期末報告
氣候變遷立法比較分析—歐盟比較參照(第2年)
計 畫 類 別 ： 整合型計畫 計 畫 編 號 ： NSC 102-2621-M-004-001-MY2 執 行 期 間 ： 103年08月01日至104年07月31日 執 行 單 位 ： 國立政治大學法律學系 計 畫 主 持 人 ： 許耀明 計畫參與人員： 碩士班研究生-兼任助理人員：鄭韶昉 碩士班研究生-兼任助理人員：王奕晟 碩士班研究生-兼任助理人員：劉芊影 大專生-兼任助理人員：黃子容 報 告 附 件 ： 移地研究心得報告 出席國際會議研究心得報告及發表論文 處 理 方 式 ： 1.公開資訊：本計畫可公開查詢 2.「本研究」是否已有嚴重損及公共利益之發現：否 3.「本報告」是否建議提供政府單位施政參考：是，環保署中 華 民 國 104 年 10 月 24 日
，以為我國國內日後相關框架立法與個別子領域立法時之參照。 第一年以「歐盟氣候變遷框架性立法政策」為主題，討論歐盟 目前在溫室氣體監控與報告、排放交易體系、成果分享、碳捕捉與 封存、運輸與燃料、臭氧層保護、氟化氣體、森林與農業、對於氣 候變遷之調適、氣候財務、與國際伙伴之合作等領域之政策。 第二年以「歐盟氣候變遷框架性立法法制」為主題，討論該體 制關於前述政策之立法概況、成效與未來改革方向等等。此外，第 二年並以前述研究為基礎，與總計畫相協調，依分工完成相關於多 層次治理中城市間合作、企業之氣候社會責任與我國面臨氣候變遷 之相關產業衝擊等子題。最後，本計畫亦與其他子計畫配合，完成 我國氣候變化基本法學者草案之擬定。 中 文 關 鍵 詞 ： 氣候變遷、歐盟、框架立法、排放交易系統、企業社會責任、城市 間合作、氣候產業衝擊
英 文 摘 要 ： The research project is expected to focus on the EU climate change policies and legislations, its climate change plan, climate and energy package legislation, the roadmap, and emissions trading system. The result of this research could be a reference to our country‘s future framework
legislation and the individual sub-areas legislation.
The first year is expected to focus on “EU framework climate change policies“. It would discuss current EU monitoring and reporting of greenhouse gas emissions
trading system, the Effort sharing decision, carbon capture and storage, transportation and fuel, ozone layer
protection, fluorinated Gases, forest and agriculture, climate change adaptation, climate finance, and its international partners for cooperation.
The second year is expected to focus on “EU climate change framework legislations study“. It would discuss the framework regime of legislations, its effectiveness and possible future reforms. Besides, in the second year, instructed by the overall project and based on cooperation with other sub-projects, this project has finished some studies and also legislation proposals for inter-city cooperation, corporate social responsibility for climate change and impacts and adjustments of our industries, being a part of a Draft of Framework Act of Climate Change for Taiwan.
英 文 關 鍵 詞 ： Climate Change, European Union, Framework Legislation, Emission Trading System, Corporate Social Responsibility, Inter-city Cooperation, Climate Impacts to Industries
（□期中進度報告/■期末報告）
氣候變遷的立法建制－氣候變遷立法比較分析—歐盟比較參照
計畫類別：□個別型計畫
■
整合型計畫
計畫編號：MOST 102－2621－M－004－001－MY2
執行期間：102 年 8 月 1 日至 104 年 7 月 31 日
執行機構及系所：國立政治大學法律學系
計畫主持人：許耀明
共同主持人：
計畫參與人員：
碩士班兼任助理 王奕晟、劉芊影、鄭韶昉
大學部兼任助理 黃子容
本計畫除繳交成果報告外，另含下列出國報告，共 _3_ 份：
■
執行國際合作與移地研究心得報告 1 份
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出席國際學術會議心得報告 2 份
期末報告處理方式：
1. 公開方式：
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非列管計畫亦不具下列情形，立即公開查詢
□涉及專利或其他智慧財產權，□一年□二年後可公開查詢
2.「本研究」是否已有嚴重損及公共利益之發現：
■
否 □是
3.「本報告」是否建議提供政府單位施政參考 □否
■
是， 環保署 （請列舉
提供之單位；本部不經審議，依勾選逕予轉送）
中 華 民 國 104 年 10 月 24 日
本研究計畫以歐盟相關氣候變遷政策與法制為對象，討論其相關氣候變遷規劃、氣候與能源包裹 立法、路線圖與排放額交易系統等等，以為我國國內日後相關框架立法與個別子領域立法時之參照。 第一年以「歐盟氣候變遷框架性立法政策」為主題，討論歐盟目前在溫室氣體監控與報告、排放 交易體系、成果分享、碳捕捉與封存、運輸與燃料、臭氧層保護、氟化氣體、森林與農業、對於氣候 變遷之調適、氣候財務、與國際伙伴之合作等領域之政策。 第二年以「歐盟氣候變遷框架性立法法制」為主題，討論該體制關於前述政策之立法概況、成效 與未來改革方向等等。此外，第二年並以前述研究為基礎，與總計畫相協調，依分工完成相關於多層 次治理中城市間合作、企業之氣候社會責任與我國面臨氣候變遷之相關產業衝擊等子題。最後，本計 畫亦與其他子計畫配合，完成我國氣候變化基本法學者草案之擬定。
Summary
The research project is expected to focus on the EU climate change policies and legislations, its climate change plan, climate and energy package legislation, the roadmap, and emissions trading system. The result of this research could be a reference to our country's future framework legislation and the individual sub-areas legislation.
The first year is expected to focus on "EU framework climate change policies". It would discuss current EU monitoring and reporting of greenhouse gas emissions trading system, the Effort sharing decision, carbon capture and storage, transportation and fuel, ozone layer protection, fluorinated Gases, forest and agriculture, climate change adaptation, climate finance, and its international partners for cooperation.
The second year is expected to focus on "EU climate change framework legislations study". It would discuss the framework regime of legislations, its effectiveness and possible future reforms. Besides, in the second year, instructed by the overall project and based on cooperation with other sub-projects, this project has finished some studies and also legislation proposals for inter-city cooperation, corporate social responsibility for climate change and impacts and adjustments of our industries, being a part of a Draft of Framework Act of Climate Change for Taiwan.
