APEC 的特性對經貿自由化談判結果的影響(吳秀光、許耿銘)Update:2018/02/06

APEC

的特性對經貿自由化談判結果的影響

吳秀光

（世新大學行政管理學系教授）

許耿銘

（政治大學公共行政學系博士生）

摘

要

在亞太經濟合作會議(Asia Pacific Economic Cooperation, APEC) 推動經貿自由化的過程中，各經濟體對於各項方案的競逐，存有亞太 主義與亞洲主義的色彩。因此本文將分別就《茂物宣言》(Bogar

Dec-laration)、《大阪行動綱領》(Osaka Action Agenda)、《馬尼拉行動

計畫》(Manila Action Plan for APEC, MAPA)、「自願性部門提前 自由化」(Early Voluntary Sector Liberalization, EVSL)等在 APEC 經貿自由化進程上，具有重要性影響的計畫方案作為分析重點，檢視 APEC共識決等決策的特性，對於理性的亞太主義與亞洲主義在進行經 貿自由化談判時，對行為者所採取的策略，將會有何影響。本文發現 在 APEC 整個發展脈絡中，由於共識決、彈性、非拘束性等特色，才 能使區域內不同國情、利益、經濟發展程度的經濟體願意齊聚一堂， 逐步討論與協調出能在複雜亞太經濟環境中推動的經貿自由化議題。 關鍵詞：亞太經濟合作會議、經貿自由化、亞太主義、亞洲主義、談 判

壹、前言

在國際談判的實務中，各造為達至效用極大化，往往必須透過某 種妥協達成共識。倘若談判成功，兩造都能各取所需；如果有一造要 求太高，導致談判破裂，則兩造都無法獲利。因此達成共識，並非參 加賽局的行為者贊同一切共識內容，而是在於各方都意識到，己方的 獲利與否，有賴於對方採取合作的策略。1_{而國際組織的形成與運作，} 則是上述這個過程最佳的寫照。

亞太經濟合作會議(Asia-Pacific Economic Cooperation, APEC) 成立的最主要目的，是促進亞太地區的經貿自由化。在 APEC 推動經 貿自由化之共識的過程中，各經濟體對於各項方案的競逐，各自存有 亞太主義或亞洲主義的色彩。《茂物宣言》(Bogar Declaration)、《大 阪行動綱領》(Osaka Action Agenda)、《馬尼拉行動計畫》(Manila

Action Plan for APEC, MAPA)與「自願性部門提前自由化」(Early

Voluntary Sector Liberalization, EVSL)，是 APEC 推動經貿自由化 過程中，四個具有代表性的發展進程。因為經貿相關議題與各經濟體 的利益息息相關，所以 APEC 經貿自由化目標的制定與執行，必然是 各經濟體關心的焦點，亦是亞洲主義與亞太主義主張者，相互競爭、 衝突、協商與妥協的場域。亞太主義與亞洲主義的主張者為求同存 異，在此談判場域中，將無法在短期內達成共識的部分，以緩議或模 糊規範的方式虛處理，加速談判之完成。 如此而言，APEC 的集體決策風格顯然有別於「世界貿易組織」

(World Trade Organization, WTO)。WTO 的談判與決策儘量避免採 取表決的方式，原則上是以共識決形成決策，但若就特定案件無法達 成共識時，則 WTO 會採用表決之規定，以多數決達成決議。而「經濟

Alan C. Isaak, An Introduction to Politics (Foresman: Harper Collins Publishers, 1987), p. 30.

合作與發展組織」(Organization for Economic Cooperation and

De-velopment, OECD)同樣是由各會員國政府所組成，然其本身並未有強 制約束其會員國之權力，無法像 WTO 具有強制執行經貿談判與協商之 仲裁功能，亦不能像「國際貨幣基金」(International Monetary Fund,

IMF)或「世界銀行」(World Bank)，可藉由基金之分配來影響會員國

政府之政策決定。2 史特蘭奇(Susan Strange)曾經表示區域建制是國際政治學者的幻 想，因為不論在安全或是經濟的領域上，強國的需求絕對大於維持國 際組織建制的重要性。3_{博弈理論常以「囚徒困境」說明在國際組織} 中，個體理性形成「集體非理性」之宿命。然而，APEC 卻由於採取上 述這種「求同存異」的「亞洲方式」(Asian way)，4_{以具有尊重各經} 濟體的共識決與論壇等特性之會議進行模式，而非以西方清楚界定原 則、目標、宗旨、權利、義務的模式積極朝向正式組織發展的作法， 方使得 APEC 能夠發展至今。 就發展脈絡而言，APEC 的建立可視為由歐美經貿區域化和東亞各 國經濟發展需要等各方勢力競逐所促成，其目標是希冀能夠於冷戰結 束後，振興不斷受創的自由經濟體制，並促成「關稅貿易總協定」(The

General Agreement on Tariffs and Trade, GATT)烏拉圭回合談判。 因此，在全球經濟自由化的前提下，處於不同經濟發展階段的成員，

皆積極設法極大化自身的利益。5_{此外，通常談判者會透過結盟，來增}

經濟部國際貿易局，〈OECD 與其他國際組織不同之處〉，《經濟部國際貿 易局 經濟資訊網》，2004 年 3 月，<http://cweb.trade.gov.tw/kmDoit.asp? CAT516&CtNode=611>。

Susan Strange, “Cave! Hic Dragones: A Critique of Regime Analysis,” in Stephen D. Krasner, ed., International Regimes (Ithaca: Cornell University Press, 1983), p. 341.

Hugh Corbet, “Why and How the APEC Process is Working,” Journal of Northeast Asian Studies, Winter 95, Vol. 14, No. 4, 1995, p. 5.

進己方和對方在協議、談判時的籌碼與勝算，故盟友是非常重要的資 源。6_{故而，APEC 中「亞太主義」與「亞洲主義」的路線之爭，即在} 各經濟體「提出主張」→「各自妥協」→「相互結盟」→再次由結盟 體「提出主張」的輪迴之中，次第的展開。 因此本文主要在於檢視 APEC 的特質，深究其對亞太主義與亞洲 主義各主張者，在進行經貿自由化談判時行為者而言所採的策略有何 影響？APEC 中各主要經濟體對於《茂物宣言》、《大阪行動綱領》、 《馬尼拉行動計畫》與「自願性部門提前自由化」等經貿自由化議題 之原始態度為何？最後獲致何種結論？而獲致結論的理由何在？

貳、「亞太主義」與「亞洲主義」的競爭

APEC自成立之初，即以「開放性區域主義」(open regionalism)

為其基本精神，充分展現了妥協的色彩。在開放性區域主義的精神 中，主張「開放性」概念與強調貿易高度自由化的，大多為 APEC 中 的已開發經濟體，包括美、加、澳、紐等 OECD 成員，她們通常主張 對已開發經濟體較為有利的「亞太主義」。7_{亞太主義的主張者強調能} 涵蓋「亞洲－太平洋」的區域經貿關係，希望能將這些經濟體所抱持 的國家主義與全球主義加以結合，而使亞太地區得以整合至其政經版 圖之中，進而落實其牽制歐市的戰略目的；另方面，已開發經濟體也 企圖透過亞太主義，吸納區域內其他不同的利益訴求，特別是亞洲地 區經濟體所形成的亞洲主義。8 李文志，〈APEC「馬尼拉會議」的發展與臺灣的對策〉，《國家政策（動 態分析）雙週刊》，第 154 期，1996 年 12 月，頁 16。

