行政院國家科學委員會專題研究計畫 成果報告
美國中小學教師素質管理制度之研究
計畫類別： 整合型計畫 計畫編號： NSC91-2413-H-110-003-FC 執行期間： 91 年 08 月 01 日至 92 年 10 月 31 日 執行單位： 國立中山大學教育研究所 計畫主持人： 蔡清華 報告類型： 精簡報告 報告附件： 國外研究心得報告 處理方式： 本計畫可公開查詢中 華 民 國 93 年 5 月 24 日
第一章 緒論
教師素質之良窳直接影響到教育的品質。故重視教育成效的國家，莫不重視教師 的專業素質。近年來美國各界對於提昇教師素質極為重視，國會通過許多法案對於教 師素質的提昇有相當的效用，只是各州對於教育人員任用的規定並不一致，造成各州 教育人員的素質參差不齊。有鑑於此，美國前總統柯林頓在一九九七年的國會演說中 即呼籲全民動起來，強調改善全國師資乃當務之急，美國朝野也越來越關心中小學教 育品質及優良教師日益欠缺的問題。其次，整個世界的勞動力市場隨著 WTO 之建立分 級也愈趨複雜，國家的教育制度必須提供學生足夠的知識、資訊和技能讓他們足以應 戰，而優秀教師就是優良教育制度下的保證。第一節 研究動機
所謂教師素質原本就是一種複雜的現象，究竟其內涵為何？如何評量？眾人難以 達到共識，但一般同意以兩種廣義的特性來標明教師素質：（1）教師培育和資格;（2） 教學。前者指職前教育（如師資培育、資格檢定等）及在職進修（如專業發展、輔導 計畫等）；後者指教師表現在課堂上的教學行為。這兩種教師的特性並非相互獨立， 好的教師培育和資格應該造就優秀的教學行為。 近年來，美國教師素質的降低可從下述幾方面來看： (1)教師專業資格不符：從 1993-1994 年間美國公立學校新聘教師擁有證照的情況來 說，沒有證照、不合格證照與試用證照(含緊急、暫時、實習、變通證照)的比率占 百分之三十七。Helfand(2001)亦表示，美國現今最重要的問題在於許多教師沒有 合格的教師證書(credential)；現今美國有 42,000 名教師並未持有合格的教師證 書，卻仍在執行教學，導致學校的課程未能進行專業的設計與規劃；Freeland & Meade 亦指出，有一些教師沒有教師證書也可以被錄取，這說明了非專業人士入侵 中小學校園與缺乏教師素質管理制度的現象(沈翠蓮，民 90)。 (2) 教育與科技無法結合：為了有效調查全美教師素質的現況，所以全美教育統計中 心（National Center for Education Statistics）曾經使用「快速回答調查系統 （Fast Response Survey System）」檢驗目前全美教師的素質。根據該中心 1999 年的調查，儘管多數教育工作者和決策分析者均認為教育科技是今後教育轉型的利 器，但只有百分之二十的受訪教師認為有能力將教育科技與其課堂的教學結合。此 外，由於教師的薪水不高，所以無法吸引高科技人才從事教職，以致於高科技無法(3) 教師缺乏基本的教學素養：麻塞諸塞州是一個很好的例子，該州有四分之一的教 師未具基本的教學素養，其中尤以特教、外語及數理等學科為甚。 (4) 教學方式缺乏創新：僅有百分之二十八的教師自認擅於運用各種評量方法，百分 之四十一的教師覺得有能力運用新的教學方法，百分之三十六的教師自認能執行州 或學區課程及教學標準(施吟詹，民 88)。 近幾年來美國公立學區每每在學年之初即傳出缺乏合格教師之窘境。由文獻可以 推論，教師素質與教師數量的控制有相當大的關係：當缺乏大量教師時，教師素質的 管理與控制並不是那麼容易維持，於是教師的素質就會明顯下降。 另外，在美國越來越多人認為許多教師不夠資格擔任教職，並認為教師在其教學 前應該獲得某一專門學科的學位，而非一般的教育學位；教師資格檢定制度也受到批 評，因為越來越多的教師拿的是臨時教師證書；同時，中小學教師常被分派教授與他 們專長不符的課程；例如，全美教育統計中心調查(1999) 的結果顯示： (1) 在學歷上：實際上所有的教師均有學士學位，而且幾乎有一半的教師擁有碩士學 位；只是在其大學或研究所時主修科目的比例方面，小學教師只有百分之二十二， 而中學教師也只有百分之四十四。 (2) 在教學科目上：大多數的教師持有所任教科目的證書，但資淺（三年或三年以下） 的教師拿臨時證書的情形較資深的教師多；相當比例教師教授的科目並非其主修。 由此可知，教師任教的科目大多並非其主修，突顯出師資培育制度的缺失及專任 教師數量不足的趨勢。反觀國內，民國八十四年十一月通過「高級中等以下學校及幼 稚園教師資格檢定及教育實習辦法」中，明定教師資格取得分為初檢採審定制，複檢 以實習成績及格為門檻，然而，初檢、複檢制度易流於形式，無法確實篩選修秀人才 進入教職，也無法藉此建立教師素質管理機制。 此外，在職進修方面，為了應付工作上不斷改變的需求，教師必須能夠繼續不斷 的學習、再學習，專業進修以及與其他教師合作均為充實教師專業能力、促進有效教 學的利器。但是傳統的在職進修常被評為缺乏績效，因為這些進修課程或活動的內容 通常與教師在課室內面臨的挑戰有差距，而且進修時間通常是短期的，因此除非是經
查(1999)結果顯示： (1) 在美國幾乎所有教師在過去一年裡均參加過專業進修，且至少參加過一次教師合 作的活動，而專業進修活動的主題，多半是教改人員所強調的，譬如：施行州或學 區所排的課程、提高學習標準、將科技融入教學及運用學生學習測驗的技巧等。 (2) 在同儕輔導方面：有百分之十九的教師曾正式接受過另一位教師的輔導；每週至 少接受一次輔導的教師中有百分之七十表示這對改善其教學非常有幫助；而在專業 進修與教師合作上花較多時間的教師則認為對改善其教學極有助益。 有鑑於此，美國教師相當注重在職進修，並與其他教師之間的合作與討論教 學，藉以改進自己的教學技巧與教學方式，並增進教學上的創新。 台灣地區教師素質管理議題目前亦受到高度的重視，其目的無非是要促進中小學 師資素質的合理、績效和卓越。此與美國現行的改革目標相當接近，如果能瞭解美國 教師素質管理所面臨的問題、改革的措施與方法，亦可當作今後規範我國教師素質管 理機制時之參考。 優良的師資是學生學習進步的主要因素(Riley, 1999)，本研究之重要性在於我 國一向缺乏有效的師資素質管理機制，在過去師資培育一元化的時代，師範校院的招 生競爭激烈，多少可以確保師資來源之素質。但在師資培育多元化之後，若再因循舊 制，恐將影響未來中小學的教育品質。由此可見，教師素質是一個極需要受到重視的 問題，頗值得進行實証研究予以探討。 新世紀教師的任務不再僅是教學而已，除了教學、評量並診斷學習成果之外，更 須作為家長、學校、社區間溝通的橋樑，擔任學生輔導、諮詢的角色，所以需要的知 識是廣泛且多元的。換句話說，教師素質的內涵應包含多元的特質。所以，教師素質 管理即是透過教師人力資源分析的策略、規劃及配合素質管理制度，以達到提昇教學 效能的整體目標。因此，為求有效建構教師素質之合理內涵，本研究擬探討美國教師 素質管理制度，以提供我國參考並作為日後建立師資素質管理制度之借鏡。
第二節 研究目的與待答問題
壹、研究目的