關鍵詞
氣候變遷、歐盟、框架立法、排放交易系統、企業社會責任、城市間合作、氣候產業衝擊
Keywords
本計畫「氣候變遷立法比較分析—歐盟比較參照」為總計畫「氣候變遷的立法建制」（總計畫主持 人：臺灣大學法律學院葉俊榮教授）之子計畫之一。本計畫認為，歐盟與其會員國的氣候變遷立法， 至今仍在全球氣候變遷領域居於領導地位。其立法推動的模式、各項指令的內容、期程規劃，以及遭 受的阻礙與批評，都是臺灣在欠缺國際參與的條件下進行立法所必要參考的對象。本子計畫擬就歐盟 與其重要會員國的相關立法做完整的探究。
二、研究目的
本總計畫認為，本次整合計畫已結合各子計畫的研究領域，並進一步提出對氣候變遷法的立法形 式與立法內容導向的觀察與建議。立法形式的重要性在於必須考慮氣候變遷規範的需求以及規範能力 的侷限。本總整合計畫先前之研究成果（「氣候變遷下的永續環境治理：法律與政策的因應模式」整合 型計畫），共歸納出單一專法、框架立法、套裝立法與分散立法四種形式，在進一步評估後，提出最適 合臺灣的立法形式為框架立法，次佳的選擇為現行的分散立法。在立法內容導向方面，該整合計畫指 出國際間氣候變遷立法有機制程序導向、權利原則導向與責任導向三種，並在減量、調適、資訊、財 務、保險與國際規範相容性等議題領域提出相應的立法原則。 在此等背景下，由於歐盟之相關氣候立法在國際間實具有相當先導性與前瞻性，因此本子計畫將 以此為主軸進行相關研究，以為其他子計畫之參考。三、文獻探討
歐洲聯盟本身，早於二次戰後，即已開展關於經濟之合作，而有歐洲共同體之驚人整合成果， 並有關於共同安全與外交政策、內政與司法合作之歐盟其他整合經驗。在里斯本條約於 2009 年 12 月 1 日生效之後，新的歐洲聯盟 28 國整合，更邁向全新紀元，而有更緊密的跨國各項議題之整合 模式。 其中關於氣候變遷層面，歐盟業已提出「氣候行動」(Climate Action)1，於 2008 年 12 月提出 整合能源與氣候變遷之政策，以「歐盟氣候變遷計畫」(European Climate Change Programme，簡稱 ECCP)2為長期策略，預計於 2020 年達成以下目標：減少溫室氣體排放 20%（如果有國際協定，預 計達成減量 30%）；藉由能源利用效率之提升，減少 20%之能源消耗；以及預計在所有能源中，使 用 20%之再生能源。此外，歐盟執委會(European Commission)為妥善處理相關氣候變遷之行動議 題，更將其內部行政劃分，從原環境總署(DG Environment)獨立出來，而於 2010 年 2 月，成立新的 「氣候行動總署」(Directorate-General for Climate Action，簡稱 DG CLIMA)3，於此可見歐盟處理氣候變遷議題之審慎與決心。於 2014 年 10 月，歐盟更提出 2030 目標4，預計於 2030 年達成以下目
標：減少溫室氣體排放 40%；藉由能源利用效率之提升，減少 27%之能源消耗；以及預計在所有 能源中，使用 27%之再生能源。
1 參見歐盟網頁：http://ec.europa.eu/clima/ (2015/10/24 last visited)
2 http://ec.europa.eu/clima/policies/eccp/index_en.htm (2015/10/24 last visited) 3 http://ec.europa.eu/dgs/clima/mission/index_en.htm (2015/10/24 last visited)
歐盟層次，為因應氣候變遷之問題，於 2000 年即已提出「歐洲氣候變遷規劃」(European Climate Change Programme)5，採取各式新的策略與方法，也包括再生能源之提倡與汽車生產之節能等，而其中則以歐 盟溫室氣體排放交易系統(EU Emissions Trading System, ETS )最受矚目，並以歐盟 2003/87 號指令6協
調歐盟與歐盟各成員國如何有效在 2012 年前達成溫室氣體排放量較 1990 年減少 8%之目標。在 2009 年四月間，為落實前述目標，歐盟再度通過一系列「氣候能源包裹」(Paquet « climat-énergie »)立法 7， 包括一個決定、一號規則與五號指令，更進一步細部規範關於汽車排放、再生能源、溫室氣體排放額 交易系統與減排監督系統、碳匯、公路運輸車輛節能與自願性減排等事項8。 關於前述歐盟相關氣候變遷政策與法制研究之詳細文獻探討，參見本報告附件所完成之「歐盟關 於氣候變遷之政策與立法模式」文章初稿相關論述與參考文獻。
5 http://ec.europa.eu/environment/climat/eccpii.htm (2012/12/26 last visited)
6 Directive 2003/87/CE du 13 octobre 2003 établissant un système d'échange de quotas d'émission de gaz a effet de serre dans la
Communauté et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil.此 2003/87 號指令，後續又被 2004/201 號指令與 2009/29 號指令所 修正。尤其是 2009/29 號指令，具體規劃了歐盟在 2013-2020 年之排放交易。參見：DIRECTIVE 2009/29/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 23 April 2009 amending Directive 2003/87/EC so as to improve and extend the greenhouse gas emission allowance trading scheme of the Community.
7共包括：歐盟406/2009號關於歐盟成員國為達成歐盟2020年減排目標之努力之決定(Decision No 406/2009/EC of the
European Parliament and of the Council of 23 April 2009 on the effort of Member States to reduce their greenhouse gas emissions to meet the Community’s greenhouse gas emission reduction commitments up to 2020)、歐盟443/2009號關於小客車排放標準規 則(REGULATION No 443/2009 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 23 April 2009 setting emission performance standards for new passenger cars as part of the Community’s integrated approach to reduce CO2 emissions from light-duty vehicles)、歐盟2009/28號關於再生能源指令(DIRECTIVE 2009/28/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 23 April 2009 on the promotion of the use of energy from renewable sources and amending and subsequently repealing Directives 2001/77/EC and 2003/30/EC)、歐盟2009/29號關於改進與擴張溫室氣體排放額交易系統指令 (DIRECTIVE 2009/29/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 23 April 2009 amending Directive 2003/87/EC so as to improve and extend the greenhouse gas emission allowance trading scheme of the Community)、歐盟2009/30 號關於特定燃料與監督與減少溫室氣體排放機制指令(DIRECTIVE 2009/30/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 23 April 2009amending Directive 98/70/EC as regards the specification of petrol, diesel and gas-oil and introducing a mechanism to monitor and reduce greenhouse gas emissions and amending Council Directive 1999/32/EC as regards the specification of fuel used by inland waterway vessels and repealing Directive 93/12/EEC)、歐盟2009/31號關於地理碳匯指令 (DIRECTIVE 2009/31/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 23 April 2009 on the geological storage of carbon dioxide and amending Council Directive 85/337/EEC, European Parliament and Council Directives 2000/60/EC, 2001/80/EC, 2004/35/EC, 2006/12/EC, 2008/1/EC and Regulation (EC) No 1013/2006)以及歐盟2009/33號關於清淨與符合能源 效率之公路運輸車輛提倡指令(DIRECTIVE 2009/33/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 23 April 2009 on the promotion of clean and energy-efficient road transport vehicles)等。