A. Rapoport, N-Person Game Theory: Concepts and Applications (Ann Arbor: University of Michigan Press, 1970), p. 286；吳秀光，《政府 談判之博弈理論分析》（臺北：時英出版社，2001 年），頁 62。

相對於強調「開放性」的亞太主義，APEC 於亞洲地區的開發中經

濟體，則堅持具有「區域主義」色彩的「亞洲主義」。9_{亞洲主義是以}

「東協」(Association of Southeast Asian Nations, ASEAN)國家為 核心，包括馬來西亞、印尼、菲律賓、泰國、新加坡、汶萊、越南、 寮國、緬甸、柬埔寨等十個國家，在「亞太經貿亞洲化」的發展趨勢 下，10_{強調以亞洲瀕太平洋的經濟體為主要合作關係，結合其主張的區} 域主義與國家主義所構成。11_{再者，主張亞洲主義者，亦基於過去本身} 曾為西方國家的殖民地，擔心西方國家所強烈主張的貿易自由化，是 延續過去的「經濟殖民」。因此，縱使亞洲主義者明知其能藉自由化 獲得利益，然而主張亞洲主義者對於自由化而言，始終存在著愛恨交 織的複雜情緒。 「亞太主義」與「亞洲主義」此二路線之爭（請見表 1），不斷出 現在 APEC 推動經貿自由化的過程中。亞太地區基本上存在著高度異 質性，但亞洲主義與亞太主義的主張者，為達成經濟合作的目標，而 將此兩者予以統合，形成特殊的「開放性區域主義」。因此，開放性 區域主義事實上隱含著既矛盾又統合的概念。 故而，本文在論述 APEC 經貿自由化的過程時，將由亞太主義與 亞洲主義兩集合體間之競合，作為論述的焦點；不過因為這兩股勢 力，是由各經濟體的行為所構成，因此若涉及各經濟體特殊的態度， 將另以各經濟體的立場予以論述。 許耿銘，《APEC 形成與發展之政治經濟分析：制度論之觀點》（南投：暨 南國際大學公共行政與政策研究所碩士論文，1999 年），頁 8。 亞洲主義其實有許多不同的內涵，其中日本人所主張的是比較具體的，最正 式指的應是早期「大東亞共榮圈」下的亞洲主義。關於亞洲主義的概念，請 見野原四郎，〈大 主義〉，《 歷史事典》（第 6 卷）（東京： 平凡社，1971 年），頁 6-7。 同註 5，頁 14。 同註 8。

表 1 亞太主義與亞洲主義的比較 亞太主義 亞洲主義 成員12 APEC中的已開發經濟體 （美、加、澳、紐等） APEC於亞洲地區的開發中 經濟體（馬來西亞、印尼、 菲律賓、泰國、新加坡、 汶萊、越南、寮國、緬甸、 柬埔寨等） 涵蓋區域 亞洲－太平洋 亞洲瀕太平洋 全球主義傾向 強 弱 區域主義傾向 弱 強 成員經濟發展程度 高 低 成員的殖民經驗 殖民國 被殖民國 對於貿易自由化的態度 貿易高度自由化 部分保護主義 資料來源：作者整理。

參、APEC 的組織系統特性

APEC的一些重要原則形成其組織系統特性，深深地影響其經貿自 由化政策的制訂與執行，以下將分就共識決、自願性與非約束性等原 則，逐項予以討論。

一、共識決(consensus)與論壇(forum)的會議進行方式

在 APEC 創設之時就採取共識決，而非以投票多數決的會議進行 方式，來決定與經貿自由化相關的協議。因此在會議過程中，諮商的 成分多於談判。APEC 經濟體在自由化的原則之下，以循序漸進、不拘 泥於形式的方式溝通，來縮小彼此間的差距。讓多元、異質性高的經 濟體能夠在頻繁的交流中，因彼此認知的拉近，而探尋出相互間共識 與合作的軌跡，進而解決共同關切的經濟問題。而此，正是主張亞洲 亞太主義與亞洲主義兩陣營之核心成員，各如表中所示，但其將會依照 APEC議程中的不同主題，各自與 APEC 的其他經濟體，形成結盟關係。

主義的東協經濟體所強烈堅持的會議方式。 然而，共識決的形成有許多概念與技術方面的困難，所以在實際 運作時，對於各經濟體存有明顯歧見的議題，需要由比較不受爭議的 其他相關層面先進行意見溝通；至於某些根本無法產生共識的議題， 就從一開始即強調不會列為 APEC 正式議題。因為即使在多數經濟體 均表同意的議題上，單一經濟體的堅持反對，也會造成會議協商的僵 局。13 雖然有人擔心 APEC 以共識決作為基礎，會使決議流於紙上談兵。 不過 APEC 許多重要但又具爭議的問題，卻是在共識決方式下才得以 進行。而 APEC 透過協商所達成的共識，雖然對於各經濟體並不具有 嚴格的拘束力，但卻受到各經濟體所重視。加上始於 1993 年的非正式 經濟領袖會議，已成為亞太地區的年度盛事，各經濟體領袖在會議前 後及過程中，不但必須以「執行協議的成果」對其他經濟體領袖有所 交待，同時才能得到集體協議的成果，以符合經濟體內民眾之期待。 因此各經濟體所達成的協議，常以「集體行動」或是「同儕壓力」予 以推動。以投資與貿易方面的發展為例，APEC 最基本的共識是自由 化，沒有一個經濟體反對此目標，即使是公認意見最多的馬來西亞亦 是如此。因為這個市場已超過全球人口的 1/3，其國內生產毛額(GDP) 約占全球的 60%、貿易總額約占全球的 47%，各國的經濟成長率遠高 於全球平均，14_{一旦變得開放和自由，APEC 組織內的已開發和開發中} 經濟體便可互相輸出產品。APEC 成立之時就決議以自由化的共識，爭 取各經濟體的合作；經濟上的共同利益，使各經濟體同意推動區域經 貿自由化。 楊永明，〈APEC 架構與運作的發展與兩難〉，《理論與政策》，第 11 卷 第 1 期，1996 年 12 月，頁 50。

APEC, “What is Asia-Pacific Economic Cooperation?” 2004, <http:// www.apecsec.org.sg/apec/about_apec.html>.