新世紀教師的任務不再僅是教學而已，除了教學、評量並診斷學習成果之外，更 須作為家長、學校、社區間溝通的橋樑，擔任學生輔導、諮詢的角色，所以教師必須 快速地吸收廣泛且多元的知識，換言之，教師素質的內涵應包含多元的特質。是故教提昇教學效能的總體目標」。本研究透過瞭解美國自一九九 O 年代迄今改革其教師素 質的過程與相關措施，對於台灣地區教師素質之提升，頗有參考價值。又我國新近頒 布的「師資培育法」、「師資培育法施行細則」、「高級中學以下學校及幼稚園教師資格 檢定及教育實習辦法」，以及「教師法」等相關辦法，正是政府極欲改善教師素質、 加強品質管理的表徵。因此，為求深入探討教師素質之內涵並有效建構其管理機制， 本研究擬掌握美國提昇教師素質之重要方向，並參照美國有成效之教師素質管理策略 與法案文件，歸納符合國內教育體質之發展方向，藉由調查中小學教育相關人員意見 之方式，逐步建構教師素質管理機制模式，提供我國教育當局參考並作為日後建構師 資素質管理機制時之借鏡。 綜合論述之，本研究之目的包含： 一、彙整美國相關教師素質管理的重要法規與實際做法。 二、探討近年來美國為提升教師素質所採行之措施對我國教育改革之啟示，並分析國 內不同背景之教育相關人員對於施行提升教師素質管理措施之意向。 三、最後，根據研究結果分析比較其與我國現行制度上之差異，並且修正並提出 完整的理論架構模式，以提供相關教育主管機關或是中小學行政人員之謂參 考。
貳、待答問題
根據研究動機、目的與相關文獻資料，本研究的待答問題如下： 一、美國現行對提升教師素質管理的政策、焦點與趨勢為何？ 二、不同背景(身分、任教學校、任教地區、最高學歷、任教年資、教育程度、任教 地區)的教育相關人員對於當前台灣教師素質管理議題的看法為何？ 三、不同背景(身分、任教學校、任教地區、最高學歷、任教年資、教育程度、任教 地區)的教育相關人員，對於提升台灣教師素質管理措施之態度是否有顯著差 異？第三節 名詞釋義
本研究之探討涉及下列主要名詞，茲加以詮釋如下：
一、教師素質管理機制(Quality Management System for School Teachers)：教師素質原
本就是一種複雜的現象，兩種廣義的特性說明教師素質之內涵：（1）教師培育和 資格：指職前教育（如：師資培育學程、資格檢定等）及在職進修（如：專業發 展、輔導計畫等）;（2）教學：指教師表現在課堂上的教學和行為。這兩種教師 的特性並非相互獨立，好的教師培育和資格應該造就優秀的教學行為。因此，教 師素質管理機制即可從五個層面加以探究： (一) 教師資格取得：即欲參與教職之人員完成初檢與複檢等步驟，獲得擔任教 師一職之資格。 (二) 教師甄選與任用：指學校為教學、研究或行政之需要，利用考試手段延聘 或派充具有規定資格之人員，擔任法定編製之教師職務之歷程。 (三) 教師待遇與工作條件：指包含教師年功薪(各級教師所應領取之給與)、考績 獎金(獎勵服務顯著有成績之教師)、及加給(擔任職務因種類、性質及服務 地區不同，對教師另加之給與)等薪資部分，及學校行政體系配合程度。 (四) 教師評鑑：指對教師的各項表現依據評鑑指標給予指引，蒐集一切有關資 料作為價值判斷和決定的系統化歷程，以瞭解教師表現的優劣得失及其原 因，並幫助教師改進其服務品質或作為行政決定之依據。 (五) 不適任教師：教師法(民 84)第十四條第一項規定：教師聘任後除有下列各 款之一者外，不得解聘、停聘或不續聘： 1.受有期徒刑一年以上判決確定，未獲宣告緩刑者。 2.曾服公務，因貪污瀆職經判刑確定或通緝有案尚未結案者。 3.依法停止任用，或受休職處分尚未期滿，或因案停止職務，其原因尚未消 滅者。 4.褫奪公權尚未復權者。 5.受禁治產之宣告，尚未撤銷者。 6.行為不檢有損師道，經有關機關查證屬實者。 7.經合格醫師證明有精神病者。 8.教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節重大者。
另依據高雄市教育局 91 年 3 月 19 日第五次局務會議通過「高雄市各級 學校不適任教師審議處理要點」，教師如有下列情形之一者，學校應知會當 事人檢討改進，並將處理過程詳實紀錄： 1.不遵守上下課時間，經常遲到或早退。 2.教學行為明顯損害學生學習權益。 3.班級經營、親師互動或同儕關係明顯不佳。 4.有其他不適任之具體事實者。 本研究所指「不適任教師」是教師在學校中，由於教學及班級經營處理 不當、情緒語人際關係問題，出現異於常人的言行舉止，引起師生、家長多 次強烈不良反應，經輔導後仍無法改善，送考績會評列考績四條三款(丙等) 以下，或送教評會審議，認為不適宜繼續留校擔任教師及教學工作，而應即 時停聘、解聘或不予續聘者。 二、教師專業證照：指透過檢定程序，以確認中小學教師資格及能力的一種行政措施， 其目的在確保中小學教師在多元開放師資培育制度下，能具備並維持應有的專業 素質。 三、教師分級制：指設計一個合理的專業晉升管道，使教師可以經由一系列不同職位、 角色、權責與待遇職級，遂分級升遷以獲得更高酬賞和專業成長。
第四節 研究範圍與限制
本研究之範圍與限制如下： 一、就資料蒐集而言 在文獻蒐集方面，雖然儘可能從期刊、網際網路、書籍文獻中搜尋最新有關 教師素質管理之資料，但由於美國中小學對於提升教師素質措施多半由各州制 定，因此在運作上也會因時因地之不同而有差異存在的情形產生，無法以一概 全，故僅能以一般性狀況加以探討。 二、就時間而言 (一)本研究所探討之美國教師素質管理機制施行現況指自 1990 年迄今之政府政 策與各州間之施行現況。所推論的也僅適用於目前之狀況，日後在研讀或引用本研究之資料或結論 時，當特別注意此時間上的限制。 三、就研究樣本而言 本研究之樣本範圍涵蓋中小學教師、學校行政人員、家長團體代表、教育學 者、教育行政人員、民意代表與教師團體代表。其中家長團體代表、教育學者、 教育行政人員、民意代表與教師團體代表之樣本回收困難，故與中小學教師及學 校行政人員之樣本產生數量上之明顯差異。
第二章 文獻探討
第一節 教師素質管理之觀點分析
教師素質管理機制，就國家整體而言是進用人才、提升教育水準，以及人力資源 規劃的一種行政設計；但從教師個人而言，卻是師資培育系統設計、工作權利與生活 的一部分。在探討教師素質管理機制除了從起因、理論層面加以探討外，亦應從教師 素質與學生學業成就是否有密切關聯程度加以研究。 本節除了瞭解重視教師素質管理的緣由，更要符應在人力資源管理的理論架構與 強調績效責任的前提下，進一步分析探討其內涵，並蒐集有關教師素質與師資培育的 相關重要研究，摘錄要點的方式加以闡明重視教師素質的意義與目的。壹、教師素質管理的意義與內涵
什麼是教師素質？邁入 2003 年，教師的任務不再只是教學而已，除了教學、評 量並診斷學習成果之外，還需作為家長、學校、社區間溝通的橋樑，擔任學生輔導、 諮詢的角色，所以需要的知識是廣泛且多元的。換句話說，教師素質包含「多元」的 特質。所以，教師素質管理即是透過教師人力資源的分析策略、規劃及配合素質管理 制度，達到提昇教學效能的整體目標。 一般而言，對於教師素質最基本的定義即是教師之能力足以協助學生達成高學業 成就。進一步說明教師素質的內涵：(1)教師素質是難以測量：若使用測驗分數來評 鑑教師，需要有一段長時間追蹤才能建立評鑑標準；(2)每個學校必須對教師素質有 深度瞭解：即是教師對學生學業表現之影響，還有：如學校行政組織、課程與標準、 學校環境等都是影響教師素質的因素，甚至還會讓教師表現失常。美國教育部(The U.S. Department of Education)提出可從以下幾個面向來分析教師 素質：
(一)重視中小學教師授證
1.教師需具有州授與之證照、通過國家教師證照考試或擁有合格證照教師。 2.證照的定義並不包含緊急授証、變通授證或臨時授證。
