我國土地登記有關個人資料揭漏之研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學地政學系碩士在職專班論文. 我國土地登記有關個人資料揭露之研究政治. 立. 大. ‧. ‧ 國. 學 er. io. sit. y. Nat. n. al v i n Ch 秀琳 U 研究生：謝 engchi 指導教授：楊松齡博士. 中華民國一Ο六年七月.

(2) 摘. 要. 我國以土地登記為不動產物權變動之公示方法，公示土地登記之相關資料亦為維護不動產交易安全之必要措施，土地登記為達交易安全之目的，乃採公示原則。土地登記既為地政機關依民法及土地法等規定將公私土地或建築改良物之標示及權利關係予以詳加記載，透過公開土地財產權資料，以達成產權公信效力，藉以保障不動產交易安全。我國於大法官會議釋字第 585 號解釋，闡明基於人性尊嚴與個人主體性之維護及人格發展之完整，並為保障個人生活私密空間免於他人侵擾及個人資料之自主控制，隱私權乃為不可或缺之基本權利，而受憲法第 22 條所保障，惟憲法對資訊隱私權之保障並非絕對，國家應於符合憲法第 23 條規定意旨之範圍內，以法律明確規定對之予以適當之限制。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 登記機關基於保障交易安全，維護公共利益，依申請人之申請依法提供土地登記謄本或相關地籍資料，此公開登記名義人之個人資料，乃係對資料本人之資訊隱私權所為之限制。規範提供申請土地登記及地價資料之. ‧. 土地登記規則第 24 條之 1，自個人資料保護法實施後，歷經多次修正，甚有發布施行復又註銷情形，對土地登記公示形成扞格。因此，本研究期透過探討隱私權保護相關文獻、我國大法官會議有關隱私權相關解釋、憲法比例原則等，嘗試綜理出客觀之判斷或檢驗標準，釐清土地登記公示與個人資料保護間之界限，並據以檢驗現行土地登記揭露個人資料之相關法規是否允當，並提出相關建議，以維不動產交易安全與個人資料保護間法益之衡平。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 關鍵字：土地登記、隱私權、個人資料保護、比例原則、土地登記公示. 1.

(3) 目錄第一章緒論 ..................................................................................................... 1 第一節研究動機及研究目的.................................................................. 1 一、研究動機.................................................................................. 1 二、研究目的.................................................................................. 6 第二節研究方法...................................................................................... 7 第三節研究流程...................................................................................... 8 第二章隱私權保護與個人資料保護之分析 ................................................. 9 第一節隱私權保護之探討...................................................................... 9 一、隱私權概念之沿革.................................................................. 9 二、個人資料與隱私權之關係.....................................................11 三、大法官會議有關隱私權之相關解釋.................................... 13 第二節個人資料保護相關法令規定之探討........................................ 22 一、個人資料保護法有關個人資料之蒐集、處理及利用........ 22. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 二、政府資訊公開法有關提供或公開保有之資訊.................... 27 三、行政程序法有關資訊公開之內容........................................ 28 第三節憲法比例原則之探討................................................................ 29. ‧. 一、基於廣義之公共利益考量.................................................... 29 二、須以法律來限制.................................................................... 31 第四節小結............................................................................................ 33 第三章現行地籍資料揭露個人資料之研析 ............................................... 35 第一節土地登記公示性之探討............................................................ 35 一、土地登記之公示.................................................................... 35 二、登記簿公開............................................................................ 37 第二節現行各類地籍資料核發內容之檢視........................................ 39 一、地籍謄本及相關地籍資料之項目........................................ 39 二、土地登記謄本公示內容之演變............................................ 41. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 三、不動產登記法草案有關提供地籍資料內容........................ 53 第三節土地登記有關個人資料揭露相關問題研析............................ 55 第四章檢驗土地登記相關法令及個人資料揭露內容 ............................... 57 第一節提供土地登記及地價資料法令依據之檢驗............................ 57 一、登記機關蒐集、處理及揭露個人資料依據之檢驗............ 57 二、申請人資格限制之檢驗........................................................ 64 第二節各類地籍謄本及相關資料之檢驗............................................ 71 第三節小結............................................................................................ 74 第五章結論與建議 ....................................................................................... 77 第一節. 結論............................................................................................ 77 2.

(4) 第二節建議 ............................................................................................ 80 參考文獻 ............................................................................................................ 81 附錄 1 日據時期土地登記簿 ........................................................................... 83 附錄 2 日據時期建物登記簿 ........................................................................... 91 附錄 3 土地台帳 ............................................................................................... 94 附錄 4 光復初期土地總登記簿 ....................................................................... 96 附錄 5 共有人名簿 ........................................................................................... 97 附錄 6 人工土地登記簿 ................................................................................... 98 附錄 7 異動清冊 ............................................................................................. 101 附錄 8 不動產登記法(草案)條文(節錄) ..................................................... 102. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 3. i n U. v.

(5) 圖目錄圖 1-1 圖 2-1 圖 3-1 圖 3-2 圖 3-3. 研究流程圖............................................................................. 8 個人資料與隱私權關係圖................................................... 13 土地登記第一類謄本 ............................. 48 土地登記第二類謄本 ............................. 49 土地登記第三類謄本 ............................. 50. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 4. i n U. v.

(6) 表目錄表 2-1 表 3-1 表 3-2 表 4-1 表 4-2. 大法官會議有關隱私權之相關解釋 ................................... 19 申請應用地籍資料工本費或閱覽費費額 ........................... 39 土地登記規則第 24 條之 1 修正對照 ................................. 51 土地登記規則第 24 條之 1 建議修正情形 ......................... 63 利害關係人申請第三類謄本資格審認一覽表 ................... 66. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 5. i n U. v.

(7) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(8) 我國土地登記有關個人資料揭露之研究. 第一章. 緒論. 第一節研究動機及研究目的. 一、研究動機. 土地登記係指將土地及建築改良物之標示及權利關係之得喪變更，依法定程序，記載於地政機關掌管之土地及建物登記簿冊上，以為不動產權屬變動之表徵。1民法第 758 條規定：「不動產物權，依法律行為而取得、設定、喪失及變更者，非經登記，不生效力。」，是我國以土地登記為不動產. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 物權變動之公示方法，其作用在使人了解不動產物權變動之情形，因此任何人均得向登記機關申請發給登記簿之謄本或節本，以了解登記簿所記載之事項，2進而維護不動產交易之安全。. n. al. er. io. sit. y. Nat. 個人資料保護法第 2 條規定：「個人資料：指自然人之姓名、出生年月日、國民身分證統一編號、護照號碼、特徵、指紋、婚姻、家庭、教育、職業、病歷、醫療、基因、性生活、健康檢查、犯罪前科、聯絡方式、財務情況、社會活動及其他得以直接或間接方式識別該個人之資料。」，而現行土地建物登記謄本內容所包含之所有權人姓名、出生年月日、身分證統一編號及住址等資料，因其經適當連結即可識別特定自然人，應屬個人資料保護法所定義之個人資料範圍。. Ch. engchi. i n U. v. 按個人資料保護法之立法目的係為規範個人資料之蒐集、處理及利用，以避免人格權受侵害，並促進個人資料之合理利用，3亦即在保護個人之人格權及促進個人資料之合理利用下，立法規範個人資料之蒐集、處理及利用之程序，意圖於保護資料當事人之人格權與個人資料利用間取得平衡，以界定個人資料合理利用之範圍。4個人資料保護法保護之個人人格利益， 1. 楊松齡，2015，『實用土地法精義』十五版，臺北市：五南圖書出版股份有限公司，頁 163。 2 溫豐文，2006，『土地法』修訂版，臺中市：自版，頁 177-178。土地法第 79 條之 2 第 1 項第 2 款規定：「有左列情形之一者，應繳納工本費或閱覽費：、、、二、聲請發給登記簿或地籍圖謄本或節本者。」。 3 個人資料保護法第 1 條規定：「為規範個人資料之蒐集、處理及利用，以避免人格權受侵害，並促進個人資料之合理利用，特制定本法。」。 4 范姜真媺，2012，「個人資料自主權之保護與個人資料之合理利用」，『法學叢刊』，57(1)： 1.