然而，此種「自由化」共識的擴展並非毫無限制，共識達成的難 度與成員數目的增加形成正比。亦因如此，APEC 雖一再強調自己是一 個開放性的區域組織，但是在 1998 年納入三個新會員之後，卻不再接 受新會員的申請入會，主要就是擔心更多的經濟體，會使得共識更難 達成。15

二、自願性原則(voluntarism)

不論是議案的形成或決議的施行，APEC 的決策過程皆具有自願性 原則。當 1995 年《大阪行動綱領》開始討論 APEC 如何以具體的計畫 完成其成立目標時，APEC 的自願性特性亦開始發揮其功效。大阪部長 宣言倡議以個別經濟體的自願性措施，達成亞太區域貿易暨投資的自 由與開放目標。16_{在議案形成階段，會員體可自願性地決定其承諾執行} 的內容。 因此，APEC 各經濟體的權利與義務，是以自願性作為其行為準 則，在此原則之下，「集體共識、個別行動」就變為主要的特色。換 言之，各經濟體是否會確實執行其在 APEC 中所同意的協定，以及各 項協定執行的先後次序，完全是出自於「協調性單方行為」(concerted

unilateral action)，17_{而且由於 APEC 各經濟體間差異懸殊，因此在許} 多 APEC 宣言中，經濟體之間無須對自由化的數量及範圍等給予相同 的承諾，並可依本身的條件與能力，自行決定是否就特定項目加以承 諾，以及調整執行承諾的進程，所以各經濟體最後執行的成果亦有所 吳玲君，〈亞太經濟合作會議之組織特性及展望〉，《東南亞季刊》，第 2 卷第 1 期，1997 年 1 月，頁 75-76。

APEC, “Joint Statement of Seventh APEC Ministerial Meeting,” November 16-17, 1995, <http://www.apecsec.org.sg/apec/ministerial_statements/ annual_ministerial/1995_7th_apec_ministerial.html>.

所謂的「協調性單方行為」是指在同儕團體壓力下，一種經彼此協調的單方 自願性行為。

不同。

三、非約束性原則(non-binding)

APEC各經濟體經濟發展程度差異甚大，對於組織的期望與目的各 有不同，通常會先技巧性地避開對其有所困難與敏感性的議題，等到 各經濟體的恐懼和緩或客觀環境轉變之後，再採取相對應的措施，因 此 APEC 是強調包容性與不具拘束力的原則。18 APEC的整個決策過程皆未對會員施予任何約束，而由於議案本身 不具約束性，成員因而能在執行的階段享有自願履行的權力，並可以 任何理由不執行決議，而不受懲罰。最典型的例子是 1994 年 APEC 「貿易暨投資委員會」(Committee on Trade and Investment)研商通 過於雅加達部長會議所認可的「非約束性投資原則」(non-binding

in-vestment principles)，19_{對此投資原則冠以非約束性的字眼，即在強}

M. Graham & B. Bora, “Non-Binding Investment Principles in APEC,” in M. Graham & B. Bora, eds., Priority Issue in Trade and Investment Liberalization: Implication for the Asia Pacific Region (Singapore: Pacific Economic Cooperation Council, 1996)；吳玲君，〈金融危機看亞 太經合會建制的本質〉，《問題與研究》，第 37 卷第 6 期，1998 年 6 月， 頁 9。 所謂的「非約束性投資原則」，是由「投資專家小組」(Investment Experts’ Group)於 1994 年所提出的概念，係指在 APEC 開放性區域主義的原則之 下，亞太區域內經濟發展的投資、工作機會的創造與技術的流動等是相當重 要的，因此必須提升國內投資環境，以吸引國外的資金。由於 APEC 經濟體 大多同時是國外投資的提供者與接受者，因此其必須了解各經濟體發展的多 元性，並承諾持續在其境內致力於創造更為自由化的投資環境，以符合雙邊 或是多邊貿易協定。請見 APEC, “APEC Non-Binding Investment Principles,” November 1994, <http://www.apecsec.org.sg/apec/apec_groups/committees/ committee_on_trade/investment_experts.downloadlinks.0004.LinkURL. Download.ver5.1.9>。

調此一議案不具約束力的特質，使成員容易接受與支持。雖其羅列之 原則為：透明化、對資本輸出經濟體的非歧視性、國民待遇、投資誘 因、績效要件、徵收與補償、結匯與對現、糾紛處理、人員進出、避 免重複課稅、投資行為規範及消除資本輸出障礙等，但是這些投資原 則是宣示意義大於實質規範，只希望各經濟體能夠盡量遵守。 就長期發展而言，「協議皆屬於自願性質，不具強制性」的特 質，確實是 APEC 發展的隱憂，故缺乏執行決議的能力，一直是 APEC 能否持續發展的一大關鍵；而在《馬尼拉行動計畫》中，也 明言「APEC 面對的挑戰就在於協商、檢討與修正的機制能否貫 徹」。20_{APEC因定位為論壇的性質，也採用「共識決」的決議方式，} 任一經濟體都能因故提出無法繼續配合的理由，終止對其他成員的既 有承諾。21_{但是此不具強制性的協商結果，使其執行必須建立在雙方自} 願遵守的基礎上。因此在 APEC 經貿自由化中，由於缺乏中央權威， 故許多協議的執行均有待當事者的良知。一旦協議被違反時，少有強 制力能強迫違反協議者，回歸協議之規定。22 在 APEC 解決爭議的機制設計過程中，貿易暨投資委員會曾於 1995 年設立「爭議仲裁專家小組」(Dispute Mediation Expert Group)，並 於 1997 年溫哥華會議中通過該小組的六項工作項目，主要目的即在於 增進 APEC 各經濟體間資訊交流與對話。不過由於實際執行狀況不佳， 且在非約束性原則下，各經濟體對此小組不予以支持，因此 APEC 於 2003年裁撤該小組。在此小組被裁撤之後，有學者建議在前述諸項 APEC 的系統特性之下，爭議仲裁機制不應出現在 APEC 正常運作的 場域之內，應該使其存有落日條款而逐漸消失，並藉由能力建立的方

APEC, “Manila Action Plan For APEC (MAPA),” November 25, 1996, <http://www1.apecsec.org.sg/virtualib/history/mapa/mapa.html>.

同註 5，頁 16。

式以解決爭議，甚且透過「協調性單方行為」、「雙邊諮詢會議」、 「個別行動計畫同儕檢視機制」。23 APEC成立至今已十餘年，在此過程中各經濟體亦不斷受到內、外 問題的震撼，除內部所揭櫫之經貿自由化目標能否如期達成的困境 外，1997 年的金融風暴、2001 年的 911 事件、2003 年的 SARS，以 及 WTO 坎昆會議談判等接踵而來的外部衝擊，都凸顯出 APEC 必須針 對其反應國際政經局勢的危機管理機制，進行必要的調整。然而，雖 然部分經濟體已出現改革的要求，24_{以強化 APEC 本身經貿自由化的} 架構與有效處理國際事務，但是無論如何改革，都不應變更 APEC 一 直以來所依循的共識決、非約束性等原則。

肆、APEC 組織系統特性與經貿自由化的進程

APEC曾經提出許多促進亞太地區經貿自由化的相關議案，但本文 將重點置於亞太主義與亞洲主義的主要經濟體，對《茂物宣言》、 《大阪行動綱領》、《馬尼拉行動計畫》、「自願性部門提前自由 化」等，在 APEC 經貿自由化進程上具有重大影響力的方案之初始立 場，以及各方受到 APEC 會議特性的影響，所獲致之最終協定。

一、經貿自由化目標與時間表之確立－－《茂物宣言》

就經貿的角度觀之，APEC 與其他如「北美自由貿易區」(North Mignonne Chan, “International Mediation, Dispute Settlement and APEC: Recommendations for the Future,” paper presented at the 2nd _Workshop

on International Negotiation & Conflict Resolution (Taipei: Department of Diplomacy, National Chengchi University, October 25-26, 2004), pp. 8-14.