2.中學、高中教師至少需有學士學位，並有修習過專業科目之證明。 (三)符合各州教師資格條件 1.符合州規定學科知識與教學技能之標準。 2.結合州學科內容、學生學業成就標準和教育核心人員(特殊教育家、教師、校長 和學校行政人員)形成諮詢體系。 3.提供教師教學的教具與最新教學資訊。 4.對同一學科與同年級的教師提供一致的評鑑標準。 5.制定多元化且可以實際評鑑教師能力的標準。 郭玉霞(民 85) 指出教師素質包含知識(通識、專門、專業知識)、技能(教學技能、 專業決定、反省能力)與工作認同(熱愛工作、願為學生負責、遵守專業倫理)。提出改 善教師素質方法有兩大類：(1)改善培育師資(職前教育)的內容及充實在職教育；(2) 在培育師資及教師生涯發展過程中，設定關卡並對候選人加以篩選，以維持教師素 質。茲以我國較重視的第二類方法作一解釋，並將學生進入師資培育學程就讀之關卡 加以說明： (1)進入師範院校及教育學程的篩選 我國對師範院校學生的篩選即是大學聯考，依成績及填志願的先後順序分發入學。 可是這些是以一般學業表現為主，其是否認同於教育工作並不確定。 (2)師資培育課程及學程結束時進入實習階段的關卡 目前師範院校學生結業時符合成績方面的規定，即可分發為實習教師，依師資培育 法及教師法規定，初檢採學歷檢定的方式。 (3)實習階段實習成績的評量 依據教育實習辦法規定，凡修畢教育學分的準教師，實習期間不佔缺也不支薪，平 時成績由師資培育機構、實習學校、縣市教育研習單位共同考核；學年成績採實習 報告、專題研究、由實習學校及師資培育機構共同口試或試教評定。實習成績及格 者才能參加複檢。 (4)實習結束取得正式教師資格的辦法 複檢由地方教育行政主管機關成立縣市教師複檢委員會辦理，其實施方式由委員會 審查。 (5)學校對教師的聘任 中小學教師聘任程序採二階段辦理，除通過縣市政府辦理的教師甄試外，還需經由
(6)教師的換證 合格教師若十年內未經學校聘任或脫離教學工作連續十年以上，必須重新辦理教師 證照。 此外，提高教師素質並不只設定關卡，更要注重改善教師素質的職前教育內容、 充實在職教育、同時給予專業道德適當的關注。 簡茂發(民 86)提到高素質的教師即表示：(1)需有知識內涵：知識內涵的取得必須 從師資培育學程入學資格申請、課程設計、教學、評鑑中著手，且對教師的教學能力 訂定不同的證照制度，以品管教師必備的知識與技能；(2)教學上，需有教學技巧或 是教學經驗：因為教學經驗對於學生學習是相當重要的條件，可以加速讓學生進入學 習情境中；(3)教師能力可以提升學生學習成就或促進學校效能：教師能力的再提升 是相當重要的課題，因此完善的在職進修制度即是增進教師能力的途徑。簡茂發、彭 森明與李虎雄(民 87)整理教師基本素質之概念架構如下(圖 2-1)，可以清楚的說明教 師素質的基本內涵：
圖 2-1 教師基本素質之概念架構 資料來源：教育部八十五年度國民中小學教師基本素質之分析與評量專案研究計畫， 簡茂發、彭森明、李虎雄(民 87)，台北市：國立台灣師範大學。 彭森明(民 88)教師素質的內涵可以大致歸類為五大類別：(1)普通素質；(2)專業 知能；(3)專業信念與態度；(4)人格特質；(5)專業學科素養。其中普通素養又分人文 及科學素養、專業知能又分為：(1)專業知識，如教育理論，學習與發展心理，及教 材設計；(2)專業能力，如教學、輔導、行政、溝通及研究能力。由上可知，教師素 質的提昇不但需要專業知識背景的充實，更要顧及教師心理知能的健全發展。如下(圖 基本素質 專門學科素養 人格特質 專業態度 專業知能 普通素質 人 文 素 養 專 業 知 識 科 技 素 養 專 業 能 力 教 育 態 度 教 育 信 念 研 究 能 力 溝 通 能 力 行 政 能 力 輔 導 能 力 教 學 能 力 學 習 與 發 展 教 育 管 理 教 育 方 法 課 程 與 教 材 理 論 基 礎 教 學 計 劃 與 準 備 教 學 實 施 教 學 評 量 參 與 校 務 班 級 經 營 能 力 語 文 表 達 能 力 社 會 技 巧
圖 2-2 教師素質的內涵 資料來源：整理自中小學教師基本素質規範與師資培育，彭森明(民 88)。在台灣 師範大學教育學院編，中小學教師素質與評量研討會研討報告-會議 手冊暨論文實錄，臺北：教育部。 綜上論述，教師素質即是對師資培育、教師資格檢定以及提升教師能力的總稱。 相對而言，若要全面提升教師素質，最好的方式即是控制教師職業生涯中的每一個階 段的素質。
貳、美國教師素質管理議題的興起
教師素質管理是近年來新興的熱門話題，各國無不以提升教師素質為教育改革之 要務，其中又以美國之革新最為積極且具全面性。由此，本研究以美國為借鏡，希望 藉由探討其緣起、因應措施、施行過程及實施成效等面向，增進對教師素質管理議題 之瞭解及重視。美國在一九八 O 年代，由於學生表現不佳、教師薪資待遇差、社會 地位不高，導致士氣低落，離職另謀他就者眾多，尤其是缺乏吸收優秀人才擔任教職 的誘因。其現況可以歸納成三方面： 一、學生學業表現低落 依據全美教育統計中心的調查，有近 70%之四年級都市學生無法在全國基本程度 閱讀測驗中有好的表現(Bush, 2002)。另外，中學階段，在國際數學、科學的測驗， 專業知能 普通素質 人格特質 專業信念與態度 專門學科素養 教師素質 科學素養 人文素養 專業能力 專業知識查：第一、二次數學調查(1964、1980-1982)、第一、二次科學調查(1970-1971、 1983-1984)、第三次數學及科學調查(1995-1996)中，美國學生的表現均不理想，美國 學生在該兩個科目表現僅高於 14 個國家，又在數學、科學項目之表現均較 17 個國家 遜色，這幾番調查殘酷地說明美國學生的學業成就勢必有再加強的必要性。
二、學生學業成就評鑑方式失當
美國 2001 年初等及中等教育修正法案(The Elementary and Secondary Education Act)中要求各州應配合各州所訂的課程標準，規劃每年得以參照與比較的測驗制度。 此制度雖在 1994 年的修正案時，即要求州政府開始執行，但經過最近調查得知：全 美僅有 17 個州訂定三至八年級語文與數學的測驗，但在該 17 個州中，只有 9 個州是 屬於標準參照測驗，其餘的則有年級不全、科目不全或採常模參照解釋等缺失。由於 測驗的舉辦單位混亂，Paige 在 2001 年即表示並不排除混合州與地方學區評量制度 (Olson, 2002)。而不健全的評量標準，根本無法評估學生真正弱勢的學科，更無從獲 知教師教學是否有針對學生的需求，遑論提升學生的學業成就。 三、未來面臨教師嚴重的不足 依據 2002 年的統計，伊利諾州未來四年將缺少 64,000 中小學教師(Rossi & Grossman, 2002)；目前加州也有 42,000 教師無證照，未來兩年將擴大至 65,000 名 (Chavez, 2002)；佛羅裏達州單單邁阿密地區就缺少 7,000 名國小學教師(Miami-Dade Community, 2002)；紐約州則有超過 16%的中小學教師未通過 2001 年 10 月 1 日的證 照考試，換言之，在紐約州 80,000 名教師中就有 13,415 是不合格的，雖然該州在兩 年前曾花費 800 萬美元辦理招募教師的工作，但是不合格的比率卻由 1999 年的 12.8% 升高至 2000 年的 15.3%(Campanile, 2001)。依據 Hanushek, Kain, and Rivikin(2001)針 對公立學校教師調查何以流失如此嚴重，結果發現雖然教師的流動與薪水的高低有 關，但影響最大的還是緣於學生學業成就表現低落。這說明美國不但面臨教師人數不 足，對於合格教師人數更加欠缺。此外，薪資少、學生表現不如預期、缺乏成就感等， 這些都是導致師資素質低落的原因。 據此，教師素質直接影響學生學習成效、間接影響整個國力的發展，提昇教師素 質實於刻不容緩，不論是聯邦或是地方均積極展開教師素質改造方案：先前 Thomas B. Fordham Foundation 曾經掀起探討教師素質的風潮，自 1996 年，全美教學與美國未 來委員會(National Commission on Teaching and America’s Future)提出高素質教師對學 生學業成就上的影響；同時，招募新教師組織(Recruiting New Teachers Consortium)提
