行政院國家科學委員會專題研究計畫 期末報告
新世紀貿易協定之研究──以環太平洋夥伴關係協定特定
章節為核心
計 畫 類 別 ： 個別型 計 畫 編 號 ： NSC 101-2410-H-004-051- 執 行 期 間 ： 101 年 08 月 01 日至 102 年 07 月 31 日 執 行 單 位 ： 國立政治大學國際經營與貿易學系 計 畫 主 持 人 ： 楊光華 計畫參與人員： 碩士班研究生-兼任助理人員：張凱媛 碩士班研究生-兼任助理人員：陳家豪 碩士班研究生-兼任助理人員：黃致豪 公 開 資 訊 ： 本計畫涉及專利或其他智慧財產權，2 年後可公開查詢中 華 民 國 102 年 10 月 31 日
中 文 摘 要 ： 「環太平洋夥伴關係協定」被標榜為二十一世紀之自由貿易 區協定。無論其是否得以在眾所期盼之 2012 年完成談判，也 無論其最終得否發展成為「亞太自由貿易區」，其寬廣之架 構已為全球貿易規範設下新的標竿，更引領次一世代之經貿 議題。臺灣，身為 APEC 成員，卻長期處於區域經濟整合之邊 陲，積極加入「環太平洋夥伴關係協定」成為其突破困境之 不二選項，如何因應協定中之新標準、新議題乃成為其當務 之急。縱使台灣最終不能、或在政策上選擇不加入，其亦無 法自外於該協定，因為美國勢必會依循過去的模式，利用與 台灣間之雙邊經貿諮商管道，推動其在環太平洋夥伴關係協 定中之議程，以便從根本解決其長期對台灣健保給付不利新 藥之引入、智財權在校園與網路保障之不足、相關安全標準 之制訂與執行和國際接軌有限等問題對其廠商利益之影響。 本研究從環太平洋夥伴關係協定中不同於過往自貿協定之內 容出發，考其形成之背景與成因，藉著分析相關之美國國內 法與政策，以及國際場域之有關討論，探究履行此類義務所 需之體制，以評估台灣實踐此類規範所必須做出之調整的成 本，進而彌補加入自貿協定之經濟評估常侷限於關稅減讓等 量化模型而忽略管制調整之不足。 中文關鍵詞： 環太平洋夥伴關係協定、亞太自由貿易區、管制一致性、健 保給付、藥品取得之窗
英 文 摘 要 ： The Trans-Pacific Partnership Agreement (TPP) is labeled as a 21st Century free trade agreement. No matter whether the on-going negotiations can have it completed in 2012 as generally expected or whether it eventually can evolve into the Free Trade Area of the Asia-Pacific (FTAAP), its broad framework has set new standards for global trade rules and incorporated next-generation trade issues. For Taiwan, an APEC member that has been long excluded from regional economic integration, actively participating in TPP＇s formation seems to be the only way out of its current marginalization. Therefore, how to cope with the new standards and new issues of the TPP becomes its imminent task. Even if Taiwan cannot or decides as a policy not to participate, it still cannot be immune from the relevant provisions of the TPP
because the U.S. will utilize bilateral consultation opportunities as it used to do to promote its TPP agenda in order to fundamentally resolve the
long-standing problems which the U.S. firms have
encountered in Taiwan＇s market, such as the alleged disadvantage faced by new medicines in healthcare reimbursement system, the alleged inadequate IP protection on campus and internet, and the alleged failure of international alignment in safety
standards＇ setting and implementation. This Study first selects the provisions of the TPP that are different from those contained in existing US-type FTAs, and explores the background of their formation. With the analysis of relevant U.S. law and policy, related discussion in international fora, the Study seeks to identify the required regime in fulfilling these obligations, and thereupon assesses the cost of adjustment that Taiwan is required to undertake in achieving it. It can supplement ordinary FTA economic feasibility studies, which usually are limited by quantitative models that aim at the outcome of tariff concession while neglect regulatory adjustment.
