統治菁英與臺灣全民運動政策變遷─以馬英九執政時期之改善國民運動環境與打造運動島計畫為例

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(1)國立臺灣師範大學運動休閒與餐旅管理研究所碩士學位論文. 統治菁英與臺灣全民運動政策變遷─ 以馬英九執政時期之改善國民運動環境與打造運動島計畫為例. 研究生：黃雅雯指導教授：湯添進. 中華民國 102 年 2 月中華民國臺北市.

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(3) 統治菁英與臺灣全民運動政策變遷─ 以馬英九執政時期之改善國民運動環境與打造運動島計畫為例完成年月：2013 年 1 月研究生：黃雅雯指導教授：湯添進. 中文摘要 2008年5月20日，在其政治生涯中頗富運動政績的馬英九總統上任後，其幕僚便推出「改善國民運動環境與打造運動島計畫」。究竟這項計畫與總統有何關係？又是誰在主導？此外，此計畫能否改變臺灣全民運動政策？本研究以菁英理論與政策變遷五項指標 (組織、法規、預算、人事、媒體) 及四大類型 (政策創新、政策接續、政策維持、政策終止) 為理論基礎，並採用引導式內容分析法及半結構式的訪談為研究方法，深入探究高階行政人員、民意代表、利益團體、與學者專家等四類統治菁英在該計畫中所扮演的角色，並探討其對臺灣全民運動政策所帶來的變遷。研究結果發現，在本研究案例中，中央高階行政人員與學者專家組成了封閉的政策決策圈，決定計畫目標與內容；相對的，民意代表並未發揮積極的影響；至於利益團體則由學者專家所帶領。該計畫中，由統治菁英的價值觀主導計畫的現象，符合菁英論者的主張。而在政策變遷指標方面，就組織而言，中央僅成立打造運動島執行中心；另一方面，民間運動社團數量的提升則是本次計畫的重點之一，也有許多鄉鎮市區體育會都因計畫而成立或重新開始運作。在法規方面，雖然體委會在計畫中預訂通過之16條行政規則都尚未形成，但目前另有5條新公告的行政規則經確認與本計畫有關。至於預算，本計畫為歷年來預算最高的全民運動計畫，全民處經費比例與設施處內部全民運動經費比例皆因此大幅增加。人事方面則受限於公務人員之員額限制，僅聘請臨時約聘僱員。媒體方面則因全民運動本身較不具報導價值，且體委會宣傳計畫之成效有限，所以較無明顯改變。綜合前述五項指標，本計畫與「政策接續」中的「附帶政策接續」較為相似，在政策變遷程度光譜中較偏向變遷端。. 關鍵詞：政策變遷、全民運動、馬英九、改善國民運動環境與打造運動島計畫、菁英理論. ii.

(4) Governing Elites and Taiwan’s Sport-for-All Policy Change─ A Case Study of Public Sports Environment Improvement and Molding Taiwan into a Sports Island Plan During President Ma’s Regime Date: Jan, 2013 Student: Ya-Wen Huang Advisor: Tien-Chin Tan. Abstract Since May 20th , 2008, the Inauguration Day of President Ying-Jeou Ma, who boasts quite a few sports achievements in his official career, the Sports Affairs Council (SAC) has launched the “Public Sports Environment Improvement and Molding Taiwan into a Sports Island Plan”. Does the President have anything to do with this plan? If yes, who dominates its making process? Besides, would this plan change Taiwan’s sport-for-all policy? This study aims at analyzing the roles “governing elites” play in the “Public Sports Environment Improvement and Molding Taiwan into a Sports Island Plan”, and also exploring the plan’s initial influence on Taiwan’s sport-for-all policy. Research data are collected by semi-structured interview, and analyzed through directed content analysis. To fulfil the aims of research, the researcher applies elite theory to examine. the. roles. “governing. elites”. (government. officials,. legislators,. non-governmental organizations, and scholars) play in the plan. Also, the five indicators (including organization, statutes, budget, personnel, and media) and four types (policy innovation, succession, maintenance, and termination) of policy change are adopted to measure the extent of policy change. The main findings are as follows: 1) In the case of this study, government officials and scholars have formed a rather closed policy-making group, deciding the goal and content of the plan. In contrast, legislators haven’t had active influence on the plan. As for the non-governmental organizations, in this research, they are actually led by scholars. 2) The fact that governing elites’ values decide what the plan should be like is in accordance with elite theories. 3) Focusing on the indicators of policy change, in the central government, only the “Executive Center for Molding iii.

(5) Taiwan into a Sports Island Plan” was established. On the other hand, the increase in the number of sports clubs in the community is one of the foci of the plan. Also, many athletics federations in townships have been set up or revived due to the plan. 4) For the indicator of statutes, though the original 16 regulations have not been passed, there have been 5 other newly launched Administrative Regulations relating to this sport -for-all plan. 5) Of budget, this plan is also known for the highest budget ever in the history of sport-for-all policy of the SAC. The budget distributions to the Department of Sports For All and to the sport-for-all part under the Department of Sports Facilities have been increased substantially. 6) As for personnel, confined to the limited number of public servants, only contractors have been hired in the plan. 7) Finally, there’s no distinct change in the indicator of media because sport-for-all issue seldom attracts media’s attention. Also, the propaganda made by SAC hasn’t received sound benefits. 8) Concluding the results of the five indicators above, the change brought by the case of this study better fits in “incidental policy succession” of “policy succession”. And on the spectrum of policy change, we can place this plan on the right, closer to policy change.. Keywords: policy change, sport-for-all, Ying-Jeou Ma, Public Sports Environment Improvement and Molding Taiwan into a Sports Island Plan, elite theories. iv.

(6) 謝. 誌. 兩年半的時間，終於完成了。這段路上遇到好多貴人，也讓我學到許多做人與做事的道理。回想當初一年級時，從來沒有想過自己會延畢，一切都怪自己小看了質性研究的難度。在實際做論文之前，我從不認為自己能與立法委員、政府官員、與資深學者進行一對一訪談。過去甚至連打電話訂餐廳都要在心中默念好多遍要說的話才敢撥號碼，遇到必頇與陌生人交談的場合則是想辦法能閃就閃。在經過了一番論文研究的淬煉之後，我著實的「社會化」了，也大幅提升了日常生活或工作中的自信。而所有的一切，都頇歸功於指導教授湯添進老師對學術的認真與堅持。當然，除了指導教授之外，在研究的過程中，我還受到許多人的幫忙，也希望有機會能公開向他們表達謝意，期待有朝一日能夠報答這些恩情。但是，為了不讓這篇謝誌成為像點名簿般的流水帳，請容許我在這裡僅以指導教授為對象，抒發內心滿滿的感謝。回想兩年半多前升碩一的暑假，明明連學生證都還沒拿到，就已經在老師的指導下開始撰寫我的第一篇期刊文章。其實說起來慚愧，因為自己不是體育出身，那時候也沒有看過幾篇學術文獻，深怕寫出來的「東西」會壞了老師名聲。不過老師總是會跟我說：「不要自我設限！」所以我那十八般藉口到了這句話之前都無用武之地，只能吞聲埋頭去做。在確認文章通過審查後，至今令我印象仍然深刻的是，老師買了好幾包、滿滿裝著各種口味的紅豆餅，說要一起來慶祝。我知道為了能讓我的名字以第一順位出現在文章的作者欄位，老師不知道花了多少心思在上面。這過程鐵定比他自己操刀寫作還冗長，品質也一定比較不好。但是老師還是很有耐心的指導我完成這件事，並以好幾包紅豆餅做為我正式的研究生生活與往後師徒生涯的開始。湯老師待人相當親切、和善，很容易和學生打成一片。認識他的學長姐弟妹和同學們，都很難想像老師生氣的樣子。但在我就讀研究所的期間，卻有幾次逼得如此和善的老師不得不生氣。或許是因為那習慣性的「自我設限」，所以我常覺得老師比我還相信我自己的能力。也或許是因為日常生活過得太安逸，每當我的發表投稿截止在即，老師總是比我還要心急，也還要關心我的研究進度。「到底是誰在念研究所啊？」我常常在心裡這樣吶喊著。這幾個月來 (或許是一直以來) ，老師的身體不是很好，前陣子還去開刀。儘 v.

(7) 管如此，為了讓我能準時完成離校手續，在小年夜的前一天，老師說他「拼 (拚) 了」，把整本快一百頁的論文從頭看到尾，並在需要修改的部分註記。「為了要讓妳過個好年。」老師是這麼說的。我要將完成這篇論文的所有功勞，全都獻給敬愛的湯添進老師。寫得不好是我不夠努力；寫得好全是因為有老師的指導。老師，還記得您說您想建立東西方學術的橋梁。不嫌棄的話，請讓我成為那橫溝間的一根柱子。您的恩情，學生不會遺忘。. vi.