APEC, “Joint Statement of Fifteenth APEC Ministerial Meeting,” October 17-18, 2003, <http://www.apecsec.org.sg/content/apec/ministerial_statements/ annual_ministerial/2003_15th_apec_ministerial.html>.

America Free Trade Area, NAFTA)或「東協自由貿易區」(ASEAN

Free Trade Area)等自由貿易區協定，都是為了要達到 GATT/WTO 經 貿自由化的目標。不過，北美自由貿易區與東協自由貿易區的成立， 對於簽署國而言是具有約束性的，亦會對其他的非成員產生潛在威 脅，因此都必須經過 GATT/WTO 的核可。相對地，APEC 因為所談的 是合作與自由化，秉持開放性區域主義與不具約束性等會議特質，不 會對第三者產生任何威脅，因此可以照著 APEC 自己的規畫而運作， 無須經由 GATT/WTO 的同意。25

APEC於 1992 年曼谷會議時設置「名人小組」(Eminent Persons

Group, EPG)，其主要工作是對於 APEC 至 2000 年之自由貿易與投資 提出展望報告。EPG 的第一份報告，在 1993 年西雅圖會議中提出，該 報告對於 2000 年展望的主要重點，便是使「亞太地區自由貿易的構 想」能順利達成。26_{嗣後此一主張在部長與領袖級會議中受到原則上支} 持，該會議進而要求 EPG 提出實現經貿自由化的具體措施。 在「達成亞太地區自由貿易」的精神下，雖然東協國家為避免本 國產業的適應不良，不贊成 APEC 加快自由化進度，且強調 APEC 經 貿自由化的速度，必須考慮個別經濟體的需要，惟鑑於大勢所趨，東 協國家在 1993 年西雅圖高峰會議以後，亦於自由化的程度上進行調 整。一方面是因為美國加快對 APEC 自由化進度的要求，以及 WTO 全 球自由化前景的壓力，顯示東協國家未來必須面臨更競爭的貿易環 境；另一方面則是有鑑於東協內部有限的貿易額，未來東協仍應開拓 吳榮義，〈從臺灣的立場看 APEC 未來的發展及限制〉，《臺灣經濟研究 院》，1997 年 11 月，<http://www.tier.org.tw/APECC/hotnews/Discussion_ Papers/ctasc010.html>。

APEC, “A Vision for APEC: Towards an Asia Pacific Economic Community,” November 1993, <http://www1.apecsec.org.sg/virtualib/ history/epg/epg93.html>.

與亞太地區及世界的貿易。換言之，東協須採取與 APEC 更為妥協與 合作的立場，才能確保東協國家經濟之持續增長。 EPG第二次報告，則是在 1994 年雅加達會議中，以「區域內自由 與開放的貿易與投資」的原則，向各經濟體之領袖提出建議。27_然而， APEC各經濟體對於 EPG 的第二份報告並非完全贊同，曾經出現一項 比較重大的爭議，即為各經濟體對於經貿自由化時間表的爭論。在原 來 EPG 的報告中，APEC 的經濟體被區分為三個等級：已開發經濟體、 新興工業化經濟體與開發中經濟體，並建議自 2000 年開始執行經貿自 由化，根據各經濟體不同的經濟發展等級，分別於 2010 年、2015 年、 2020年完成。不過，因為各經濟體在評估市場開放對其國內個別產業 的影響時，都會試圖爭取保護措施與開放的緩衝期，所以各經濟體對 於經貿自由化時間表意見頗為分歧。例如在 EPG 的報告中，將 APEC 中屬於亞洲新興工業國家(the newly industrialized countries)的經濟 體，劃歸為已開發的層級，希望在 2010 年之前達成經貿自由化的目 標。不過，這項構想將損及新興工業化經濟體在關稅上的利益，因此 在茂物會議上，這些屬於亞洲新興工業國家的經濟體堅持由此時間表 中去除。 此外，東協國家對於 APEC 追求經貿自由化的方式與步調感到憂 心，認為經貿自由化的時間表缺乏彈性，因此對其有所保留。特別是 來自於馬來西亞的反彈，強調國際貿易沒有所謂的全面自由化，存在 的只是有限度的開放，就如馬來西亞總理馬哈迪(Mahathir Mohamad) 其中主要內容包括： 承諾在公元 2000 年開始執行，2020 年完成區域內所 有商品、服務、資本及投資的自由流通之目標； 達成區域自由貿易，來促 成全球貿易的進一步自由化； 同意 APEC 投資原則協約，這是第一個促進 國際投資的多邊協約。請見 APEC, “Achieving the APEC Vision: Free and Open Trade in the Asia Pacific,” August 1994, <http://www1.apecsec. org.sg/virtualib/history/epg/epg94.html>。

所言：「富國向窮國開放市場毫無意義，因為窮國沒有什麼東西可 賣」，28_{表現出東協對於經貿自由化，始終抱持著懷疑的態度。馬哈迪} 並認為開發中經濟體在經濟發展方面，是無法與已開發經濟體相提並 論的，也不可能一時趕上其發展的程度，更不希望 APEC 在美國主導 的壓力下，開放諸如通訊等市場。故而，馬哈迪曾經在 1994 年茂物會 議所發表的聲明中，主張避免 APEC 成為一個談判的組織，但此聲明 遭到新加坡、菲律賓、印尼等的強烈反對。因為這些經濟體認為這樣 的聲明，將會使得 APEC 的目標變得模糊，削弱宣言的內容。馬哈迪 在評估經濟體的反對輿論之後，不得不改變原來的態度，同意撤回此 一聲明，而另外在會中對於《茂物宣言》，提出前所未有的「保留聲 明」(Reservations)，以表達其不滿。29_{事實上，即使馬來西亞不在會} 中發表任何聲明，之後還是可以依據 APEC 的「非拘束性」原則，修 正既有的承諾或是調整自我執行的內容，其主要用意在於對美國主導 《茂物宣言》表達不滿的情緒。 然而，東協國家對於 APEC 自由化進度政策的轉變，亦明顯地反 映在茂物會議中。茂物會議舉辦之前，在印尼戰略與國際研究中心所 王健民、陳志峻、黃棟星、祝家華，〈富國與窮國的經濟拉鋸戰〉，《亞洲 週刊》，第 10 卷第 48 期，1996 年 12 月，頁 26。 馬哈迪的保留聲明，包括以下七點： 馬來西亞將根據自身發展的程度，單 方面進行經貿自由化； 達成《茂物宣言》目標的自由化過程，將不會在亞 太地區創造一個具有排他性的自由貿易區； 自由化過程是與 GATT/WTO 一致，並且是以無條件的最惠國待遇作為基礎； 2010年與 2020 年的目標 期限只是指示性的日期，並不具有任何拘束力； 自由化的過程將只會涵蓋 亞太地區的實質部分，不會超越 GATT/WTO 的規定； APEC是依據「共 識決」作出決議； 同意東協的建議，「名人小組」已完成其使命，不應延 長其設立的期限。請見 Tatsushi Ogita, “The Origins of Contrasting Views on APEC,” IDE APEC Study Center Working Paper Series 1996/1997, No. 5, 1997, pp. 17-18。