英文關鍵詞： Trans-Pacific Partnership Agreement, Free Trade Area of the Asia-Pacific, Regulatory Coherence, Healthcare Reimbursement, Medicine Access Window
新世紀貿易協定之研究──以環太平洋夥伴關係協定特定章節為核心（結案報告） 頁 1
報告內容
一、 前言
「環太平洋夥伴關係協定（Trans-Pacific Partnership Agreement, TPP）」至 2013 年 7 月已進行了 18 回合談判；2013 年 7 月的回合談判（在馬來西亞的亞庇舉行）更因日 本首度正式參與，而成為分水嶺。不論其得否能如參與國設定的目標於 2013 年底、或 是較務實地於 2014 年上半年（即美國國會開始進行期中選舉前）完成，也不論 APEC 最終是否選擇其做為發展 FTAAP 之路徑（這與 RCEP 之進展，甚至中、日、韓三邊之 FTA 發展均有關連），TPP 的規模與影響已愈發重要。 面對亞太地區愈來愈有企圖心的經濟整合活動，臺灣部分產業與互相競爭國家（特 別是韓國）的產業於第三地市場「短兵相接」時，已開始面臨毛利壓縮的明顯劣勢（關 稅優惠的差別），這樣的趨勢在兩岸關係改善後並未改變，因為繼 ECFA 後，迄 2013 年中，台灣僅與紐西蘭完成 FTA 之簽署，本與台灣最無產業利益衝突（因星並無農業）、 也最有機會成為臺灣進入東協（ASEAN）市場門戶的新加坡，雙邊的 FTA 雖已洽談數 年，且據我方官員對外宣稱已完成實質內容協商，但至今仍未正式簽署，以致無法生效 （不清楚究竟是政治考量，抑未其他因素），此與當年臺灣和邦交國洽談 FTA 之速度 相較，實不可同日而語。 或有以為，台灣最大的出口市場既在中國，而 ECFA 已給予台灣在中國優於其他國 家之待遇，則臺灣欠缺其他重要的雙邊 FTA 應不致對經貿發展有致命性影響，殊不知 完全仰賴中國之善意，以 ECFA 為對外經貿主軸的發展，最終將導致經濟風險過度集中 之隱憂。也有以為，儘管與重要經貿夥伴國缺少 FTA 之關係，但臺灣畢竟仍是 WTO 會員國，起碼還有 WTO 最惠國待遇的保障，然如眾所皆知，WTO 的自由化程度與 FTA 相較，目前仍有不小落差，特別是多邊自由化的進展已因回合談判的牛步而遲滯，若 2013 年 12 月峇里之 WTO 部長會議不能為 WTO 杜哈回合帶來轉機，則各國透過 FTA 或其他複邊模式追求自由化的做法將不可能止歇，臺灣無法享有該等優惠，對必須在國 際間競爭激烈的環境中求生存的產業而言，仍承受相當之競爭劣勢。 利用雙邊的 FTA 將臺灣產業所需要之市場、供應鏈全部納入，以過去洽簽的情形 看來，顯然是緩不濟急，改採同時與多數國家洽簽，即加入像 TPP 這樣的巨型經濟整 合，或許才有辦法較快速地解決臺灣產業目前所面臨之愈來愈嚴峻的海外競爭問題。現 今在亞太地區相互競爭之巨型經濟整合，除 TPP（目前為 12 國）外，尚有 RCEP（前 身為 ASEAN + 6，目前為 16 國），兩者有相當成員國重疊，但取徑並不相同。部分業 界及學者以為 RCEP 對台灣似乎較有利，因為 RCEP 要求自由化之程度較低，可能較易
新世紀貿易協定之研究──以環太平洋夥伴關係協定特定章節為核心（結案報告） 頁 2 達成，且因 ASEAN 及印度市場較近我國，廠商較易實現具體出口利益，再加上我國最 重要之出口市場──中國亦為 RCEP 成員，且臺灣與之已有 FTA 之安排1。上述觀點固 有其立論基礎，但似乎忽略臺灣既已與中國簽訂 ECFA，則 RCEP 所能額外提供之中國 市場，誠屬微小；另外，若 RCEP 允許締約國較多的保留與例外，則我具競爭力的項目 有可能無法完全享受到市場開放之好處，易言之，得以實現之經貿利益有可能比想像中 為少。最後，就政治氛圍來看，我國雖與 RCEP 的成員之一：中國締結有雙邊的 ECFA， 但中國是否自此不阻撓台灣加入 RCEP，仍為未定之數，因為中國之所以願與台灣締結 ECFA，乃將之視為國內事務，若讓臺灣加入 RCEP，進一步地融入國際社會，與其對 台一貫政策並不吻合；事實上，至今中國也未像支持香港一樣，公開表示樂見台灣與 ASEAN 洽簽 FTA；另一方面，中國的支持也不見得有助於主導 RCEP 的 ASEAN 與台 灣進行 FTA 洽簽，香港即為適例（中國本希望以附邊協議的方式將其與 ASEAN 間之 雙邊優惠協定延伸適用至香港，ASEAN 並不同意，擔心中國之影響力過大，而要求香 港必須獨立與 ASEAN 協商）。 