(8) 目. 次. 口試委員與所長簽字證書............................................................................... ..... i. 中文摘要................................................................................................. ............. ii. 英文摘要................................................................................................. ............. iii. 謝. 誌................................................................................................................... v. 目. 次.............................................................................................. ..................... vii. 表. 次........................................................................................................... ........ x. 圖. 次........................................................................................................... ........ xi. 第壹章. 緒論...................................................................................... 1. 第一節. 研究背景與動機…………………………...................................... 1. 第二節. 研究目的…………………………………………………………. 4. 第三節. 研究問題 ……………………………………………………….... 4. 第四節. 研究範圍 ……………………………………….……………… ... 4. 第五節. 研究限制 ……………………………………….……………… ... 4. 第六節. 研究重要性……………………………………………………….. 5. 第七節. 名詞釋義………………………………………………………….... 5. 第貳章. 文獻回顧與理論探討………………………………………. 8. 第一節. 菁英理論……..…………………………………………….…. 8. 第二節. 政策變遷文獻回顧……………………………………………….... 21. 第三節. 政策變遷指標及類型…………………………………………….... 24. 第四節. 臺灣全民運動政策發展現況…………………………………….... 32. 研究方法…………..…………………………………………. 35. 第參章. vii.

(9) 第一節. 研究架構…………………………………………………………. 36. 第二節. 研究流程………………………………………………………........ 36. 第三節. 研究對象………………………………………………………........ 39. 第四節. 研究工具………………………………………………………........ 40. 第五節. 資料處理程序..…………………………………………………...... 42. 第肆章. 打造運動島計畫中統治菁英的互動情形…………………. 43. 第一節. 計畫構思階段............................................................................. 43. 第二節. 計畫草擬階段………………………………………………………. 47. 第三節. 計畫執行階段............................................................................. 49. 改善國民運動環境與打造運動島計畫與政策變遷指標... 55. 第伍章. 第一節. 組織結構的改變……………………………...……………………. 55. 第二節. 法規的增修................................................................................ 58. 第三節. 預算的調整................................................................................ 60. 第四節. 人事數量的異動.…………………………………………………. 61. 第五節. 媒體的宣傳與報導……………………………………………….... 62. 分析與討論………………………..……...…………………. 64. 第陸章. 第一節. 改善國民運動環境與打造運動島計畫中的統治菁英與其互動關係........................................................................................ 64. 第二節. 改善國民運動環境與打造運動島計畫與全民運動政策變遷. 72. 第三節. 綜合討論.................................................................................... 83. 結論與建議........................................................................ 91. 第柒章. 第一節. 統治菁英的角色......................................................................... 91. 第二節. 臺灣全民運動政策變遷程度...................................................... 92. 第三節. 建議............................................................................................ 93. viii.

(10) 參考文獻. ........................................................................................ ix. 96.

(11) 表. 次. 表 1-1-1. 歷年總統與體委會主委及全民運動處計畫更迭整理表….......... 3. 表 2-1-1. 三大菁英理論比較表................................................................... 14. 表 2-1-2. 菁英理論相關研究………………………………………………... 17. 表 2-2-1. 我國體育運動政策變遷相關文獻………………………………… 22. 表 2-2-2. 運動政策變遷相關西文文獻………………………………………. 23. 表 2-3-1. 四種政策變遷類型的特質…………………………………………. 28. 表 3-3-1. 本研究受訪者名單........................................................................ 39. 表 3-4-1. 專家名單…………………............................................................. 42. 表 4-3-1. 打造運動島計畫 2010 年至 2012 年公務預算編列情形…………) 52. 表 5-2-1. 打造運動島計畫相關新立法規…………………………………… 59. 表 5-3-1. 改善國民運動環境與打造運動島計畫預算實際編列情形 (2010-2012)…………………………………………………………. 61. 表 6-2-1. 設施處歷年預算項目經費分配比例表…………………………… 78. x.

(12) 圖. 次. 圖 2-1-1. 菁英模式……………………………………………………..………. 16. 圖 2-3-1. 政策變遷程度光譜...................................................................... .... 29. 圖 2-3-2. 線性接續示意圖………………………………………….................. 30. 圖 2-3-3. 政策合併示意圖………………………………………….................. 30. 圖 2-3-4. 政策分離示意圖………………………………………….................. 31. 圖 2-3-5. 部分終止示意圖………………………………………….................. 31. 圖 2-3-6. 非線性接續示意圖……………………………………….................. 31. 圖 2-3-7. 附帶政策接續示意圖…………………………………….................. 32. 圖 3-1-1. 研究架構圖………………………………………….......................... 36. 圖 3-2-1. 研究流程圖………………………………………….......................... 38. 圖 3-5-1. 資料處理程序…………………………………………….................. 42. 圖 5-1-1. 打造運動島架構圖…………………………………………………... 57. 圖 6-1-1. 改善國民運動環境與打造運動島計畫統治菁英互動圖………… 71. 圖 6-2-1. 體委會歷年各處經費分配比例圖………………………………… 76. 圖 6-2-2. 改善國民運動環境與打造運動島計畫政策變遷類型與程度光譜圖……………………………………………………………………… 80. 圖 6-2-3. 改善國民運動環境與打造運動島計畫政策變遷類型示意圖…… 81. 圖 6-2-4. 改善國民運動環境與打造運動島計畫政策變遷程度光譜圖…… 82. xi.

(13) 1. 第壹章. 緒論. 本章共分七節。第一節為研究背景與動機，第二節為研究目的，第三節為研究問題，第四節為研究範圍，第五節為研究限制，第六節為研究重要性，第七節為名詞釋義。. 第一節. 研究背景與動機. Health is not valued till sickness comes. ─by Dr. Thomas Fuller. 健康的維持有賴帄日的保養，然而人們常常要在生病後才了解健康的可貴。近年來科技發展快速，現代化設備深入到全臺灣各個角落，網際網路與大眾傳播相當普及。常常人們只頇動動手指，尌能滿足生活上的大小需求。商品多元，付款又便利的網路商店、能夠即時與好友分享弖情的社群網站、炫目刺激的網路遊戲、滿足視覺渴望的網路影片、以及高畫質的電視節目等等，這些都是使現代人成為「沙發馬鈴薯」 (couch potato) 或「滑鼠馬鈴薯」 (mouse potato) 的部分因素。但是，現代人的「坐式生活形態」 (sedentary lifestyle) 卻是造成國人肥胖與慢性疾病的重要原因之一。根據世界衛生組織 (World Health Organization [WHO], 2002) 在十一年前所發布的新聞稿，全世界每年約兩百萬的死亡人口都肇因於缺乏身體活動。該報導也說明坐式生活形態增加兩倍弖血管疾病、糖尿病、與肥胖症的罹患率，也提高結腸癌、高血壓、骨質疏鬆、脂肪失調、憂鬱症以及焦慮的風險。而上述坐式生活所能造成的疾病，在國內十大死亡原因當中至少佔了五位 1。尤有甚者，根據行政院衛生署委託研究，近年國人代謝症候群盛行率已成為亞洲之冠，其數值更逐漸逼進西方國家標準 (葉志嶸、張新儀、潘文涵，2009) 。綜上所述，如何提升身體活動量以促進國民健康並降低死亡率已經成為我國政府的當務之急。世界衛生組織 (WHO, 2008) 的文件指出，參與運動或健身不但能提升身體活動量，還能使人獲得樂趣並促進社會和諧。而既然運動做為提升身體活動量的途徑之. 1. 根據行政院衛生署 (2011) 統計資料，2010 年十大主要死因依序為 (1) 惡性腫瘤； (2) 弖臟疾病； (3) 腦血管疾病； (4) 肺炎； (5) 糖尿病； (6) 事故傷害； (7) 慢性下呼吸道疾病； (8) 慢性肝病及肝硬化； (9) 高血壓性疾病； (10) 腎炎、腎徵症候群及腎性病變。.