(9) 第一章緒論. 係基於人性尊嚴、保障個人人格之自主與完整性，所導出之個人對自己資料之自主權，亦即個人對自己資料是否揭露，及在何種範圍內、於何時，依何種方式向何人揭露，應有自主決定權；並由此衍生出個人對自己資料之被他人使用應有知悉與控制權，對資料錯誤、不足有要求更正、補充之權。5其規範係以保障「人格權」為核心，包括積極面的個人資訊自我決定權及消極面的資訊隱私不受侵犯，即尊重人格自我形塑的權利，6並促進個人資料之合理利用。然而於此揭櫫「資訊隱私權」之保護並非絕對，應同時注意資訊之合理利用，此規範內容屬「利益衡量」原則之具體呈現。因此，個人資料保護法的基本結構，應為保護當事人資訊自主決定權之規定 7. 及資訊收集利用者負擔資訊隱私保護義務之規定此兩大部分所組成。. 大法官會議釋字第 603 號解釋揭示，維護人性尊嚴與尊重人格自由發展，乃自由民主憲政秩序之核心價值。隱私權雖非憲法明文例示之權利，惟基於人性尊嚴與個人主體性之維護及人格發展之完整，並為保障個人生活私密領域免於他人侵擾及個人資料之自主控制，隱私權乃為不可或缺之基本權利，而受憲法第 22 條所保障(司法院釋字第 585 號解釋參照)。其中. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 就個人自主控制個人資料之資訊隱私權而言，乃保障人民決定是否揭露其個人資料、及在何種範圍內、於何時、以何種方式、向何人揭露之決定權，. ‧. 並保障人民對其個人資料之使用有知悉與控制權及資料記載錯誤之更正權。惟憲法對資訊隱私權之保障並非絕對，國家得於符合憲法第 23 條規定意旨之範圍內，以法律明確規定對之予以適當之限制。8. sit. y. Nat. n. al. er. io. 本號解釋理由書並闡明，隱私權雖係基於維護人性尊嚴與尊重人格自由發展而形成，惟其限制並非當然侵犯人性尊嚴。憲法對個人資訊隱私權之保護亦非絕對，國家基於公益之必要，自得於不違反憲法第 23 條之範圍內，以法律明確規定強制取得所必要之個人資訊。至該法律是否符合憲法第 23 條之規定，則應就國家蒐集、利用、揭露個人資訊所能獲得之公益與對資訊隱私之主體所構成之侵害，通盤衡酌考量。並就所蒐集個人資訊之. Ch. engchi. i n U. v. 性質是否涉及私密敏感事項、或雖非私密敏感但易與其他資料結合為詳細之個人檔案，於具體個案中，採取不同密度之審查。而為確保個人主體性及人格發展之完整，保障人民之資訊隱私權，國家就其正當取得之個人資頁 72。 5 范姜真媺，2013，「個人資料保護法關於﹝個人資料﹞保護範圍之檢討」，『東海大學法學研究』，41：頁 103。 6 李震山，2004，「『電腦處理個人資料保護法』之回顧與前瞻」，『中正法學集刊』，14：頁 40。 7 劉靜怡，2010，「不算進步的立法：『個人資料保護法』初步評析」，『月旦法學雜誌』， 183：頁 151。 8 司法院 94 年 9 月 28 日院台大二字第 0940021213 號令公布大法官議決釋字第六 0 三號解釋。 2.

(10) 我國土地登記有關個人資料揭露之研究. 料，亦應確保其合於目的之正當使用及維護資訊安全，故國家蒐集資訊之目的，尤須明確以法律制定之。蓋惟有如此，方能使人民事先知悉其個人資料所以被蒐集之目的，及國家將如何使用所得資訊，並進而確認主管機關係以合乎法定蒐集目的之方式，正當使用人民之個人資訊。因此，對於個人資料之蒐集、處理或利用，應基於符合憲法第 23 條規定之範圍內，衡酌蒐集、處理、利用個人資訊所能獲得之公益與個人資訊隱私主體之私益間之衡平性，始為適法。我國以土地登記為不動產物權變動之公示方法，公示土地登記之必要資料亦為維護不動產交易安全之必要措施。土地登記為達交易安全之目的，乃採公示原則。土地登記既為地政機關依民法及土地法等規定將公私土地或建築改良物之標示及權利關係予以詳加記載，透過公開土地財產權資料，以達成產權公信效力，藉以保障不動產交易安全，是就我國土地登記制度而言，公示個人資料（包括姓名、統一編號、出生年月日、住址）似無違. 立. 誤。. 政治大. ‧ 國. 學. 惟基於資訊網路發達，資訊快速傳播及電腦處理個人資料保護法9之實. ‧. 施，民眾對於個人資料保護之要求甚於往昔，因應民眾對個人身分證字號及出生日期資料輕易為他人知悉，造成心理之負擔，或引發其他犯罪問題，以往依土地登記公示原則，任何人均得申請土地、建物登記之資料之方式，已不符合保護個人資料之要求，故內政部於 93 年 11 月 18 日以台內地字第 0930074840 號函釋，自民國 94 年 1 月 1 日起，實施土地登記及地價電子資料謄本分級制。是自是時起，謄本分為二類，第一類謄本指由登記名義人、代理人或其他依法令得申請者，申請顯示登記名義人全部登記資料；第二類謄本指由任何人得申請隱匿登記名義人之統一編號、出生日期及其他依法令規定需隱匿之資料;10並於 98 年 7 月 6 日以內授中辦地字第 0980724788. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 9. i n U. v. 中華民國八十四年八月十一日總統（84）華總（一）義字第 5960 號令制定公布「電腦處理個人資料保護法」全文 45 條。中華民國九十九年五月二十六日總統華總一義字第 09900125121 號令修正公布名稱「個人資料保護法」及全文 56 條；施行日期，由行政院定之，但現行條文第 19～22、43 條之刪除，自公布日施行。中華民國一百零一年九月二十一日行政院院臺法字第 1010056845 號令發布除第 6、54 條條文外，其餘條文定自一百零一年十月一日施行。中華民國一百零四年十二月三十日總統華總一義字第 10400152861 號令修正公布第 6～8、 11、15、16、19、20、41、45、53、54 條條文；施行日期，由行政院定之。中華民國一百零五年二月二十五日行政院院臺法字第 1050154280 號令發布定自一百零五年三月十五日施行。 10 內政部 93 年 11 月 18 日台內地字第 0930074840 號函略以：「一、、、、基於土地登記為不動產物權之公示方法，公示土地登記資料為維護不動產交易安全之必要措施。又鑑於相同姓名者眾多，僅揭示姓名不足以確認孰為權利人，惟為保護個人資料，如申請人非本人或其代理人，其國民身分證統一編號及出生日期，應予隱匿，故地政機關提供士地登記及 3.

(11) 第一章緒論 11. 號令增訂土地登記規則第 24 條之 1，並自 98 年 7 月 23 日施行。其中第二類謄本為提供任何人申請，並公開所有權人的完整姓名及住址資料，惟執行以來，常有民眾向內政部及各地政機關反映，此項規定有洩漏個人資料的疑慮，令人感到個人隱私權不受尊重及生活受到干擾。因此，內政部於 103 年 2 月 27 日以台內地字第 1030099079 號令修正土地登記規則第 24 條之 1 等條文，改以去識別化(隱匿登記名義人部分住址及部分統一編號資料)方式為之，並定自 103 年 9 月 15 日施行。12惟自修正發布後，不動產業界人士多有反應，第二類土地登記及地價資料謄本若無公開完整住址，既成道路開發整併、畸零地合併使用或水權通行等使用問題，恐難解決，影響土地利用。內政部為期周延，並再進一步審慎研議，爰以 103 年 8 月 28 日台內地字第 10313001362 號函先行註銷 103 年 2 月 27 日台內地字第 1030099079 號令修正發布案。. 政治大嗣為了兼顧不動產交易安全的公益性與個人資料隱私權的私益性，鑑立於土地登記規則第 24 條之 1 原規定任何人均得申請包含登記名義人完整姓. ‧ 國. 學. 名及住址資料之第二類土地登記及地價資料謄本，將逾越登記機關蒐集個人資料之特定目的及執行法定職務之必要範圍，且有違反比例原則之虞，13. ‧. 在兼顧不動產交易安全與個人資料隱私保護的原則下，內政部復於 103 年. sit. y. Nat. n. al. er. io. 地價資料時，請依下列規定辦理：(一)土地登記及地價電子資料謄本分為二類：1.第一類：資料格式與現行相同，本人或其代理人提出登記名義人之統一編號，得申請提供各種獨土地登記及地價資料，其個人全部登記及地價資料均予顯示，至其他共有人、他項權利人及管理者之統一編號及出生日期則不予顯示。2.第二類：任何人均得申請隱匿登記名義人之統一編號及出生日期資料之土地登記及地價資料。、、、」。 11 98 年 7 月 6 日增訂之土地登記規則第 24 條之 1 規定：「申請提供土地登記及地價資料，其資料分類、內容及申請人資格如下：一、第一類：顯示登記名義人全部登記資料；應由登記名義人、代理人或其他依法令得申請者提出申請。二、第二類：隱匿登記名義人之統一編號、出生日期及其他依法令規定需隱匿之資料；任何人均得申請。」。其立法理由略以：「基於土地登記係不動產物權之公示方法，目的係維護不動產交易安全，惟因相同姓名者眾，僅揭示姓名不足以確認孰為權利人，然恐致個人資料洩漏之虞，故申請提供土地登記及地價資料者，依資料提供情形分為二類、、、」。 12 內政部 103 年 2 月 27 日台內地字第 1030099079 號令修正之土地登記規則第 24 條之 1 規定如下：「申請提供土地登記及地價資料，其資料分類及內容如下：一、第一類：顯示登記名義人全部登記資料。二、第二類：隱匿登記名義人之出生日期、部分統一編號、部分住址及其他依法令規定需隱匿之資料。但經登記名義人同意揭示完整住址資料者，不在此限。登記名義人或其他依法令得申請者，得申請前項第一款資料；任何人得申請前項第二款資料。登記名義人、具有法律上通知義務或權利義務得喪變更關係之利害關係人得申請第一項第二款資料並附完整住址。土地登記及地價資料之申請提供，委託代理人為之者，準用第三十七條第一項規定。」。 13 內政部 103 年 12 月 25 日台內地字第 1031303704 號令修正土地登記規則第二十四條之一、第一百三十二條、第一百五十五條之三修正總說明。. Ch. engchi. 4. i n U. v.