學科標準來管理教師素質(Sack, 2000)。
參、教師素質管理機制之觀點
美國華盛頓特區教育政策中心(Center on Education Policy)的負責人 John F. Jennings 說到：「我們以往耗盡心力思考關於標準、能力與選擇。現在，我們必須瞭 解誰站在教室前面。」(Sack, 2000)。近年來知識經濟已成為不可抗拒改革力量，各 界為了要提昇教育市場的競爭優勢，進而提倡教師素質的改善，以符應教育改革之潮 流。隨著科技發展與教育普及，學生普遍水準大為提高，而教師的知識水準也應該相 對提昇，有效的發揮知識傳承的任務。此外，人口結構的變化、工作特性的改變、教 育學程的開放、師資培育的多元化，這些在在影響教師的專業與自主性。研究者企圖 以人力資源的理論基礎與績效責任的概念切入，以管理的角度加以分析教師素質管理 機制的特質與程式，藉以深入說明影響教師素質的主要理論背景。從以下三個面向來 分析教師素質管理的學理基礎： 一、以人力資源管理之觀點
對於教師的人力資源管理(human resource management)，著重於在培育教師週期 中的各種階段。從人力資源的角度進行分析，教師素質可以說是人力資源的一部份， 要如何有效的利用、管理，即是目前教育改革所要著手的部分。從內涵上來說，師資 素質管理其基本信念是教師必須發揮專業與課程配合，給予學生有系統的知識和發揮 最大的教學效能，其內容大致可以分成七大部分：(1)教師素質的分析、策略和目標； (2)教師人力資源的支援性作業；(3)教師人力資源的取得；(4)教師人力資源的發展； (5)教師的報酬；(6)教師人力資源的維護；(7)教師素質管理的未來等七大內容，從這 些內容中，可以發現每一個部分都有複合性的內涵存在。 (一)教師素質的分析、策略和目標 可以從內在與外在環境來進行分析 1.外在環境：可以從教學環境、專業能力、與學校環境來進行分析。 2.內在環境：可以從教師心理、專業信念與態度與人格上來分析。 3.教師素質管理目標：尋求達成教育指標與教學效能，促進學生吸收知識，建構出 良好的教育概念為主。 (二)教師人力資源支援性作業
(三)教師人力資源的取得 1.教師甄選：為了網羅人才，學校透過各種手段來達成招攬人才的目標。 2.教師甄選架構模式：甄選模式的建立並能發揮篩選人才的功能。 (四)教師人力資源的發展 1.教師流動：說明教師流動的現象及其管理方法。 2.永續發展：探討制度的永續管理、規劃及發展，以及教師素質管理制度未來長期 的發展。 3.教師的培訓：加強教師培養與訓練過程。 (五)教師的報酬 1.固定支薪與個別支薪：教師除了在固定薪資職級外，還有教學績優的補助。 2.教師福利：福利制度的設計、實施與檢討。 (六)教師人力資源的維護 1.工作時間及設計：教學與教師工作時間之安排與配合。 2.工作安全與職業保險：工作安全的重要與意外的預防措施。 (七)教師素質管理的未來 1.教師資源高科技化：使用高科技化的教學方式。 2.國際教師素質管理制度之比較：分析比較美國、日本等國的教師素質管理之因素。 3.教師素質管理發展的方向：結合科技發展、人口變化、競爭力、管理理論的演進 與改革，提出努力的方向。 綜合上述的七個因素，可以歸納出一個教師資源管理的模式，並且清楚地瞭解每 一個因素都佔有重要的地位，故不能偏廢。此模式如下(圖 2-3)：
圖 2-3 教師素質管理影響的因素模式 資料來源：研究者自行整理 在教師職業結構中，雖然表面上看似平靜安穩，但是受到外在競爭、升學的壓力 或是課程革新的情境之下，多少會產生競爭的模式，雖然不如企業界那樣的市場導 向，但是還是會造成對教師職業結構極大的影響。其競爭因素結構如下(圖 2-4)： 學校制度結構 就業市場 政府法令 教師組織 學校 內在 環境 個人 工作 能力 需求 激勵 報酬 《教師人力資源 管理運作類別》 支援性： 人力規劃 工作分析 績效評估 功能性： 招募甄選 培訓發展 工作環境 薪資方面 《教師人力資源 管理目標》 職業吸引 績效 滿足 教學效能 知識傳播 教師形象 新教師加入的威脅 新教學技巧替代的威脅 師資培育 學程對學生 之要求 學生的期望 職業結構 內在競爭 談判籌碼 談判籌碼
由上可知，管理教師素質是增加競爭的方式，由此概念確保教學品質、淘汰不良 教師，並且使教師能根據教學上的不足，不斷的去充實自己、研發新課程。 美國近年來面對數學、科學學科的師資不足但其他科目師資過剩的情境下，應該 建立機制來平衡教師過剩或缺乏。以政策制定的角度來看，沒有調查教職就業市場就 貿然施行新的政策或廣開課程，這都會造成供需不平衡的情況發生，進而使教師素質 無法管理。從教師培育到任用的流程來看，每個階段都是有高度相關的，見圖 2-5： 圖 2-5 教師需求與工作流程 資料來源：研究者自行整理 美國現今重視教師素質管理即是提高優勢競爭(competitive advantage)的一種方 式，所謂優勢競爭即是美國獲得較其他國家優越的市場地位狀態。若教師素質管理能 與優勢競爭相互結合，則可以經由 Lawrence 於 1999 年所提出的數種策略得到證實： (1)工作保障：學校對教師提供長期穩定任用的訊息，這可以使教師產生信賴感，自 發性為學校的利益而付出額外的努力。 (2)招募教師的選擇性：資歷高的教師教學能力高於是資歷低教師。小心的挑選適當 尋求工作機會 對師資培育學程學生來源需求 對教師的需求量 教師不足或 過剩的調整 成為現職人員 未投入市場的人力 失業人力
(3)提高薪資：高薪較容易吸引高素質的人才，降低離職率，同時表示政府對教師專 業的認可。
(4)激勵性薪資(incentive pay)：使教師對於提高教學績效感到有責任，並得以分享利 益。
(5)資訊分享：提供關於教學運作、績效和利益的資訊。
(6)參與與賦權(participation and empowerment)：鼓勵將下決策的權力分散。
(7)團隊和工作重新設計：團隊工作可藉由設定適定的工作量和品質基準，對個人發 揮相當有力的影響，並將工作量符合個人能力來配置。 (8)訓練與技術發展：提供必要的訓練。 (9)跨學科討論和跨學年訓練：讓教師接觸並從事各種不同的教學方式，能使教學工 作更有趣，而且在安排教學時更有彈性。 (10)象徵性的平等主義(symbolic egalitarianism):平等的對待每一個人，使社會階層數 減少，並提供每個人工作目標一致的感覺。 (11)減少薪資差異：這樣可以減少競爭，加強合作關係。 (12)長期的遠景：學校必須瞭解要達成的競爭優勢，必須藉由努力與時間才能達成， 因此需要長期的遠景。 (13)實施評估成效(measurement of practices)：藉由評估教師態度、政策成功度以及學 校效能等來瞭解學校運作情形。 (14)拱形哲學(overarching philosophy)：擁有基本的管理哲學，連結各種不同的實施， 而成為互相密合的整體。 綜上所述，可以套用人力資源的理論而形成一種模式(如圖 2-6)，即可對於教師 人力資源的競爭優勢有進一步的瞭解：
圖 2-6 教師人力資源管理與競爭優勢互相連結之模式
資 料 來 源 ： 修 改 自 人 力 資 源 管 理 ─ 取 得 競 爭 優 勢 之 利 器 (Human resource management: a tool for competitive advantage)，Lawrence, S. K.著 (1999)，(劉秀娟、湯志安譯)。臺北：揚智。(原作 1997 年出版) 透過上述各項方式，可以知道教師素質從教師的培育開始，就必須控制其數量， 重質不重量；在甄試、任用時更要剔除不適合的教師；教師教學也需要透過評鑑來增 規劃人力資源 工作分析 招募教師 甄選申請者 培訓 評估教學績效 教師薪資及福利 提高教學品質方案 有關教師的法規 教師組織 安全及健康 國際化 教師人力資源管理 實施教師甄選前的步驟 教師甄選實施步驟 實施教師甄選前之步驟 受外在因素影響之狀況 以教師中 心之結果 以學校為 主之結果 競爭優勢 勝任能力 任教動機 工作態度 (1)學生學 業成就 (2)流動率 (3)適法性 專業領導 教學差異