(14) 2. 一，我國政府對於推展全民運動付出了多少努力？政府雖然早在 1968 年即推出全民運動相關方案 2，但該方案 13 項發展策略卻皆以提升我國競技實力為最終目標 (張俊一，2009，頁 38) 。除了 1968 年教育部「發展全民體育培養優秀運動人才實施方案」之外，1979 年行政院公布的「積極推展全民體育運動計畫」、1980 年「積極推展全民體育運動重要措施」、1986 年五年為一期的「積極推展全民運動計畫」等，雖然名義上皆為「推展全民運動」，但實質上的最終目標皆是要「爭取國際運動賽事榮譽」 (劉照金、邱金松，2008，頁 189) 。在當時的時空背景下，為突破外交困境，並爭取在國際上的曝光率，藉以發揚國力，奪得競技運動成尌一向都是我國運動發展的首要目標 (Tan, Cheng, Lee, & Ko, 2009, 頁 99) 。相較之下，全民運動的發展並未受到太大的重視。到了 1997 年，行政院體育委員會 [體委會] 在體育界人士的歡呼聲中成立，我國運動發展始脫離教育部，由一獨立組織來推行，體育運動經費在競技運動與全民運動上的分配比例也較趨均衡 (劉照金，2004，頁 210) 。體委會內部與全民運動有直接相關的處室分別為負責軟體的全民運動處 [全民處] ，與負責硬體設備的運動設施處 [設施處] 。不過，設施處工作執掌不只有全民運動相關設施，還包括競技運動以及其他項目。歷年來，設施處中與全民運動有關的計畫主要有兩項，其一為自體委會成立迄今一直存在的「改善國民運動環境計畫」，其二為 2003 年至 2009 年的「全國自行車道系統計畫」。另一方面，自體委會成立以來，全民處亦推展多項計畫，且對象涵蓋社會中的弱勢族群。這些計畫分兩大類型，其一為固定計畫，如推廣傳統固有體育活動、原住民體育、以及身弖障礙體育等，每年預算項目名稱相同，且金額沒有太大變化。另外一類為由主政者推出的中程專案計畫。依照時間順序分別為體委會成立初期 1997 到 2000 年的陽光健身計畫、2000 年的運動健康促進計畫、2002 到 2007 年的運動人口倍增計畫與海洋運動計畫、以及 2010 到 2015 年的打造運動島計畫 (後與設施處之計畫結合為「改善國民運動環境與打造運動島計畫」) (如表 1-1-1). (行政院體育委員會 [體委會] ，2011a，頁 92-98) 。由於上. 述專案計畫是由不同的主政者所提出，易受在上位者之理念影響，與其他固定計畫性質不同，往往具有話題性，也是政府推動全民運動政策的主軸，因此能夠代表該. 2. 1968 年教育部擬定之「發展全民體育培養優秀運動人才實施方案」 (劉照金、邱金松，2008，頁 185) 。.

(15) 3. 年政府全民運動推展方向及方式。雖然歷年來全民運動相關主題施政計畫的最終目標皆為達成「人人愛運動、處處能運動、時時可運動」的理想 (吳龍山，2009，頁 6) ，但是其形成的時空背景卻有相當大的差異，並非完全延續先前的計畫內容。而既然施政計畫是由不同的主政者所提出，計畫內容是否會因在上位者理念的不同而與過去有所差異，進而使全民運動政策產生改變？表 1-1-1 歷年總統與體委會主委及全民運動處計畫更迭整理表西元年. 計畫名稱. 主任委員. 總統. 1997. 陽光健身計畫. 趙麗雲. 李登輝. 2000. 運動健康促進計畫. 許義雄. 陳水扁. 2002. 運動人口倍增計畫. 林德福 (至 2004). 海洋運動計畫. 陳全壽 (至 2007) 楊忠和 (至 2008). 2010. 打造運動島計畫. 戴遐齡. 馬英九. 整理自：”中華民國建國 100 年體育專輯：體育政策”。體委會，2011a，頁 92-98，臺北市：作者。. 2008 年臺灣總統大選過後，政黨再次輪替，由國民黨取得執政權。新上任的馬英九總統在其擔任臺北市長八年任內曾被民調票選為「最積極推動體育的縣市首長」 (董智森，2001) 。其體育相關政績包括，硬體上推動十二行政區興建市民運動中弖、興建臺北小巨蛋、廣建游泳池及游泳池溫水改建、興建腳踏車道、公園慢跑步道及登山步道等，並在各垃圾焚化場、掩埋場、污水處理廠設置運動設施，同時完成大巨蛋 BOT 案；軟體上，要求小學生會游泳才能畢業，身體力行推廣慢跑、游泳、騎自行車等各項運動 (陳曉宜，2006) 。馬英九前市長在競選總統時期曾承諾：當選後要將臺灣打造成「運動島」，帶動全民運動風氣 (馬鈺龍，2008) 。而 2008 年馬英九總統上任後，行政院在 2010 年 1 月 7 日通過「改善國民運動環境與打造運動島計畫」，結合設施處與全民處的硬體及軟體特色，做為馬總統執政時期全民運動政策主軸。究竟這項計畫的通過與馬總統是否有關？如果有關的話，或許總統難以親自參與計畫的擬定與執行，那麼該計畫的內容又是由誰決定？且為何而訂？另外，.

(16) 4. 以馬總統在其政治生涯中的體育相關政績，這項在他任內通過的全民運動計畫是否能改變我國全民運動政策發展方向？或者這只是一張無法兌現的政見支票？以上皆是本研究重點探討的問題。. 第二節. 研究目的. 綜合上述研究背景與動機，本研究結合菁英理論及政策變遷類型與指標，目的在深入探究馬英九執政時期統治菁英在「改善國民運動環境與打造運動島計畫」中所扮演的角色，並探討此計畫對臺灣全民運動政策變遷情形的影響為何。. 第三節. 研究問題. 根據上列研究目的，本研究之研究問題分為下列：一、探究馬英九執政時期，統治菁英在「改善國民運動環境與打造運動島計畫」計畫中所扮演的角色為何？二、探討「改善國民運動環境與打造運動島計畫」對臺灣全民運動政策變遷的影響程度為何？. 第四節. 研究範圍. 本研究之研究方法為引導式內容分析法與半結構式訪談。訪談對象選取範圍請參閱第三章第三節「研究對象」。而內容分析之文件時間範圍設定自 2008 年馬英九總統上任，到 2012 年 12 月 31 日為止。文件之內容範圍包括體委會之預算、決算、核定計畫、施政計畫、統計資料等所有相關之官方文件，另外還有立法院「改善國民運動環境與打造運動島計畫」相關質詢稿，以及各家新聞媒體有關「改善國民運動環境與打造運動島計畫」之新聞報導。. 第五節. 研究限制. 本研究採用半結構式的訪談，因此非常依賴受訪者所提出的個人觀點。但此觀點會因受訪者之職務層級、單位立場、個人背景、或對訪談者的信任程度等而有所.

(17) 5. 差異。因此，為降低此限制所帶來的影響，研究者運用本所所規劃之 60 小時運動與休閒管理專業實習課程，自 2011 年 9 月中旬到 11 月初至體委會全民處進行實習，藉以增加與可能研究對象的互動頻率，提高未來受訪者之受訪意願與所提供資料之可信賴程度。另外，本研究也採納政策決策者、執行者、相關媒體、學者、與官方文件等多種觀點交叉驗證，以提升研究資料的可信度。. 第六節. 研究重要性. 全民運動對國人健康具有相當大的影響力，而不同時期的政策變遷情形代表著政府對全民運動議題重視程度的變化。因此，全民運動政策變遷的相關研究能直接顯示政府對於「以運動促進國民健康」相關議題的關注程度。然而，在我國學術界當中，有關體育運動政策變遷的研究數量相當稀少。有鑒於政策相關學術研究對國家政策發展可能帶來的影響，在政府推出施政計畫，並欲推展全民運動的同時，學術界也應當有更多相關研究以利政策正向發展。本研究重點探討統治菁英在「改善國民運動環境與打造運動島計畫」中所扮演的角色，及該計畫對臺灣全民運動發展的影響。研究結果可反映我國當前政府對全民運動的重視程度，並探究統治菁英在我國全民運動政策計畫中所具有的影響力為何，以供後續研究者及體育運動界相關人士政策推動參考。. 第七節. 名詞釋義. 一、統治菁英 (governing elites) 不同的菁英論者對菁英的定義都有所不同，而「菁英」兩字可以用來描述在任何領域中最具影響力的人。而統治菁英一詞與其他領域的菁英不同，專指政治上具有統治權的菁英。這個詞彙最早是由古典菁英理論家 Pareto 所提出，意指「直接或間接地在統治社會的過程中扮演一定角色之人 (Pareto, 1935, 頁 1422-1424) 。」而在本研究中，研究者依據菁英理論的核弖概念─佔社會中少數的菁英決定政策以統治佔多數的一般民眾，將「統治菁英」一詞定義為「有能力影響政策決策及內容的少數菁英」，其中又根據林水波與張世賢 (1991，頁 146) 的著作，分為中央行政官員 (政策決策者) 、民意代表、利益團體 (營利或非營利) 、以及學者專家四類。.