(12) 我國土地登記有關個人資料揭露之研究 14. 12 月 25 日以台內地字第 1031303704 號令修正土地登記規則第 24 條之 1 等條文，改以去識別化(隱匿登記名義人部分姓名及部分統一編號資料)方式為之，並自 104 年 2 月 2 日施行。地政機關掌管不動產登記資料，基於維護不動產交易安全及正確掌握土地利用狀況之目的，作為規劃及執行土地政策等公共利益，依法取得登記名義人之個人資料，包括姓名、出生日期、身分證字號、住址等，應屬執行法定職務所需，尚無違個人資料保護法規定；15地政機關基於維護不動產交易安全而將登記取得之個人資料予以公示，使權利人以外之第三人得以知悉，此為公共利益之所需，資料本人應忍受對其資訊隱私權之限制，應得認定地政機關為執行其法定職務所為，而未違反個人資料保護法第 16 條規定。16惟土地登記規則第 24 條之 1 修正說明二敘明基於不動產土地登記及地價資料謄本物權公示原則，登記機關依本條規定得提供民眾申請土地登記及地價資料謄本，然任何人均得申請含登記名義人完整姓名、住址資料之第二類謄本，恐將逾越登記機關蒐集個人資料之特定目的及執行法定職務之必要範圍，且有違反比例原則之虞，並考量促進土地整合開發利用之需要，爰修正該款規定為隱匿登記名義人之部分姓名(揭示第一個字)、部分統一編號(揭示編號前四碼及最後一碼)、債務人及債務額比例、設定. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 義務人等資料之第二類謄本，並得由任何人申請之，以保護個人資料隱私權。. y. Nat. sit. n. al. er. io. 又於實務上進行不動產交易時，或有即時確認權利人身分需要，但無法向權利人取得同意申請第一類謄本之情形，故顯示登記名義人部分統一編號資料，以供核對，俾維護交易安全。究所謂將逾越登記機關蒐集個人資料之特定目的及執行法定職務之必要範圍意指為何，是否確有逾越情事？另所謂原規定之第二類謄本公開所有權人全部姓名及住址資料，逾越了比. Ch. engchi. 14. i n U. v. 103 年 12 月 25 日修正之土地登記規則第 24 條之 1 規定：「申請提供土地登記及地價資料，其資料分類及內容如下：一、第一類：顯示登記名義人全部登記資料。二、第二類：隱匿登記名義人之出生日期、部分姓名、部分統一編號、債務人及債務額比例、設定義務人及其他依法令規定需隱匿之資料。但限制登記、非自然人之姓名及統一編號，不在此限。三、第三類：隱匿登記名義人之統一編號、出生日期之資料。前項第二款資料，得依登記名義人之請求，隱匿部分住址資料。但為權利人之管理人及非自然人，不適用之。登記名義人或其他依法令得申請者，得申請第一項第一款資料；任何人得申請第一項第二款資料；登記名義人、具有法律上通知義務或權利義務得喪變更關係之利害關係人得申請第一項第三款資料。土地登記及地價資料之申請提供，委託代理人為之者，準用第三十七條第一項規定。」。 15 范姜真媺，2011，「土地登記謄本上住所資料之公開-個人資料保護之界線-」，『台灣法學』，181：頁 128。 16 范姜真媺，前揭文，（同註 15），頁 128。 5.

(13) 第一章緒論. 例原則，故改以去識別化方式，僅公開所有權人的姓氏、部分國民身分證統一編號資料，保留完整住址資料，其認逾越比例原則之依據與衡量為何。再者，自個人資料保護法實施後，對土地登記公示形成扞格，土地登記規則第 24 條之 1 歷經多次修正，甚有發布施行，復於施行前註銷原發布案情形，究應如何限縮？尤其土地登記之住址資料，依個人資料保護法第 2 條規定係屬個人資料之範疇，現行隱匿登記名義人之部分姓名、部分統一編號、提供完整住址之第二類謄本，有無違反個人資料保護法相關規定？是否符合憲法第 23 條要件？於土地登記公示與個人資料保護間如何取得平衡及界定，實有進一步探討之必要。另土地登記公示之目的既為達不動產交易安全，然於個人資料保護法之約制下，各類謄本所揭示內容是否均能達交易安全之目的，究地政機關提供各類謄本之定性為何，允宜深入探究。. 政治大. 地政機關提供申請之資料，除上述土地登記及地價資料謄本外，尚提供地籍圖、建物平面圖、土地、建物異動索引、異動清冊、歸戶資料、各類登記專簿閱覽、抄錄或攝影、登記申請書及其附件之申請等，此等地籍資料之申請及核發是否符合個人資料保護法之規範，亦有以相同之標準進行檢驗及進一步探討之必要。. 立. ‧. ‧ 國. 學. 二、研究目的. sit. y. Nat. n. al. er. io. 基於上述之研究動機可知，土地登記及地價資料謄本應如何分類及各類地籍資料之提供申請，允宜有一定之標準，期藉由我國憲法比例原則之理論為基礎，檢視探討該等作業內容，以釐清問題及提出改進建議。歸納主要目的如下： (一) 探討土地登記公示性及個人資料保護法相關規定。 (二) 透過隱私權保護相關文獻、我國大法官會議有關隱私權相關解釋、. Ch. engchi. i n U. v. 憲法比例原則等分析土地登記公示性與個人資料保護，釐清土地登記資料揭露個人資料之界限，以提供地政機關實務執行及修法之參考。 (三) 探討現行有關土地登記公示法規有無不符或不足之處，試就相關法令提出修正之建議。. 6.

(14) 我國土地登記有關個人資料揭露之研究. 第二節研究方法. 本文主要以我國土地法、土地登記規則、個人資料保護法等相關法規為主，並以文獻分析法就隱私權保護、我國大法官會議有關隱私權相關解釋及憲法比例原則之內涵及相關理論之討論，作為本研究之立論基礎，藉以檢視論述本研究所提出之相關問題，進而歸納出其不足之處，嘗試研擬提出面對此等問題時適切之處理原則及解決對策之建議。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 7. i n U. v.

(15) 第一章緒論. 第三節研究流程. 研究動機. 研究目的及研究方法. 政治大. 文獻回顧與理論基礎. 立. 個人資料保護. ‧. ‧ 國. 學. 隱私權保護. Nat. er. io. sit. y. 憲法比例原則. al. n. v i n Ch 現行地籍資料揭露個人資料之研析 engchi U 檢驗土地登記相關法令及個人資料揭露內容. 結論與建議. 圖 1-1 研究流程圖. 8.