本計畫主要採取文獻研究法，收集整理並分析各歐盟官方文件、各專書與期刊文獻中學者之評述， 並輔以到歐盟執委會氣候署移地研究之實地訪查，以求資料之完整與新穎。
五、結果與討論（含結論與建議）
本研究之研究成果與建議如下： （一）第一年部分略，請參閱期中報告 （二）本年度參與兩次國際學術會議，一次移地研究，請參閱相關出國報告。 （三）相關文章產出，撰寫「歐盟關於氣候變遷之政策與立法模式」文章乙篇，預計收錄在台灣大學 出版中心所出版之氣候變遷法制專書（等待其他子計畫產出後一併投稿中，草稿如附件） （四）相關我國氣候變遷基本法草案之擬定，負責關於城市間治理、企業社會責任與對我國產業衝擊 部分，相關草案條文與說明如附件。 （五）建議我國應儘速參考本總計畫與各子計畫之成果，擬定我國相關氣候變遷基本法制。許耀明 政大法律系副教授 （初稿，請勿引用）
壹、前言
地球暖化及氣候變遷，已經成為 21 世紀全人類所必須共同面對的嚴肅課 題。在國際規範的層面上，最具代表性的就是 1992 年聯合國氣候變化綱要公約 (United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC)及 1997 年京 都議定書(Kyoto Protocol)。1至於在內國規範的層面上，也有不少國家展開相關 的立法與政策因應，而歐盟也是其中最早也最具代表性的行動者。 本文以下， 從立法與規範模式的面向，來討論歐盟近年來關於氣候變遷的政策與立法發 展。。做為國際氣候變遷相關政策與法制之領航者，歐盟除了透過長期性之各項 氣候變遷立法計畫（政策性文件）宣示長期規劃外，亦透過歐盟之立法工具（規 則或指令）逐一遂行相關氣候變遷之減緩或調適政策。貳、發展背景與立法模式
歐盟從氣候變遷發展為全球議題以來，向來被認為是對之積極因應的區域行 動者。事實上，歐盟最早對於氣候變遷的因應行動甚至可以回溯至 1989 年里約 環境高峰會（Rio Summit）的推動與準備。同時，隨著全球氣候變遷機制的逐漸 發展，歐盟不僅積極推動 1999 年京都議定書的建構，並排除其境內成員的差異 （同時涵蓋附件一和附件二的國家），來具體做出降低 1990 年為排放基準年 8% 二氧化碳的承諾。在此前提下，歐盟的具體做法是透過既有的規範工具，例如相 關的指令(directives)和計畫(programs)，逐漸地建構一系列因應氣候變遷法制，並 且逐步使氣候變遷的因應行動走向更具體化、更複雜化的發展。以下就分別說明 相關規範的背景發展及其立法模式。一、發展背景
歐盟對氣候變遷議題的關注與行動甚為積極，而成為全球氣候變遷機制的主 要催生者之一。回溯建構於 1992 年的聯合國氣候變遷框架公約與後續的京都議 1 關於聯合國氣候變化綱要公約與京都議定書的內容與相關解說，參見葉俊榮主編，《國際環境 法：條約選輯與解說》，台大法律學院環境永續政策與法律中心(PLES)叢書，台北：新學林出版， 頁 104-120(2010)合國大會代表 Jean Ripert 就以委員會主題的身分，主導並協調對草案文本的國際 談判。2在這一系列的談判中，歐洲國家包括瑞士、德國、丹麥、瑞典、挪威、 奧地利等就大力疾呼應採取較為積極的行動，而直接將已開發國家共同磋商達成 減少全球二氧化碳總排放量的目標，亦即在 2000 年以前，共同減少二氧化碳排 放量至 1990 年水準的目標寫入草案。然而，最終這樣的呼籲仍然因為全球不同 陣營的主張與立場差異，而未能被納入框架公約文本之中。 然而，歐盟積極採取行動的立場並未因此改變，而這也是 1999 年京都議定 書採取由國家提出具體減排承諾的制定背景。京都議定書制定之後，歐盟國家就 更直接在議定書規範下，做出具體而積極的減緩承諾（8%）。雖然從京都議定書 後來的發展歷程來看，許多國家都指出未能繼續減緩的政策目標（例如加拿大與 俄羅斯都陸續地退出京都議定書陣營），然而截至 2012 年京都議定書到期前，歐 盟所提出的官方報告指出其整體平均減排量已達 12%，遠遠超出其所承諾的 8%。足見歐盟及其成員國對氣候變遷因應的積極程度。 然而，京都議定書的第一階段早已於 2012 年到期，雖然緊接而來的杜哈氣 候變遷會議又在歐盟的推動下，最終作成展延京都議定書效期 8 年（至 2020 年） 的承諾，此第二承諾期的協議。此決議最終獲得以歐盟為主的 38 個已開發國家 的支持。，透過此協議，歐盟與其會員國同意繼續承接其減排義務，使之達成 1990 年基礎年度的程度相比降低 20%的排放量。且這一目標將會連同冰島共同 完成3。值得特別注意的是，支持從減排面向積極因應氣候變遷的歐盟，主要以 工業化國家為主，而屬於二氧化碳的排放大國。根據歐盟官方資料指出，歐盟佔 全球溫室氣體年排放量的 11%。4另一方面，歐盟同時是一個由已開發和開發中 國家所組成的超國組織，因此要積極推動減排機制的實踐並不容易。以 1999 年 做出減排承諾的 15 個歐盟會員國來看，當中例如法國、德國、英國、希臘、比 利時等，就是屬於積極且高度工業化的附件一已開發國家；但例如克羅埃西亞、 拉脫維亞、立陶宛、羅馬尼亞等，則屬於開發中國家。另一個值得注意的是，歐 盟成員國並不包括任何高敏感度與脆弱性的低度開發國家。而在此情況下，歐盟 能力抗工業發展上的經濟與政治壓力，來達到減緩目標，著實不易。根據歐盟官 方聲明，2011 年的有效數據顯示，1999 年簽署京都議定書的歐盟 15 個成員國， 總計所降低之排放量佔基準年的 14.9%；到了 2012 年第一承諾期結束時，根據 歐盟環境總署(the European Environment Agency)的估算，這 15 國在 2008-2012 年的期間的平均排放量達基準年的 12.2%，已大幅超越京都議定書中 8%的強制
2 關於 UNFCCC 的建構與談判歷程，可參考 Donald M. Goldsberg, As the World Burns: Negotiating
the Framework Convention on Climate Change, 5 Geo. Int'l Envtl. L. Rev. 239 (1992-1993)
3 UN negotiations and other international fora ， 歐 盟 氣 候 變 遷 網 站 : http://ec.europa.eu/clima/policies/international/negotiations/index_en.htm (最後瀏覽日:2014/04/17)
4 EU greenhouse gas emissions and targets, 歐 盟 官 方 網 站 : http://ec.europa.eu/clima/policies/g-gas/index_en.htm (最後瀏覽日:2014/04/05)
和波蘭就承諾降低溫室氣體排放量的 6%，亦皆達到或是超標完成他們在第一時 期的目標。 因此我們可以得到以下結論：歐盟國家在一開始對氣候變遷的因應，主要從 減緩面向出發。這與美國強調科學研究、預警原則的參與，以及小島國家強化調 適政策的面向有著顯著的差異。當然，這並不是說歐盟並沒有在減緩面向以外提 出其他相關的因應策略。以歐盟成員國之一的荷蘭為例，因為其特殊的低地結 構，因此也在歐盟主導的氣候變遷因應機制下，加入對調適策略的思考。另一方 面，歐盟在強化減緩面向的路徑中，也發展出最為完善的碳交易(emission trading system, 以下簡稱 ETS)。直到今天為止，即使歐盟也已經有更多元的氣候變遷因 應，減排仍然是歐盟對氣候變遷最主要的因應機制。
二、立法模式
如前所述，歐盟係由多國組成的超國家組織，即使歐盟相關立法在各國都具 有法律以上的位階效力，然而考量到各國經濟、工業化與產業條件上的差異，歐 盟在氣候變遷方面的立法，仍然採取框架型施政計畫，配合具體法規以實施。根 據歐洲聯盟運作條約(Treaty on the Functioning of the European Union, TFEU)第 191 條規範，歐盟的環境政策應致力於追求以下目標:「…在國際層次，促進克服 區域或全球環境問題之措施，特別是防治氣候變遷的措施。」5 是以，歐盟的立 法方式是先有框架性的整體政策再到個別性的立法措施。另一方面，由於歐洲聯 盟運作條約第 4 條明確規定歐盟在環境、氣候變遷與能源等領域上具有共享職 權6。因此，在歐盟氣候政策的框架上，就先建構了一個框架性的氣候變遷計劃(European Climate Change Program, ECCP)，之後再時間序提出 2020、2030、2050 等後續的政策架構。
歐盟最早的框架性氣候變遷計劃就是歐洲氣候變遷計畫(European Climate Change Programme ,ECCP) 7。此計畫乃歐盟執委會於 2000 年六月推動，主要的
計畫目標在於辨識為落實京都議定書而發展的歐盟策略所需具備的所有必要條 件為何，並以此為基礎來判斷如何達成減緩的承諾目標。此計畫的第一時期為 2000-2004 年，其經由所有利益相關者共同合作，包括執委會的各部門代表、歐 盟各成員國、工業與環境團體等。之後則於 2005 年 10 月開始推行第二時期。隨 著本計劃的持續推展，本計劃又進一步設定了名為「歐盟 2020 年氣候和能源包
5 TFEU Article 191: “1. Union policy on the environment shall contribute to pursuit of the following
objectives:…promoting measures at international level to deal with regional or worldwide environmental problems, and in particular combating climate change”.