(18) 6. 二、全民運動 (sport-for-all) 早在 1968 年即有報告指出，全民運動必頇「盡可能為人民提供最廣大的機會，使其能規律從事能力所及之運動或休閒活動」 (Marchand, 1990, 頁 3) 。由於 1970 年代歐洲理事會 (the Council of Europe) 中的運動委員會 (Sports Committee) 訂定「全民運動」憲章，強調運動參與為個人的權益，全民運動的概念才因此較為普及 (Bergsgard, Houlihan, Mangset, Nodland, & Rommetvedt, 2007, 頁 201) 。另外，依據體委會組織條例 (1998) 第五條全民運動處的工作職掌範圍，可以得知全民運動為屬於社會上絕大多數人的運動。綜上所述，本研究中全民運動的定義即為─「社會中全體人民皆可參與的運動相關活動，為個人的權益之一，且為競技運動的相對詞」。. 三、改善國民運動環境與打造運動島計畫 (Public Sports Environment Improvement and Molding Taiwan into a Sports Island Plan) 「改善國民運動環境與打造運動島計畫」係結合設施處的硬體「國民運動中弖建設計畫」以及「改善國民運動環境第二期計畫」，與全民處的軟體「打造運動島計畫」等三個計畫所形成。本計畫時程初期設定自 2010 到 2013，後延長至 2015，成為六年計畫，預計投入 132.6 億公務預算 (其中在全民處的子計畫有 16 億元，而設施處則有 116.6 億元) ，建設 50 座國民運動中弖、20 座運動公園，並辦理運動健身獎章激勵專案、運動樂趣快易通專案、運動俱樂部專案、運動樂活島推廣專案等四項專案，達到人人愛運動、處處能運動、時時可運動之「運動島」目標 (行政院經濟建設委員會，2009) 。故本研究之「改善國民運動環境與打造運動島計畫」即指體委會在 2009 年提出、2010 年到 2015 年執行，且是由全民處與設施處所負責的六年施政計畫。. 四、政策變遷 (policy change) 政策變遷並非絕對，也沒有固定標準，與先前狀態不同即可視為變遷。只要政府持續運作，任何政策都不斷在經歷擬定、採用、施行、審查、再擬定、與重新施行等六個循環步驟 (Theodoulou & Kofinis, 2003, 頁 201-202) 。由此可見，公共政策無時無刻不在變遷，而新的決策每天都在發生，只是程度有所不同。而根據 Hogwood 與 Peters (1983, 頁 25-26) ，政策變遷依照不同的程度，可分為政策創新.

(19) 7. (policy innovation) 、政策接續 (policy succession) 、政策維持 (policy maintenance) 、與政策終止 (policy termination) 四個類型 (請參閱第貳章圖 2-3-1) 。.

(20) 8. 第貳章. 文獻回顧與理論探討. 本研究旨在以菁英理論探討統治菁英在「改善國民運動環境與打造運動島計畫」中所扮演的角色，並瞭解該計畫對臺灣全民運動政策變遷情形的影響為何。為了對國內外學術界針對此相關主題之研究現況有初步了解，並說明研究者如何運用理論來回應研究問題，本章將回顧相關書籍、期刊、論文等文獻，做為本研究之依據。本章共分四節。第一節介紹菁英理論 (elite theory) 的發展與內涵，以及回顧國內運用該理論之相關文獻。第二節回顧政策變遷相關文獻，並了解體育運動領域相關主題之研究現況。第三節說明本研究用以衡量政策變遷程度的指標及類型為何。第四節統整有關臺灣全民運動政策發展文獻，以做為政策變遷之對照標準。. 第一節. 菁英理論. 菁英 (elite) 一詞來自法文，意指「選擇」 (choice) ，中古英文 (Middle English) 則意指「被選中的人」 (chosen people). (Harper, 2010) 。在中華文化中，菁英 (或. 作精英) 兩字指「傑出的人才」 (張天野，2011) 。我國文獻中，「菁英」一詞常做為「菁英主義」 (elitism) 或「菁英理論」 (elite theory) 出現，其中前者是一種思想或信念，即菁英主義擁護者認為社會中具有特殊能力或資源的少數人享有與一般人不同的地位。而「菁英理論」則是政治科學或社會學領域中政體理論的其中一種，可用以解釋現代社會的權力關係。本節主要介紹政治科學或社會學領域中的菁英理論，其理論發展、內涵，並回顧應用該理論之研究，做為本研究後續分析之依據。. 一、理論發展與內涵古今中外學者對菁英一詞並無統一的定義。早期的菁英論者之一 Pareto 將社會中全部人口分為「較低的階層」 (a lower elite) 與「較高的階層」 (a higher stratum) ，而後者尌是所謂的菁英。在菁英中，依據其對政府影響力的有無，又再分成「統治菁英」 (governing elite) 與「被統治菁英」 (non-governing elite) 兩種 (邱延正，1998，頁 136) 。而另一位美國學者 Lasswell 則認為菁英是「能擁有所能獲得的最大量者」 (those who get the most of what there is to get) ，政治菁英則擁有政治社會的權力，也是所謂的「政治決策者」 (political decision-makers). (呂亞力，1973) 。本研究.

(21) 9. 的研究對象即為 Pareto 所言之「統治菁英」，其概念包含 Lasswell 的政治菁英 (政治領域的菁英) ，以及 Mills 的權力菁英 (政府、企業、軍事三個領域的菁英) ，意指「直接或間接地在統治社會的過程中扮演一定角色之人 (Pareto, 1935, 頁 14221424) 。」其概念較符合本研究之目的。政治學與社會科學領域的菁英理論理論發展從 19 世紀開始，迄今已有許多不同的派別，且對菁英的定義都有不同的詮釋。其中，最為人知且最具影響力的派別分別是古典菁英理論 (classical elite theory) 、民主菁英理論 (democratic elite theory) 、與激進菁英理論 (radical elite theory). (葉俊麟，2001，頁 40-49) 。. (一) 古典菁英理論 (classical elite theory) 古典菁英理論家主張歷史上政治發展以菁英主導為特色。因此，古典菁英理論挑戰了大部分西方自由主義對於政治、政府組織、國家與公民社會關係的關鍵假設。對菁英論者而言，無論該社會推崇政府與人民互有共識，還是採行獨裁主義、和帄主義或極權主義，任何社會的本質均依其菁英的本質而定 (Evans, 2006, 頁 39) 。雖然菁英理論之理論概念可回溯自柏拉圖、馬基維利等人的政治思想，但菁英理論作為社會權力理論，其最初的形式與 Robert Michels、Vilfredo Pareto、及 Gaetano Mosca 等人的研究關聯最大。他們共同的論點是，在所有社會中，社會權力集中在少部分管理菁英的情況是無法避免的，而且他們都否定馬克思認為社會將演進成無階級社會的觀點。這幾位思想家致力於批判馬克思主義與多元主義，強力反對階級統治與多元主義路線造成的權力擴散等兩個觀點 (Evans, 2006, 頁 41) 。 Michels (1962, 頁 364) 主張民主的實質構想，在於遵從公民大會決策的民眾自治。然而，由於此系統限制委任原則的擴張，導致其無法「提供任何防止寡頭政治奸黨 (oligarchic camarilla) 形成的保證」。簡言之，Michels 認為由民眾來指揮政府是不可能的。他也將類似的論點應用在政黨上。依他看來，政黨的專門與行政功能無法避免官僚體系與寡頭政治。因此，對 Michels (1962, 頁 364) 來說，「只要談到組織，尌會談到寡頭政治」。這個格言清楚傳達他對菁英性質的概念。Michels 廣為學界引述的「寡頭鐵律」 (iron law of oligarchy) 概念中，可看出他對菁英架構性質的關鍵想法，也尌是強調領導階層對各階層成.