(16) 我國土地登記有關個人資料揭露之研究. 第二章隱私權保護與個人資料保護之分析我國於大法官會議釋字第 585 號解釋，基於人性尊嚴與個人主體性之維護及人格發展之完整，並為保障個人生活私密空間免於他人侵擾及個人資料之自主控制，隱私權乃為不可或缺之基本權利，而受憲法第 22 條所保障，惟憲法對資訊隱私權之保障並非絕對，國家應於符合憲法第 23 條規定意旨之範圍內，以法律明確規定對之予以適當之限制。本章首先探討隱私權之基本概念，並藉由彙整分析我國大法官會議有關隱私權之相關解釋，及探討個人資料保護相關法令規定等，就登記機關基於保障交易安全，維護公共利益，依申請人之申請依法提供土地登記謄本，公開登記名義人之個人資料，乃係對資料本人之資訊隱私權所為之限制。本研究嘗試就個人隱私權、人格權之保障及公共利益之均衡維護，綜理出客觀之判斷或檢驗標準，以維不動產交易安全與個人資料保護間法益之衡平。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 第一節隱私權保護之探討. sit. y. Nat. io. er. 一、隱私權概念之沿革. al. n. v i n C h D. Warren)與路易斯·布蘭迪斯(Louis 隱私權，從山謬·華倫(Samuel D. engchi U Brandeis)於一八九 0 年出版之名為《隱私權》(The Right to Privacy)文章中的描述，隱私權為「不受侵擾之權利」。他們認為：「痛苦、愉悅和生命的利益只有一小部分與生理有關。」，他們指出侵犯隱私會帶來精神上及心理上的傷害，而非生理上的傷害；思想、感情與知覺需要法律來支持，精神和心理的傷害是很嚴重的，對於「個人獨處的權利」或「私生活的權利」之侵害，應使其得藉由法律訴訟予以懲罰及請求給予補償。法院開始接受華倫和布蘭迪斯的建議，法律上的隱私權因而誕生。但這個權利與憲法位階上的隱私權並不相同，憲法只保障個人對抗政府的行動，華倫和布蘭迪斯則主張對抗私人的權利—包括朋友、鄰居、雇主，特別是媒體工作者，這種隱私權的侵犯被視為是一種「侵權行為」。17 17. Samuel D. Warren & Louis D. Brandeis, 1890, The Right to Privacy, 4 Harvard L. Rev. 195.; Alderman, Ellen, & Kennedy, Caroline, 1995, The Right to Privacy, New York：A Division of Random House, Inc. pp.154-155；李鴻禧，1999，『憲法與人權』初版，臺北市：元照出版 9.

(17) 第二章隱私權保護與個資揭露之分析. 自《隱私權》一書出版以來，法院支持以侵犯隱私為由提起訴訟，一個有窺淫癖的男人、公開顧客債務的商店經理、刊登奶媽照片的報紙，偷偷溜進病房的記者，全部因為侵犯隱私被傳喚到法院，但是都只是間歇性的。到了一九六 0 年，法律學家威廉·普羅索(Dean William Prosser)將各式各樣有關隱私的案例彙編成冊，而且撰寫一篇極具影響力的文章，主張「侵犯隱私」的侵權行為，事實上是四種不同但是有關的侵權行為。他將這四種侵權行為稱作；入侵(intrusion)、私人事務之公眾揭露(public disclosure of private facts)、誤導(false light)與盜用(apropriation)。其定義如下：入侵：具有高度冒犯性的侵犯被害人之獨立性(物理性或其他方式)。例如，醫院裡患有罕見疾病的婦女，拒絕記者拍照或訪談，記者卻不顧婦女反對，強迫攝影。私人事務：具高度冒犯性的公開與大眾無關的私人事務。例如，將平凡的五金行老闆在旅館中完全私密的通姦照片刊登於雜誌上。誤導：具高度冒犯性的宣傳造成他人的誤解。例如，將一張計程車司機的照片用來闡明報紙上的一篇文章，而事實上照片內容與文章內容並不相同，是個幌子。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 盜用：未經許可，利用他人姓名或特徵獲得不當利益。例如，未經許可，利用名演員照片作為商品的宣傳。. y. Nat. sit. n. al. er. io. 普羅索的文章澄清並重新定義這類侵權行為，侵犯隱私的訴訟變得越來越普遍。事實上，普羅索的四類侵權行為，通常被法院公認為提起侵犯隱私訴訟的唯一理由。即使如此，各州依然各行其道，某些州的立法機關承認這種侵權行為，並將它們明訂於法規中；有些州將何時適用這四種侵 18 權行為留給法院判斷；有些州則等到案件發生後才做選擇。. Ch. engchi. i n U. v. 隱私權之概念，從華倫與布蘭迪斯二人之強調任何人均有不受干擾之權利，認為隱私權源自普通法，意指為「個人決定其想法、感覺及情緒如何表達予他人之自由」，揭露他人隱私者，縱無惡意或揭露之事屬實，均不得作為免責之抗辯，惟隱私權之保護有其限度，僅因他人口頭揭露，未足以引起實際損害者，則不予救濟，例如不禁止屬於公眾或一般利益事項之公開；經當事人同意揭露者，隱私權即歸於消滅等。19. 公司，頁 432。 18 Alderman, Ellen, & Kennedy, Caroline, 1995, The Right to Privacy, New York：A Division of Random House, Inc. pp.155-156。 19 周悅儀，1993，『美國保護隱私權法制之研究』，法務部，頁 5。 10.

(18) 我國土地登記有關個人資料揭露之研究 20. 在聯邦憲法而言，最高法院大多數判決係依憲法增修條文第 4 條有關政府不得任意搜索與扣押人民之身體與財產之規定，保護隱私權，有些案例則依憲法增修條文第 1 條21規定保護存在於言論及集會自由之隱私權，之後才確立得依憲法增修條文第 14 條22之「正當法律程序」及「平等保護」之精神廣泛保護隱私權之原則，將隱私權界定為個人從事高度私人性質之權利，尤其是指婚姻、婚姻性生活、避孕、墮胎等。23 隱私權係私法上之概念，屬人格權之一部分，24晚近則擴及為公法保障權利之一，且成為國際人權條款規範之內容，於世界人權宣言第 12 條規定：「任何人的私生活、家庭、住宅和通信不得任意干涉，他的榮譽和名譽不 25 得加以攻擊。人人有權享受法律保護，以免受這種干涉或攻擊。」即可窺知。. 政治大. 二、個人資料與隱私權之關係. 立. ‧ 國. 學. 人為權利之主體，人格權為個人人格之基礎。所謂人格，係指能自決地做出道德之決定及依此所表現之行為之能力而言。人格權包括維護個人. ‧. 人格的完整性與不可侵犯性，尊重個人尊嚴、稱呼，及保障個人身體與精. sit. y. Nat. 神活動等之權利在內。其保障每個個體在人格方面受到保護，且在私生活方面享有隱私與不受干擾之權利。26. n. al. er. io. 一般人格權之主要內容為人性尊嚴，係從人性尊嚴衍生出之價值之自由。由於生活之多樣化與科技之進步變遷，人格權之內涵無法確定與具體化，現代資訊工業技術之發達，使一般人格權所衍生之資料保護權顯得特 20. Ch. engchi. i n U. v. 美國憲法增修條文第四條：「人民有保護其身體、住所、文件與財產之權，不受無理 (unreasonable)拘捕、搜索與扣押，並不得非法侵犯，除有正當理由(probable cause)，經宣誓或代誓宣言，並詳載搜索之地點、拘捕或搜押之人或物外，不得頒發搜索票、拘票或扣押狀」。 (美國憲法增修條文第四條搜索與扣押之問題-國家政策研究基金會 http://www.npf.org.tw/2/402，最後瀏覽日期 2017/3/25)。 21 美國憲法增修條文第一條：「國會不得制定有關下列事項的法律：確立一種宗教或禁止信教自由：剝奪言論自由或出版自由：或剝奪人民和平集會及向政府要求伸冤的權利。」。 (https://www.ait.org.tw/zh/the-bill-of-rights.html，最後瀏覽日期 2017/3/25)。 22 美國憲法第十四條修正案 (一八六八年)第一款：「任何人，凡在合眾國出生或歸化合眾國並受其管轄者，均為合眾國及所居住之州的公民。任何州不得制定或執行任何剝奪合眾國公民特權或豁免權的法律。任何州，如未經適當法律程序，均不得剝奪任何人的生命、自由或財產；亦不得對任何在其管轄下的人，拒絕給予平等的法律保護。」。 (https://www.ait.org.tw/infousa/zhtw/PUBS/LivingDoc/amend.htm ，最後瀏覽日期 2017/3/25)。 23 周悅儀，前揭書，(同註 19)，頁 4。 24 許文義，2001，『個人資料保護法論』初版，臺北市：三民書局股份有限公司，頁 56。 25 聯合國大會一九四八年十二月十日第 217A(III)號決議通過並宣佈。 26 許文義，前揭書，(同註 24)，頁 59-60。 11.

