哥倫比亞和平正義進程與原住民族權利

哥倫比亞和平正義進程與原住民族權利

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2016 年 10 月 2 日哥倫比亞公投否決和平協議，五日後諾貝爾和 平基金會表示「向內戰和談中所有對話者以及歷經多年苦難折磨，仍 未放棄和平的哥倫比亞人民致意」，將本年度的諾貝爾和平獎頒給哥 倫比亞總統Juan Manuel Santos。超過半世紀以來哥倫比亞國內武裝 衝突不斷，居住在衝突地區的原住民族，土地、歷史、社會、文化等 遭受危害，生活貧窮、糧食取得困難，遭受邊緣化、文化存在滅絕風 險。事實上施行國際勞工組織『169 公約』，哥倫比亞 1991 年憲法中 明文保障多元族群權利，成為拉丁美洲憲法中重視原住民族權利保障 的進步國家之一。本文觀察哥國自 1991 憲法以來相關保障原住民族 權利法條，以及原住民族多元文化概念下的參照與實踐。 ᙯᔣෟĈ哥倫比亞、和平正義進程、原住民族權利、武裝衝突

壹、武裝衝突到和平進程

從獨立以來哥倫比亞國內經歷不同時期的武裝衝突，19 世紀的內戰引 爆1899 到 1902 年的千日戰爭（Guerra de los mil días），最後以巴拿馬獨 立終結。冷戰時期拉丁美洲國家因支持美蘇立場不同而分歧，哥倫比亞國 內也因為政 治思想差異 出現武裝衝 突和暴力抗 爭。1948 年保守派政府 Mariano Ospina 執政時期，自由派政黨領導人 Jorge Eliécel 被殺，自由派支 持者在鄉村地區組織游擊隊和非法武裝團體，掀起政黨暴力鬥爭的十年黑 暗期。1958 年保守派和自由派開始協商，透過每四年一次的權力輪替，組 成國家陣線（Frente Nacional）政治聯盟。此時哥倫比亞國內同時存在著共 產主義團體佔據宣稱獨立共和的區域，國家陣線的第二位總統 Guillermo León 上任（1962-66）後決定剷除這些武裝團體，派遣政府軍隊展開肅清。 為對抗政府軍隊，這些原本分散各地的馬列主義左派武裝團體，遂於1964

年 組 織 哥 倫 比 亞 革 命 武 裝 部 隊 （Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, FARC），冷戰後失去蘇聯及其它前共黨國家的支援，開始以透 過毒品交易、游擊戰爭和綁架等恐怖主義手段活躍。 據統計1985 年到 1995 年，短短十年間游擊軍隊現蹤的鄉鎮從 17%攀 升到 58%。如果加上準軍事團體、毒品交易和武裝團體，全國捲入武裝衝 突的鄉鎮將近75%（Ester Sánchez, 2007: 32）。哥倫比亞政府軍警沒有辦 法確保國民安全，加上政府單位面對各式侵犯人權的暴力事件往往有罪不 罰，更是助長暗殺和流離失所等問題。事實上，除了左派游擊隊、右派準 軍事團體、毒品集團和新興的黑幫，哥倫比亞政府軍警，亦在衝突中犯下 法外行刑、清鄉、虐囚、政治謀殺等罪行。尤其是 2002 年至 2010 年執政 的 Álvaro Uribe 總統，全面強力掃蕩。同時期面對國人期望結束毒品、武 裝團體和游擊戰交織衝突的暴力生活，2005 年哥倫比亞國會通過『975 號

法案』（Ley 975），又被稱為『和平正義法』（Ley de Justicia y Paz）。『和

平正義法』分為十二章，七十二條法規，建立一個結束武裝對立的契機， 提供武裝團體和國家自衛隊成員透過自首減刑的機會，希望透過加害者的

自白重建歷史，並依照事實對個人和團體成員定罪，同時讓受害者恢復權 利進行全面性的賠償。

貳、武裝衝突下的哥倫比亞原住民族

暴力團體、毒品集團和準軍事團體引起的武裝衝突在原住民地區快速 擴張，在原住民地區進行毒品和武器交易，古柯和罌粟等非法植物的種植， 幾乎入侵所有原住民地區，在有些地方販毒是武裝暴力團體主要的收入來 源。某些非法植物的種植園甚至擴張到原本具備高生產力的原住民族社群 土地。暴力、暗殺、毒品交易、跨國企業和國家大型計劃都是外來勢力， 對原住民社群的社會文化經濟和居住環境帶來巨大衝擊。更慘的是無辜與 武裝隊伍共處地域的社群，部落年輕男丁被威脅強迫參與游擊隊，女性則 遭游擊隊領導染指（Juan Felipe y Manuel Andrés, 2016: 111），特別是那些 居 住 在 沒 有 被 政 府 認 定 為 原 住 民 保 留 地 的 原 住 民 族 ， 像 是 Naya 族 、 Kankuamos 族，或因為內部衝突或組織鬆散像 Urabá、Chocó 和 Putumayo 等弱勢社群。此外，原住民族居住地區及鄰近地區因為開發投入大量資金， 隨後原住民族對影響居住環境的企業進行抗爭過程中，亦不斷出現生命遭 受威脅的暴力。