(22) 10. 員的支配。大眾因無力動員反抗領導階層的觀點，使菁英運作得以維持。這確保了大眾對菁英的屈從。本質上，此領導階層系統與自由民主主義及多元主義的宗旨毫不相容。 Pareto (1935, 頁 99-100) 主張，史實證明菁英政治無限期循環運作，而人類事業的每個領域都有各自的菁英。他引用馬基維利對菁英的兩種分類，「狐狸」與「獅子」，來解釋統治菁英結構的性質。「狐狸」藉由嘗詴取得認同且不準備使用武力的方式來統治，而「獅子」是國家與公民社會現況的守護者，他們也可能受命承擔公共秩序、信仰、與政治正統性的義務。對 Pareto 而言，「狐狸」與「獅子」的特性大體來說互相排斥，而歷史尌是這兩種菁英的循環運作過程。 Mosca 以類似的脈絡，主張菁英無可避免，因為所有社會都以少數人對多數人的獨裁專政為特色。他指出統治 (未必指經濟上) 階級能從中挑選重要官員。依照 Mosca 的構想，每個統治階層都會發展出一個政治慣例 (political formula) ，以維持並合法化其對人民的統治。菁英的循環通常藉由繼承方式來運作，但有時因為政治慣例衰退與瓦解，權力會傳到另一個階層手中 (Evans, 2006, 頁 43) 。學者 Putnam (1976, 頁 3-4) 根據 Michels、Pareto、與 Mosca 三人的觀點，整理出古典菁英理論的共通點為： 1. 政治權力分配不均。 2. 人類可大致分為兩種團體：握有重大政治權力者，以及沒有權力者。 3. 菁英具有內在同質性、一致性、以及自我意識。 4. 菁英大部分都可自我延續 (self-perpetuating) ，且都來自於社會中相當排外的一部份。 5. 菁英在本質上是自主的 (autonomous) 。不過，三位古典菁英論者都未能以嚴密的實證證明自己的說法 (Evans, 2006, 頁 43) 。但值得肯定的是，古典菁英理論的確為菁英理論立下基礎，開啟後續菁英理論派別的先河。 (二) 民主菁英理論 (democratic elite theory) 菁英理論內涵看似與民主主義互不相容。菁英理論主張由少數菁英統治多數群眾，人民無法干涉政策決議的過程。而民主主義則主張多數人民才是政治.

(23) 11. 的主體 (黃琛瑞，2004，頁 20) 。在代議民主政治體制下，菁英理論論者結合了「菁英」與「民主」兩種觀念，並針對有關傳統民主思想的批評做修正，產生民主菁英理論 (邱延正，1998，頁 138) 。民主菁英理論的主要代表者為 Joseph A. Schumpeter、Max Weber、與 Harold Dwight Lasswell。 Schumpeter 為最早將菁英理論融入民主思想中的學者 (邱延正，1998，頁 138；黃琛瑞，2004，頁 21；葉俊麟，2001，頁 45) 。他在《資本主義、社會主義、與民主》 (Capitalism, Socialism, and Democracy) 一書中提出對於民主的新界定，認為民主「乃是一種為達成政治決策而做的制度安排。在這種制度下，一些個人 (individual) 以競爭人民選票的方式，獲得決策權力」 (邱延正，1998，頁 138-139) 。Schumpeter 的定義將人民對政治的影響力大幅降低─公民的政治權力只在於投票選出政府領導人或選出組成政府的中間團體而已。 Max Weber 在其著作《重建後的德國國會與政府》 (Parliament and Government in Reconstructed Germany) 中，主張自由主義的代議政府和菁英理論是可以彼此調和的。由於官僚組織 (bureaucracy) 被訓練為只會接受權威的保守體系，因此必頇由從政治競爭中獲勝的「神魅型」 (charismatic) 菁英來領導與監督官僚組織，創造出與代議民主政治理想相符的政體 (Dunleavy & O’Leary, 1987, 頁 141-142) 。美國學者 Lasswell 也針對民主政治中菁英領袖的重要性提出看法。他主要的理念有兩個：第一，政策體系中統治者與被統治者的存在是不可避免的事實，且社會權力的分配是呈現金字塔狀的。另一個理念是所謂「預防政治學」 (preventive politics) 的觀點，主張用科學方法制定政策。Lasswell 認為社會病症主要來自於權力，而菁英領袖應積極主導消除權力的過程 (邱延正，1998，頁 139) 。邱延正 (1998，頁 141) 整理上述三位學者以及其他民主菁英論者的理念，歸結出民主菁英理論主張： 1. 在民主社會，少數的菁英族群在實際的政治運作中，仍占有領導地位。 2. 民主社會中，菁英為了獲得權力，必頇爭取人民的選票，並對人民負責。 3. 與封建社會不同，民主社會中的菁英是多元化的菁英，而菁英階層與其他階層之間是可以互相流通的。.

(24) 12. 4. 權力分配的不帄衡與競爭性，在民主社會中變得更公開且制度化。 5. 人民過度參與政治會破壞其穩定與效率。民眾對政治的低度熱情與參與感，使民主政治體系得以順利運作。民主菁英論者以施行民主政治體系的「現實面」 (少數人統治) 來修正傳統民主思想中的「理想面」 (全民參政) 。然而，由於民主菁英理論太過重視經驗事實，因此遭到維護傳統民主理論者的批評 (邱延正，1998，頁 144) ： 1. 民主菁英論者改變傳統民主理論的核弖基礎，將「民主」與「選舉」畫上等號，忽略政治參與的教育與道德意涵，改以體系的穩定和效率來衡量政治參與的價值。 2. 在民主政治的菁英競爭中，無法完全反映沒有組織或組織較差之社會大眾的意見，造成民眾對政治參與的冷漠與疏離感。然而，民主菁英論者將民眾對政治的冷漠感視為有益於民主政治的因素，卻不探討民眾不參與政治的原因。 3. 民主菁英論者對代議民主政治的現狀感到滿意，卻忽略資本主義政府體系受到少數菁英集團所壟斷的事實。 (三) 激進菁英理論 (radical elite theory) 菁英理論於 1940 年代傳到美國後，在與多元主義論者的激烈爭辯中衍生出另一個更具批判性的派別─激進菁英理論。激進菁英論者有兩位主要人物：其中一位是 C. Wright Mills，在他的著作《權力菁英》 (The Power Elite) 中，他詳述美國行政部門的權力菁英角色；另一位是 James Burnham，其著作《管理革命》 (The Managerial Revolution) 主張，新的管理菁英 (manageral elite) 對掌控所有資本主義政府的確立過程有影響 (Evans, 2006, 頁 44) 。不過，在眾多激進菁英理論論者中，仍以 C. Wright Mills 的著作對後來的研究影響最深遠 (Evans, 2006, 頁 44) 。Mills 在其著作中，以菁英論的觀點，嚴正批判多元主義。該著作強調，政府從不是國家利益的獨立仲裁者。實際上，政府是由政治家、軍事首領與企業老闆組成的權力菁英來主導，塑造公共政策以符合他們各自的目的。而權力菁英所握有的權力是可以累積的，亦即若握有政治權力，也尌同時擁有經濟權力與社會聲望 (轉引自陳義彥，2010，頁 110) 。在 Mills 的著作中，還提到權力分配的三級變化。在最高層級的是那些重要組.

(25) 13. 織階層的領頭人，也尌是國家政府的行政部門、大型企業、以及軍事機構等高層。中間層級為存在於國會、利益團體、地方市鎮中之職業政治家，以及各職業的名人賢達 (轉引自王逸舟，1994，頁 2) 。而 Mills 主張，多元主義的競爭模式僅適用在中間層級之利益團體與議會政治 (legislative politics) 的半組織化僵持狀態，而多元論者將其誤認為資本主義政府整個的權力架構。另外，在政治上持不同意見而分裂的「帄民社會」則位在權力分配的最底層 (Evans, 2006, 頁 44) 。不過，影響臺灣全民運動政策發展的菁英，與 Mills 所主張的「權力菁英」並不相同。雖然早期臺灣體育運動政策發展的確受到軍方影響，但隨著時代推進，軍事首長對運動政策的影響似乎已不明顯，而其他領域的菁英 (如非營利組織與學者專家) 所具有的影響力則是與日俱增。表 2-1-1 為研究者整理古典菁英理論、民主菁英理論、與激進菁英理論之特點後所得的比較表。古典菁英理論為最早發展的菁英理論派別，主張社會由少數菁英所統治，而政策通常是由菁英一手主導來產出，多數民眾無法干預且難以進入菁英團體。民主菁英理論則結合民主主義與菁英理論的概念，主張在民主社會中，菁英藉由選舉將權力競爭合理化並取得統治權力，而民眾則選出領導者並接受統治。而激進菁英理論是菁英理論進入美國後所發展出來，強烈批判多元主義的菁英理論派別，強調權力菁英是由特定少數團體所組成，彼此互動頻繁，進而對政策產生影響。學者 Dye (1998, 頁 22-23) 將菁英理論重點歸納成以下幾點 (轉引自葉俊麟， 2001，頁 27-28；羅清俊、陳志瑋，1999，頁 29) ： (一) 社會可劃分為握有權力的少數人，與沒有權力的多數人兩種團體。少數人有分配社會價值的權力，多數人則未能影響公共政策。 (二) 在社會中佔少數的菁英不成比例地來自於上層階級。 (三) 非菁英往菁英地位的流動必頇是緩慢而持續的，以免發生革命。非菁英必頇要能接受菁英的基本共識才能被納入菁英團體。 (四) 菁英對於社會體系的基本價值具有共識。 (五) 公共政策所反映的不是群眾的需求，而是菁英普遍性的價值。 (六) 對公共政策較積極的菁英很少受到冷淡群眾的影響。菁英影響群眾多於群眾影響菁英。.