二、以績效責任之觀點
除了借用人力資源理論來進行教師素質管理的總量管制之外，美國於 1990 年代 間的教育改革以績效責任為導向，反映了當時政府財政緊縮、極想脫離對官僚控制體 系及對第一線教育工作者強調其權力責任，這業以說明教師素質的品管與績效任有相 當大的關聯性，也說明在民主參與管理及相配套的權力與責任之下，在教師本身獲得 更多的彈性及自主的同時，也需接受相配套的績效責任(Bennett, 1997; Cornett & Gaines, 1997)。其績效責任的概念如下圖 2-7： 圖 2-7 績效責任之概念與流程 資料來源：修改自教育績效責任之研究，吳清山、黃美芳、徐緯平編著(民 91)， 臺北：高等教育。 此時教育政策延續了改善教育品質以提升國家競爭力的訴求，因此一方面州政府 開始更肯定分權化的教育服務或學校層次的改革；另一方面關注的焦點從學區的結果 轉移到學校的表現。雖然學區在評鑑方面仍然扮演著重要的角色，但是表現的公共績 效責任已經自學區移轉到州和學校層級。從監督的觀點也從確保學校遵循聯邦、州與 學區制定的規則，移轉到達成預期表現結果，著重於地方問題的解決與策略，許多州 不再強硬要求地方遵守繁雜的規定。為建立學校本身的能力，州政府乃採取積極介入 低表現學校的政策，促使其改善專業表現與學生學習成效(Macpherson, 1996b)。而績 效責任的精神也藉此轉移到評鑑教師素質，希望以設定標準、評鑑等手段來達到高標 準的教師素質。 績效責任在教師素質整體發展過程扮演相當重要的角色，而構成績效責任的要素 可以歸類為五種：(1)職責；(2) 指標；(3)表現；(4)評估；(5)獎懲(見圖 2-8)： 工作職份 與表現 評鑑 處罰 獎勵 改進
圖 2-8 影響績效責任之因素 資料來源：修改自教育績效責任之研究，吳清山、黃美芳、徐緯平編著(民 91)， 臺北：高等教育。 藉由對教師職責的定位、建立評鑑標準後，根據教師表現加以評估，若有達到此 標準則給予獎勵，若無達到則給予懲罰。獎勵的內容可分為加薪、調高薪資、額外的 補助，而懲罰的手段則為觀察、輔導、收回教師證書、解職等。美國教育政策研究集 團(Consortium for Policy Research in Education)又將績效責任分為三種類型，其定義如 下(Norlin-Weaver, 1999)： 1.通過即可的標準(low stakes)：州提供課程架構模式給學區及學校，至於採用與否 全憑個別學校之意願，非強制性的措施，亦沒有全州的評鑑機制評量學生達到標 準的程度。 2.中標準(mid-level)：州要求學校及學區採行州訂核心課程，接受州之評鑑並公開 學生的成就報告以負起學區及學校的責任。此外，學生還必須通過高中能力測驗 才能取得文憑。 3.非黑即白的嚴格標準(high stakes)：學區及學校的評鑑由輸入變相與學生在州評量 的舊表現為決定基礎。地方學區則必須向大眾公開報告評鑑的結果，此外，表現 不佳的學區將可能由州接管。 職 責 評 估 表 現 獎 懲 績效 責任 指 標 影響 過程環線
後來，Eraut 將績效責任的內涵又分成三個面向：(1)道德的績效責任(moral accountability) ： 對 於 個 人 所 屬 客 戶 的 責 任 ； (2) 專 業 的 績 效 責 任 (professional accountability) ： 對 於 自 己 及 同 僚 的 責 任 ； (3) 契 約 的 績 效 責 任 (contractual accountability)：對於雇主的責任(轉引自 Kogan, 1988)。
Kogan(1988)則提出績效責任主要有三種模式：(1)公共或政府控制模式(public or state control)；(2)專業控制和自我調節模式(professional control)；(3)消費者控制模式 (consumerist control)(如表 2-1)。其中消費者控制模式主要有兩種形式：一為民主參與 或是合夥關係；二為市場機制。每種績效責任模式都有其決定適當關係、適當過程及 評鑑來源的方式。Kogan 指出：「只有低表現會導致懲罰時，這些形式的績效責任才 能獲得確保。」。 表 2-1 公共、專業與消費者控制之績效責任模式 面向 公共或政府控制模式 專業控制和自我調節模式 消費者控制模式 目的 經由民主的過程授權 與立法 由專家做決定 顧客導向 績效責任的運 作過程 科層體制結構及部門 式的權力劃分，屬於 由上對下進行外部檢 視的單一關係 團體結構；權力的劃分係 以專業為基礎 暫 時 性 的 運 作 結 構；屬於契約合夥關 係，並包含政治關係 與外部檢視 評鑑規準來源 上級 專業同儕 遴 選 之 代 表 及 市 場 機制
資料來源：修改自 Educative accountability: Theory, practice, policy and research in educational administration(44), Macpherson R. J. S. (1996a), Oxford, OH: Pergamon.
Elmore(1990)提出從科技、顧客導向與專業的觀點，闡述了三種績效責任的模式： 1.科技觀點(technical perspective)：主張學校的教學與領導唯有運用合乎科學的有效
2.顧客導向觀點(client perspective )：認為當教育人員必須直接對其顧客(如家長、學 生、社區)負責時，學校將能有所改善。因此，主張績效責任應透過政治、市場 與管理機制來達成。 3.專業觀點(professional perspective )：藉由賦予教育人員與領導者更多的專業發 展、參與決策與專業自主的機會，改善學校教育品質。 以下為表 2-2 說明此三種模式的目標、策略與施行程式： 表 2-2 科技觀點、顧客導向觀點、專業觀點之比較 面向 科技模式 顧客導向模式 專業模式 改善的決定性要件 教學與領導措施都必 須 經 科學 驗 證有 效 的 知識為基礎 教 育 人 員 直 接 對 顧 客 (包括家長、學生與社區) 負責 教育人員及領導者的專 業發展、專業自主與參 與決策 改革的策略目標 學校教育的核心技術 服務的提供者與顧客的 權力相對關係 教師和學校領導者的專 業化 適宜的改革策略 運 用 新的 知 識並 有 效 的執行，以及定期調整 權力關係的結構 增加顧客選擇權、政策 回應與資源管理彈性化 提供專業化的條件，如 自主、資源、尊重及專 業知識 重要的知識基礎 客 觀 的測 量 學校 表 現 與學習成果 政治、市場現實與利害 關係人關注焦點之間的 主觀觀點調和 有效學習的專業規範 理論依據 管理主義 消費主義 專業主義 適宜的績效程式 建 立 目 標 與 表 現 指 標，蒐集客觀的表現資 料 以 立下 次 計畫 的 參 考 政 治 、 市 場 與 管 理 機 制 。 顧 客 參 與 學 校 決 策、增加競爭壓力，並 扮演外部審核者的角色 依據專業授權以解構並 重建學校教育。合作計 畫並協同教學與學習 實例 全面品質管理、學校改 善策略 特許學校、管理措施和 評鑑 協同行動研究
資料來源：修改自 Restructuring schools: The next generation of educational reform, Elmore, R. F. (1990), San Francisco: Jossey Bass.
