數設有教育相關系 所的大學，而且大多為以公費方式培 育，在計畫性培育的機制下，大部分 師資生對於生涯的發展與規劃較為確 定，也較有保障，但是同時也較沒有 選擇性、較有限制（例如畢業後必須 接受分發，如未任教至一定年數，必 須賠償公費）。而師資培育多元化政策 實施之後，儲備制的師資培育方式對 師培中心的師資生而言，擔任教職僅 是生涯的選項之一，師資生可以在擔 任教職之外，選擇原來的系所專業來 覓職，而近年來各師培系所也多鼓勵 其師資生修習教職之外的第二專長課 程（輔系或雙主修），相較於師資培育 多元化政策實施之前，其生涯選擇的 道路也較為寬廣。 因此，大量儲備教師無法獲得正 式教職的情況，雖然或多或少導致師 資培育 學歷通膨的情 況 ，但 持平而 論，儲備教師的生涯選擇並非僅有擔 任正式 教職 一途， 而 大量的儲備師 資，也讓各級學校在增聘教師時，能 更有擇優而聘的空間，並非全然是一 件壞事，當然，當前各縣市各級學校 教師甄選的方式，是否真能擇優？尚 有待商榷，而將師資的培育與甄選交 由市場機制的自由競爭方式來操作， 是否適切？也引發許多歧異的觀點。 另外，「教師」一職在我國社會的職業 聲望中屬於中上，即使教師社會地位 在近年來屢遭貶低與挑戰，但仍屬於 相對較為清高與穩定的工作，因此， 儲備制的師資培育方式，導致許多儲 備教師在師資供過於求的市場中下， 並未選擇教職之外的第二專長職涯， 仍鍥而不捨地爭取擔任正式教職的機 會，也加重了流浪教師的現象。 綜合上述，師資培育的學歷通膨 現象至今仍持續中，相當高比例經由 多元師資培育管道所培育而成的儲備 師資，未能如願地在各級學校中擔任 教職，形成流浪教師的情況，其背後 的原因雖然非常複雜，但自民國八十 七年以來出生人口數逐年降低，導致 學校班級數縮減，造成教師超額，使
原本離退教師所造成的教師缺額在用 以消化超額教師員額之餘，所能招聘 新教師的名額有限，應當是新任教師 需求端的最大因素；在供應端方面， 則源於師資生的招生名額未能及時地 反映上述少子化因素，在民國九十四 年前，仍不斷增加，造成供需間的嚴 重失衡所致。其中師資生從招生到正 式成為儲備教師的人數掌控不易，加 上教師一職對國人而言，在現實與理 想上有相當程度的吸引力，市場機制 式的教師甄選方式並未讓參加甄選多 年未能錄取的儲備教師轉任第二專長 職涯，也是當前師資培育學歷通膨現 象的影響因素。
四、因應師資培育學歷通膨現象
芻議
(一) 師資培育精緻化 為 因 應 儲 備 師 資 供 過 於 求 的 情 況，對師資生名額進行限縮或有其必 要性，然而，由於師資培育的過程至 少需要 3-5 年的時間，如果考量到師資 需求的若干不確定因素，師資生名額 的縮減的成效較為緩不濟急，而且較 不易掌控，因此，限縮的概念不只表 現師資生名額在數量上的減少，也應 該表現在師資培育的精緻化上，如能 藉此在師資生甄選、課程修習、實習 等過程做較嚴格的要求與評選，落實 師資生的基本能力之檢核機制，降低 能通過教師職前教育的人數，則應能 在 因 應儲 備師 資供過 於求 情 況的同 時，強化儲備師資的教學基本能力與 專業態度。 (二) 由教師檢定端控制儲備師資人數 由 師 資 生 招 生 名 額 的 核 定 之 方 式，對於儲備師資供過於求的情況之 因應需要 3-5 年才能見效，除了較為緩 不濟急之外，時常處於變動中的招生 名額也會造成師資培育機構開課、教 學等各方面的困擾，且對於其他不易 控制因 素的 變化缺乏 及時的 因 應能 力。