相對地，TPP 的高自由化訴求（目標為 90%項目之關稅於 TPP 生效時降為零，其 餘 10%項目，絕大部分於過渡期間後降為零），雖使談判過程困難，但因此帶來之經貿 利益也較為確實，特別是隨著日本的加入，其所代表的市場規模更是大幅增加（TPP 成 員成為 12 國後，連新上任的韓國朴槿惠總統也積極考慮韓國加入之可能性）；再加上 其政治門檻對臺灣而言相對較低，不同於 RCEP 是由與中國關係微妙之 ASEAN 主導， TPP 基本上是由美國主導，而美國之立場，從其參加 APEC 資深官員會議代表（Robert Wang）之言論或可見一、二，該員於接受記者訪問時表示台灣加入 TPP 沒有政治性阻 礙，且台灣與紐西蘭、新加坡及美國之經貿諮商有助於台灣加入 TPP2；同時，新近加 入 TPP 談判之日本亦對臺灣之 TPP 參與持正面看法，安倍首相於今年（2013）APEC 領袖會議中，藉與臺灣之雙邊會談已表達支持之意3。TPP 似乎是台灣快速擴展其國際 經貿網路的最可能選項。 退一步論，縱使我國無法參加 TPP，或者政策上不選擇優先加入 TPP，經 TPP 首 次導入之新時代 FTA 議題，仍值得我方關注。理論上，TPP 之諸多規範利益有可能因 為規範之性質而澤被非締約國，如：TRIPs-Plus 規定即會因為 TRIPs 的最惠國待遇規定 而延伸適用到其他 WTO 會員國（Lo, 2010）；管制調和之規範，也會因為國內管制之 普遍適用性以及機構改革之中立性，而嘉惠其他非締約國之廠商與產品，只要該等廠商 與產品得以通過邊境措施之障礙而進入 TPP 締約國之市場4，進而適用國內管制。儘管 1
台灣與紐西蘭雖亦締有 FTA，不過與 ASEAN 間之 FTA，是紐澳共同與 ASEAN 締結的，故所謂 的 ASEAN + 6，其實是 ASEAN 將非 ASEAN 國家與之締結的 5 個 FTA（紐澳+ASEAN 為一個 FTA） 納在一個框架下。 2 「美官員：台諮商進展利入TPP」，中央通訊社，2013. 10. 26. 3 王貝林，「安倍會蕭萬長 挺台灣入 TPP」，自由時報，2013.10.9. 4 邊境措施仍具有優惠性質，非TPP 締約國並無法享受邊境措施自由化之好處。
新世紀貿易協定之研究──以環太平洋夥伴關係協定特定章節為核心（結案報告） 頁 3 如此，並不表示我國即可能「搭便車（free-ride）」，根據臺灣過去與美國政經往來的 經驗，美國不可能不利用雙邊諮商之機會要求我國遵循這些新時代規範，事實上，近年 來 TIFA 年度諮商之議題已從傳統之農工產品之市場開放問題，轉變成以智財權之保障 （包括藥品專利之保護）、衛生安全法規之制訂與執行（包括牛肉、猪肉食品安全規範 應與國際標準接軌）、以及健保藥價給付等議題。更何況若是 TPP 得以完成並開始履 行，則誠如日本安倍首相所指出的，世界兩大經濟體所制訂之規範，其影響力絕不會僅 限於 12 國之內，勢必擴及至亞太地區之其他經濟整合協議5。
二、 研究目的
基於以上背景，本研究擬探討 TPP 章節中突破現有 FTAs 規範之內容，包括「管制 一致性」之要求、「藥品取得之窗」的設計、以及關於技術性法規之國際合作與調和之 義務等。藉著鑽研這些規範之緣起，如美國之國內法或政策背景、APEC 或 OECD 等國 際場域之討論等，了解這些規範之目的與實際運作所需之制度配套，以便探索我國在追 求加入 TPP 之過程中、或是未來面對與美國之雙邊經貿諮商時，因應這些新時代經貿 規範之道。 我國過去在衡量 FTAs 之洽簽時，最常進行的是經濟模型之評估，因此盤踞於評估 核心的是關稅減讓利益之多寡，至於非關稅貿易障礙及服務貿易自由化之好處，往往因 缺乏量化指標而無法正確被估算。至於在國內管制等不具優惠性（preference）特質之 措施方面，因 FTAs 之洽簽，將使我產品與業者減少面對該等管制之利益，更鮮少被納 入計算；當然更不會考慮因 FTAs 之洽簽，我相關國內管制面臨調整所產生之成本問題。 以目前國內對加入 TPP 之評估，多還是擔心在「substantially all」之要件下，農業 部分沒有足夠的保留，工業部分對敏感產業無法提供適當扶植。其實不僅產業調整是挑 戰，管制調整因涉及機關之組織、法制、政策等之再造與執行，其難度亦不可小歔。以 我國多年來在藥品議題（含健保給付問題）、智財權保障（如網路及校園智財權問題）、 安全衛生標準議題（如牛肉、猪肉等之安全標準）始終難以與美方達成共識的情形看來， 要符合美方在這些領域藉 TPP 所導入之管制革新與國際規範調和目標，我方顯應有更 全面之評估，本研究正可彌補此方面之不足。三、 文獻探討
鑑於 TPP 談判採取非常嚴格的保密規範6，故相關文獻，除了是針對已外洩之內容 所為之評述，如 Kelsey (2011)、Flynn(2011)，以具體規定為素材，討論較為聚焦，惟遺 5Press Conference by Prime Minister Shinzo Abe, Mar. 15, 2013.