舉辦的一次會議中，與會學者曾經提議在茂物會議的宣言裡，應將 APEC推動非歧視性貿易自由化的實質內容具體呈現，並確定自由與開 放之貿易目標，以強化太平洋西岸各國自發性自由化的動力。30_而印尼 是東協最大的國家，也是東協的核心分子，除了因為其身為東道主希 望茂物會議有所成效，力求調和 APEC 會員體之間的歧見外，亦因印 尼從前十年起施行的逐步減少管制和開放市場措施中，獲得增加出口 與外資的成果，因此期望 APEC 的自由化計畫，能促進國內企業提高 生產效率，並增強國際競爭力。在上述這些背景因素的考量下，印尼 總統蘇哈托(Suharto)首先改變其對 APEC 的立場，支持 2010 年的目 標，且促使其他東協國家跟進，並對其國人表示：「不管你情不情 願，有沒有做好準備，經貿自由化是勢在必行的，當務之急是提高國 民經濟的效益，使民眾能購買到價廉質優的產品」。31 對 APEC 中的已開發經濟體而言，東協對兩段式時間表的同意已 是其重大的收穫。不過，印尼後來受到中國大陸與馬來西亞的遊說等 外來壓力而屈服。中國大陸並要求蘇哈托向美國就時間表的不合理提 出抗議，但是美國官員則認為中國大陸在全球貿易體系之中，應該被 列為已開發經濟體，並要求中國大陸在 2010 年前達成目標，以加速中 國大陸的改革與自由化。對於新加坡而言，其認為中國大陸具有相當 強大與經濟發展的動力，未來將有可能成為全球經貿體系的霸權，因 此質疑中國大陸為何可被歸為 2020 年達成目標的經濟體。最後各經濟 體為顧及會議的和諧性，並未對於此爭論作成另一個新的協議，仍將 中國大陸劃歸為 2020 年達成目標的等級。 由於各經濟體在經貿自由化的意見紛歧，自由化的時間表曾在會 議中成為各方勢力爭議的焦點，最後因為支持亞洲主義與新興工業化 林欽明，〈APEC 區域整合與我國因應之策略〉，《臺灣經濟研究月刊》， 第 23 卷第 10 期，2000 年 10 月，頁 50。 同註 28。

經濟體的極力堅持，促使身為東道主的印尼提議採取「彈性共識」 (flexible consensus)的決策模式，32_{允許吸納各經濟體反對的意見，} 仍得以獲致整體共識。 最後在《茂物宣言》中，將經貿自由化的時間表修正為「已開發 經濟體應於 2010 年之前，開發中經濟體應於 2020 年之前完成經貿自 由化」，迥異於名人小組在草案中所擬定的三個層級。為了如期實現 這一目標，宣言要求 APEC 各經濟體從現在起便進一步減少相互間的 貿易和投資壁壘，促進貨物、服務和資本的自由流通。33 故而，1994 年雅加達會議的最大貢獻，即為各經濟體願意在預定 的時限之內，達成亞太地區經貿自由化的目標，對於亞太地區整體經 貿發展具有極大的影響。對於以美國為首的亞太主義之經濟體而言， 這代表著 APEC 更朝向制度化的目標邁進；但對於以東協為主的亞洲 主義者來說，則仍然維持了 APEC 具有彈性的系統特性，使衝突的雙 方在妥協中各取所需。

二、經貿自由化目標之執行－－《大阪行動綱領》、《馬尼拉

行動計畫》、自願性部門提前自由化

《大阪行動綱領》 《茂物宣言》雖然提出發展合作的問題，但是已開發的經濟體， 將發展合作詮釋為開發中經濟體的需求提供援助，這和開發中經濟體 的認知有相當大的差距，因此雙方在大阪會議之前，對此議題已存在 《茂物宣言》第九點中指出尚未準備就緒的會員，可選擇較晚實施。這種 「彈性共識」決策模式所達成的共識，在未來實踐過程中，將可能產生解釋 與認定的差異與困難。請見 APEC, “APEC Economic Leaders’ Declaration of Common Resolve,” November 15, 1994, <http://www.apecsec.org.sg/ apec/leaders__declarations/1994.html>。

極大的歧見。

APEC為達成《茂物宣言》所揭櫫的自由化目標，因此各經濟體在

1995年期間，進行五次資深官員會議(Senior Officials Meeting, SOM) 之後，在開發中經濟體的普遍支持之下，最後終於將自由化的目標， 具體地轉化為達成茂物目標的《大阪行動綱領》，其中包含「貿易暨 投資自由化與便捷化」(Trade and Investment Liberalization and

Fac-ilitation, TILF)，以及「經濟與技術合作」(Economic and Technical

Cooperation, ECOTECH)等議題。而貿易暨投資自由化、便捷化、經

濟技術合作，亦被視為推動實行各項計畫之三大支柱。34

此外，大阪會議的另一項重要成果，是各經濟體提出了推動決議 的「頭期款」(down payment)，亦即 APEC 各經濟體提出自《茂物宣 言》發布之後至 1996 年年底，將在自己國內推動實施或擬定實施之自 由化措施，目的在於宣示各經濟體實施自由化之決心，有助於《茂物 宣言》自由化目標的早日達成。至此，APEC 對於經貿自由化的目標， 逐漸從規劃階段朝向行動階段邁進。 雖然 APEC 在經貿自由化的推行上，有明顯的轉變，不過在該年 會議過程中，「亞太主義」與「亞洲主義」主張者間的攻防仍繼續存 在。會議中雙方首先在貿易自由化範圍的問題上競逐，美國等已開發 經濟體主張貿易自由化應包括所有經濟領域，不應有例外，而韓國及 其他開發中經濟體，則主張應從各經濟體之實際狀況考慮。在此同 時，另一個受到各方矚目的焦點，即為成員之間是否應遵行非歧視原 則。美國原本堅決主張根據其國內法決定提供哪些經貿往來國家最惠 國待遇，而此特別是針對中共所強調，中共則明確表示反對美國實行 這種歧視性原則的作法。此外，美國在 2010 年與 2020 年的自由化時 間表確定後，柯林頓政府即以此為依據，要求各經濟體制訂具體的實 施步驟，並一度策動以談判達成約束性協議的方式加以實施。 同註 16。

後因東協與中國大陸的聯手抵制，才在大阪會議上確立各經濟體 可考量各自國情，盡可能遵守非歧視原則，並個別提出實施經貿自由 化產品順序和速度的「個別行動計畫」，從而緩和了雙方的對立。而 且，中國大陸在東協國家的協助之下，於最後通過的《大阪行動綱 領》中，再度強調「平等夥伴、互利互惠」等 APEC 初始強調的精神， 並刻意突顯推動經濟技術合作的重要性。35 向來反對 APEC 經貿自由化的馬來西亞，對於《大阪行動綱領》 卻表現出難得的支持立場。馬來西亞認為其一貫強調的靈活性、漸進 性、自願性等字眼，出現在行動綱領中，如此一來當 APEC 各經濟體 落實行動綱領時，仍可自由選擇其能力所及的時間表。因此向來被視 為阻礙 APEC 進程的馬來西亞，例外地在 1995 年會議中表達不反對的 立場。 由於日本身為大阪會議的東道主，且 APEC 是一個以亞洲經濟體 為主的區域經貿組織，為鞏固其於亞洲地區的龍頭地位，並避免美國 等已開發經濟體的錯誤詮釋，而在該年的會議中，將《茂物宣言》的 「發展合作」轉換為「經濟技術合作」，希冀以此消弭亞洲經濟體 （特別是東協）對其之戒心。甚且，日本在 APEC 中居於特殊的地位， 既與東協成員維持一定的關係，又是 APEC 已開發經濟體中，唯一沒 有參加任何區域經濟集團的成員。因此，日本在大阪會議中，巧妙地 運用兩大勢力的攻防與自身特殊的地位，以共識決的方式模糊化《大 阪宣言》，迴避《茂物宣言》訂定時間表的壓力。日本的折衝，也緩 和 APEC 自西雅圖會議以來，逐步嚴謹化、建制化及走向「西歐式」 國際組織的趨勢。36_{故而，《大阪行動綱領》儘管列出了經濟技術合作} 的具體領域，但並沒有涉及如何實施的關鍵問題。 同註 16。 李文志、張世儀，〈APEC 大阪會議的觀察與評析〉，《國家政策（動態分 析）雙週刊》，第 130 期，1996 年 1 月，頁 21。