(19) 第二章隱私權保護與個資揭露之分析. 別重要。而屬於人格權中行為自由之資訊自決權，係指有權自行決定其個人資料之交付與使用，若予以不當限制，將危及人格自由發展。因此個人資料之傳遞不能導致整體之人格圖像顯露無遺，亦即行政機關現存或保管之個人資料，若使整個個人都曝露在政府資訊之中，個人形同透明，將使人格權嚴重受損；對資訊自決權所為不必要之限制應予禁止，其限制應僅於支持行政功能最低限制下所為，否則即侵害人格權之本質，若所為之限制係屬必要，則應有法律依據。27 從個人資料保護法第 1 條立法目的為規範個人資料之蒐集、處理及利用，以避免人格權受侵害觀之，個人資料保護法所欲保護之客體為個人資料，非為隱私。其所保護之個人人格利益，係基於人性尊嚴、保障個人人格之自主性與完整性，所導出個人對自己資料之自主權；亦即個人對自己資料是否揭露、於何時、何種範圍及何種方式向何人揭露，應有自主之決定權；並由此衍生個人對自己資料被他人使用應有知悉與控制權，對資料錯誤、不足有要求更正、補充之權。28. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 個人資料為具有識別特定個人之資料，不問是否具有私密性，不介入當事人主觀認知，其範圍較為客觀容易界定。個人資料除證明個人生存於. ‧. 社會具有人別性之屬性資料外，亦包括個人於社會活動之所有紀錄，如姓名、聯絡方式、就學或工作地點、容貌等，常為個人經營社會生活，建立人際關係上，而公開之公共性高、私密性較低之資料；然如病歷、基因、犯罪前科等資料，縱使不公開，亦不會直接影響該個人一般社會生活之經營，屬公共性低、私密性高之資料，且多屬個人不欲人知之私生活領域資料，如經他人濫為蒐集或利用，將造成該個人精神不安甚或致人格受損，本質上屬個人隱私範圍，亦屬隱私權保護對象，29隱私權中有關個人資料部分，應得稱為資訊隱私權。30. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 所謂資訊隱私權(Information privacy)，係涉及建立相關規範，管理個人資料之蒐集與處理之部分，31其著重於個人資料。個人資料保護法第 6 條32即將病歷、醫療、基因、犯罪前科等私密性極高之個人資料列為 27. 許文義，前揭書，(同註 24)，頁 62-63。參大法官釋字第 603 號解釋。 29 范姜真媺，前揭文，(同註 5)，頁 106-107。 30 李震山，2005 年 11 月，「來者猶可追，正視個人資料保護問題」，『台灣本土法學雜誌』， 76：頁 228；李震山，2001，「論資訊自決權」。頁 287：275-318，收錄於『人性尊嚴與人權保障』初版，臺北市：元照出版有限公司。 31 Electronic Privacy Information Center (EPIC), 1999, “Privacy and Human Rights”, An International Survey of Privacy Rights and Developments, at 4-5. 32 個人資料保護法第 6 條第 1 項規定：「有關病歷、醫療、基因、性生活、健康檢查及犯罪前科之個人資料，不得蒐集、處理或利用。但有下列情形之一者，不在此限：一、法律明文規定。二、公務機關執行法定職務或非公務機關履行法定義務必要範圍內，且事前或 28. 12.

(20) 我國土地登記有關個人資料揭露之研究. 敏感性特種資料，特別加以保護，除有該條所列例外之事由外，不得蒐集、處理或利用。個人資料保護所涉及之基本權利，我國以人格權為保障對象。一般人格權之範圍最廣，其保護範圍可包含隱私權，而資訊隱私權屬隱私權之一部分。33個人資料保護法所保護個人資料之範圍與隱私權保護之範圍，有重疊競合者，亦有各自不同之部分。對於個人資料保護法個人資料及隱私權保護範圍，以下圖(圖 2-1)揭示其間之關係：34. 個人資料保護法 —個人資料. 資訊隱私權. 立. 政治隱私權—隱私大. ‧ 國. 學 ‧. 圖 2-1 個人資料與隱私權關係圖 (資料來源：范姜真媺，2013). y. Nat. n. al. er. io. sit. 三、大法官會議有關隱私權之相關解釋. Ch. i n U. v. 隱私權在我國實體法上之概念，於民國 88 年民法修正第 195 條規定時，將其列為個人受不法侵害時，得請求之非財產上損害賠償人格權之一。 35 而從歷年大法官會議解釋釋字 293、509、535、585、603 及 689 號解釋. engchi. 事後有適當安全維護措施。三、當事人自行公開或其他已合法公開之個人資料。四、公務機關或學術研究機構基於醫療、衛生或犯罪預防之目的，為統計或學術研究而有必要，且資料經過提供者處理後或經蒐集者依其揭露方式無從識別特定之當事人。五、為協助公務機關執行法定職務或非公務機關履行法定義務必要範圍內，且事前或事後有適當安全維護措施。六、經當事人書面同意。但逾越特定目的之必要範圍或其他法律另有限制不得僅依當事人書面同意蒐集、處理或利用，或其同意違反其意願者，不在此限。」。 33 李震山，2005 年，『多元、寬容與人權保障—以憲法為列舉權之保障為中心』初版，臺北市：元照出版有限公司，頁 148。 34 范姜真媺，前揭文，(同註 5)，頁 107。 35 民國 18 年 11 月 5 日制定公布(19 年 5 月 5 日施行)民法第 195 條第 1 項規定：「不法侵害他人之身體、健康、名譽或自由者，被害人雖非財產上之損害，亦得請求賠償相當之金額；其名譽被侵害者，並得請求為回復名譽之適當處分。」，88 年 4 月 2 日修正公布(89 年 5 月 5 日施行)民法第 195 條第 1 項規定：「不法侵害他人之身體、健康、名譽、自由、信用、隱私、貞操，或不法侵害其他人格法益而情節重大者，被害人雖非財產上之損害，亦得請求賠償相當之金額。其名譽被侵害者，並得請求回復名譽之適當處分。」。(立法院 13.

(21) 第二章隱私權保護與個資揭露之分析. 觀之，皆係對於隱私權之問題加以討論。因此，以下將就各號解釋之內容加以檢視。 (一). 釋字第 293 號解釋. 釋字第 293 號解釋文指出，銀行法第 48 條第 2 項規定：「銀行對於顧客之存款、放款或匯款等有關資料，除其他法律或中央主管機關另有規定者外，應保守秘密。」，旨在保障銀行之一般客戶財產上之秘密及防止客戶與銀行往來資料之任意公開，以維護人民之隱私權。惟公營銀行之預算、決算依法應受議會之審議，議會因審議上之必要，就公營銀行依規定已屬逾期放款中，除收回無望或已報呆帳部分，仍依現行規定處理外，其餘部分，有相當理由足認其放款顯有不當者，經議會之決議，在銀行不透露個別客戶姓名及議會不公開有關資料之條件下，要求銀行提供該項資料時，為兼顧議會對公營銀行之監督，仍應予以提供。. 立. 釋字第 509 號解釋. 學. ‧ 國. (二). 政治大. 言論自由為人民之基本權利，憲法第 11 條有明文保障，國家應給予. ‧. 最大限度之維護，俾其實現自我、溝通意見、追求真理及監督各種政治或社會活動之功能得以發揮。惟為兼顧對個人名譽、隱私及公共利益之保護，法律尚非不得對言論自由依其傳播方式為合理之限制。刑法第 310 條第 1 項及第 2 項誹謗罪即係保護個人法益而設，為防止妨礙他人之自由權利所必要，符合憲法第 23 條規定之意旨。至刑法同條第 3 項前段以對誹謗之事，能證明其為真實者不罰，係針對言論內容與事實相符者之保障，並藉以限定刑罰權之範圍，非謂指摘或傳述誹謗事項之行為人，必須自行證明其言論內容確屬真實，始能免於刑責。惟行為人雖不能證明言論內容為真實，但依其所提證據資料，認為行為人有相當理由確信其為真實者，即不能以誹謗罪之刑責相繩，亦不得以此項規定而免除檢察官或自訴人於訴訟. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 程序中，依法應負行為人故意毀損他人名譽之舉證責任，或法院發現其為真實之義務。就此而言，刑法第 310 條第 3 項與憲法保障言論自由之旨趣並無牴觸。法律資訊系統，民國 18 年 11 月 5 日制定公布條文 http://lis.ly.gov.tw/lglawc/lawsingle?0^4C03C0890306E0D003C081E506C0CD03D4819327C0 4E03D4A103 88 年 4 月 2 日修正公布條文 http://lis.ly.gov.tw/lglawc/lawsingle?003E6212B858000000000000000000A000000002000000^ 04509088040200^000C8001001 異動條文及理由 http://lis.ly.gov.tw/lglawc/lawsingle?003E6212B858000000000000000001400000000400FFFF FD00^04509088040200^000C8001001，最後瀏覽日期 2017/8/5)。 14.