因此由距離教師甄選在時序上較 近的教師檢定來控制儲備師資人數， 是可以加以考慮與規劃的方向，主管 機關可以在每年教師檢定前預估該年 的教師需求量，再於教師檢定時在通 過人數上予以控制。由於當前的教師 檢定 機制在 性質上 屬 於標準 參照 測 驗，未來可以研究改以常模參照測驗 的方式來進行的可行性。 (三) 教師甄選方式著重面試及試教 如果能依上述由教師檢定端，採 常模參照測驗的方式來控制儲備師資 人數，則不妨可以將教師檢定考試作 為教師甄選中的紙筆測驗篩選機制， 各縣市政府或各級學校對於通過教師 檢定的儲備師資，不必再施以教育專 業科目的紙筆測驗，可以著重在面試 及試教，如此一方面可以減低成本、 降低考生的壓力，另一方面也有助於 藉以甄選出在人格特質及實際教學能 力上較適合擔任教職的教師。 (四) 增加教師員額編制、降低班級學 生數 早在民國八十三年開放師資培育 多元化管道之初，就提到此一教育改革的原因之一，在於因應未來國中小 小班制，師資需求量將增加的情況（行 政院教育改革審議委員會，1996）。增 加每班教師員額編制，並降低班級學 生數雙管齊下的作法，不僅在提升教 學品質上有所助益，對於當前師資供 需失衡的情況，亦有因應緩解的作用。 (五) 加強教師評鑑，淘汰不適任教師 中小學師資在聘任之初雖然經過 嚴格之篩選，但在實際教學場域中， 不適任教師的案件仍時有所聞，對學 生的學習權益產生負面的影響。雖然 教師法中對於不適任教師的方式有所 規 範 ，但 實際 因而 解 聘者 卻僅 為 少 數。因此，如果能儘速修正通過「教 師法」，取得教師評鑑法源依據，落實 教師評鑑的機制，以淘汰不適任之教 師，如此不但可以回應社會各界對實 施中小學教師評鑑的期待，有助於調 整社會上認為「教職即鐵飯碗」的迷 思，更能增加教師缺額，增加有志於 教育工作的儲備師資之任教機會。 (六) 補習班師資專業化 當前許多中小學生在課餘至各類 補習班補習的情況極為普遍，然而， 補習班設立的主要法源依據為「補習 及進修教育法」，其中對於補習班師 資，僅負面規範不得任教的條件（性 侵害、性騷擾或虐待兒童、行為不檢 損害兒童權益等），頗為消極。根據蘇 進棻（2011）所進行的調查，有將近 八成（79.6%）的民眾同意補習班教師 應具備修畢大學教育學程規定的中小 學教育學分，才可以在補習班任教。 因此， 如能修訂「 補 習及進 修教育 法」，積極規範補習班師資應當具備儲 備教師資格，如此應有助於減少補習 班教師 師資不當教 學 行為事 件的產 生，也可以為未能進入學校任教的儲 備師資，開闢另一條教育志業的管道。 上 述 六 點 係 筆 者 的 若 干 粗 淺 想 法，作為因應師資培育學歷通膨現象 的芻議，這些想法尚屬初步，仍有欠 周延，然其目的在於拋磚引玉，冀能 引發教育先進的進一步討論，規劃出 更為周全的因應策略。 參考文獻 周祝瑛（2003）。誰捉弄了臺灣教 改？。臺北市：心理。 教育部（2012a）。中華民國師資培 育白皮書。臺北市：教育部。 教育部（2012b）。中華民國師資培 育統計年報。臺北市：教育部。 蘇進棻（2011）。補習班教師是否 應修習教育學分？國教教育研究院電 子報，第 20 期。 行 政 院 教 育 改 革 審 議 委 員 會 （1996）。第三期諮議報告書。臺北市： 行政院。