6 洪德欽，「氣候變遷與歐美政策回應」專題緒論，《歐美研究》第四十三卷第一期，2013 年 3
月，頁 5。
7 European Climate Change Programme, 整 理 自 歐 盟 官 方 網 站 : http://ec.europa.eu/clima/policies/eccp/index_en.htm (最後瀏覽日:2014/04/05)
此三項目標包括：第一，更積極的減緩目標，亦即與 1990 年水平相比，降低歐 盟溫室氣體排放量 20%9；第二，更積極推動再生能源，亦即提升歐盟能源消耗
量比重中來自再生能源所生產的能源 20%；以及第三，在既有的能源運用下，改 善歐盟能源效率 20%。也因此，此包裹又被稱之為「20-20-20」目標。
為了達成此三項目標，此包裹計畫指出四項履行「20-20-20」目標的具體措 施。第一，促成歐盟碳排放交易系統(Emissions Trading System,以下皆簡稱 ETS) 之改革。第二，更積極納入非歐盟 ETS 涵蓋之排放(non-EU ETS emissions)的減 量目標。對此部分的具體做法是，透過所謂的努力分擔決議(Effort Sharing Decision)，歐盟成員國採取具有拘束力的年度目標，進一步使先前從未被涵蓋於 歐盟 ETS 的部門中之溫室氣體排放量也被納入，而成為執行減量目標的面向。 第三，關於各國再生能源發展之目標，基於「再生能源指令」(the Renewable Energy Directive)，各成員國已採取具有拘束力的國家目標，至 2020 時須提高他們能源 消耗量中再生能源所佔的比重；以及第四，積極發展碳捕捉與封存(Carbon capture and storage)機制。
在此框架政策的指導下，到了 2014 年歐盟又更積極從能源政策與使用來因 應氣候變遷。因此歐盟執委會又進一步於 2014 年 1 月提出「歐盟2030 氣候與 能源政策架構(2030 framework for climate and energy policies)」10。透過此政
策，歐盟又更積極地制定減排的政策目標，亦即要在2030 年的中期計畫截止前， 達到以 1990 年為基準降低其溫室氣體排放的 40%，且助於 2050 年達到降低 80 ％排放量的長期目標。為實現此一 40%的整體目標，歐盟的碳排放交易系統(ETS) 涵蓋的部門必須以 2005 年為基礎減低 43%的排放量；而該系統以外的部門則必 須減低 30%排放量。且這些份額將會均分給其成員國。 我們可以看到，2030 年的氣候變遷與能源政策架構，已經更積極地納入「能 源」的考量。可以想像的是，隨著歐盟成員國能源科技的持續發展，以及全球經 濟低迷的結構持續，歐盟對氣候變遷的因應，已逐步走向兼顧「經濟與環保」的 發展脈絡。因此該計畫也明白指出，本計劃就包括「兼顧經濟上的發展優勢，持 續推動低碳經濟，保有具競爭力並安全的能源系統，確保所有消費者皆能負擔所 需能源，並增加歐盟能源供應的安全性，減低進口能源的依賴，以及創造新就業 機會」等目標。 在此政策方向與實現2030 年因應氣候變遷目標的確立下，歐盟因此能更積 極地參與預計於 2020 年生效的新的全球性氣候協議之談判。而這也能進一步解
8 The 2020 climate and energy package, 整 理 自 歐 盟 官 方 網 站 : http://ec.europa.eu/clima/policies/package/index_en.htm (最後瀏覽日:2014/04/06)
9 若其他在已開發和開發中世界的主要經濟實體同意公平的承擔起致力於全球排放量的減低，歐
盟也考量將 2020 年降低的排放量的目標增加為 30%。
10 2030 framework for climate and energy policies, 整 理 自 歐 盟 官 方 網 站 : http://ec.europa.eu/clima/policies/2030/index_en.htm (最後瀏覽日:2014/04/06)
具有競爭力、安全並持續性的能源系統發展的過渡時期中的關鍵角色，對此，執 委會提議對於歐盟 2030 年所需的能源消耗量中提升再生能源所占比重至少達 27%作為目標。歐盟層級的目標是要推動持續對於此領域的投資，從而幫助創造 就業機會和經濟成長，且增加再生能源的目標也能夠促進歐盟能源貿易的平衡以 及供給的安全。此一目標，目前尚無法直接經由歐盟立法轉換成各國的目標，但 這也給予了成員國得以根據各國狀況彈性的轉變其能源系統的空間。 另一方面，就能源效率改善與碳排放交易系統改革之部分。就前者而言，提 升能源效率一事對於全歐盟在氣候和能源政策方面會有相當大的貢獻，歐盟 2020 年的目標在於提升 20%的能源效率已如前述，且此已成為歐盟和成員國內 國層級的政策目標，而能源效率在 2030 架構之下，將於 2014 年底前完成「能源 效率指令」(Energy Efficiency Directive)之重新檢視，並預計提高能源效率 27%。 至於 ETS 部分，為使歐盟碳排放交易系統更加地茁壯，並有效促進低社會成本 的低碳投資，執委會建議自 2021 年時，亦即碳排放交易系統的下一個交易期間 開始前，建立一個穩定的排放額度儲備市場。 對於 2030 政策架構，執委會請求理事會及歐洲議會批准其所提出之歐盟層 級的溫室氣體排放及再生能源的目標和方法，歐洲議會於 2014 年三月 20-21 日， 對此一架構為初步審視，其對於氣候和能源這一部分設置了一些原則，要求新的 架構必須基於於理事會和執委會之決定，其中亦包括建立各國公平分擔機制。此 外，歐盟理事會(European Council)亦將於 2014 年六月 26-27 日會議期間，對相 關議題的進展程度做出最後決定。 歐盟最近一次的框架政策發展是 2015 年提出的邁向低碳經濟之 2050 年路線 圖(Roadmap for moving to a low-carbon economy in 2050)。在歐盟的計畫中，至 2050 年時，歐盟將可削減其大部分的溫室氣體排放量，而「清淨技術」(Clean technologies)將會是未來歐洲的經濟核心。 歐盟此一「2050 路線圖」旨在於將歐盟轉向發展為具競爭力的低碳經濟體 制，為了實現在本世紀中葉時更進一步的減低溫室氣體排放量之目標，歐盟執委 會針對各時程的短期目標也設置了具有成本效益的途徑和方法。依照路線圖的建 議，歐盟應該於 2050 年時降低其溫室氣體排放量的 80%，2030 年時應該達到降 低 30%的排放量（2030 氣候與能源政策架構已經提升到 40%），而 2040 年時則 要達到 60%的程度。 值得再補充說明的是，歐盟除了前述各時程的政策框架外，亦針對涉及氣候 變遷的相關各部門訂定個別的、細部的規範機制，包括碳排放交易系統、能源供 應與再生能源、森林、土地、運輸等等。這些較為具體而細節的規範機制，因為 牽涉範圍較廣，因此不再加以贅述，但值得從時間序列上，進一步觀察歐盟在這 些氣候變遷相關規範來觀察歐盟氣候變遷因應機制的發展全貌。羅列如下： (1) 歐盟碳排放交易系統 (EU ETS):2003 起
(4) 保護臭氧層(Protection of the ozone layer): 2009 年時制定了臭氧層方面的基礎規章11。
(5) 氟化溫室氣體(Fluorinated Greenhouse Gases):2006 (6) 調適(Adaptation): 2006 白皮書 從此立法沿革我們不難再觀察到歐盟在氣候變遷的因應立法上，確實是減緩 先於調適。從 1999 年京都議定書的締結，再到前述各項歐盟計畫設定，以及 2003 年建構的碳交易制度，以至於逐漸擴張的減緩計畫。至於調適則遲滯 2006 年才 有一個較為框架性的白皮書提出。另一方面，歐盟的政策也著重減緩優於調適。 且在具體的發展上，強納入市場經濟誘因的碳交易機制為首，後續再進一步從其 他面向擴張範圍，以達到減緩的政策目標。
三、歐盟機制的立法特性
前面已經簡要提及，歐盟與其他國家對氣候變遷的因應有其天結構上的差 異，而此與歐盟屬於一個超國組織的特性有關。就歐盟的法律形式而言，根據歐 洲聯盟運作條約(THE TREATY ON THE FUNCTIONING OF THE EUROPEAN UNION,簡稱 TFEU)第 288 條規定:「為行使聯盟的職權，機關應採取規則、指令、 決議、建議與意見；規則有一般效力。規則在其所有的部分具有拘束力，且直接 適用於每個成員國；指令對於其所指稱的每個成員國，針對所欲達成的目標，具 有拘束力，但由會員國的機關自行選擇形式與方法；決議在其所有的部分具有拘 束力，若決議針對特定人做成時，則僅對這些人具有拘束力；建議與意見不具有 拘束力。」12 由此可知，歐盟的法律形式有規則(regulation)、指令(directive)、決 議(decision)、建議(recommendation)與意見(opinion)五種，但僅前三者具有拘束力。 另一方面，歐盟氣候變遷立法的另一個特性也展現在其與國際規範的互動 上。與許多國家不同的是，歐盟不僅是氣候變遷因應的積極行動者(activist)、提 倡者(promoter)，更是領先者(pioneer)或輸出源(output)，例如 ETS 就是最為顯著 的例子。前面我們已經提到，歐盟與全球氣候變遷因應機制的促成、減緩機制的 規範化關係密切，在此不再加以贅述。而以下僅以 UNFCCC 各屆舉行的氣候大 會中，歐盟的角色做主要的說明。 11 Commission Regulation (EC) 1005/2009.12 條文中譯參見陳麗娟，里斯本條約後歐洲聯盟新面貌，五南，2010 年 9 月，頁 284；原文內
容如下: Article 288:
To exercise the Union's competences, the institutions shall adopt regulations, directives, decisions, recommendations and opinions.