(22) 我國土地登記有關個人資料揭露之研究. (三). 釋字第 535 號解釋. 釋字第 535 號解釋文指出，依警察勤務條例第 11 條第 3 款，臨檢自屬警察執行勤務方式之一種。臨檢實施之手段：檢查、路檢、取締或盤查等不問其名稱為何，均屬對人或物之查驗、干預，影響人民行動自由、財產權及隱私權等甚鉅，應恪遵法治國家警察執勤之原則。實施臨檢之要件、程序及對違法臨檢行為之救濟，均應有法律之明確規範，方符憲法保障人民自由權利之意旨。上開條例有關臨檢之規定，並無授權警察人員得不顧時間、地點及對象任意臨檢、取締或隨機檢查、盤查之立法本意。除法律另有規定外，警察人員執行場所之臨檢勤務，應限於已發生危害或依客觀、合理判斷易生危害之處所、交通工具或公共場所為之，其中處所為私人居住之空間者，並應受住宅相同之保障；對人實施之臨檢則須以有相當理由足認其行為已構成或即將發生危害者為限，且均應遵守比例原則，不得逾越必要程度。臨檢進行前應對在場者告以實施之事由，並出示證件表明其為執行人員之身分。臨檢應於現場實施，非經受臨檢人同意或無從確定其身分或現場為之對該受臨檢人將有不利影響或妨礙交通、安寧者，不得要求其同行至警. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 察局、所進行盤查。其因發現違法事實，應依法定程序處理者外，身分一經查明，即應任其離去，不得稽延。前述條例第 11 條第 3 款之規定，於符合上開解釋意旨範圍內，予以適用，始無悖於維護人權之憲法意旨。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 此解釋將人身或私人居住空間解為隱私權，應受保障，而有不受干預或搜查之權利。 (四). Ch. engchi. 釋字第 585 號解釋. i n U. v. 大法官釋字第 585 號解釋理由書中釋明，隱私權雖非憲法明文例示之權利，惟基於人性尊嚴與個人主體性之維護及人格發展之完整，並為保障個人生活秘密空間免於他人侵擾及個人資料之自主控制，隱私權乃為不可或缺之基本權利，而受憲法第 22 條所保障（本院釋字第 509 號、第 535 號解釋參照）。立法院行使調查權如涉及限制憲法所保障之人民基本權利者，不僅應有法律之依據，該法律之內容必須明確，且應符合比例原則與正當法律程序。民國 93 年 9 月 24 日公布施行之「三一九槍擊事件真相調查特別委員會條例」（以下稱真調會條例），本條例第 8 條第 4 項前段「本會行使職權，不受國家機密保護法、營業秘密法、刑事訴訟法及其他法律規定之限制」 15.

(23) 第二章隱私權保護與個資揭露之分析. 及第 6 項「本會或本會委員行使職權，得指定事項，要求有關機關、團體或個人提出說明或提供協助。受請求者不得以涉及國家機密、營業秘密、偵查保密、個人隱私或其他任何理由規避、拖延或拒絕」之規定，賦予真調會進行調查所需之強制權限，惟上開規定既排除現有法律所得提供被調查人之程序保障，卻未訂定相關之程序規定，如事前予受調查對象充分告知受調查事項、法定調查目的與調查事項之關聯性、給予受調查人員相當之準備期間、准許受調查人員接受法律協助、准許合理之拒絕調查、拒絕證言、拒絕提供應秘密之文件資訊等之事由、必要時備置適當之詰問機制、依調查事件之性質採取公開或秘密調查程序……等等，均付諸闕如。雖該條例第 1 條第 2 項規定「本條例未規定者，適用其他相關法律規定」，然該項規定所謂之「適用其他相關法律規定」，仍無法彌補本條例就真調會行使職權所得採用之方法與調查之程序未有妥適規定之缺失，不符正當法律程序之要求。至其對人民受憲法所保障權利之限制是否為達成調查真相目的之必要手段，因其規範內容欠缺明確，尚難論斷是否符合比例原則。是真調會條例第 8 條第 4 項及第 6 項規定，均不符正當法律程序及法律明確性原則之要求。. 政治大. 立. ‧ 國. 學. 此號解釋內容包括個人生活秘密空間及個人資料自主控制，惟對個人. 釋字第 603 號解釋. sit. y. Nat. (五). ‧. 資料自主控制之內容，解釋文中並未闡明。. n. al. er. io. 釋字第 603 號解釋文則進一步釋明，其中就個人自主控制個人資料之資訊隱私權而言，乃保障人民決定是否揭露其個人資料、及在何種範圍內、於何時、以何種方式、向何人揭露之決定權，並保障人民對其個人資料之使用有知悉與控制權及資料記載錯誤之更正權。惟憲法對資訊隱私權之保障並非絕對，國家得於符合憲法第 23 條規定意旨之範圍內，以法律明確規定對之予以適當之限制。. Ch. engchi. i n U. v. 指紋乃重要之個人資訊，個人對其指紋資訊之自主控制，受資訊隱私權之保障。而國民身分證發給與否，則直接影響人民基本權利之行使。戶籍法第 8 條第 2 項規定：依前項請領國民身分證，應捺指紋並錄存。但未滿 14 歲請領者，不予捺指紋，俟年滿 14 歲時，應補捺指紋並錄存。第 3 項規定：請領國民身分證，不依前項規定捺指紋者，不予發給。36對於未 36. 86 年 4 月 29 日修正公布戶籍法第 8 條規定：「人民年滿十四歲者，應請領國民身分證；未滿十四歲者，得申請發給。依前項請領國民身分證，應捺指紋並錄存。但未滿十四歲請領者，不予捺指紋，俟年滿十四歲時，應補捺指紋並錄存。請領國民身分證，不依前項規定捺指紋者，不予發給。」，97 年 5 月 9 日修正公布戶籍法第 57 條規定：「有戶籍國民年滿十四歲者，應申請初領國民身分證，未滿十四歲者，得申請發給。國民身分證、戶口名 16.

(24) 我國土地登記有關個人資料揭露之研究. 依規定捺指紋者，拒絕發給國民身分證，形同強制按捺並錄存指紋，以作為核發國民身分證之要件，其目的為何，戶籍法未設明文規定，於憲法保障人民資訊隱私權之意旨已有未合。縱用以達到國民身分證之防偽、防止冒領、冒用、辨識路倒病人、迷途失智者、無名屍體等目的而言，亦屬損益失衡、手段過當，不符比例原則之要求。戶籍法第 8 條第 2 項、第 3 項強制人民按捺指紋並予錄存，否則不予發給國民身分證之規定，與憲法第 22 條、第 23 條規定之意旨不符，應自本解釋公布之日(即 94 年 9 月 28 日)起不再適用。國家基於特定重大公益之目的而有大規模蒐集、錄存人民指紋、並有建立資料庫儲存之必要者，則應以法律明定其蒐集之目的，其蒐集應與重大公益目的之達成，具有密切之必要性與關聯性，並應明文禁止法定目的外之使用。主管機關尤應配合當代科技發展，運用足以確保資訊正確及安全之方式為之，並對所蒐集之指紋檔案採取組織上與程序上必要之防護措施，以符憲法保障人民資訊隱私權之本旨。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 解釋理由書中並釋明，隱私權雖係基於維護人性尊嚴與尊重人格自由發展而形成，惟其限制並非當然侵犯人性尊嚴。憲法對個人資訊隱私權之. ‧. 保護亦非絕對，國家基於公益之必要，自得於不違反憲法第 23 條之範圍內，以法律明確規定強制取得所必要之個人資訊。至該法律是否符合憲法第 23 條之規定，則應就國家蒐集、利用、揭露個人資訊所能獲得之公益與對資訊隱私之主體所構成之侵害，通盤衡酌考量。並就所蒐集個人資訊之性質是否涉及私密敏感事項、或雖非私密敏感但易與其他資料結合為詳細之個人檔案，於具體個案中，採取不同密度之審查。而為確保個人主體性及人格發展之完整，保障人民之資訊隱私權，國家就其正當取得之個人資料，亦應確保其合於目的之正當使用及維護資訊安全，故國家蒐集資訊之目的，尤須明確以法律制定之。蓋惟有如此，方能使人民事先知悉其個人資料所以被蒐集之目的，及國家將如何使用所得資訊，並進而確認主管. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 機關係以合乎法定蒐集目的之方式，正當使用人民之個人資訊。. 簿，滅失或遺失者，應申請補領。經戶籍登記之戶，應請領戶口名簿。」。(立法院法律資訊系統， 86 年 4 月 29 日修正公布條文 http://lis.ly.gov.tw/lglawc/lawsingle?00407BFB7CFD000000000000000000A00000000200000 0^01119086042900^000C8002001 97 年 5 月 9 日修正公布條文 http://lis.ly.gov.tw/lglawc/lawsingle?00407BFB7CFD000000000000000000A00000000200FFF FFD00^01119097050900^000C8002001 異動條文及理由 http://lis.ly.gov.tw/lglawc/lawsingle?00407BFB7CFD0000000000000000014000000004FFFFF D^01119097050900^000C8002001，最後瀏覽日期 2017/8/5)。 17.