6 由已外洩文件上所記載的解密規定甚至嚴格到談判後四年內不得解密："Declassify on: Four years
新世紀貿易協定之研究──以環太平洋夥伴關係協定特定章節為核心（結案報告） 頁 4 憾取得外洩內容者均為有特殊訴求之非政府組織(NGO)，彼等之批判無可避免地有極強 烈的價值判斷，有時失之主觀；其他文獻之分析，限於取得資料之侷限，不外是根據媒 體所揭露的各國原則性立場，以及個別作者利用其人脈與管道對官員訪談所獲得之資訊， 還有就是利用各參與國（特別是美國）過去所締結之 FTA 內容推測 TPP 之可能內容， 以致所呈現者主要是 TPP 談判過程中具爭議之問題。 根據 Elms (2013b)、Schott (2013), 目前談判膠著的議題，除了部分敏感產品之市場 開放議題，如農產品之糖、乳品、稻米及牛肉、工業產品之紡品成衣及鞋製品外，多為 規範性議題。事實上，有的市場開放議題，癥結反而是在規範議題，如紡品成衣之市場 開放即因所涉及之原產地規則難解：美國堅持採取「從紗開始（Yarn-forward）」 規則， 越南則認為應採取「裁剪及縫紉(cut-and-sew)」 規則（即半成品加工原則），這樣的爭 議也進一步影響到整個原產地規則「累積原則（cumulative rule）」之定案。 規範性議題之主戰場為智慧財產權保護，特別是如何在醫藥專利之保護與公衛之間 求取平衡。由於美國行政部門與國會在 2007 年 5 月就未來美國所締結之 FTA 所應包含 之項目達成協議，其中包括五年資料專屬權之強制保障、以及藥政機關「自願性」地查 證申請新藥上市之藥品的專利情形，是以之後的 KORUS 即納入這樣的規定，甚至進一 步地要求授予上市許可時「必須」查證專利而非止於「自願性」查證，意謂藥政機關不 得主張未知專利尚未過期而允許利用該專利之學名藥上市(Schott, 2013)。美國在 TPP 中 則另行倡議將「藥品取得（access to medicine）」與上述之資料專屬、專利連接甚至專 利延長相結合，以鼓勵製藥業者儘快在其未計畫申請上市的 TPP 締約國內申請上市， 以取得更高之智財權保障；唯反對者攻訐美國之倡議只是進一步壓抑學名藥廠之生存空 間，使得藥價攀升，並不利於藥品之取得(Schott, 2013)。其實不只美國，秘魯在此領域 亦有提案，主張藥廠若使用「傳統知識（traditional knowledge）」則應提出與社區利潤 分享之計畫以回饋貢獻傳統知識之社區（Schott, 2013）。 除了專利外，著作權部分之爭議則分佈於保護期限以及例外規定的範圍。前者導因 於美國所謂的「迪士尼條款」將著作權保護期限自 TRIPS 基本保護的著作人身後 50 年 （加拿大、紐西蘭及日本目前仍維持此期限）延長至 70 年（若是企業擁有之著作，則 是出版後 95 年或創作後 120 年）7。後者則是美澳建議將例外限於「特定之特殊情形」、 「不得抵觸作品之正常利用」、「亦不得不合理地影響權利人之合法利益」，即所謂的 「三步驟測試（three-step test）」，卻為紐西蘭、汶萊、智利、馬來西亞及越南等所反 對 (CRS, 2013)。然而最重要之爭議還是在電腦軟體著作權及網路自由的問題上，科技 人士指出電腦軟體會於運作時自動複製檔案暫存於記憶體（RAM）中，網路搜尋引擎 經常存有的網站備份 (Cache copies)亦為暫存檔，故美國提案未經授權之暫存檔應視為 違反著作權之倡議將有害以電腦使用相關資源；另一方面，美國要求將解碼程式（解開 of the negotiations"，這也造成日本國會相當的質疑。根據訪談日本官員所得資訊。 7 不過墨西哥所給予之保護更長，為著作人生命加 100 年。
新世紀貿易協定之研究──以環太平洋夥伴關係協定特定章節為核心（結案報告） 頁 5 數位內容之封鎖碼 digital lock）視為獨立犯罪之主張亦與不少國家立場相左；而要求網 路服務提供者（Internet Service Provider, ISP）必須對於違反著作權內容做到「通知及取 下（notice and takedown）」，否則就有可能要為網路使用者之侵害著作權行為負責的 倡議，紐西蘭、汶萊、馬來西亞及越南等亦有所保留，並提出允許各成員國「將內國法 中之限制及例外延伸至數位環境」之對案(Schott, 2013)。
在打擊仿冒的執行方面，美國甚至倡議即使沒有財務利得，只要行為情節重大亦應 予以刑事處罰，此點已超過近年締結之「仿反冒貿易協定（Anti-Counterfeiting Trade Agreement, ACTA）」的標準，自然引發爭議，而使得不少已簽署 ACTA 之 TPP 參與 國建議改以 ACTA 所定義之「商業侵權 (commercial infringement)」文字代之(CRS, 2013)。
在電子商務與金融服務方面，美國維持其一貫立場，希望各國不要有任何妨礙跨境 資料傳輸之限制，但紐澳則對隱私權可能受到之影響頗為關注，以致無法達成共識 (Elms, 2013b; Schott, 2013)。