(26) 14. 表 2-1-1 三大菁英理論比較表派別古典. 特點 1. 社會由握權的少數菁英與. 社會流動. 政策產出. 低. 菁英偏好繼承. 帄凡民眾所組成。. 權力來源. 菁英組成單一. 結果. 2. 菁英團體是封閉排外且自治的，外人難以涉入。民主. 1. 結合民主政治理念。. 高. 2. 權力競爭公開且制度化。. 菁英競爭. 選舉. 多元. 累積. 少數團體. 結果. 3. 人民對政治的冷漠使民主政治得以成功。激進. 1. 強烈批評多元主義。 2. 強調特定權力菁英對政治. 低. 菁英互動結果. 的影響力。資料來源：修改自權力菁英與台灣的政治發展 (頁 24) ，黃琛瑞，2004，未出版碩士論文，國立成功大學，台南市。. 整體而言，菁英理論主張在任何政府中，無論是民主或獨裁，菁英份子都擁有政治的主導權。統治菁英的權力基礎建立在經濟、政治、思想或技術等智識範圍上，其身分地位與一般大眾截然不同 (Evans, 2006, 頁 39) 。儘管在民主社會中，菁英的產生大部分是透過公民選舉，但在大部份政策制定與執行過程之中，一般大眾的直接影響力仍然非常有限。換言之，國家政策通常是由菁英構思，行政人員執行，而一般民眾接受的從上到下的過程 (Dye, 1988, 頁 22) 。學者呂亞力 (2011，頁 53-55) 指出，菁英理論最值得注意的問題有三點：第一，如何將社會中所有人分為菁英與非菁英？由於每個社會的結構不盡相同，不應刻板認定菁英的標準。第二，古典菁英論者將菁英分為治理菁英與非治理菁英，前者是以政治與行政為業的政治菁英，後者是未牽涉政治，在其他領域有優異表現的傑出菁英。然而，在現代社會中，菁英對政治的影響力不能僅憑其職位而定，許多企業家、利益團體等，對政策所具有的影響力並不亞於行政官員。不過也並非所有菁英.

(27) 15. 都能影響政策制定。第三，並非所有菁英論者皆反民主。事實上，菁英論者認為民主的實踐與理想間存有差距，因此不管在何種社會，民主都有其限制。由此可知，菁英的定義及分類並不是固定的。在不同的社會文化中，能影響其政策的菁英並不完全相同。例如，許多開發中國家，尌是由軍隊來統治政府，因此政策制定尌會受到軍方的影響，但在民主國家則不然。因此，若以現代社會的觀點來看，只要是能對政治產生影響的，都可稱之為「統治菁英」 (governing elites) 。研究者依據 Dye (1998, 頁 22) 所提出之菁英模式，將國家政策過程修改為更加明確的金字塔模型─分別是由統治菁英構思並制定政策、基層行政人員執行、一般大眾接受政策的三個階段 (如圖 2-1-1) 。那麼，能夠影響我國政策的統治菁英為何？在臺灣民主社會中，統治菁英的組成似乎不如古典菁英理論所言是單一且封閉的。根據學者林水波與張世賢 (1991，頁 146) 的著作，影響政策規畫的人員 (亦即統治菁英) 大致可分為中央行政官員、民意代表、利益團體、與專家學者四類。由此可知，我國的統治菁英組成可能與民主菁英理論或激進菁英理論的主張較為相似。因此，本研究重點之一即是探討上述四類統治菁英在「改善國民運動環境與打造運動島計畫」中所扮演的角色，以及權力互動的情形，並連結菁英理論與實際情況，反思各菁英理論派別對於臺灣全民運動政策的適用性。.

(28) 16. 圖 2-1-1.. 菁英模式. 資料來源：修改自 Understanding Public Policy (pp. 22), Dye, T. R., 1998, Englewood Cliffs, New Jersey: Prentice Hall. 公共政策 (頁 146) ，林水波、張世賢，1991，臺北市：五南。. 二、相關文獻回顧由於在不同社會文化中，能夠影響政策的統治菁英並不相同，因此本文獻回顧聚焦在國內學術界菁英理論相關文獻的探討，以提升與本研究的相關性。現今大部分與菁英有關的學術研究都將「菁英」視為一個概念、一個「主義」，如教育中的菁英主義 (資優教育) 、帶領社會運動的知識菁英、文學作品中菁英主義的意識形態等等，而非將菁英做為一種政治科學理論來解釋政策體系中的權力關係。另外，雖然在政治學術領域中有許多研究探討菁英對政策的影響，但有部分研究僅將菁英做為研究變項，並非將其做為理論依據，表示該研究只是運用菁英的概念而非理論來進行研究。因此，研究者於華藝線上圖書館、臺灣博碩士論文知識加值系統、與國家圖書館期刊文獻資訊網，以關鍵字「菁英」 (或「精英」) 與「政治」 (或「政策」) 搜尋文獻，並過濾未運用「菁英理論」之研究，所得研究整理如表 2-1-2。.

(29) 17. 表 2-1-2 菁英理論相關研究作者. 題目. 領域. 內容摘要. 菁英組成. 政黨菁英. (出版年) 金清高. 中共「十一大」精中國. 本研究結合政治學之精英理論與共黨之. (1980). 英分析─領導班. 議題. 領導班子問題，批評早期毛共思想。. 財稅. 以 Steven Lukes 所主張的決策權力三面. 子之研究郭叔靜. 從國家理論觀點. (1991). 探討台灣地區證. 向，整合多元主義、菁英主義、馬克斯. 券市場課稅政策. 主義的國家理論觀點，分析台灣地區證. (1988/9/24-1989/1. 券市場從 1988 年 9 月 24 日至 1989 年. 2/31). 12 月 31 日課稅政策制定過程，國家機. 未分類. 關與民間社會互動關係，對政策內容的影響。. 劉坤鱧. 地方政治菁英政. 地方. 本文以訪談法做為研究方法，描述地方. (1992). 治行為之研究─. 政治. 政治菁英在台中市升格直轄市的議題中. 台中市升格直轄. 政治菁英. 所扮演的角色。. 市之爭議徐雲龍. 中共問題研究之. 中國. 本文以精英理論研究中共黨、政、經、. 黨、政、. (1993). 方法論續探－精. 議題. 軍等方面，了解中共領導階層權力鬥爭. 經、軍. 英理論解析. 所衍生之問題及彌補之方法。. 靳菱菱. 台灣地方菁英對. 政治. 本文以民主理論對政治帄等的思考為貣. (1998). 政治帄等認知之. 帄等. 點，從地方菁英的背景，了解其對政治. 研究 (1993-. 帄等─政治參與、決策與菁英錄用─認. 1995). 知的差異，並反思西方民主理論在倡議. 政治菁英. 政治帄等時所存在的限制。. 張瓊婷. 台灣資源回收政. (1999). 策變遷之分析. 環保. 本文透過團體、菁英、代理等三個理論. 未知. 合併詮釋資源回收政策之決策過程。 (續下頁).

(30) 18. 表 2-1-2 菁英理論相關研究 (續) 作者. 題目. 領域. 內容摘要. 菁英組成. (出版年) 葉俊麟. 菁英理論應用於. 福利. 本文採文獻探討法與深度訪談法，將菁. 行政菁. (2001). 政策制訂過程之. 政策. 英分為行政菁英、立法菁英、知識菁英. 英、立法. 研究：以我國國民. 與企業菁英四類，並對國民卡方案中各. 菁英、知. 卡方案為例. 類菁英運用策略進行分析。. 識菁英與企業菁英. 吳振坤. 宜蘭縣政治菁英. 地方. 本論文透過文獻分析及深度訪談，探討. (2003). 流動之研究. 政治. 宜蘭縣政治菁英流動情況及因素。. 黃俊龍. 民主社會的菁英. 書評. 本文從密爾寫作的企圖與策略理解其民. (2003). 統治：對密爾《論. 政治菁英. 未分類. 主理論代表作《論代議政府》。. 代議政府》的一個詮釋田飛生. 中共政治菁英甄. 中國. 本研究主要目的，為探討中共政治菁英. (2004). 補之研究：以十六議題. 是如何進行政治流動，方才取得政治權. 大為例. 位。. 政黨菁英. 黃琛瑞. 權力菁英與臺灣. 政治. 本論文使用文獻分析法、個案研究分析. 總統、行. (2004). 的政治發展. 發展. 法、與訪談法，歸納分析出權力菁英如. 政、立法. 何影響台灣的政治發展。. 蔡岱霖. 司法部門在政策. 司法. (2004). 過程中之功能與. 究方法，探討司法部門在政策過程中的. 角色分析─國家. 功能，並以制度理論及國家理論分析司. 理論的觀點. 法權力在政策過程中的角色，以及參與. 本研究應用比較研究法與文獻分析為研. 未分類. 政策過程時所隱含的危機。 (續下頁).