(25) 第二章隱私權保護與個資揭露之分析. 此解釋係對戶籍法第 8 條第 2、3 項強制人民按捺指紋始核發身分證規定之合憲性所為解釋，著重於將具有隱匿性之個人資料自主權，稱為資訊隱私權，而認定為隱私權內涵之一，而應以法律明確規定。至該法律是否符合憲法第 23 條之規定，則應就國家蒐集、利用、揭露個人資訊所能獲得之公益與對資訊隱私之主體所構成之侵害，通盤衡酌考量。並就所蒐集個人資訊之性質是否涉及私密敏感事項、或雖非私密敏感但易與其他資料結合為詳細之個人檔案，於具體個案中，採取不同密度之審查。 (六). 釋字第 689 號解釋. 而大法官會議第 689 號解釋，就社會秩序維護法第 89 條第 2 款規定，使新聞採訪者之跟追行為受到限制是否違憲之理由書中敘明，系爭規定所保護者，為人民免於身心傷害之身體權、行動自由、生活私密領域不受侵擾之自由、個人資料之自主權。其中生活私密領域不受侵擾之自由及個人資料之自主權，屬憲法所保障之權利，迭經解釋在案（釋字第 585 號、第 603 號解釋參照）；免於身心傷害之身體權亦與上開闡釋之一般行為自由相同，雖非憲法明文列舉之自由權利，惟基於人性尊嚴理念，維護個人主體性及人格自由發展，亦屬憲法第 22 條所保障之基本權利。對個人前 37. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 述自由權利之保護，並不因其身處公共場域，而失其必要性。在公共場域中，人人皆有受憲法保障之行動自由。惟在參與社會生活時，個人之行動自由，難免受他人行動自由之干擾，於合理範圍內，須相互容忍，乃屬當然。如行使行動自由，逾越合理範圍侵擾他人行動自由時，自得依法予以限制。在身體權或行動自由受到侵害之情形，該侵害行為固應受限制，即他人之私密領域及個人資料自主，在公共場域亦有可能受到干擾，而超出可容忍之範圍，該干擾行為亦有加以限制之必要。蓋個人之私人生活及社會活動，隨時受他人持續注視、監看、監聽或公開揭露，其言行舉止及人際互動即難自由從事，致影響其人格之自由發展。尤以現今資訊科技高度發展及相關設備之方便取得，個人之私人活動受注視、監看、監聽或公開. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 揭露等侵擾之可能大為增加，個人之私人活動及隱私受保護之需要，亦隨之提升。是個人縱於公共場域中，亦應享有依社會通念得不受他人持續注視、監看、監聽、接近等侵擾之私人活動領域及個人資料自主，而受法律所保護。惟在公共場域中個人所得主張不受此等侵擾之自由，以得合理期待於他人者為限，亦即不僅其不受侵擾之期待已表現於外，且該期待須依社會通念認為合理者。系爭規定符合憲法課予國家對上開自由權利應予保護之要求。. 37. 社會秩序維護法第 89 條規定：「有左列各款行為之一者，處新臺幣三千元以下罰鍰或申誡：一、無正當理由，為人施催眠術或施以藥物者。二、無正當理由，跟追他人，經勸阻不聽者。」。 18.

(26) 我國土地登記有關個人資料揭露之研究. 經由上述足見於釋憲實務上仍維持主張隱私權之內涵為個人生活私密領域不受他人侵擾及個人資料自主權；並就在公共場域中個人所得主張不受此等侵擾之自由，以得合理期待於他人者為限，亦即不僅其不受侵擾之期待已表現於外，且該期待須依社會通念認為合理者，提供了一個判斷之準則。表 2-1 大法官會議有關隱私權之相關解釋解釋字號. 涉及隱私權內容. 判斷要件. 釋字 293. 銀行對於顧客之存款、放款或匯款等有關資料，應保守秘密。旨在保障銀行之一般客戶財產上之秘密及防止客戶與銀行往來資料之任意公開，以維護人民之隱私權。. 有相當理由足認其放款顯有不當者，經議會之決議，在銀行不透露個別客戶姓名及議會不公開有關資料之條件下，要求銀行提供該項資料時，為兼顧議會對公營銀行之監督，仍應予以提供。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 為兼顧對個人名譽、隱私刑法誹謗罪即係保護個人法益而及公共利益之保護，法律設，為防止妨礙他人之自由權利所尚非不得對言論自由依必要，符合憲法第 23 條規定之意旨。其傳播方式為合理之限制。. Nat. 警察人員執行場所之臨檢勤務，應限於已發生危害或依客觀、合理判斷易生危害之處所、交通工具或公共場所為之，其中處所為私人居住之空間者，並應受住宅相同之保障；對人實施之臨檢則須以有相當. 國家警察執勤之原則。. 理由足認其行為已構成或即將發生危害者為限，且均應遵守比例原則，不得逾越必要程度。. 真調會條例賦予真調會行使職權，不受國家機密保護法等法律規定之限制，及要求有關機關、團體或個人提出說明或提供協助，不得以涉及國家機密、營業秘密、偵查保. 隱私權雖非憲法明文列舉之權利，惟基於人性尊嚴與個人主體性之維護及人格發展之完整，並為保障個人生活秘密空間免於他人侵擾及個人資料之自主控制，隱私權乃為不可或缺之基本權利，而受憲法第 22 條所保障。. 釋字 585. Ch. er. n. al. sit. 臨檢實施之手段：檢查、路檢、取締或盤查等不問其名稱為何，均屬對人或物之查驗、干預，影響人民行動自由、財產權及隱私權等甚鉅，應恪遵法治. io. 釋字 535. y. ‧. 釋字 509. engchi. i n U. v. 密、個人隱私或其他任何立法院行使調查權如涉及限制憲法 19.

(27) 第二章隱私權保護與個資揭露之分析. 理由規避、拖延或拒絕之規定，不符正當法律程序之要求。對人民受憲法所保障權利之限制是否為達成調查真相目的之必要手段，因其規範內容欠缺明確，尚難論斷是否符合比例原則。. 所保障之人民基本權利者，不僅應有法律之依據，該法律之內容必須明確，且應符合比例原則與正當法律程序。. 於未依規定捺指紋者，拒就個人自主控制個人資料之資訊隱絕發給國民身分證，形同強制按捺並錄存指紋，以作為核發國民身分證之要件，其目的為何，戶籍法未設明文規定，於憲法保障人民資訊隱私權之意旨已有未合。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 人資訊隱私權之保護亦非絕對，國家基於公益之必要，自得於不違反憲法第 23 條之範圍內，以法律明確規定強制取得所必要之個人資訊。至該法律是否符合憲法第 23 條之規定，則應就國家蒐集、利用、揭露個人資訊所能獲得之公益與對資訊隱私之主體所構成之侵害，通盤衡酌考量。並就所蒐集個人資訊之性質是否涉及私密敏感事項、或雖非. ‧. 釋字 603. 私權而言，乃保障人民決定是否揭露其個人資料、及在何種範圍內、於何時、以何種方式、向何人揭露之決定權，並保障人民對其個人資料之使用有知悉與控制權及資料記載錯誤之更正權。隱私權雖係基於維護人性尊嚴與尊重人格自由發展而形成，惟其限制並非當然侵犯人性尊嚴。憲法對個. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 私密敏感但易與其他資料結合為詳細之個人檔案，於具體個案中，採取不同密度之審查。. 釋字 689. 在公共場域中，在身體權或行動自由受到侵害之情形，該侵害行為固應受限制，即他人之私密領域及個人資料自主，在公共場域亦有可能受到干. 個人縱於公共場域中，亦應享有依社會通念得不受他人持續注視、監看、監聽、接近等侵擾之私人活動領域及個人資料自主，而受法律所保護。惟在公共場域中個人所得主張不受此等侵擾之自由，以得合理. 擾，而超出可容忍之範期待於他人者為限，亦即不僅其不 20.