「 投 資 」 專 章 的 困 難 問 題 則 在 於 應 否 導 入 投 資 人 與 地 主 國 間 之 爭 端 解 決 （ Investor-State Dispute Procedures, ISD）機制，由於所謂的「間接徵收（ indirect expropriation）」在不同的仲裁案中呈現出不同的解讀，使得某些 TPP 參與國擔心允許 ISD 的結果將引發投資企業濫用該機制，而使地主國疲於應付，公民團體更擔心因此將 使政府未來在應採取維護公益的管制作為時，裹足不前。近來如 Phillip Morris 之類的 大型跨國煙草公司利用雙邊投資協定下之 ISD 機制控告澳洲政府限制香煙包裝之事件 (Elms, 2013b)，也更堅定了包括澳洲在內的 TPP 參與國反對美國於爭端解決機制中納入 ISD 倡議之立場。 最後未預期到之爭議則是在競爭政策專章中之國營事業（State-owned Enterprises） 課題。儘管美國當年與新加坡洽簽 FTA 時，此問題即已浮現（主要是星國之淡馬錫及 政府投資公司（GIC）），但審諸目前 TPP 參與國之情況，此問題之嚴重程度自是有過 之而無不及（Elms, 2013b），因為不僅像是越南等開發程度較低的國家有極多的國營事 業，即使是先進如日本者，亦有屬性上有可能被歸為國營事業之企業，如郵政金融與保 險(Schott, 2013)。如何導入「競爭中立性」原則，避免這些具有特權之企業扭曲了公平 競爭已成為棘手議題（Schott, 2013）。 勞工議題上，根據美國行政部門與國會所達成之 2007 年 5 月協議(CRS, 2013)，美 國所簽署之 FTA 必須涵蓋勞工權保障，故美國要求其他 TPP 締約國必須執行國際勞工 組織（international Labor Organization, ILO）1998 年關於「工作中基本原則和權利宣言 （Declaration on Fundamental Principles and Rights at Work）」，該宣言涵蓋五大基本原 則：結社自由、集體協商權利、禁止強迫勞動、有效消弭童工、以及禁止就業及職場上 之歧視，這些無疑對於越南是一大挑戰，對於不允許成立工會的汶萊而言，同樣困難。
新世紀貿易協定之研究──以環太平洋夥伴關係協定特定章節為核心（結案報告） 頁 6 再加上美國希望各國之勞工保障法令能一體適用到加工出口區，使爭議之程度更形升高 (Schott, 2013)。 綜觀上述爭議問題，儘管規範性議題與市場開放議題看似分立，但是若美國在糖、 乳製品及紡品成衣等之市場開放上保留愈多，則其所倡議之諸多規範性議題將面臨更大 的阻力，因為如澳洲、紐西蘭及越南等抱持相對立場之國家，將更無意願在規範制訂部 分做出影響其國內體制之高標準承諾（Schott, 2013）。 參考文獻
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新世紀貿易協定之研究──以環太平洋夥伴關係協定特定章節為核心（結案報告） 頁 7 13. Petri, Peter A., Michael G. Plummer, and Fan Zhai, 2012. The Trans-Pacific
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14. Schott, Jeffrey J., Barbara Kotschwar, and Julia Muir, 2013. Understanding the
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四、 結果與討論
根據美國國會研究處之報告，TPP 含有 29 章8。東京大學中川淳司教授根據其與官 員、業者交換意見以及長期追蹤相關議題之心得，排列出以下章節9： 英文 章 / 附件 日文Initial Provisions and Definitions 1 冒頭規定・定義
Market Access for Goods 2 物品市場アクセス（工業製品）
Agriculture 3 農業
Textiles and Apparel 4 繊維および繊維製品
Pharmaceuticals and Medical Devices 5 医薬品および医療機器 Rules of Origin and Origin Procedures 6 原産地規則・原産地手続 Customs Procedures and Trade Faciliation 7 貿易円滑化
Sanitary and Phytosanitary Measures 8 ＳＰＳ
Technical Barriers to Trade 9 ＴＢＴ
Trade Remedies 10 貿易救済
Investment 11 投資
Cross-border Trade in Services 12 越境サービス取引
Financial Services 13 金融サービス
Telecommunication 14 電気通信
Movement of Business Persons 15 商用関係者の移動
Electronic Commerce 16 電子商取引
Competition Policy 17 競争政策
Government Procurement 18 政府調達
Intellectual Property Rights 19 知の財産権