A regulation shall have general application. It shall be binding in its entirety and directly applicable in all Member States.
A directive shall be binding, as to the result to be achieved, upon each Member State to which it is addressed, but shall leave to the national authorities the choice of form and methods.
A decision shall be binding in its entirety. A decision which specifies those to whom it is addressed shall be binding only on them.
在歐盟以及那些易受到氣候變遷影響的開發中國家的倡議之下，德班會議確 定了對於新的全球協議產生的時間表，亦即將於 2015 年時採行新的且涵蓋全世 界的法律架構並將於 2020 年生效。此一架構會以議定書形式或者其他法律文書 或者有法律效力的協議之形式。經由有效的氣候外交，歐盟成功地在開發中那些 易受氣候變遷影響的國家，所謂被稱為最低度開發國家、小島型國家和非洲國家 間建立路線圖(roadmap)的支持。 其次，德班會議已決定京都議定書第二承諾時期將自 2013 年 1 月 1 日開始 至 2017 年或 2020 年止。 （二）2012 杜哈會議 在 2012 年的杜哈氣候變遷會議13中，如同歐盟所要求的，為了 2013 年及以
後的發展，此會議同意了在德班平台(the Durban Platform)之下的一個工作計畫， 此一平台有兩個使命:制定一個和全部國家的新的全球氣候協議並於 2015 年採 行；確認一些方式為使 2020 能夠達更具雄心的全球排放量減低，用以縮減目前 的承諾排放量以及為保持全球暖化低於 2°C 二者間之差距。 其次，歐盟是政府開發援助(ODA)和開發中國家氣候融資的世界級領導提供 者，而在杜哈會議中，歐盟證明了他們完全提供了在快速啟動資金所承諾於 2010-2012 年的 72 億歐元並向他們開發中國家的夥伴確保將會持續提供氣候融 資，有些歐盟會員國和其他已開發國家則宣布承諾亦會在 2013 年時給予特定的 資金，有些更提高至 2015 年。 再者，為了銜接京都議定書第一時期的結束，杜哈會議的結果確保了歐盟確 認承諾參加京都議定書的第二個承諾時期將會於 2013 年 1 月 1 日開始，該期間 為 2013-2020 年。於京都議定書的第二時期，歐盟承接的排放量降低承諾符合他 的國內目標亦即在 2020 年減低和 1990 年相比的 20%，但是他們仍保持開放的腳 步認為若情況適當則可以提升至 30%。 京都議定書第二時期形成了 2020 年生效的新全球協議前過渡期間的一部 分。然而，參與第二時期的國家，包括歐盟在內，只占全世界排放量的 14%，而 美國、俄羅斯、加拿大、日本和紐西蘭皆沒有加入，這也強調了未來的氣候制度 應由所有國家共同參與的必要性。
（三）2015 國際協議(The 2015 international agreement )14
未來此一協議，將取代京都議定書，成為具有拘束力之新全球性協議。此一
13 Doha climate change conference (COP 18/CMP 8), 整 理 自 歐 盟 官 方 網 站 : http://ec.europa.eu/clima/events/articles/0062_en.htm (最後瀏覽日:2014/04/18)
14 The 2015 international agreement, 整 理 自 歐 盟 官 方 網 站 : http://ec.europa.eu/clima/policies/international/negotiations/future/index_en.htm
將適用於所有締約方。 2013 年 3 月時，歐盟執委會發布了一份通訊，為 2015 年協議內容的設計舉 行公開辯論。其提出了許多的關鍵問題，並邀請利害關係者、成員國及歐盟機構 表達意見。對於為期三個月的線上協商，歐盟將會把所收到的回覆納入歐盟談判 的立場內。
參、歐盟的氣候變遷規範意涵
一、組織架構與權責機關
根據歐洲聯盟條約（TEU）第 13 條規定，歐盟建立一個組織架構，以促進 其理念，實現其目標，增進會員國及其公民之利益，並確保其政策與行動之協調 一致，而設立如下機構：歐洲議會、歐盟高峰會、歐盟理事會、執委會、歐洲法 院、歐洲中央銀行，以及審計院。其中，以執委會為主要之行政機構。因此，與 氣候變遷相關的指令、政策計畫或規範，仍然必須透過前述各行政、立法與司法 機關來加以行使。 至於實際參與氣候變遷執行的執委會，其組織架構又可分為兩層級，分別為 上層的政治層級架構，包括執委會主席、執委團（the College of Commissioners）， 以及每位執委之內閣（cabinet）或稱「專屬辦公室」（private office），以及下層 的行政層級架構，包括原先約 40 個 15類似政府部門之「總署」（Directorates-General），總署一般下設 3 至 6 個處（Directorate），下再設 3 至 6 個科（Units）， 並管轄若干名行政人員。16
最早歐盟因應氣候變遷的主要機關是歐洲環境總署（European Environment Agency DG Environment），但隨著歐盟對氣候變遷的因應工作越來越多元，到了 2010 年歐盟執委會（European Commission）就決議於 2010 年 2 月 17 日成立氣 候行動署（DG Climate Action），從既有之環境總署（European Environment Agency DG Environment）獨立出來17，使之專責處理器後變遷事務。其中尤其是環境總
署之氣候處（climate directorate）的 1、2、3、5 科，並合併原來對外關係總署有 關國際氣候談判，及企業與產業總署（DG Enterprise and Industry）有關氣候變遷 相關業務及活動18。針對歐盟氣候署之官方組織細部介紹，參見本文附錄 19。 15 目前包括 33 個 DGs 及 11 個 Services，共計 44 個，詳網址：http://ec.europa.eu/about/ds_en.htm （最後瀏覽日：2014/4/2） 16 主要參考：洪德欽，歐盟氣候變遷政策的規範、策略及實踐，科技法學評論，9 卷 2 期，2012 年，頁 116-120；黃偉峰等著，歐洲聯盟的組織與運作，五南，2007 年，頁 229-243。 17 另外一個獨立出來係能源總署（DG Energy）。 18 洪德欽，歐盟氣候變遷政策的規範、策略及實踐，科技法學評論，9 卷 2 期，2012 年，頁 119。 19 available at: http://ec.europa.eu/clima/about-us/chart/index_en.htm (April 02, 2014 last visited)
關的工作小組由來自於政府部門、產業界、非政府組織及其他利害關係人共同組 成。其相關的研究報告是歐盟執委會制定相關氣候變遷政策指令的重要依據，囊 括科學證據與社會經濟影響評估等。「氣候行動署」，對內整合不同部門與國家對 氣候變遷政策的意見，提高氣候變遷政策的可行性與執行效率，對外統一歐盟在 國際氣候變遷政策的談判，強化歐盟氣候變遷政策的影響力。20 氣候行動署除署長外，由技術官僚組成，與各項民間組織進行一定合作之角 色。從 ECCP 開始，一連串相關的工作小組，由來自於政府部門、產業界、非政 府組織及其他利害關係人共同組成，氣候行動署也延續此一作業方式。
二、規範機制與管制手段
如前所述，歐盟在氣候變遷的因應上，向來重視減緩多於調適，因此歐盟一 系列的氣候變遷規範機制，都是在減緩的大方向下逐漸形成。而為了達成此政策 方向，歐盟率先採取的，就是率先於 2003 年引進經濟誘因的碳交易市場，之後 又透過相關立法來強化碳交易市場的運作與內涵。21自 2005 年以來，隨著歐盟 ETS 在功能上具體達成減排的政策目標，對於歐盟在全球氣候變遷因應的領導角 色有所助益以來，又持續地被歐盟作為因應氣候變遷最主要的工具。 前面已經提到，在 20-20-20 目標當中，ETS 的改革被當做一項重要的政策 目標。22具體的改革方向可從實質規範與程序規範來說明。就實質規範而言，2003年制定的 Cap division rule（中文翻譯待補）23已經被進一步簡化，除了納入新的