《馬尼拉行動計畫》 1996年 APEC 主辦者－－菲律賓，彙編一部 APEC 的重要文件， 稱之為《馬尼拉行動計畫》。37_{《馬尼拉行動計畫》更具體地代表著} APEC已從成立之初，僅規畫未來願景的形式，跨入實際執行的嶄新階 段。《馬尼拉行動計畫》亦基於 1993 年西雅圖會議所揭櫫的「亞太共 同體」(Asian-Pacific Community)精神，將《茂物宣言》於 2010/2020 年達成貿易暨投資全面自由化及便捷化目標的主要訴求，以及為了達 成《大阪宣言》所形成的個別行動計畫(Individual Action Plan)、集 體行動計畫(Collective Action Plan)、經濟與技術合作等目標具體展

現。38_{《馬尼拉行動計畫》分別由各成員針對自由化的進程，提出具體} 的行動方案，以避免仍停留於政策宣示的階段。 《馬尼拉行動計畫》的擬定，使前一年《大阪行動綱領》的貿易 和投資自由化、便捷化目標得以邁入真正實施的階段。其中，各經濟 體的個別行動計畫，是《馬尼拉行動計畫》中最為具體的內容。雖然 由於各經濟體所關注的利益不一，但是在非關稅領域與提高經貿透明 度方面，多數經濟體都已經擬妥配套措施。 不過，在態度上一向反美的馬哈迪，在 1996 年會議期間特別提 出，不要強迫較落後的經濟體在其能力範圍之外實行自由貿易，並認 為在討論公平競爭時，必須先看競爭對手的體型，如果馬國與美國競 爭，就像大馬人與高頭大馬的美國佬玩美式足球，結局可想而知。39_所 以馬哈迪強烈主張，因 APEC 涵括不同經濟發展層級的經濟體，要求 較落後經濟體的進步速度，遠超過其能力所及的市場開放程度，是不 同註 20。

APEC, “APEC Economic Leaders’ Declaration: From Vision to Action,” N o v e m b e r 2 5 , 1 9 9 6 , < h t t p : / / w w w. a p e c s e c . o rg . s g / a p e c / l e a d e r s _ _ declarations/1996.html>.

實際且不合理的，必須給予這些落後經濟體一些時間來充實基礎，以 便站在平等的基礎上交手。40 以在馬尼拉會議中引起爭議的《資訊科技協定》為例，東協與中 共等國家即認為美國提出此協定的企圖，就如過去其提出貿易自由化 的時間表、貿易暨投資架構協定與農產品自由化等議題，都是為打開 東亞等開發中經濟體的市場，而毫不顧慮不同經濟發展程度國家，對 自由化承受能力的不同。雖然，強化經濟與技術合作、《馬尼拉行動 計畫》及私人企業的加入，在《聯合聲明》中並列為本屆會議的三大 成就，但就實際成效而言，技術合作卻遠不如貿易自由化中設定的速 度。這是許多東協國家杯葛美國所提《資訊科技協定》的因素之一， 也是造成菲律賓民眾群起抗議「馬尼拉會議」的主因。41 此外，於 1995 年同時被提出的貿易暨投資自由化與便捷化，以及 經濟與技術合作，卻有著截然不同的命運。APEC 在 1993 年於組織架 構的委員會層級，成立「貿易暨投資委員會」。貿易暨投資委員會原 本設置的目的，是為因應《貿易暨投資架構宣言》，因此在 TILF 提出 後，主要負責協調 APEC 貿易暨投資自由化與便捷化的工作。由於 TILF所強調的自由化與便捷化，向來就是主張亞太主義的已開發經濟 體所追求之目標，因此在貿易暨投資自由化與便捷化提出之後，這些 享有較佳實力的經濟體更是積極推動。相對地，支持亞洲主義的經濟 體，大多屬於勞力密集的低層次經濟發展模式，因此相當需要外來的 經濟與技術移轉，故而對於 ECOTECH 議題較有推動意願。但是，因 為這些經濟體無法與已開發經濟體相抗衡，所以直到 1996 年「蘇比克 經濟領袖會議」決議，為加強、整合及管理快速衍生的 ECOTECH 計 畫，以達成 APEC 區域永續發展之目標，應將各領域活動集中於六項 廖小健，〈馬來西亞與 APEC〉，《東南亞研究》，第 107 期，1997 年 5 月，頁 28。 同註 5。

優先課題，並在經過兩年後，才於資深官員會議之下，成立「經濟暨 技術合作次級委員會」(ECOTECH Sub-Committee)。 由此可知，支持亞太主義與亞洲主義的經濟體，因各自的經濟發 展模式與程度不同，故其所支持的經貿自由化之方向亦有所不同。支 持亞洲主義的經濟體，雖有意推動經貿自由化，但當時其實力不如亞 太主義的經濟體，為防止損及其自身利益，也避免受到貿易暨投資委 員會功能的約束，因此不得不於 APEC 組織架構中的較低層級，成立 其所支持的經濟暨技術合作次級委員會。 自願性部門提前自由化 第九屆 APEC 主辦者－－加拿大，宣稱 1997 年將是 APEC 的「行 動年」(a year of action)。自 1997 年的元月，各經濟體開始執行在 貿易暨投資自由化中特定領域行動的 15 項個別行動計畫。APEC 為加 速推動自由化的腳步，依據各經濟體於 1997 年 7 月中所達成的協議， 在第九屆部長級會議進行之前，應選取一些對本地區及全球貿易和經 濟發展有重大影響的產業部門，討論並研擬「自願性部門提前自由 化」(EVSL)的建議清單。 根據 1996 年的協議，各經濟體將其自願提前自由化的部門，先行 交至 1997 年的主辦者。經加拿大彙整之後，從原來各經濟體所提出的 41項清單中，由各經濟體依照無條件支持、原則支持、部分支持、有 興趣等四種支持程度，列選出支持程度較高的 15 個部門，並分兩階段 實施。前九項之清單為環保設備及服務、漁產品、林產品、珠寶、醫 療設備、電信設備相互認證、能源、玩具及化學品，後六項則為汽 車、航空器、食品、肥料、油籽及天然橡膠。42_{由於這些部門的自由化} 與否，以及關稅調降的程度，都必然涉及各個經濟體的經貿利益，因

APEC, “Early Voluntary Sectional Liberalization,” 1997, <http://www. apec.org/apec/apec_groups/committees/committee_on_trade/early_voluntary_ sectoral.html＞.