Labor 20 労働
Environment 21 環境
Regulatory Coherence 22 規制制度の整合性
Competitiveness and Business Facilitation 23 競争力とビジネス円滑化
8
Fergusson, Ian F., William H. Cooper, Remy Jurenas and Brock R. Williams, The Trans-Pacific Partnership Negotiations and Issues for Congress, U.S. Congressional Research Service (CRS) Report, p. 2 (Aug. 21, 2013). TPP 的談判在美國的主導下，涵蓋領域應相當接近美國新近簽署的 FTAs，美國與韓國簽訂且生效之 KORUS 既已有 24 章，而美國於 TPP 談判中，又新倡議了「管制一致性（Regulatory Coherence）」、「供 應鏈（Supply-Chain）」及「中小企業（SME）」等議題，故專章數多達 29 章並不令人意外。
9
新世紀貿易協定之研究──以環太平洋夥伴關係協定特定章節為核心（結案報告） 頁 8 Small-and Medium-sized Enterprises 24 中小企業の利用促進
Development 25 開発
Institutional Provisions 26 制度的事項
Dispute Settlement 27 紛争解決
Cooperation and Capacity Building 28 協力とキャパシティビルディング
Final Provisions 29 最終規定
Non-Conforming Measures for Services and Investment (Rachet Type)
I サービス・投資の非適合措置
（Rachet type） Non-Conforming Measures for Services and
Investment
II サービス・投資の非適合措置
Non-Conforming Measures for Financial Services III 金融サービスの非適合措置 除了在過去美國所締結之 FTA 中已常見之市場開放、貿易規則議題外10，比較新穎之專 章為涉及跨領域議題（cross-cutting issues）的四個章節，即表中之第 22~25 章11。不過 要探討未來新世紀貿易規範之可能圖像，則應綜合上述章節中有關貿易規則及跨領域議 題兩大部分12，因為兩者皆是規則導向，具有規範之性質。根據相關報導及研究，其中 爭議較大者，包括：紡品之原產地規則、醫材藥品之技術性貿易障礙、醫療保健技術之 透明化與程序公平性、競爭政策中有關國營事業之處理、投資者與地主國之爭端處理、 管制一致性（Regulatory Coherence）等。 遺憾的是儘管 TPP 參與國數目增加，但相關提案文字對外洩露情形於本研究計畫 提出申請後（2011 年 12 月）後並未進一步擴大。顯然談判國之保密安排甚為成功，也 導致本研究發生如當初提案所預期之最壞情形，即從法律角度分析特定章節文字之工作 受到極大侷限，故僅能就部分已洩露或廣為周知（即雖無具體文字遭披露、但各國之立 場已為媒體所報導）的特定章節進行分析。 具體文字遭到披露者，包括於 2013 年 10 月遭到 NGO 披露之美國六月提案，內容 包括： (1) 「醫療保健技術之透明化與程序公平性附件（Annex on Transparency and Procedural Fairness for Healthcare Technologies）」，此附件原列於「透明化」專章之後13， 不過若依中川教授之章節編排方式，則可能改至第 5 章「醫療藥品及器材」之後；(2) 智財權專章增訂條文──旨在提供專利權人（主要為醫藥專利權人）更多保障，使之較
10
29 章之章名中有 23 個已出現在美韓 FTA (KORUS)，唯章下之細部規定，有的部分 TPP 可能較 KORUS 更進一步。
11
USTR, Outlines of the Trans-Pacific Partnership Agreement, available at
http://www.ustr.gov/about-us/press-office/fact-sheets/2011/november/outlines-trans-pacific-partnership-agreeme nt (visited 2013.10.30). 12 東京大學中川淳司教授在其著作中，即將跨領域議題（日訳：「分野横断事項」）與規則議題併為一類。 中川淳司，「第 6 章 TPP の内容と特徴：日本への影響」，《ＴＰＰと日本の決断─「決められない政治」 からの脱却ー》 100-113 (文真堂，2013.2)。 13
在原來 P4 (Trans-Pacific Strategic Economic Partnership)架構下，有「透明化」專章（第 14 章），KORUS 下亦有之（第 21 章）