根據 Darling-Hammond and Ascher(1991)的研究指出，績效責任至少可以區分為 以下五種類型： 1. 政治績效責任(political accountability)：藉由定期選舉立法者及學校教育 委員會 成員，促使其為教育決策負責。 2.法律績效責任(legal accountability)：政府部門與立法機關制定政策，公民可以要 求法庭對學校違反法律規定的行為進行裁決。 3.科層體制績效責任(bureaucratic accountability)：由學區和州教育當局建立規則和 規定，確保學校根據所訂定的規則運作。 4.專業績效責任(professional accountability)：教師和其他學校成員必須具備特定的 知識，通過認證檢定並維持專業的教學標準。 5.市場績效責任(market accountability )：家長和學生有權選擇自身認為最合適的課 程或學校，亦能參與其他學校事務，甚至參與學校決策。 過去數十年間，科層體制的績效責任機制主導了美國的學校教育改革方向，近年 來則轉而興盛專業及市場績效責任。 三、以教師素質與學生學業成就呈相關之實徵研究觀點 關於教師素質，近年有許多關於教師素質的實徵研究，其關鍵即在與增進學生學 業成就產生鏈結，其主要的說明如下： 最早，Coleman, et al.(1966)提出影響學生學業成就的因素為「學校對學童之學業 成就會有一些影響，還有依據學童的背景和世代社會脈絡」，其他的研究顯示影響因
素還包含班級大小(Mosteller, 1995)，教師資格(Ferguson & Womack, 1993)等，故不只 社會因素會影響學生學習，教師因素也相對的受到重視。
Coleman, et al. (1996)的研究發現，教師素質是學生成功之要件，且學生成就與教 師在詞彙測驗之分數有正相關。之後，州即針對學生學習採用新標準，故教師素質對 提 升 學 生 學 業 成 就 扮 演 相 當 重 要 的 角 色 (National Commission on Teaching and America’s Future, 1996)，這影響到近年來全美超過 25 個州制定法律來提升教師招募、 教育、證照與專業發展(Darling-Hammond, 1997)。
生學習之關係來評量，包括教師專業學科知識、學歷、教學經驗、教學知識、教師證 照和班級經營等(Darling-Hammond, 1999b)。其相關研究整理如下(見表 2-3)： 表 2-3 探討教師素質相關因素之實徵研究分析 研究發現 研究者(年代) 一、教學方面 (一)教師之教學表現與學科能力有正相關 Hellfritzch(1945), LaDuke(1945), Skinner(1947) 二、證照制度方面 (一)已培育完善的(well-prepared)初任教師較有教 學效能，如五年制教師教育學程包含教育領域 學士學位比四年制學程畢業之學生更具教學 自信
Andrew & Schwab(1995)
(二)若招募的教師缺乏完整的培育(無教育學程或 短期緊急授證)，會使得任教單位對於此種訓練 不滿，因為會加深對於設計課程、教學、班級 經營和與學生對話的困難性
Bents & Bents(1990), Rottenberg & Berliner(1990)
(三)調查阿拉巴馬州教師對學生的影響力，發現碩 士學位影響力較高。其他如教師專業能力、教 師教育與經驗、班級大小等對於閱讀與數學之 學生成就影響 31%；而其他 29.5%則在於種族 與家長教育背景，由上可知，教師專業背景、 教師學歷、教學經驗(年資)、家長因素等都會 影響學生的學業成就
Ferguson & Ladd(1996)
(四)在德州，擁有證照的教師教導之學生較容易通
過德州成就測驗(Texas state achievement test) Fuller(1999) (五)加州，學生成就與變通授證教師比例有強烈負
相關，意指變通授證教師愈多則學生成就越低 Fetler(1999)
National Assessment of Educational Progress 等研究指出，良好資格的教師(擁有證照並 教學符合專業領域)和學校輸入(inputs)與學生學業成就有相當大的關聯：從質化或量 化的研究均發現素質高的教師會增進學生學業成就的表現，從教師的培育與證照制度 與學生閱讀與數學成就有相當強大的關聯性，這研究顯示教師的培育、證照、任用與 專業發展在教師之素質與能力上會有相當大的不同。 由以上的實證研究可以知道具有教師具備良好能力與學生的學業成就呈正相 關，而良好能力的教師又意指具備合格教師證照，這也說明透過師資培育程序、證照 考試制度等方式能維持教師的水準，淘汰素質不良教師。換言之，只要在師資培育制 度與證照考試制度嚴格把關，就可以提升教師的能力並可以管理教師素質達到高標 準。鑑此，要如何制定標準並嚴格管理教師素質可以整理下列兩項策略：
(一)鑑定師資培育成效：由全美各州師資培育與檢定協會(National Association of State Directors of Teacher Education and Certification)與全美師資培育認可委員會 (National Council for the Accreditation of Teacher Education)提供評鑑師資培育機 構之數據。藉由評鑑師資培育機構的績效當作第一層關卡。
(二)學區僱用教師之標準：Schools and Staffing Surveys 的研究指出每一州對教師數量 的需求與僱用條件均不相同：如州之證照要求與資格、師資培育學程學生之修業 與畢業成績、或大學主修和副修之科目等。因此，學區訂定標準可謂篩選優秀教 師之最後一道關卡。 四、評析 綜上所述，教師素質管理繫於人力資源管理的動態流程，以績效責任制度當作推 動的力量，並以學生學業成就作為最後的結果評鑑。從教師的招募、人數的控制、培 訓、檢定、敘薪、評鑑與專業進修，進而積極的改善不適任教師教學，這些步驟皆是 控制教師素質良窳的重要關鍵。美國近來對於教師素質管理的文獻中，對於界定教師 工作有一種做法值得我國參考：提出對於教師素質的書面基本要求(規劃人力資源)， 再將每項要求細分為若干小項(工作分析)，以同樣簡明的方式訴諸重點，並針對每一 小項解釋其中的理由，加以舉出「案例」(以 vignettes, cases, benchmarks 的方式 )呈 現，闡釋在真實的教學情境中的涵義(American Association for the Advancement of Science, 1993)。藉由這一種方式學校不但可以根據此要點招募能夠勝任的教師(甄
由上述文獻探討可以將對教師素質管理的影響歸納為以下四個階段：(1)職前： 師資培育機構進行培育與檢定未來教師的專業能力；(2)招募與挑選：吸引最優秀的 教師人力擔任教職，藉以多樣化測驗的方式來挑選適合的人才，其內容可以分為學科 知識、教學水準、評量能力、及課程的設計與實施；(3)在職：增進教師的知識與技 能，提升專業發展，各州藉由專業發展課程，增強教師教學能力，並藉由評鑑來篩選 優秀教師；(4)保留：降低教師流失率，提供誘因將最好的教師留任。最後，依據先 前教師素質與學生學業成就呈正相關的實徵研究結果，作為評鑑教師素質的基礎標 準，進而追蹤、統計全美教師素質提升之情形。 研究者依據上述這影響教師素質的四個階段，並結合之前的就人力資源管理理論 與美國近年來積極推動的績效責任理論，繼而達成提升學生學業成就的最終目標，加 以結合修正成為教師素質管理機制的文獻基礎，希望藉此可以清楚的瞭解影響教師素 質的因素、施行過程、以及欲達成的目的。研究者整理其修正之概念圖為圖 2-9。
圖 2-9 教師素質管理機制之基礎概念 資料來源：研究者自行整理 從圖 2-9 可知，在教師培育的每一個階段均要進行評估，考慮培育課程內容的充 實以及甄選的步驟的適法性，這樣才能培育出高素質的教師人力。其次，在教師任教 期間會因為自身能力的不足、教學環境的不適應、以及薪資福利的不滿而自動離去， 這也建立留任教師的穩定性，並能勝任教職並以專業的態度面對學生。最後，經由學 校、州等專業評鑑來審視教師的教學績效，是否能夠達到提升學生學習的目標。在上 述流程之中經過了五次篩選、淘汰，對於教師素質有相當大的改善，且能真正檢視適 挑選師資培育生 合格 通過教師檢定 進入師資培育學程 不通過教師檢定 教師進入教職 因教學環境、薪資等不佳而離職 教師專業發展 不合格 評鑑教學效能 淘汰不適任教師 提升教師素質之總目標 第一階段篩選 第二階段篩選 第三階段篩選 第四階段篩選 人 力 資 源 管 理 階 段 績 效 責 任 機 制 提升學生學業成就 最 終 目 標 第五階段篩選
第二節 美國 1990 年代教師素質管理報告書之內容分析
「影響學生在校學習的多寡，最重要的因素是為好老師的出現與否…….」 Bennett，2002
壹、第三波教育改革運動