此各部門的倡議者與其他經濟體，無不利用自己的資源，在這些自願 性部門提前自由化的項目中，極力塑造有利於己的利益。 不過，在 1997 年溫哥華會議召開期間，正值東亞金融危機肆虐亞 太地區之際，部分與會代表認為深陷風暴中的亞洲國家，此時應該暫 時放棄全球貿易與金融自由化的計畫。不過，美國等未受金融危機襲 擊的經濟體，卻主張經貿自由化是對抗經濟衰退最可信的藥方。溫哥 華會議就在這種氛圍之下，仍照著原先所規畫的目標，繼續進行自由 化的討論與協商工作。美國等支持亞太主義的經濟體，忽視金融危機 帶給東亞經濟體的創傷，積極地推動 APEC 提前自由化的計畫，其目 的在於進一步打開亞太地區產品與服務市場，特別是與其基礎建設相 關者。在美國政府的強烈關切之下，起初各經濟體所擬定提前自由化 的部門多達六十餘項，但後來因為各經濟體受到金融危機的嚴重衝 擊，與缺乏對於計畫所能促成經濟成長目標的信心，導致一再地縮減 提前自由化的項目。 最後在部長會議中經過多方折衝，各經濟體的部長選出其中的九 大部門，作為自願性提前自由化的項目，並以 1999 年初作為生效的日 期，由各經濟體展開自願性關稅減讓行動，43_{以重振對亞太地區經濟的} 信心，此應是溫哥華會議的最大成就。 由於 APEC 最後確定提前自由化的部門，大多是由美、日、加等 已開發經濟體所倡議的，更可以明顯看出 APEC 是強國舞臺的事實。 開發中經濟體也大多心知肚明，儘管這些項目此時標上「自願性」的 字眼，但是這些弱勢的經濟體擔心在未來的談判中，將受到已開發經 濟體的威脅利誘，使得這些部門的自由化喪失「自願性」的精神，而 勸說所有經濟體必須確實執行。

APEC, “Annex of Ninth APEC Ministerial Meeting,” November 21-22, 1997, <http://www.apec.org/apec/ministerial_statements/annual_minister-ial/1997_9th_apec_ministerial/annex.html>.

對亞太主義的經濟體來說，經貿自由化才是其所關切的重點，對 於金融危機的關心，只不過是為了推動自由化而不得不推出的權宜措 施。雖然亞洲地區在受到金融危機嚴重打擊之後，普遍存在著內需不 足的現象，不過其相對低廉的產品卻趁此時機，直攻美國、加拿大、 澳洲等國的市場，使得美國這幾年才稍稍紓緩的貿易赤字壓力，又在 此時再度加重。惡化的貿易赤字，更堅定美國在推動經貿自由化方面 的決心。 由於美國在 1997 年對於馬來西亞、泰國、菲律賓、印尼等亞洲四 小虎的貿易逆差持續惡化（請見圖 1），44_{因此亟欲擺脫此一泥沼。在} 此同時，亞洲經濟體也正遭逢前所未有的東亞金融危機，美國希冀趁 此時機扳回一城，所以就不斷地利用 APEC 的各種機會與場合，提醒 各經濟體的與會者：穩定金融情勢機制的協議與自由化議題密不可 分。亞洲經濟體倘若期望西方經濟體（特別是美國），在 APEC 會議 中提出援助解決金融危機的方案，並且重申振興金融市場信心的主 張，就必須在提前自由化產品項目及金融服務業市場的自由化有所讓 步。美國以具有亞太主義色彩的措施，要求亞洲主義經濟體同意 APEC 經貿自由化的各項措施；亞洲主義經濟體雖曾力圖抗拒，但在飽受金 融危機摧殘之後，其所擁有的資源已逐漸喪失。在此不利的情勢之 中，主張亞洲主義的經濟體也只好與支持亞太主義的經濟體達成共 識，接受自願性部門提前自由化的計畫。

U.S. Census Bureau, “U.S. Trade (Imports, Exports and Balance) by Country,” 2004, <http://www.census.gov/foreign-trade/balance/>.

來 律

圖 1 1997年美國對於亞洲四小虎的貿易狀況

資料來源：U.S. Census Bureau, 1997。

然而，由於 APEC 各經濟體的經濟發展程度不一，對於推動經貿 自由化，有部分程度的保留和具體實施的困難。而且 APEC 是以共識 決獲得各經濟體的承諾，倘若有經濟體不願意配合，APEC 也不會強求 經濟體即時實現經貿自由化。因此於《溫哥華宣言》中，雖然確定九 大部門提早自 1999 年起落實自願性部門提前自由化計畫，不過實際推 動結果並非如預期。 1998年，APEC 的討論重點在於自願性部門提前自由化首批九個 部門的關稅磋商。雖然在主辦者－－馬來西亞的四處協調下，最後仍因 各方分歧過大，未能達成共識。其中東協、臺灣等經濟體，除考量本 身的經濟情況外，更擔心因「開放性區域主義」的特性，而使非 APEC 成員不費吹灰之力，就能搭上便車；墨西哥與智利就因為本國的法制 問題，無法削減單一商品的進口關稅，因而未參與此一計畫；中共對 化學產品抱持保留態度；本屆首度參與 APEC 的秘魯，則表示其對於 部門提前自由化抱持反對立場。 此外，因日本和中國大陸堅持拒絕開放漁、林產品，APEC 資深官 員會議對此特別召開長達十個小時的秘密會議，由日本和中國大陸向 其他經濟體解釋拒絕配合自由化的理由。日本提出的主張是，關稅問 題應在 WTO、而非 APEC 的架構上處理。甚且日本強調，1997 年其

勉強在溫哥華會議上同意將漁、林產品列入之際，就曾表示應尊重日 本的自願性和彈性原則，亦即是對自願性部門提前自由化預作保留的 伏筆。事實上，日本執政黨－－自民黨的政權，是建立在大企業、小農 與小規模經營者等基礎之上，因此對於農、漁相關產品的開放都相當 反對，以免面對國內選民極大的政治與選票壓力。故而，日本在 1998 年 APEC 資深官員會議中，提出以 7 億 7 千萬美元援助亞洲經濟體發 展漁、林產品，作為開放市場的交換條件。45_{日本之所以敢貿然提出此} 議案，是因為日本現今正提出許多的紓困計畫，協助東亞受金融危機 的 APEC 經濟體，所以希望這些經濟體能在此一建議上有所回報。不 過在美國不斷向其他經濟體施壓之下，此一提案已被各 APEC 成員所 拒絕。 俄羅斯、秘魯、越南在 1998 年成為新的 APEC 經濟體，其對九大 部門產品自由化可以獲得較長的緩衝期，但是必須在當年提交個別自 由化行動計畫，46_{而且其同意只要其餘 18 個經濟體就自願性部門提前} 自由化達成協議，他們一定會在 2000 年遵守協議一起實施。 在資深官員會議中雖然達成「人人參加，九大部門一起發動」的 決議，但是也達成「各經濟體可保留一點彈性空間，決定稅率和降稅 的最終期程，留待更高層級的會議再作決定」的附帶意見。然而，就 因為這項但書，再加上金融危機已經波及 APEC 的許多經濟體，各經 濟體之代表在部長級與領袖會議中，只圖如何在 APEC 中獲得挹注， 以紓解國內一蹶不振的經濟。甚且，APEC 各經濟體若推動自願性部門 提前自由化，WTO 在相關的產品項目並無同步採取自由化的措施，勢 周慧如，〈APEC 秘密會議，說服日及中共讓步〉，《工商時報》，1998 年 11 月 13 日，版 6。

APEC, “Joint Statement of Tenth APEC Ministerial Meeting,” November 14-15, 1998, <http://www.apecsec.org.sg/content/apec/ministerial_statements/ annual_ministerial/1998_10th_apec_ministerial.html>.