交易範疇（例如航空業是否納入的規劃），也對交易的分類做了更進一步的限 制。24就程序面而言，allowance allocation（中文翻譯待補）也被納入改革的範疇， 進一步限制了原先在程序上參與碳交易的成員國就該程序的裁量空間。25 其他歐盟相關的規範機制則仍然在減緩目標的確立下被納入。主要包括前面 已經提到的能源效能提昇、再生能源的持續發展，以及森林保護、土地利用26、 交通通訊、研究與資訊建立27等面向。而這些發展，則多數與全球氣候變遷機制 的內涵與後續演變較有關係。 20 參考：國立清華大學，「世界主要碳排放國之氣候變遷政策觀察報告」，2011 年 4 月，網址： http://www.rceits.ess.nthu.edu.tw/files/news/69_68462aca.doc（最後瀏覽日：2014/4/5）
21 Co uncil Directive 2003/87/EC 22 Co uncil Directive 2009/29/EC
23 Article 9 of Council Directive 2003/87/EC
24 參 考 Memo/10/338, “Emissions trading:Questions and Answers on the EU ETS Auction
Regulation”
25 Ibid.,
26 Forests and Agriculture, available at:http://ec.europa.eu/clima/policies/forests/index_en.htm (April
05, 2014 last visited)
27 歐盟，歐盟因應氣候變遷行動：率領全球對抗氣候暖化 邁向 2020 年及未來，網址： http://eeas.europa.eu/delegations/taiwan/documents/more_info/eeto-aacc_bro_2009_zh.pdf（最後瀏覽 日：2014/4/2），頁 30。
發國家，故聯合國氣候變遷綱要公約附件一所列舉之國家均須率先承擔具有拘束 力之減排責任，在本區域尚無自願性減排之開發中國家。 至於較細部的碳總量管制與交易，歐盟則兼採命令控制及經濟誘因作為管制 之政策工具。歐盟藉由在特定區域內設定一個上限（cap），主管機關會對此總量 訂 立 一 個 環 境 目 標 ， 為 此 目 標 而 針 對 受 管 制 之 排 放 源 核 發 排 放 允 許 額 （allowance），倘若廠商未達成此配額限制，將受處罰。 在 cap-and-trade 之政策工具中，可以交易：配額（allowance）及額度（credit）， 後者則係由廠商決定，因其規定之污染源必須遵守某些標準，若污染源努力的履 行內部減量並符合該標準之要求，甚至可以減少更多，則這些減量數可經一定程 序被確認為某種額度，可以移轉至其他有需要之污染源。以上這兩種交易標的均 係基於經濟誘因所發展而來。 至於管制的對象，則大部分是針對各成員國政府，特殊部分（如運輸指令） 涉及特定企業與一般人民。例如近期最引人注目的航空業排放全交易指令，就是 顯例。依據航空業排放權交易指令28第 1 條第 14 項、於原始 ETS 指令修改第 16.3 條之規定，未交出與其實際排放量相同的航空器經營者，每少交一噸二氧化碳排 放量之核發量，將被處以 100 歐元的罰鍰，繳交罰鍰後，該受罰者還是必須依規 定交出與其實際排放量相同之核發量，此一罰則的規定與現行之 ETS 相同，但， 航空業排放權交易指令另增加一對於航空器經營者的罰則：若該經營者未履行本 指令下之義務、且所有的執法措施均無法確保該經營者遵守本指令時，該經營者 的管理會員國得要求執委會就是否禁止該經營者之營運作出決定，執委會於作出 此類決定之前應與該經營者所屬之國家進行諮商，此一罰則相當嚴重，因為涉及 該受罰之航空器經營者可能被處以停飛歐盟航線的處分。29
三、財務機制及保險機制
歐盟在氣候變遷的因應上，也發展出一系列穩定財務的機制。30而歐盟的財 務機制，主要的目的在實現全球氣候變遷機制下，要求由已開發國家提供開發中 國家氣候變遷因應的融資。目前歐盟是對開發中國家氣候融資之最大來源和世界 上最大的援助國，共同提供超過全球官方發展援助（ODA）之一半。氣候變遷 正在越來越多地融入歐盟的更廣泛的發展戰略。28 DIRECTIVE 2008/101/EC OF THE EUROPEAN PARLIEMENT AND OF THE COUNCIL of 10
November 2008 amending Directive 2003/87/EC so as to include aviation actives in the scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community, available at:
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX:32008L0101 (April 05, 2014 last visited)
29 施文真，初探納入航空業之歐盟排放權交易制度與其他國際法義務的互動關係，政大法學評
論，第 120 期，100 年 4 月，頁 287-294。
30 International climate finance, available at: http://ec.europa.eu/clima/policies/finance/international/index_en.htm (April 01, 2014 last visited)
GCCA 也是對話和交流經驗的平台。 （一）「快速啟動」基金：歐盟已交付 在氣候會議在哥本哈根（2009）及坎昆（2010 年），歐盟和其他已開發國家 共同承諾向開發中國家在 2010-2012 年提供「快速啟動」基金，以支持在地面上 立即採取行動。這筆錢是花在開發中國家具體之氣候行動。 （二）氣候融資之持續 歐盟繼續提供氣候融資為開發中國家，支持特別是最脆弱的開發中國家，包 括小島嶼開發中國家，最不發達國家和非洲，去適應氣候變遷之後果 （三）使用不同的資金來源 歐盟認為，公共和私人資本流動是氣候融資中不可缺少之元素。而且必須努 力動員氣候融資和私人捐款之替代來源。國際氣候融資應作為一個槓桿，以激勵 適應氣候變遷之低碳投資，在開發中國家補充國內資源。 歐盟及其成員國已經設定了自己的策略和方法動員規模擴大的氣候融資作 為實現滿足已開發國家 2020 年承諾的捐款。這將是一個「反復的過程」，這意味 著擴大氣候融資將在已開發國家和開發中國家進行攜手與紮實之準備工作。 （四）使綠色氣候基金運作 預計將通過綠色氣候基金（GCF）提供了大量的未來國際氣候資金。該基金 將在引導金融資源向開發中國家發揮關鍵作用，將推動氣候融資，公共和私人， 在國際和國家層面。 相對於財政機制，歐盟目前並沒有用以因應氣候變遷的顯著保險機制。歐盟 目前僅有 2013 年 4 月歐盟執委會通過一項「自然及人為災害保險之綠皮書」31的 一諮詢性文件。雖然僅是諮詢性文件而沒有具體的規範效力，但其所設定的內容 仍然值得作為未來歐盟發展保險機制的預先參考。由於其所適用對象係受邀請諮 商和辯論過程之相關利益方、組織及個人；於某些情況下，可被作為推動立法之 基本初步文件32。 這份文件指出，目前保險業已經涵蓋了相當一部分的天氣風險，例如通過財 產保險提供應對風暴和降雨的之危害。此外，歐洲部分國家之私人保險公司險種 已經涉及洪水危害，保險公司與政府之間之合作夥伴關係也提供籌資辦法。由於 氣候變遷，未來某些自然災害風險之潛在增長可能對保險業產生較大影響。保險 公司可利用各種策略來管理其自然災害之成本。
四、決策程序與公共參與
31 GREEN PAPER on the insurance of natural and man-made disasters, available
at:http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX:52013DC0213 (April 01, 2014 last visited)
據。33而由於歐盟早在 90 年代之後，就設定了相當多的跨境環境評估公約，例