美國 1980 年代以來進行了一連串針對師範教育改革運動，其中分為第一波「教 育改革運動(The first wave of educational reform movements)」(Firestone, 1991)及第二波 「教育改革運動」(Sikula, 1990)。第一波教育改革運動是延續 1970 年代所提倡的「能 力本位教育」與「績效責任」為基礎，並以「處於危機中的國家(A Nation at Risk)」 報告書為教育改革運動的開端，而「論再檢試：學術性向測驗分數低落審議小組報告 (On further examination: The report on the advisory panel on the SAT score decline)」之報 告書，首度針對中學生學業成就低落問題向美國社會提出警訊。美國各州積極成立專 案小組檢討教育面臨的問題，確認提高教師素質及其教學品質才是教育改革成功的關 鍵。幾乎所有改革報告書均特別強調當時美國中小學教師素質普遍低落，並建議採取 非常手段吸引優秀的大學畢業生投入教育工作，這乃成為美國第二波教育改革運動─ 師範教育改革的契機。第一波教育改革運動雖然對於喚起社會對中小學教師素質的注 意確實有目共睹，但是多數政策均以中學及高等教育為主，忽略了小學教育的重要 性；此外，各項改革建議及實際措施在其研擬過程中，甚少容納中小學教師的意見， 導致在執行成效上大打折扣。 在第一波教育改革運動，幾乎所有的報告書及各地改革意見均一致認為，提高美 國中小學教師素質是教育改革能否成功的主要關鍵，因此第二波教育改革運動即將焦 點轉移到師資培育的問題上，而 1985 年荷姆斯集團的成立為第二波教育改革運動拉 開了序幕(The Holmes Group, 1986)。在「美國師範教育學院協會(American Association of Colleges for Teacher Education)」、「全國師範教育卓越委員會(National Commission for Excellence in Teacher Education)」、「全國師範教育認可評議會(National Council for Accreditation of Teacher Education)」、「全美各州教育委員會(Education Commission of the States)」、「全國州長協會」、「加州教學專業委員會(The California Commission on the Teaching Profession)」與「卡內基教育與經濟論壇(The Carnegie Forum on Education and the Economy)」等教育改革團體分別在全國、州、地方進行改進師範教育的措施，改
的改革(systemic reform)」，而此包含了幾個重要的構面，包括「重視學習成效」、「強 調政策的協調」、與「重整行政權力結構」等三方面。首先，在重視學習成效方面， 教育資源投資政策必須改變過去僅著重於資源「投入」的思考既定模式，而逐漸轉向 重視「投入與產出」之關係。另一方面，新教育政策的制定朝向學生都有潛力去從事 高層次的思考與問題解決，而不僅達到最低能力(minimum competency)標準而已，而 是希冀每一位學生都能達成其潛力所能達到的最高限度。 其次，各州共同制定一系列提高學生學習結果的政策，不但強調與他州政策之協 調，同時尊重各州自主。在這之間，州政府扮演教育改革規劃中樞的角色，在聯邦政 府揭櫫全國教育目標下，一方面須各自制定本身的教育改革政策，一方面仍要重視本 身政策與上下各級政府政策間的協調。歸納州政府制定的教育改革，重點包括：(1) 高品質的課程標準，例如：全美數學教師委員會所發展出來的數學課程，以及根據新 課程修訂的全套教材(陳麗珠，民 89)；(2)新評量學生表現的方法：其專門配合新的課 程標準而制定，內容包括學生應該學習的基本知識及為部份學生而設計的較高程度的 課程；(3)師資培育課程的改進：包括職前訓練課程的以及在職教師專業發展訓練課 程。 最後，為了貫徹這一套政策的執行，必須將權力下放給真正在第一線執行教育工 作實務的學校，所以行政權力重新調整，學校本位管理(school-based management)成 為教育行政改革的主流，強調將權力賦予真正從事教學實務的學校；學校更必須確實 負起教育改革的執行工作，而教師更是第一線施行者，所以提高教師素質管理則是相 當重要的課題，影響近來教師素質之改革風潮。自 1989 年布希在維吉尼亞大學與各 州州長舉行教育高峰會議，隨後經與主要教育利害關係團體共同商議之後，訂出了七 項 主 要 目 標 領 域 ， 其 中 第 六 項 即 是 「 提 供 高 素 質 的 教 師 及 最 新 的 教 學 技 能 」 (Macpherson, 1996a)。這不但延續了一九八 O 年代改善教師素質以及提升國家競爭力 之訴求，聯邦政府更在一九九 O 年代的美國教育改革運動中，扮演著舉足輕重的角 色(張煌熙，民 85)：一方面州政府開始更肯定分權化的教育服務或學校層次的改革； 另一方面關注的焦點從學區的結果轉移到學校的表現。
貳、有關教師素質之報告書主要建議內容之分析
如前所述，在所謂第三波教育改革運動的刺激下，美國各地成立了許多專案研究的主要內容。
一、荷姆斯小組(The Holmes Group)之三篇報告書
荷姆斯小組於 1986 年、1990 年、1995 年發表了「明日的教師」、「明日學校：專 業學校發展之原則」、與「明日的教育學院」三篇教育改革報告書，使得教師素質管 理議題受到廣泛的重視，其目標理念包括區分出不同級別的教師、制定從事教職的標 準、淘汰不適任教師、使中小學與教育學院充分連結、教師有更多自主的機會。三份 報告書之重點整理如下： 表 2-4 荷姆斯小組發表三篇教育報告書 報告書名稱 報告書之內容整理 明日的教師 1. 建立教師專業分級，並給予不同的「專業生涯階梯」。 2. 改革師資培育課程，並制定其「核心課程」。 3. 建立「專業發展學校」， 加強中小學與師資培育機構合作的機會。 明日學校： 專業學校 發展之原則 1. 每一位學生接能獲得均衡、終身且平等的學習。 2. 實習教師、教師、管理者、家長等均能繼續學習。 3. 對於教與學進行長期的反思與探究。 明日的教育學院 1. 發展教育學院與學生之高度關聯性。 2. 重視教師專業發展，對教學的理論基礎與實踐高度要求。 3. 明日的教育學院要在教育政策中發揮主要作用。 4. 發展多樣性評鑑以測量教學能力，建立教學標準的理論基礎。 5. 中小學與大學成為夥伴關係。 資料來源：作者整理自
(1) Tomorrow’s Teachers, The Holmes Groups(1986), East Lansing. MI: Author. (2) Tomorrow’s School: Principles for the Professional Development Schools, The Holmes Groups(1990), East Lansing. MI: Author.
(3) Tomorrow’s Schools of Education, The Holmes Groups(1995), East Lansing. MI: Author.
其中又以「明日的教育學院」報告書揭示教育學院在面對提昇教師素質的議題 中，做了最多的努力。欲瞭解荷姆斯小組期待之明日教育學院圖像，以下就教育學院 投入的方向，分為下列五點加以說明： 1. 發展教學研究並增加教師個人能力，使教師具備健全的智慧。 2. 認可在實際學校中不同教師所需的知識和技能。 3. 發展多樣性評量工具以測驗教學能力，使各階段包括入學、實習、教師證照等 參考標準，使教學標準具備理性基礎。 4. 結合學校與教育學院，創立專業發展學校，學校教師、行政人員與大學教授形 成夥伴關係，有效的改善教學。 5.使學校成為教師實習及學習最佳場所。 這些投入的方向不但包含個人因素，更結合了環境：增進教師自身能力並且發展 專業學校建立良好教師學習環境。而為達成這五個投入方向，荷姆斯小組認為教育學 院是達成教師素質管理最基礎的條件，故期望教育學院能夠達成下列目標： 1. 教育學院必須對專業及大眾負責，期望能夠培育出可以信賴的初任教師。 2. 教育學院基本任務是能實際在學校和社區之中，研究、發展與展示其教學品質。 3. 與負責地區、州、區域和國家層級的中小學教育專家合作。 4. 瞭解小組合作以及學習者為中心的潮流，並認可學校各類科師資。 5. 使教育學院成為專業研究及專業學習的領導者。 6. 集中發展教師的專業知識與技能。 7. 投注在州以及地方上的政策發展，使所有學生都有機會得到高品質教師的教導。 以上不但說明瞭教育學院是培養師資的搖籃，更說明教育學院負起研究、專業領 導以及評鑑師資培育生的重要場域。 為了達成以上發展目標，明日教育學院更應該加強規劃新課程、發展新教授群、 招收新學生團體、創設教學的新地點等四項策略，以及建立新的服務網，以提升教育 學院專業服務的功能。此策略敘述如下： 1.規劃新課程：以學生學習為主要需求並且加強各學科領域的合作，以發展適合學生 學習的教學內容。 2.發展新教授群：加強大學與學校的連結，教育學院的教授都需有實務經驗與研究能 力，並著重於執行重要研究與改進師資培育工作上。
以大學校區為主的教學方式。並與專業發展學校建立夥伴關係，發展 研究教學新策略，以改進教師與學習品質。 5.建立新的服務網：在地方、州、區域及全國學校層級，構成相互連絡的網路，以提 供教育專業學院的專業服務。 因此，明日的教育學院將以學生「學習」為核心，為學習過程而探究人類與青少 年發展、科技與教學、教學管理、研究發展青少年的興趣、合作研究協助學習的知識 等內容。並且，以科技整合的方式發展專業基礎科目，提供教師對教學目的、社會中 學校角色的瞭解；其次，培養教師的反省、批判與思考技巧；再者，理解學校教育與 教學的本質；最後，深入瞭解當前的教育改革，形成專業教師所需具備的知識基礎。 本報告書除了上述內容針對師資培育與教師素質管理主題做深度的建議之外，並 且能打破科層體制以學生學習為核心主軸來建構報告書的內容，使其教育意義相對的 提高。但是，Gidenonse(1996)卻指出明日教育學院目標、發展方向均無提出今日教育 學院可轉換的方向，雖然注重理論與實務的結合，卻沒有提供實際的幫助途徑，這也 點出當改革理念落實於實際情境中，教育學院我需解決的策略，應該提出實際行動。