(28) 我國土地登記有關個人資料揭露之研究. 圍，該干擾行為亦有加以受侵擾之期待已表現於外，且該期限制之必要。待須依社會通念認為合理者。資料來源：本研究自行繪製綜上所述，我國釋憲實務上對隱私權所為之解釋（如表 1），應可綜合整理為：1、財產資訊隱私權(參大法官釋字第 293 號解釋)；2、人身、私人居住空間不受干預或無故搜索之權利(參大法官釋字第 509、535 號解釋)；3、個人生活私密空間及個人資料自主權(參大法官釋字第 585、603 及 689 號解釋)等。隱私權雖非憲法明文例示之權利，惟基於人性尊嚴與個人主體性之維護及人格發展之完整，並為保障個人生活秘密空間免於他人侵擾及個人資料之自主控制，隱私權乃為不可或缺之基本權利，而受憲法第 22 條所保障。因此，生活私密領域不受侵擾之自由及個人資料之自主權之隱私權，屬憲法所保障之權利。就個人自主控制個人資料之資訊隱私權而言，乃保障人民決定是否揭露其個人資料、及在何種範圍內、於何時、以何種方式、向何人揭露之決定權，並保障人民對其個人資料之使用有知悉與控制權及資料記載錯誤之更正權。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 憲法對個人資訊隱私權之保護亦非絕對，國家基於公益之必要，自得. ‧. 於不違反憲法第 23 條之範圍內，以法律明確規定強制取得所必要之個人資訊。涉及限制憲法所保障之人民基本權利者，不僅應有法律之依據，該法律之內容必須明確，且應符合比例原則與正當法律程序。至該法律是否符合憲法第 23 條之規定，則應就國家蒐集、利用、揭露個人資訊所能獲得之公益與對資訊隱私之主體所構成之侵害，通盤衡酌考量。並就所蒐集個人資訊之性質是否涉及私密敏感事項、或雖非私密敏感但易與其他資料結合為詳細之個人檔案，於具體個案中，採取不同密度之審查。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 21. i n U. v.

(29) 第二章隱私權保護與個資揭露之分析. 第二節個人資料保護相關法令規定之探討一、個人資料保護法有關個人資料之蒐集、處理及利用. (一). 立法沿革. 電腦科技進步迅速，使用電腦能大量、快速處理各類資料，且運用日趨普及，因而對國民經濟之提昇有重大貢獻。由於個人資料舉凡出生、健康、病歷、學業、工作、財產、信用、消費等，經電腦處理之後，可輕易彙整而得知其全貌，如有濫用或不當利用之情事，將對人民隱私等權益造成重大危害，因而影響社會安定及國民經濟成長，並使政府推展自動化工作增加困擾。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 歐美民主先進國家，鑑於濫用電腦處理個人資料而侵害當事人權益之情形日漸普遍、嚴重，已對個人隱私等基本人權造成危害；又因個人資料經由電腦處理可在國際間迅速流通，具有相當程度之國際性，國際經濟文. ‧. 化交流亦須互相交換資料，遂認有加以規範之必要。於是經濟合作暨發展組織(Organization for Economic Cooperation and Development，簡稱 OECD)於一九八 0 年九月通過管理保護個人隱私及跨國界流通個人資料之指導綱領，歐洲理事會(Council of Europe)亦於一九八一年完成保護個人資料自動化處理公約，並提出八項原則，38以供各國遵守。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. i n U. v. 由於各國對此項立法有共識，已有瑞典、美國、紐西蘭、德國、法國、丹麥、挪威、奧地利、盧森堡、冰島、加拿大、英國、芬蘭、愛爾蘭、澳洲、日本、荷蘭等十七國制定相關法律以保護個人資料。我國為配合資訊國際化、現代化目標，即在經濟發展、產業昇級之過程中，已體認對個人. engchi. 資料保護之重要性，為興利防弊，咸認有制定法律以保護電腦處理個人資料之必要。法務部除派員赴國外考察並蒐集各外國立法例及相關之理論、 38. 歐洲理事會(Council of Europe)於一九八一年保護個人資料自動化處理公約提出之八項原則如下：一、限制蒐集之原則：蒐集個人資料應合法、公平，並得資料當事人之同意或告知當事人。二、資料內容正確之原則：個人資料於特定目的之利用範圍內，應力求正確、完整及最新。三、目的明確化之原則：個人資料於蒐集時目的即應明確化，其後之利用亦應與蒐集目的相符，於目的變更後亦應明確化。四、限制利用之原則：個人資料之利用，除法律另有規定或當事人同意者外，不得為特定目的以外之利用。五、安全保護之原則：對於個人資料應採取合理之安全保護措施，以避免被竊用、竄改、毀損等情事之發生。六、資訊資料公開之原則：對於個人資料之處理，應採一般事項公開之政策，例如資料管理人姓名及連絡處、資料之種類、特定目的等事項，均宜公開。七、個人參與原則：資料之本人有權對他人持有自己之資料，行使一定程度之控制。八、責任原則：資料管理人應負遵守前述原則之責任。 22.

(30) 我國土地登記有關個人資料揭露之研究. 實務資料外，更多次邀集學者、專家、相關業者及機關代表舉行座談會，廣泛聽取立法意見，並於民國 80 年 9 月起草委員會及審議小組審慎研討，擬具「電腦處理個人資料保護法」草案，39終於 84 年 8 月 11 日制定公布施行。鑒於電腦科技日新月異，利用電腦蒐集、處理、利用個人資料之情形日漸普遍，再加上各類型商務行銷廣泛大量蒐集個人資料，對個人隱私權之保護，造成莫大威脅；而電腦處理個人資料保護法適用主體有行業別之限制，僅適用於徵信業等八類行業，一般行業及個人均不受規範，保護之客體又只限於經電腦處理之個人資料，不包括非經電腦處理之個人資料，對於保護個人資料隱私權益規範不足，於實務上造成窒礙難行，且因社會變遷進步快速，亦生不合時宜現象，為使法規範內容得以因應急速變遷之社會環境，法務部於 90 年開始著手研擬修法。40時值亞太經濟合作組織(APEC) 於 2004 年制定 APEC 隱私權保護原則，41爰參照該原則規定及整理國內學界、. 立. 39. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 行政院 82 年 1 月 15 日台 82 法字第 01420 號函請立法院審議「電腦處理個人資料保護法草案」(含總說明)，詳見立法院公報 82 卷 9 期 2608 號立法院議案關係文書。 40 劉佐國、李世德，2012，『個人資料保護法釋義與實務：如何面臨個資保護的新時代』初版，臺北市：碁峰資訊股份有限公司，頁 4。 41 APEC 資訊隱私保護原則：一、預防損害原則(Preventing Harm)：基於個人合理的隱私期待，個人資訊隱私保護制度的設計，應要著眼於防止個人資訊遭到濫用。基於個人資料有可能遭到他人之濫用，因而對個人造成損害，故應有適當的保護措施，以防止此種損害的發生。對於個人資料之蒐集、利用和傳遞所生的損害，應有適切的損害填補機制。二、告知原則(Notice)：個人資料管理者對於其所蒐集及持有的個人資料，應要向當事人提供清楚且容易取得的隱私保護政策聲明，包括：1.個人資料已遭蒐集的事實聲明；2.蒐集個人資料的目的；3.揭露個人資料的對象；4.個人資料管理者的身份及位址，包括如何和個人資料管理者聯絡有關於其隱私保護政策以及如何處置個人資料的資料；5.關於當事人得以請求查閱、更正及限制其個人資料之利用及揭露範圍的選擇和方法。三、蒐集限制原則 (Collection Limitation)：個人資料之蒐集應限於與蒐集目的相關，且不得逾越必要之範圍，與目的無關之資料，不得任意蒐集。蒐集時須依合法且正當方法為之，並在適切的情況下告知當事人或取得其同意。四、個人資料之利用原則(Uses of Personal Information)：個人資料之利用僅限於與蒐集目的一致或相關的範圍內，但有下列情況，不在此限：1.取得當事人本人的同意；2.為提供當事人所要求之產品或服務所必要者；或 3.法律明文規定者。五、當事人自主原則(Choice)：在情況允許的情況下，個人資料管理者應提供當事人可就其個人資料之蒐集、利用和揭露進行選擇的機制，該機制必須清楚明白、顯見易懂、可查閱和可負擔的。當個人資料管理者所蒐集者為公開可獲得之資料時，本規定不適用之。個人資料之蒐集或利用，當事人有權得自主選擇進入(OPT-IN)或退出(OPT-OUT)模式，亦即其得自主決定個人資料是否可被他人蒐集、處理或利用，而資料蒐集者或保有者，應同意當事人之選擇，並尊重當事人之個人資料自決權。六、個人資料完整原則(Integrity of Personal Information)：個人資料應正確、完整並應依利用目的為必要之更新。個人資料管理者於利用目的之必要範圍內，有義務維持個人資料的正確性和完整性，並更新個人資料，避免不正確、不完整或陳舊的個人資料，而造成對當事人不利益的事情。七、安全管理原則(Security Safeguards)：個人資料管理者應採取必要之安全措施，妥善保護個人資料之安全，防止他人未經授權不當地截取、利用、修改、或揭露個人資料或其他濫用個人資料之行為，並應定期檢視和重新評估該保護措施。八、當事人查閱及更正原則(Access and Correction)：除有法定例外情形，當事人隨時有權查詢或閱覽其個人資料，如發現有錯誤或欠缺者，得請求補充或更正。如需向當事人收取費用，金額不能過高，以免限制了當事人查詢之權利。九、責任原則(Accountability)：個人資料持有或管理者，應要負責確保上. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 23. i n U. v.