如 1991 年在芬蘭 Espoo 所簽訂、1997 年正式生效的跨境環境影響評估公約 (Convention on Environmental Impact Assessment in a Transboundary Context, 又稱 Espoo 公約)，就是顯例 34 這個公約要求各會員國，針對具有跨境影響的公共開 發及建設，不但必須進行環境影響評估，還必須納入其他國家的意見，為環境影 響評估制度的國際化發展，立下一個重要的里程碑。 另一方面，強化國家納入公眾參與義務的 Aarhus Convention，其主要的地約 國也都是歐洲國家。因此可以說歐盟在某程度上已經能透過擴張既有的環境公約 來達到促進全球氣候變遷規範所要求的，強化公眾參與的國家義務。
五、法院的角色
在歐盟因應氣候變遷的歷程上，截至目前為止，尚未有相關的爭議進入到歐 洲法院(the Court of Justice)尋求司法解決，只有 2011 年時曾就歐盟將民用航空的 溫室氣體排放納入歐盟碳排放交易系統(ETS)的 2008/101 指令是否違反國際習慣 法以及相關國際協定一事為判決35，並於 2011 年 12 月時做出其判決。總結而言， 歐洲法院認為歐盟指令並未違反國際習慣法抑或是美歐間的開放天空協定。且法 院亦認為統一的將所有起飛或降落於歐盟的航班皆適用於碳排放交易機制之措 施正和開放天空協定中美國以及歐洲業者間必須禁止歧視對待的機制相一 致 36。面對激烈的抗議，歐盟於 2012 年 2 月 7 日時表示若各國於創建全球排放 控制體系上取得顯著進展，歐盟可能將暫停此一指令的適用。接著，並於 2012 年 11 月 12 日發布消息決定暫緩將航空業納入歐盟碳排放交易系統內，並視 2013 年 ICAO 大會之決定而決定是否重新將航空業納入該系統 37。ICAO 於 2013 年 10 月 4 日在加拿大蒙特婁舉行其第 38 屆大會，中國大陸、印度、美國與其他國 家同意針對全球航空業，設計減少碳排放的相關機制。該草案預計將於 2016 年 底定並於 2020 年正式實施38。然而，歐盟執委會於 2013 年 10 月 17 日時宣布提 案對修正歐盟 ETS 指令，該提案目的在於重新將航空業納入歐盟碳排放交易系 統中，然其將涵蓋範圍作修正，僅涵蓋飛行在歐盟成員國領空的該段航線，但不 33 更進一步的探討，參見葉俊榮、張文貞，《環境影響評估制度問題之探討》，行政院研究 發展考核委員會委託研究報告(RDEC-RES-098-007)，頁59-93（2010）。 34 公約官方網站參見http://www.unece.org/env/eia/ 35 此即 Case C-366/10。 36 Luxembourg, 前揭註 50。 37 吳柏寬，前揭註 47。 38 陳建州，國際民航組織全球航空碳排放市場獲得支持，彭博社新聞，2013 年 10 月 4 日。 http://www.wtocenter.org.tw/SmartKMS/do/www/readDoc?document_id=133394 ( 最 後 瀏 覽 日:2014/04/19)發歐盟很世界其他貿易夥伴間之緊張關係40。 針對執委會 2013 年的修正提案，歐洲議會(European Parliament)亦已做出回 應。於 2014 年 1 月 30 日在布魯塞爾進行的會議中，歐洲議會環境委員會表示他 們支持此一提案，但是將對此一提案的期限做修正，亦即將此一提案暫緩至 2016 年，因為 ICAO 於第 38 次大會時已經同意建立航空器排放減量的機制，並表示 草案將於 2016 年底定，因此歐洲會認為應等待至 2016 年時視 ICAO 的成果如何 再做決定，若是 2016 年時，ICAO 完成其草案且其機制效力等同於歐盟碳排放 交易機制，則歐盟將可能立法將航空業排除於歐盟碳排放交易系統之外41。
肆、觀察與結論（
待補） 初步歸納： 1. 歐盟對氣候變遷的因應早於全球規範的建制。 2. 目前全球氣候變遷機制強化減緩面向（當然德班以後已經強化調適），也與歐 盟的積極參與密切相關。 3. 歐盟與美國強調科學研究、內國機制的脈絡最大的差異就是強化減緩、強調 國際合作面向，另一方面比起島國、脆弱國家，歐盟又較缺乏調適面向的建 構。 4. 目前歐盟與全球氣候變遷機制的發展方向既有疊合、又有分離。例如當全球 機制已經開始強化調適時，歐盟則自己玩自己的，更加重視碳交易、碳捕捉、 再生能源科技的發展。此顯示未來氣候變遷的因應，歐盟確實走出其特殊的 模式。 5. 歐盟模式（如果有的話），其中最特殊的部份即為碳交易，強化市場又因對氣 候變遷因應的重要性，也在某程度上符合許多國家經濟發展上的需求。例如 中國近期也有仿效歐盟模式進行 ETS 的試點（上次研討會有提到），或許這 也可以是一個觀察的重點。 6. 另一個觀察重點是，歐盟的立法/行政機構遠比司法機制在氣候變遷的因應上 來的積極，這一點也與美國脈絡有所差異。在美國，司法積極主義確實展現 在氣候變遷的因應上，當然這一點也與美國文化、以及美國國內缺乏明確的 因應氣候變遷的政策與立法相關。39 Stephen Gardner, European Parliament Panel Advances Limited Re-inclusion of International
Aviation in ETS.出處？
40 吳 柏 寬 ， 歐 盟 執 委 會 提 出 航 空 器 排 碳 修 正 案 ， 爭 議 可 能 再 起 。 http://www.wtocenter.org.tw/SmartKMS/do/www/readDoc?document_id=134029 ( 最 後 瀏 覽 日:2014/04/19)
署長（Director-General）：Jos DELBEKE 署長助理（Assistant）：Alexandre PAQUOT
001 政策協調及對環境總署合作聯絡室（Office of Policy Coordination and liaison with DG ENV）：Peter ZAPFEL
本單位將通過與署長助理密切合作，以確保氣候行動署之順利運作，並與 歐盟執委會委員 Connie Hedegaard 無縫接軌。
002 通訊（Communication）：Anna JOHANSSON
本單位提供通信服務，傳播有關信息，歐盟氣候政策和提高公眾認識氣候 變遷及其影響。它也負責包括氣候行動署及歐盟執委會委員 Connie Hedegaard 外部網站的管理。
003 行政與法制支持，與資源共享處（SRD）聯絡（Administrative & legal support, liaison with SRD）：Rudy VAN HORENBEEK
本單位提供總署對侵權行為處理之協調，及管理文件閱覽之請求。 它同樣提供行政支援之人員徵聘及訓練、物流和管理之行政預算，根據策 略規劃和方案規劃週期(SPP)擁有可交付結果，協助審計和內部稽核事項。
它與資源共享處（SRD）之「人力資源及行政」、「財務」和「資訊科技」 （資源）科保持密切聯絡。
A 處（Directorate A）：國際及氣候策略（Internal & Climate Strategy） 本處協調國際氣候談判和 DG CLIMA 機構間之關係，發展成本有效之國 際和國內政策和戰略，以應對氣候變遷，促進與關鍵合作夥伴多邊和雙邊合作 夥伴關係，研發創新方法進行氣候融資，和從歐盟預算協調之財政支持，發展 土地利用，土地利用變化和林業以及減少毀林和森林退化等領域的政策和措 施。它還監測，報告和驗證排放量，並評估歐盟和國際氣候政策和措施的有效 性，並協調內部和外部溝通和公共關係。
A1 科（Unit A1）：國際及機構間關係（International and Inter-Institutional Relations）
A1 的部分是有關於委員會在氣候變遷的國際行動上的策略方向以及歐盟 在此所做的貢獻。它審查並負責在氣候變遷範圍中和其他歐洲組織及諮詢團體 間的關係。
A2 提供對於氣候融資的指導，包括促進將氣候行動整合進入歐盟的預算 和工具當中以及對外和 UNFCCC 的談判。它也評估了農業和林業對於減緩氣 候變遷的潛力，並促進和開發中國家的氣候策略夥伴關係。
A3 科（Unit A3）：監測、報告及核證（Monitoring, Reporting, Verification） A.3 科領導執員會在歐盟和全球範圍內制定和實施溫室氣體排放量之監
測、報告和核查系統，為了以最透明和連貫的方式跟蹤實現氣候目標取得進展。