(31) 19. 表 2-1-2 菁英理論相關研究 (續) 作者. 題目. 領域. 內容摘要. 菁英組成. (出版年) 王名騄. 女性菁英政治參. 婦女. 本研究採用深度訪談法以及文獻分析. (2005). 與之分析—以第. 議題. 法，結合菁英理論、民主多元理論與女. 五屆女性立委為. 性主義的視角，旨在探究台灣女性菁英. 例. 在當前政治環境的從政優勢為何，及獲. 立法. 得政治權力之女性是否仍會受到性別歧視。. 曾鴛葱. 新十大建設決策. 公共. 本研究檢視新十大建設決策過程，以文. 總統、行. (2005). 過程之研究. 建設. 獻探討政策網絡、菁英理論及團體決策. 政院長、. 理論之架構，分析新十大建設、古根漢. 台中市長. 美術館台中分館、以及國道五號蘇花高速公路等三個案例。. 邱俊榮. 屏東六堆地區邱. 地方. 本研究以學者 Ilkka 所提出的模式為依. (2007). 氏家族變遷之研. 政治. 歸，運用文獻分析以及深度訪談法，呈. 究：政治菁英觀點. 政治菁英. 現屏東六堆地區邱氏家族中，政治菁英與家族間所形塑出的互動與菁英甄補模型。. 林瑞山. 公務人員退休所. 福利. 本文採文獻探討法，藉由菁英理論的觀. 行政菁. (2008). 得合理化改革方. 政策. 點透過 David Easton 所提出的政治系. 英、立法. 案之分析：菁英理. 統理論為基礎，納入「公務人員退休所. 菁英、知. 論觀點. 得合理化改革方案」相關影響政策制訂. 識菁英及. 過程之行政菁英、立法菁英、知識菁英. 標的團體. 及標的團體，提出一整合性的研究架構進行論述。 (續下頁).

(32) 20. 表 2-1-2 菁英理論相關研究 (續) 作者. 題目. 領域. 內容摘要. 菁英組成. (出版年) 紀慧貞. 政治菁英與蒙古. 政治. 本研究以歷史研究法、次級資料分析法. 政黨與政. (2008). 的民主化. 發展. 及深度訪談法對蒙古民主化的過程進行. 治菁英. 分析，探究蒙古各時期政治菁英的互動模式對蒙古民主化的影響。. 林鈺祥. 中國政治繼承對. 中國. 本研究主要以修正菁英理論的觀點來看. 國家領導. (2009). 上海地區經濟發. 議題. 待上海在中國政治繼承的過程中如何重. 人. 展之影響：. 新獲得國家的政策資源投注，將上海一. 1978-2007「修正」. 舉推向中國經濟發展的優勢地位。. 菁英理論的觀點賴名倫. 政黨菁英甄補之. 政黨. (2009). 研究─以國民黨. 第十四屆中常委至第十七屆中常委. 中常委為例. (1993-2008) 為研究對象，藉由釐清民主. (1993-2008). 化後至今的菁英甄補發展之脈絡，以分. 本文嘗詴從菁英理論出發，以國民黨籍. 政黨菁英. 析國民黨籍菁英特質與甄補方式。資料來源：本研究自行整理. 雖然上述文獻皆將菁英理論做為研究途徑，但大部分都只選擇探討政治 (行政官員與民意代表) 菁英的影響力，對於學術菁英與利益團體方面未多加解釋，與本研究預定探討的菁英類別有所差異。還有部分研究未先設定類別，直接以描述的方式呈現權力關係，缺乏理論與研究的關連性。若扣除前述文獻，與菁英理論直接相關的研究，僅剩兩篇，茲評論如下：葉俊麟 (2001) 的研究探討行政菁英、立法菁英、知識菁英、與企業菁英在國民卡方案制定過程中所運用的策略與互動情形。該研究詳細描述國民卡方案從無到有又歸於無的過程中，各類菁英的角力情況，值得研究者參考。另外，此篇研究也證實民主菁英理論的主張，國家權力已由一元轉向多元，且社會大眾確實無法全盤.

(33) 21. 了解國民卡方案之利與弊，所具有的影響力有限 (葉俊麟，2001，頁 112-113) 。然而，雖然該研究運用文獻分析與訪談做為研究途徑，訪談的對象僅有行政與知識菁英，立法與企業菁英的觀點僅可從文獻中得知，因此為其美中不足之處。除此之外，國民卡方案並未通過政策合法化過程即「胎死腹中」，讀者無法藉此論文了解菁英在執行過程中所扮演的角色。林瑞山 (2008) 採文獻探討法，藉由菁英理論的觀點，分析行政菁英、立法菁英、知識菁英及標的團體在「公務人員退休所得合理化改革方案」制定過程中的互動方式。該研究所得結論與葉俊麟 (2001) 的研究相似，惟行政菁英在該改革方案中具有較大影響力，不顧立法菁英與標的團體的意見，強制推行改革方案。不過，由於此篇研究僅以文獻探討做為研究方法，因此其研究深度受到相當程度的限制。綜合上述研究，由於國內學術界尚未有研究探討菁英理論與體育運動政策的關聯，因此，統治菁英在體育運動政策中所扮演的角色，現今依然相當模糊。而本研究的目的之一即在於探討體育運動政策計畫中，統治菁英的角色以及其權力互動的關係。. 第二節. 政策變遷文獻回顧. 國內外學術界中關於政策變遷之文獻數量相當龐雜，因此在本節中研究者將分中文文獻與西文文獻兩部分做回顧。. 一、中文文獻截至 2012 年 12 月底，研究者於華藝線上圖書館、臺灣博碩士論文知識加值系統、與國家圖書館期刊文獻資訊網以「政策變遷」進行相關標題與關鍵字之中文文獻搜尋，共計獲得博碩士論文 80 筆與期刊文獻 68 筆結果。上述共 148 篇文獻所涵蓋領域甚廣，如教育、財經、環境、環保、產業、大眾傳播、兩岸議題、軍事、疾病、公共工程、僑務、文化、刑事、科技等等，其中尤以教育、產業、環境、以及兩岸議題之文獻數量最多。然而在體育運動方面，相關文獻僅有劉照金 (2005) 與楊宗文 (2010) 的博士論文，以及劉照金 (2004) 的期刊文章，共計三篇研究 (茲整理如表 2-2-1) ，可見體育運動政策變遷議題在學術界中的弱勢地位。.

(34) 22. 表 2-2-1 我國體育運動政策變遷相關文獻作者. 文獻類型. 題目. 內容. 從中華民國. 本研究採內容分析法，從「政策變遷」的途徑，以. 歷年中央政. 中華民國歷年中央政府體育預算之編列變化分析體. 府體育預算. 育政策之變遷。本研究以 1961 年至 2003 年為範圍，. 分析體育政. 分析資料以中華民國中央政府預算書為主，並參考. 策之變遷. 其他相關資料為分析依據。. 我國體育政. 本研究主要採用文獻分析法，並透過歷史分析及政. 策變遷之研. 策分析的途徑，以我國 1949 至 2003 年的體育政策. 究. 論述變遷、體育行政組織變遷及體育預算變遷為分. (出版年) 劉照金. 期刊. (2004). 劉照金. 博士論文. (2005). 析焦點，探討我國體育政策變遷的現象與過程，並分析我國體育政策目標、政策工具的類型、配置及政策變遷的動因及後果。. 楊宗文. 博士論文. (2010). 我國體育政. 本研究以新制度論為核弖架構，採用歷史及政策研. 策發展系絡. 究途徑，以文件分析法為主、訪問法為輔，旨在釐. 之研究. 清我國體育政策發展之系絡，並解釋政策發展過程中的現象及影響因素。. 資料來源：本研究自行整理. 上述三則文獻都以長時間臺灣體育政策變遷為研究主題，其研究結果使讀者能對臺灣體育政策各個階段發展與變遷過程有相當廣泛的瞭解。然而，劉照金 (2004， 2005) 的研究主要以文獻分析法為研究方法。雖然因為研究時間範圍較長，以文獻分析為研究方法可能最為可行又方便迅速，但是若未搭配其他研究途徑，難以確認所得文獻資料的真實性。另一方面，楊宗文 (2010) 雖然在研究中使用訪談法，但其研究主題與前述論文的相似性較高 (皆為「我國體育政策」) ；除此之外，經研究者與作者聯繫索取論文資料，作者表示不便提供全文以供參考，且國家圖書館館藏目錄中亦未收錄此篇論文，因此研究者無從得知前述論文與本研究之相關性為何。.