必造成 WTO 中非 APEC 經濟體的搭便車行為，而又出現是否要將 APEC 中經貿自由化措施，適用到非 APEC 經濟體的「開放性區域主 義」爭議。使得原來極有希望在 1998 年獲得各經濟體承諾的自願性部 門提前自由化，在吉隆坡會議的時空中，對許多經濟體而言重要性頓 時降低，也無心推動相關措施。 由於各經濟體的意見不一，後續自願性部門提前自由化推動之協 商過程仍難達成共識，因此 APEC 於 1998 年決議將第一階段清單調降 關稅之部分提交 WTO 推行，而 1999 年貿易部長會議亦決議將第二階 段清單調降關稅之部分提交 WTO 推行，並改稱「關稅加速自由化」

(Accelerated Tariff Liberalization Initiative, ATL)。47

整體而言，自 APEC 成立以來，主要是因為亞太區域內的出口快 速成長、貿易比重高、投資活動頻繁，致使經濟體願意協助推動經貿 自由化。然而，由於亞洲金融風暴的發生、亞太經濟出口疲軟、經濟 急速負成長等因素，大幅降低各經濟體推動自願性部門提前自由化的 力量，同時 APEC 本身也沒有能力提供各受創經濟體必要的協助，而 須藉助國際貨幣基金的支援。在此情況下，讓飽受金融風暴摧殘的開 發中經濟體，更有理由利用 APEC 的特質，使共識無法形成，並且無 須受到原先協議內容的拘束。這除了是其自身無力感的展現，更是對 於強權呼籲加速貿易自由化的一種反動。

伍、結論：發展中的省思

在 APEC 整個發展脈絡中，由於共識決、彈性、非拘束性等特色， 才能使區域內不同國情、利益、經濟發展程度的經濟體願意齊聚一 堂，逐步討論與協調出能在複雜亞太經濟環境中推動的經貿自由化議

APEC, “Statement of the Chair of Meeting of APEC Ministers Responsible for Trade,” September 9-10, 1999, <http://www.apec.org/apec/ministerial_ statements/sectoral_ministerial/trade/1999_trade.html>.

題。在此談判過程中，各經濟體之談判代表顯然都意識到各自皆為主 權國家的事實，以及身處國際與國內雙重壓力的處境。故在國際市場 競爭中，不得不透過相互讓步與妥協，來維持本身利益最大實現之可 能性，同時也使得 APEC 的建制及系統特性逐漸凸顯。 然而，「成也蕭何，敗也蕭何」，以共識決與論壇的會議進行方 式，亦曾遭遇如自願性部門提前自由化在執行上的阻礙。因此，近來 每年的主辦者，都會安排相關議程，以檢視過去一年各經濟體執行決 議的實際成果。例如：《上海約章》揭示重要的工作內容之一，即是 以個別行動計畫同儕檢視機制(Individual Action Plan Peer Review,

IAP Peer Review)，鼓勵經濟體自願提出個別行動計畫接受檢視， 並在 2005 年就經濟體達成《茂物宣言》的整體成果，進行期中盤 點。48_{IAP Peer Review雖與 WTO 之貿易政策檢討機制(Trade Policy}

Review Mechanism)相似，但是本質上仍有差異。貿易政策檢討機制 的目的，在檢視經濟體之貿易政策是否符合 WTO 之規範與承諾，IAP Peer Review則在提供同儕壓力，協助經濟體推動邁向《茂物宣言》的 目標。49 不可否認地，在當前世界經濟區域化的趨勢下，APEC 作為亞太地 區最重要的區域經濟合作組織，是有其足夠的誘因與籌碼來維繫其發 展。且就長期而言，APEC 已從過去非約束性的形式，逐漸朝向稍具規 範性的模式以執行每年的決議，可是又不似 WTO 般嚴格地規範實際執 行的工作。雖然，部分經濟體為了強化 APEC 的效率、效能與回應能

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力，於 2003 年第三次資深官員會議中，提出改革 APEC 的倡議，但由 於爭議頗大，所以該年部長會議與非正式領袖會議僅就增加效率與回 應力做出結論。截至目前為止，改革的方向有四：決策模式、組織精 簡、討論議題，以及秘書處的功能。此四項改革議題，於 2004 年繼續 受到各經濟體的重視與討論。但在此討論過程中，仍有部分經濟體對 於改革倡議抱持保留的態度，以致於在智利召開的非正式領袖會議 中，並未獲致突破性的決議，而僅就「更有效率」的精神達成共識。50 但支持改革者，仍將於 2005 年在韓國召開的 APEC 會議中，再度推動 此一提案。而亞太主義與亞洲主義的支持者，如何在此改革倡議與轉 變的衝擊下，重新擬定在 APEC 經貿自由化過程中，所應採取的策略， 值得吾人繼續追蹤觀察。 此外，若從組織或制度理論的角度觀之，APEC 組織系統的特性， 表面上看似脆弱，無法讓組織順利運作。然而，一旦遭遇如建制化、 開放性區域主義、非正式經濟領袖會議等問題時，由於皆探觸區域權 力的敏感地帶，直接影響亞太主義與亞洲主義主張者間的利害關係， 但也唯有 APEC 此種鬆散的組織特性，適時地促使雙方能夠達成共識， 才使 APEC 得以存續至今。 （收件：2004 年 11 月 24 日，修正：2005 年 3 月 28 日，採用：2005 年 4 月 10 日）

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日文部分

專書論文

野原四郎，1971。〈大 主義〉，《 歷史事典》（第 6

The Effects of APEC Characteristics on the

Results of Trade Liberalization Negotiation

Samuel S. G. Wu

(Professor of Department of Public Policy and Management, Shih Hsin University)

Keng-ming Hsu

(Doctoral Students of Graduate Institute of Public Administration, National Chengchi University)

Abstract

The APEC member economies advocated among themselves the doctrines of Asia-Pacificism and Asianism in the process of APEC trade liberalization. This article aims at presenting the impacts of the characteristics of APEC on the strategies that APEC member economies choose. We argue that APEC characteristics have significant influences on the development of APEC economic and trade liberalization. The APEC member economies bargained among themselves with the constrains of the APEC characteristics. Although these member economies are with diversified national contexts, interests, and level of economic development, they successfully discussed and coordinated the issues of trade liberalization that could be set into action in Asia-Pacific complex circumstances.

Keywords: Asia-Pacific Economic Cooperation(APEC),Trade