二、美國教育部教育研究與改進司(Office of Educational Research and Improvement, OERI)評鑑全美進行中的各項教育改革計畫報告書
Phi Delta Kappan 在 1995 年 9 月刊登了美國教育部教育研究與改進司發表的評鑑 全美進行中的各項教育改革計畫的報告書(Anson & Fox, 1995)，其中對教師素質管理 有極大影響，分三個面向其內容整理如下： (一)整體的改革(systemic reform) 為了幫助所有學生達到高標準，許多州進行整體的改革並制定配合此目標的政 策，而其中有一項是「能力的建立(capacity building)」，即是針對教師能力與學校組織 能力的建構，而「教師能力」又包含：知識、技能、特質、及對自己的看法。建立教 師能力的策略有：運用教學檔案(portfolio assessment)及透過網際網路學習新知等 (Floden, Goertz, & O’day, 1995)。
(二)表現評量的改革(performance assessment reform)
於 1990 年代教育改革的風潮中，表現評量被大量採用並當作教育改革的工具， 藉以提高學生的學習成就。表現評量大致可分為五大類：檔案、需求項目、計畫、展 示、及教師的觀察。Kane and Khattri(1995)透過研究，發現影響評量改革成功與否的
間的關聯性以及經費的估算。 (三)教師的專業特質(professionalism of educators) Swamson(1995)的研究以學校與大學院校的夥伴關係為重點，而這種關係的建立 旨在改善教師的職前教育、在職訓練、以及工作條件。職前教育方面，改革的策略包 含：延長實習、適當安置實習教師、加強理論與實務間的聯繫等；在職教育方面，例 如大學院校與學校共同發展研究計畫、大學提供更高層次的教育機會等；在改善工作 條件方面，例如：提供教師時間來共同討論並讓教師參與政策的規劃。這其中面臨的 問題包括：參與的機構社會地位並不平等、傳統的報酬結構不能配合、大筆的經費投 資、以及必須達到州政府對於教師資格的要求等。 由於此一報告書係針對改革成功的學校為研究對象，且經過長期的觀察與訪談， 歸納出成功的做法及條件及可能面臨的問題，對於提升教師素質有莫大的啟示作用。 綜上言之，聯邦與州制定提升教師素質政策必須有全面的規劃，並且推動政策時必須 考慮到經費與測驗工具的配合。最後，若能建立專業發展學校將有助於理論與實務的 結合，全面提升師資培育、教學校能與專業素質。
三、「什麼最重要：為美國未來而教(What Matters Most : Teaching for America’s Future)」 報告書
全美教學與美國未來委員會(National Commission on Teaching and America’s Future, NCTAF)於 1996 年 9 月發表了一份報告書，名為「什麼最重要：為美國未來 而教」，旨在探討美國中小學教師素質，對當前教育改革失敗的原因提出說明： (一)不合格教師氾濫，影響學生學習 1.全美超過 25%的初任教師並未完全達到州的檢定標準，12%沒有教師證書， 另 外 15%只具有臨時或變通授證。 2.全美超過 40 個州允許學區聘用無合格證照之教師。 3.全美約有 28%的教師在專任科目上並未具備大學主修或副修的背景條件。這現 象因科目而異，如：數學科高達 34%，科學則高達 40%。 這說明美國為了師資不足而降低教師聘用的標準，大量採用不合格教師或變通授 證的教師，這做法只會降低教師素質且不易管理教師教學品質。 (二)聘用師資不能符應學生結構的多元特性
2.全國超過 40%的公立學校並無僱用少數族裔教師。 這顯現了少數族裔的社會地位遭到漠視，並且更加深了民族間的隔閡與教學上的 障礙。 (三)聯邦與州並未針對教師做適當的投資 1.全國有 22%的初任教師在任教的前三年間離開教職；另在任教的前五年，都市 學校教師的流失率通常在 30%與 50%之間。 2.學校通常只投資 1%至 3%的資源在教師專業發展。 這讓教師對教學產生失落感與無力感，進而影響擔任教職的意願。再加上在職期 間沒有適度的專業成長規劃，讓教師的程度停滯不前。 針對上述教師素質管理的缺陷，全美教學與美國未來委員會提出了五大項的改革 建議，旨在協助各州擬定一套綜合性的教師素質改善計畫： 1.認真規劃並執行對學生與教師所要求的標準 (1)每州成立專業標準委員會。 (2)堅持對所有的師資培育機構採取認可措施。 (3)關閉不適當的師資培育機構。 (4)以教師實際表現進行檢定，包括學科知識、教學知識及教學技能測驗。 (5)以全國專業教學標準委員會(National Board for Professional Teaching Standards)
的標準，做為評定績優教學的基準。 2.重新規劃與研訂師資培育與教師專業進修計畫 (1)針對學生與教師指定達成的標準，重新建構教師培育與教師專業進修計畫。 (2)擬定培育高學歷教師(研究所以上)之長期計畫，其必須在專業發展學校實習一 年。 (3)提供初任教師顧問指導藉以評量其教學技能。 (4)建立完善的專業進修資訊。 3.改善教師聘用制度並在達到每一間教室安置合格教師的目標 (1)堅持學校只能聘用合格教師，並提升貧窮學區聘請合格教師的能力。 (2)重新設計並簡化學區聘用教師的辦法，以降低行政成本。 (3)健全教師分級制度。 (4)招募教師任教數學、科學、特殊教育等專業科目及提供教師前往師資短缺地 區任教的誘因。
4.鼓勵及獎賞之誘因讓教師自動增進知識與技能 (1)規劃教師自我教學目標與評鑑及獎勵措施相結合的制度，以增進知識與技能 相輔相成。 (2)解聘不適任教師。 (3)州及學區對教師取得全國專業教學標準委員會之證書著手擬定獎勵辦法。 5.開辦學生及教師本位的學校 (1)簡化科層體制並重新分配教育資源，提供學校重要基層單位較多的經費，亦 將較多的經費投注在教師專業發展與教學科技上，縮編在非關教學人事上 的費用。 (2)提供學校補助款，做為學校改革相關教師研習活動之用，並提供改進實際教 學的小組獎勵金。 (3)甄選、培植並留任瞭解教學模式並能增進學校效能的校長。 綜上所述，從設定標準、教師專業進修、提昇教師能力、健全聘用制度與精簡行 政體系、強而有力的校長領導等建議中，大致可歸納為兩類：一方面從教師角色著手， 朝著如何提升教師能力的理念來制定政策；另一方面，從學校行政體系著手，打破傳 統冗長的程式，以精簡、快速有效率的行政模式配合校長領導的理念來做革新。
四、「做什麼最重要：投資於優質教育(Doing What Matters Most: Investing in Quality Teaching)」報告書
全美教學與美國未來委員會(the National Commission on Teaching and America’s Future)於 1997 年發表「做什麼最重要：投資於優質教育」報告書，著重於「為什麼 教學是重要的」和「教學如何才重要」兩方面。報告書中說明雖然十多年來美國採取 各種措施來提昇教育質量，但事實上學生的學業成績卻鮮少有提升與改善；另外，也 提到教師所熟悉的專業知識影響到教學的核心任務、教師對學科內容及對學生的瞭 解、建立教學材料有效呈現的方式、教師評估學生的進步程度端視學生對教學的理解 程度及教師對學生解釋的過程。此報告書一再指出教師專業知識是決定學生成績的最 重要因素，其次才是小班小校。換言之，擁有教學豐富知識以及瞭解學生的教師才是 學生成功學習的關鍵。 「做什麼最重要：投資於優質教育」報告書中包含了美國教育部針對柯林頓總統
1.改善招募學生與師資培育的制度並留任少數族裔教師 經由高等教育法第五章之修正，主要有兩個部分：
(1)貧窮學區教師招募計畫(Recruiting New Teachers for Underserved Areas)：旨在 協助貧窮學區的中小學與師資培育機構建立夥伴關係，招募有意願從事教 職的人才、培育及留任來自各族裔的高素質老師。 (2)燈塔夥伴關係計畫(Lighthouse Partnerships)：旨在使全美高等教育機構串聯並 與結合中小學，藉此相互學習。該計畫促進中小學教師在師資培育學程上 扮演重要角色。 2.倡導嚴格的教師評鑑標準 美國教育部將補助並協助全國專業教學標準委員會建構優秀教師所應具備的 知能標準，並建置審視教師是否達到此標準的評鑑措施，以獎勵教師自我提升專業 知能。 3.改善教師專業進修制度
以艾森豪專業進修計畫(Eisenhower Professional Development Program)為例：補 助州及地方教育機構、高等教育機構及其他組織，支援達成學業標準的專業進修活 動。此外，Title Ⅰ計畫、目標兩千年教育法及身心障礙教育法均大幅度編列教師 專業進修計畫之經費；教育部並推動全國專業進修模式獎勵辦法(National Awards Program for Model Professional Development)，評選學區及學校推廣最具成效的教師 專業進修計畫。 4.加強學校校長與行政人員的領導 美國教育部體認學校領導的重要性，並已組成專案小組探討聯邦在校長及其他 行政人員培訓、遴選及進修上所扮演的角色。 5.支援、發展並推廣對提升教師素質的研究 美國教育部之研究暨改善司除了持續進行原有的研究計畫之外，目前正在進行 與教師問題有關的兩項新計畫。
(1)1997 年 8 月在西雅圖華盛頓大學成立「教學與政策研究中心」(Center for the Study of Teaching and Policy)，該中心係由若干大學聯合組成，主要在探討能夠改善招 募制度並留任高素質教師、發展教師的知識與技能、並研擬提升教師教學效能、 增進學生學習的教育政策。