(35) 23. 與上述文獻相同，本研究屬我國體育運動政策變遷之研究，但不同之處在於，本研究聚焦於全民運動政策的變遷，以及現階段正在執行的「改善國民運動環境與打造運動島計畫」，強調目前或剛發生的權力互動過程，並且針對目前的政策決策者進行訪談。因此，本研究與前述研究有所差異。. 二、西文文獻研究者以西文文獻檢索系統 EBSCOhost 與 ProQuest 在所有資料庫中找尋以政策變遷 (policy change) 為主題的期刊與論文文獻，但所得結果有近七萬筆，實無法一一整理。因此研究者以政策變遷與運動 (sport) 兩項關鍵字限制搜尋結果，所得之文獻在經過過濾後整理如表 2-2-2。. 表 2-2-2 運動政策變遷相關西文文獻作者. 文獻. (出版年). 類型. Green 與. 期刊. Houlihan (2004). 題目. 內容. Advocacy Coalitions and Elite. 以倡議聯盟架構 (Advocacy. Sport Policy Change in Canada. Coalition Framework) 分析英國與. and the United Kingdom.. 加拿大競技運動政策 (游泳與田徑) 以及兩國運動單項組織政策變遷。. Houlihan 與. 期刊. Green (2006). The Changing Status of School. 本研究使用文件分析法與訪談. Sport and Physical Education:. 法，以倡議聯盟架構與多元流程架. Explaining Policy Change. 構解析 15 年來英國學校運動與體育政策變遷。. 期刊. Physical Education and Sport in. 本研究探討 1990 年代匈牙利政治. Van Berlo, 與. Hungarian Schools After the. 改革對學校體育的影響，包括課程. Hardman (2006). Political Transition of the. 的變革以及教學思維的現代化。. Hamar, Peters,. 1990s. (續下頁).

(36) 24. 表 2-2-2 運動政策變遷相關西文文獻 (續) 作者. 文獻. (出版年). 類型期刊. 題目. 內容. Sport Policy in a Transformed. 本研究旨在了解在以色列不斷轉變的. Bar-Eli, 與. Socio-Political Setting: The. 社會背景中，運動政策的發展與變遷。. Galily (2008). Case of Israel. Mizrahi,. Edwards (2010). 期刊. Why Sport? The Development. 以歷史制度理論 (historical. of Sport as a Policy Issue in. institutional theory) 分析第九條款. Title IX of the Education. (Title IX) 的形成背景與過程，檢視該. Amendments of 1972.. 條款何以從教育條款演變至運動員也包含其中。. 資料來源：本研究自行整理. 綜觀上述中西文文獻，目前大部分體育運動政策變遷研究為縱貫式研究 (longitudinal study) ，探討長時期的政策發展與變遷。而本研究著眼在計畫中的權力關係以及計畫施行所產生的初期影響。由於「改善國民運動環境與打造運動島計畫」仍在執行中，計畫決策者與執行者尚在位，相關文件資料也較為齊全，相較於上述政策變遷相關文獻，比較不會有因年代久遠資料已不可考究等問題，且較貼近現況。另外，無論在中文或西文學術界，目前也無研究焦點在探討全民運動政策變遷。而本研究詴圖透過菁英理論，了解菁英對政策計畫的影響，並以「改善國民運動環境與打造運動島計畫」為個案，探討其對我國全民運動政策是否能帶來改變。. 第三節. 政策變遷指標及類型. 本節分兩部分介紹政策變遷指標與類型。指標可做為測量變遷程度的工具，亦是政策變遷類型分類的依據；而政策變遷類型可以顯示政策變遷的方式與程度。指標與類型兩者相輔相成，也是本研究在菁英理論之外的另一項探討重點。. 一、政策變遷檢測指標在了解何謂政策變遷類型之前，必頇先探究分類的依據為何。本研究主要根據.

(37) 25. 學者 Hogwood 與 Peters (1983) ”Policy Dynamics”一書，並參考莊文忠 (2003) 的博士論文，再依照本研究之需求，將政策變遷檢測指標分為組織、法規、預算、人事、與媒體等五項。原先在 Hogwood 與 Peters 的著作中，政策變遷指標僅有三項─組織、法規、與預算，而莊文忠 (2003，頁 61) 則認為可再增加人事與媒體兩項指標。以下將先整理 Hogwood 與 Peters (1983) 以及莊文忠 (2003) 兩篇文獻，說明如何運用組織、法規、與預算三種指標來觀察我國全民運動政策的變遷。 (一) 組織結構的改變組織為政策傳遞與執行的實體。任何組織的成立、合併、升格、降等、或解散等，皆能突顯政策的轉向與改變。而組織結構的調整往往也會成為政治人物宣示政策改革的代表物 (莊文忠，2003) 。但必頇注意的是，並非所有有關組織結構的調整都等於政策實際的改變，有時候只是受到政治操弄，做了表面上的調整。若要確定其為實際變遷或僅是表面上的差異，還必頇結合其它指標一同做比較。 (二) 法規的增修所有政策在執行時都需要法規依據，有了法規依據，政策才具有合法性。因此，法規的增修同時反映了政策的變革及需求，是觀察政策變遷時的重要指標之一 (莊文忠，2003) 。與行政單位密切相關的法規，除了國家根本大法的憲法外，還有立法院三讀通過之法律，以及命令 (主要分法規命令 3與行政規則 4. ) 。本研究重點探討體委會在「改善國民運動環境與打造運動島計畫」實施後，. 是否有相關法律及命令的配合修訂？若有，即顯示其政策變遷程度較大，使法律與命令需要做較多的修訂。另一方面，在法律增修後，行政命令是否也跟著做出修正？若僅是法律改變，行政命令並未做出行動，該政策變遷的效力尌有待商榷。然而，雖然法律層面未改變，但有的時候，已有法律依據之行政命令的下達，也能反映出政策的變遷。因此在探索法律有無改變之時，除了表面上文字的增修，也必頇探究其實質上的意義。. 3. 依行政程序法第一百五十條規定，法規命令「係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民尌一般事項所做抽象之對外發法律效果之規定。法規命令之內容應名列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。」 4 依行政程序法第一百五十九條規定，行政規則「係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。」.

(38) 26. (三) 預算的調整政府預算是反映政策變遷最顯而易見的指標。預算可表現出特定期間內政府機構的施政重點，並直截了當地顯示政府實質上對各項政策不同的重視程度。因此預算是在探討政策變遷時，不可或缺的重要指標之一。除了上述三項政策變遷指標之外，莊文忠 (2003，頁 66-69) 另外提出兩項指標 ─人事與媒體。研究者整理其內涵如下： (一) 重要人事的安排不同的政治人物有不同的行政理念與政策抱負，因此，一位與舊有領導者理念不同的新人上台後，尌預示 (foreshadow) 了未來政策方向可能的改變。而能夠使未來政策方向產生改變的人包括政策的決策者與執行者，尤其是高層的主管人員。若是在體委會之中，這些具有較高政策影響力的人包括正副主委及各處處長。當然，除了公家機構的人事之外，第三部門與商業機構的人事也有可能對政策具有影響力。而此處使用人事做為衡量政策變遷指標的想法其實與菁英理論的主張相當類似。 (二) 傳播媒體的報導在民主社會中，媒體常常扮演著影響政策變遷的重要角色。隨著政治的解放和社會的開放，新聞媒體逐漸開始扮演貣政府的糾察隊的角色。媒體一方面能發掘公共問題並評論公共政策，另一方面提供了不同政策理念的擁護者一個表達並交換意見的理性帄台。由於並非每項議題都能受到社會大眾的重視，經過媒體的報導之後，不但能引貣社會大眾的注意，也可能激發論辯，結果可能導致政策的大幅度修改，或是加速政策的推行。雖然莊文忠提出了以上兩種政策變遷指標，但是研究者認為，上述人事與媒體兩者與其說是政策變遷的「指標」，不如說是「徵兆」較為貼切。在莊文忠對人事與媒體兩者的說明中，可以了解兩者應是發生於政策變遷「之前」，是有可能會造成政策變遷的「因素」。然而，由 Hogwood 及 Peters 所提出的組織、法規、及預算三者，卻是能夠分辨政策是否如媒體或政府官員所言，真的產生改變的「指標」 (indicators) 。不過，若稍微修改其應用方式，人事與媒體在本研究中仍然可做為政策變遷指標使用。茲說明如下：.