新世紀貿易協定之研究──以環太平洋夥伴關係協定特定章節為核心（結案報告） 頁 9 有誘因在 TPP 區內儘快申請新藥上市，進而實現美國的新策略倡議：「強化藥品取得 性之貿易（Trade Enhancing Access to Medicines, TEAM）」；(3)「醫材、藥品及化妝品 附件」（TBT Annex on Medical Devices, Pharmaceutical Products and Cosmetic Products）， 此附件列於「技術性貿易障礙」專章後；(4) 「管制一致性（Regulatory Coherence）」 專章。 前述提案文字，有的部分並非首見，如「醫療保健技術之透明化與程序公平性附件」， 相關條文多已出現在美韓 FTA（KORUS）之第五章：藥品與醫療器材，只不過在條文 之編排方式與具體文字內容上，美國 2011 年 6 月之提案與美韓 FTA 第五章仍存有些許 差異，相同的是均要求締約國之健保當局必須在健保給付上遵循透明、不歧視、合理甚 至市場導向之規範，最引人注目的部分即是要求健保藥價之給付必須依照競爭市場驅策 之價格，否則即應允許廠商根據其所提出與做為給付基準之產品在安全及效能方面之比 較證據，申請增加給付。有學者批評這部分之規定將大幅削弱健保單位利用採購規模所 可獲得之高額折扣，特別是在處於相當獨占性之某些藥品市場，所謂的市場驅策價格將 會異常高昂。
智財權專章為醫藥專利所增加之條文則包括：對「Bolar 條款（即所謂 Early Working Exception）」之限制、延長資料專屬權之保護期限、專利連接（Patent Linkage）以及延 長醫藥專利期間以彌補專利權人因專利審查之不合理延宕、或因需申請醫藥上市許可而 減少得享有之專利期間利益等。這些條文於美國過去與星、智（利）、澳、韓所締結之 FTA 中皆曾出現，惟美國此處提案比較特別的部分是在於以草案第 8.6(e)、9.4、9.6 及 9.8 條等規定所共同架構起來的所謂「TPP 藥品取得之窗（Medicine Access Window）」。 凡是在「時間之窗（window of time）」內申請上市許可之藥廠（即在 A 國首度上市後， 在 B 國申請上市之時點並未逾 TPP 所規定之「一定期間」，該一定期間之長短，亦即 「時間之窗」之寬窄將由 TPP 締約國協議定之），得允許其以在 A 締約國首度上市所 獲得之上市許可取得在 B 締約國之上市許可，同時其有關（1）專利權之延長（以彌補 其申請上市許可所花時間）、（2）資料專屬之保護、以及（3）專利連接等利益亦繫於 其是否遵循此「時間之窗」；換言之，藥廠若未於「時間之窗」內申請系爭藥品於 B 國上市，則將喪失所有上列利益。這也是美國宣稱「時間之窗」機制得以強化 TPP 區 域內締約國對新藥取得之理由。 有關 TBT 專章之「醫療器材、藥品及化妝品附件」提案之內容，則是美國另一個 具有企圖心的嘗試，目標是調和各締約國對系爭三類產品之管制措施、以降低管制之歧 異性。不但要求各國對系爭產品之安全及效能之管制在中央僅得設置單一主管機關，同 時要求該主管機關依國際間已存之合作倡議與他國主管機關進行合作，藉以調和彼此之 管制內容與活動；不僅如此，各國對系爭產品之管制也必須與國際接軌，故無論是在管 制之發展或執行，均應考量國際間已發展出來之相關指導方針。另一方面，假如締約國 對系爭產品以要求上市許可之方式進行管制，則應確保許可程序透明、及時、公正合理、
新世紀貿易協定之研究──以環太平洋夥伴關係協定特定章節為核心（結案報告） 頁 10 不偏頗、且無利益衝突；同時在決定相關上市程序是否適當時，應考量自身資源之有限 性，因為不充份的資源將有害上市許可程序達成其保護公共健康之目標、亦會不當遲延 上市許可之發給。最後，禁止要求以動物實驗做為取得上市許可之條件，除非確無其他 有效可證明系爭產品安全之方法存在。值得注意的是提案儘管鼓勵各國主管機關以他國 之上市許可做為符合管制要求之證據，但亦明文不得要求申請上市許可之產品必須先在 其他 TPP 締約國上市，因為部分產品乃針對特定市場而設計。以上規定在精神上或與 現有之 FTAs 的 TBT 專章規範相去不遠，但具體之要求，特別是在主管機關之數量、 上市許可妥適性之檢驗、以及禁止動物實驗等卻是超越現有之 FTAs 要求。 「管制一制性」專章，是遭披露之提案中最受爭議者，早在提案文字外洩前即已風 聞此提案頗受其他參與談判國之批評，美國為此還特別出面對外澄清，辯解相關條文並 不具拘束力，然而此種欲蓋彌彰之說法反而更令人滿頭霧水，因為既不具拘束力，又何 須提案納入 TPP 之中？直到看到具體文字，方了解何以美國有此一說，因為條文中的 確提供許多彈性，所要求的僅是最大努力（”best efforts”）；不過，在另一方面，也可 體會其他各國批評之原因，因為相關規定直接觸及各國國內管制之機構與程序，包括官 僚組織架構、決策標準與程序。 首先是要求各國在中央級設置一定的程序或機制，最好是正式機關，以協調中央政 府之政策及管制之制訂以及相關決策程序，對於不受此程序或機制（或機關）直接協調 之政府單位（如地方機關），則應確保其與此協調機關有「溝通之管道」。固然各國得 自行決定須受協調之管制措施範疇，但決定之標準卻必須公開，以昭公信。 儘管允許各國依國家情況決定上述協調程序、機制（或機關）之設計與權限，但亦 規定上述協調程序、機制（或機關）必須符合一定之條件以使其促進管制一致性之效能 極大化，其中包括：有權審查並判定應被協調之管制措施之發展與制定是否符合「良好 管制實務（good regulatory practice）」，若該措施已超過各國所定應進行評估之門檻， 則應判斷系爭措施於制定時是否採行「管制影響評估（Regulatory Impact Assessments, RIAs）」。當然，管制措施是否公開透明、是否定期檢討與時俱進、是否與受影響之 利害關係方進行有效對話、甚至與他國管制之調和等皆為判定是否屬於「良好管制實務」 之標準。