A4 科（Unit A4）：策略及經濟評估（Strategy and Economic Assessment） A.4 科領導執委會發展歐盟的國際和國內氣候行動之策略選項，
透過深入之經濟和技術分析支撐，並與 DG CLIMA 之各科合作。
B 處（Directorate B）：歐洲及國際碳市場（European & International Carbon Markets）
本處是負責歐盟排放交易體系（EU ETS）之正常運作和健全，包括航空， 國際碳市場之發展，和從航運溫室氣體排放之行動。
B1 科（Unit B1）：執行碳排放系統（ETS）（Implementation of ETS） B1 科負責歐盟排放交易體系的正常運作和完整性，並負責從 2013 年起生 效修訂後之系統的某些方面。例如，它決定分配配額（allowance）的總數，申 領配額的拍賣，以及電子登記持有配額的規則。 B2 科（Unit B2）：標準（Benchmarking） B.2 科負責在第三階段 ETS（2013-2020 年）規定配額無償劃撥的規定， 並負責相關問題鏈接碳洩漏和歐盟工業之競爭。它有助於部門方針在國際範圍 內的發展。
B3 科（Unit B3）：國際碳市場、航空及海運（International Carbon Market, Aviation and Maritime）
B3 科負責國際碳市場，鼓勵排放交易系統（ETS）是用於連接並通過改 善和擴大國際信用溫室氣體減排兼容的發展。它還涉及航空業對氣候的影響， 通過 ETS，並開發措施，顯著減少海上運輸的氣候變化的影響。
C 處（Directorate C）：調適及低碳技術（Mainstreaming Adaptation & Low Carbon Technology）
本處刺激創新通過建立的管理框架和支援方案將激勵示範和低碳技術，尤 其是在能源、工業和運輸部門的部署。這包括促進碳捕獲和封存以及創新的可 再生能源技術。減少 ETS 系統以外的部門和臭氧消耗物質之溫室氣體排放量， 以及設置道路車輛效率和燃料品質的標準。 本處促進氣候適應能力和適應氣候變化，特別是通過具有成本效益的歐盟 範圍內的適應策略和適應標準納入所有相關的歐盟政策領域的發展。本處帶領 的蒙特婁議定書的國際談判，協助適應和在國際氣候變遷政策的技術轉讓，並 促進氣候政策問題納入歐盟基金。
C1 科（Unit C1）：低碳技術（Low Carbon Technologies）
C1 科旨在促進歐盟氣候政策的通過加速部署實施低碳技術。在這方面， 它實現了碳捕集與封存（CCS）共享努力的決定和指令，實現共同籌資為了
CCS 及創新性的可再生能源之示範項目，並在歐盟政策整合與氣候有關的問
題。
C2 科（Unit C2）：交通及臭氧（Transport and Ozone）
C2 科正在努力為永續和去碳化的交通運輸系統，解決道路車輛和燃料對 氣候之影響。它還側重於保護臭氧層和氣候系統對消耗臭氧層物質和氟化溫室 氣體的不利影響，並在蒙特婁議定書主管機構協商全世界消耗臭氧層之物質。 C3 科（Unit C3）：調適（Adaptation） C3 科增強抵禦氣候變遷的由 2013 年制定的歐盟綜合調適策略，將調適氣 候變遷納入歐盟不同政策領域和參與氣候變遷框架公約談判中的不利影響。它 還鼓勵有關氣候變遷的不利影響共享，並支持最脆弱國家的調適策略。
資源共享處（Shared Resources Directorate）
第 1 科：人力資源與行政（Human Resources & Administration） 第 2 科：財務（Finance）
氣候變遷立法：國際城市合作之多層次治理
1許耀明
1. 國際城市合作之趨勢
1.1 全球化下之歷史演進 二十世紀末以來，在全球化變遷趨勢下，處理一般公共事務的機制已隨之改 變。首先，在治理主體方面，在國家與（中央）政府權力解構情況下，地方政府 正慢慢走向台前，而逐漸成為國際上主要的發展與競爭單位。因此，中央與地方 政府府際關係的重構，已成為左右各地發展能力的重要課題2。其次，超越「左 派、右派」思維、強調公私與第三部門共同協力合作的「治理」概念，也正在快 速興起；因而傳統上以政府作為解決公共事務主體的思維，亦產生根本性之轉變3。 最後，在治理模式的空間結構上，因為封閉疆界體系的內部管控已不足以解決公 共問題，反而是強調網絡化連結、注重行為者之間互動關係的空間結構，成為當 前許多公共議題的必要考量，常見的「都會區域」以及各種跨域、跨國性的 「城 市聯盟」，即是此種網絡體制之代表。 因應全球化的浪潮與產業經濟全球化與市場自由化的發展，大部分學者認為 國家（national state）在形成與統合發展政策上，已然變成一個不適當的尺度4， 1 感謝計畫助理黃子容就相關資料之蒐集與整理。 2 李長晏、曾士瑋，城市氣候治理理論初探—策略變遷、治理模式與風險評估，城市學學刊，第 一卷第二期，2010 年 9 月，頁 44。 3 李長晏、曾士瑋，同註 2。 4 葉俊榮，氣候變遷、治理與法律，台大出版中心，2015 年 3 月，頁 24；周志龍，大都會城市 區域崛起與全球化臺灣的多尺度治理挑戰，人文與社會科學簡訊，第 15 卷 2 期，2014 年 3 月， 頁 67-77。國家一方面因為太小所以不能處理世界系統擴充的資本主義發展問題，但另一方面又 太大，以至於不能有效的回應地方快速變遷的問題需求。1970 年代以來的全球化，已然導致國 家在社經發展中所扮演角色的變遷。並產生國家「再尺度化」的現象。國家「再尺度化」是指國家一直透過不同方式， 一方面把權力往上移轉到超國家的組織，另一方面往下放權到州、郡等區域政府 機構，甚至地方縣市。 全球化的經濟治理機制，不再是集中於國家機器上，而世界都市及其周邊所 連成的大都會城市區域，則被認為是取代過去國家的角色，而成為世界經濟調節 網絡的最重要節點。新區域論（new regionalism）者認為 5，（大都會）城市區 域似乎就是制度網絡發展最好的尺度。學者亦指出，都會區域在資本主義發展過 程中占有重要的位置，而變成經濟與社會生活的空間基礎6。 此外，驅動大都會區域變遷的力量，除了區域內產業空間的經濟影響外，尚 來自於其他政治面的牽制與激勵。而影響層面，主要包括區域內 （intra-regional）、 區域間（inter-regional），以及超區域（extra-regional）的三個層面，並牽涉到 跨國的（transnational）、全國性的（national）、區域性的 （regional），以及在 地性的等多重空間尺度的政治與制度文化治理7。其中，學者指出，國家策略在 多重尺度治理下遇到的困境，也就是多層次治理尺度間的策略和諧接軌的問題8。 因國家所主導的大都會再發展策略的推動，常發生難以在多尺度的政治治理連動 間協調一致。但不可否認，大都會城市區域發展在全球化時代，有著關係著國家 發展策略成敗的地位。而這其中的關鍵，就在於多尺度的經濟與政治策略在治理 連動上，是否能和諧接軌。 1.2 氣候變遷議題下「城市」之新地位 5 周志龍，同註 4，頁 69。 6 周志龍，同註 4，頁 69。 7 周志龍，同註 4，頁 69-70；許耀明，氣候變遷的跨國規範模式：巨災風險、跨國規範及其國 際法意涵，收於葉俊榮主編，氣候變遷的制度因應----決策、財務與規範，台大出版中心，2014 年 8 月，頁 261-293，參見頁 269。 8 周志龍，同註 4，頁 70。
氣候變遷對全球的經濟、社會以及生態系統皆會產生影響。當京都議定書於 2006 年 2 月生效之後（唯京都議定書第一承諾期已於 2012 年屆滿），氣候變遷、 全球暖化已經不再是一項科學的警告，而成為政治上必須面對的現實 9。於前述 全球化的影響下，世界各國為因應氣候變遷所提出的因應方案與行動中，「城市」 所扮演的角色更是關鍵10。 例如，2005 年 6 月 5 日在舊金山舉行的世界環境日活動，以「綠色城市」 為主題，來自世界各國一百多個城市的代表，共同簽署了一項名為「城市環境協
定（Urban Environmental Accords，UEA）」的宣言。這是歷年來世界環境日首 次選擇以「城市」作為主題，顯示了「城市」將會在未來的環境政策與策略中， 扮演重要的關鍵角色。 因此，城市在全球政經體系的角色，並沒有因為全球化、人才流動、以及資 訊與通訊科技的普及而弱化。相反的，由於城市在全球經濟體系的生產、技術與 能源消費中心的角色，讓城市成為氣候變遷的全球化與在地化之關鍵網絡節點， 在全球地方化的過程中，城市將扮演更主導性的角色。