固然在 APEC 區域，管制革新議題已被討論多年，也出現如 APEC-OECD Integrated Checklist on Regulatory Reform、APEC Information Notes on Good Practices for Technical Regulation 等之參考文件，惟類似管制機制主要是存在於美、澳、紐等英美體系國家， 故美國如今建議納入 TPP 中，對於其他 TPP 參與國而言，無疑是相當挑戰。儘管該章 強制性之義務，根據目前已披露之文字看來，僅限於必須通知 TPP 為此章所建立之專 責委員會有關締約國內之中央協調程序、機制之資訊（若因此設有協調機關的話，該資 訊尚應包括該機關之職責與活動），另外就是必須設置資訊查詢點（point of contact）
新世紀貿易協定之研究──以環太平洋夥伴關係協定特定章節為核心（結案報告） 頁 11 以供其他締約國查詢此類資訊；不過另一方面，同章第 8 條又規定是否履行中央協調程 序、機制設置之義務得訴諸 TPP 之爭端解決，當設置義務之違反影響到貿易與投資時， 視為該章規定之違反，如此規定似又隱含上述協調程序、機制運作之實質也可能成為爭 端之內容，而使本章之強制效果有可能超越其表面所呈現者（Kelsey, 2011）。 從上述已經披露之美國提案文字看來，TPP 的確有可能成為美國口中所謂的「21 世紀 FTAs 代表」，因為其不僅涵蓋傳統之關稅與貿易議題，諸多 FTAs 中已出現之 WTO-Plus 議題（如 TRIPs-Plus、GPA-Plus、競爭、投資、環保、勞工等）、甚至各國 之國內管制結構與作為等議題亦被廣為納入。這在相當程度反映了美國對於自身在 APEC 區域所面臨之經貿障礙的認知，當其確認關稅與非關稅措施之談判已不足以終局 有效解決其廠商在此區域所面臨之問題後，冀望從根本改造 TPP 締約國之管制結構與 哲學，以便化解形之於外的貿易障礙，想法並不難理解。 這樣的策略是否符合美國重返亞洲之戰略考量，固有待商榷。因為面對中國在亞洲 之迅速崛起，以及長期盟邦──日本難以與中相抗衡所帶來之安全威脅，當務之急自是 扭轉美國近年來被摒除於亞洲經濟整合之外的劣勢；將 TPP 之義務設計得較現有之 FTAs 更高，顯然不利上述目標之達成，當然更與美國所追求之區域安全目標背道而馳 （Barfield, 2011）。不過若過度妥協於現實，則 TPP 將無異於其他的 FTAs，不但難以 符合其號稱 21 世紀新貿易協定之頭銜，也將失去為全球未來貿易規範設定標竿之功能。 兩者之間如何拿捏，不僅考驗做為領頭羊─美國之智慧，也考驗所有參與國對 TPP 之 定位。
國科會補助計畫衍生研發成果推廣資料表
日期:2013/07/21國科會補助計畫
計畫名稱: 新世紀貿易協定之研究──以環太平洋夥伴關係協定特定章節為核心 計畫主持人: 楊光華 計畫編號: 101-2410-H-004-051- 學門領域: 國際法無研發成果推廣資料
101 年度專題研究計畫研究成果彙整表
計畫主持人：楊光華 計畫編號：101-2410-H-004-051- 計畫名稱：新世紀貿易協定之研究──以環太平洋夥伴關係協定特定章節為核心 量化 成果項目 實際已達成 數（被接受 或已發表） 預期總達成 數(含實際已 達成數) 本計畫實 際貢獻百 分比 單位 備 註 （ 質 化 說 明：如 數 個 計 畫 共 同 成 果、成 果 列 為 該 期 刊 之 封 面 故 事 ... 等） 期刊論文 0 1 100% 論文撰寫中。 研究報告/技術報告 1 1 100% 國 科 會 研 究 成 果 報告。 研討會論文 0 0 100% 篇 論文著作 專書 0 0 100% 申請中件數 0 0 100% 專利 已獲得件數 0 0 100% 件 件數 0 0 100% 件 技術移轉 權利金 0 0 100% 千元 碩士生 0 0 100% 博士生 0 0 100% 博士後研究員 0 0 100% 國內 參與計畫人力 （本國籍） 專任助理 0 0 100% 人次 期刊論文 0 1 20% 論文撰寫中。 研究報告/技術報告 0 0 100% 研討會論文 0 0 100% 篇 論文著作 專書 0 0 100% 章/本 申請中件數 0 0 100% 專利 已獲得件數 0 0 100% 件 件數 0 0 100% 件 技術移轉 權利金 0 0 100% 千元 碩士生 0 0 100% 博士生 0 0 100% 博士後研究員 0 0 100% 國外 參與計畫人力 （外國籍） 專任助理 0 0 100% 人次其他成果