哥倫比亞原住民族國家組織（Organización Nacional Indígena de Colombia, ONIC）是全國集合最多社群的組織，該組織認定全國共有 102 個部族1_，依

據該國行政統計部（Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE）的資料顯示，哥倫比亞原住民總人口數約 140 萬人，占全國總人口 數的 3.36%。全國 228 個行政區中設置了 710 個原住民保留區，總面積 3

千 4 百萬平方公頃，約佔該國總國土面積的 29.8%。住在保留區的原住民

人口數約93 萬 3 千 8 百人，另外 44 萬 5 千人住在保留區（Resguardo）外， 沒有受到政府官方的權利保障（Ana Grigera, 2015）。59.83%的原住民居住 在 La Guajira, Cauca, Nariño, Córdoba, Amazonas 和 Vichada 等 省 分

1

（Departamento），大多數保留區集中在亞馬遜省（Amazonas），人口占 總原住民人口數的8.8%。 來源︰Fidel Mingorance（HREV, 2012）。 圖片說明︰紫色和螢光粉紅數字編號是受憲法保障族群，紅色英語簡寫的是瀕臨 滅絕的族群，橘色地區是原住民保留地。 ဦĈֲ࣯ࣖͧצጳڱܲᅪ׶ᘓᓜ჌୉̼͛ໝ඗ࣧҝϔ୉̶ο 哥倫比亞原住民族因為國內武裝衝突受到各種暴力和犯罪行為的侵害 和非法拘禁嚴重衝擊，造成流離失所，個體生命和族群生活文化面對可能 滅絕的嚴峻景況。2009 年 1 月哥倫比亞憲法法院（La Corte Constitucional） 『4 號判決』（el auto 004 del 2009），指出政府違憲，應儘速於六個月內

提出族群保障計畫（salvaguarda etnica）以保護境內 34 支瀕臨滅絕的部族 （Esther Sánchez y José Julián Prieto, 2011: 4）。儘管憲法法院如此判決， 情況並未因此好轉。以武裝衝突的受害者比例來看，原住民族受害最深。 據統計2009 年 1 月到 10 月有 94 位原住民遭殺害，較 2008 年同時期增加 了64%（Ana Griegera, 2011: 46）。2010 年哥倫比亞原住民國家組織調查， 該年有122 位原住民遭到殺害，1146 名原住民流離失所被迫遷徙，而同時 期聯合國James Anaya（2010）人權事務員調查顯示，人口只有 3.4%的原 住民被迫流離失所的百分比佔了全國7%。

參、1991 年憲法原住民族權利相關條文

根據國際勞工組織1989 年的『169 公約』，1991 年 3 月哥倫比亞國會 通過『第21 號法』。同年七月於 1991 年的憲法中明文保障多元族群權利， 成為拉丁美洲憲法中重視原住民族權利保障的進步國家之一。 哥倫比亞憲法承認文化和族群多元，憲法第 7 條明定，國家承認並保

護哥倫比亞國家文化和族群的多元性（El Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación Colombiana），憲法第 10 條提到跨

文化雙語教育權利，該條文第 2 款明定在原住民保留地上其母語被視為官

方語言（Las lenguas y dicalectos de los grupos étnicos son también oficiales en sus territories. La enseñanaza que se imparta en las comunidades con tradiciones ligüísticas propias será binlingüe.），第 68 條第 5 款則強調尊重 傳統族群教育權（Los integrantes de los grupos étnicos tendrán derecho a una formación que respete y desarrolle su identidad cultural.），第 70 條指出國家 承認不同文化皆平等原則（El Estado reconoce la igualdad y dignidad de todos los que conviven en el país.）。哥國憲法第 8 條提到國家和人民有保護自然 和文化資產的義務（Es obligación del Estado y de las personas proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación.）

關於原住民族土地權，憲法第63 條強調原住民族集體土地和保留地權

tierras de resguardo… son inalieables, imprescriptibles e inembargables.）並於 第286 條提到原住民土地為確實存在的實體（Son entidades territoriales…los territories indígenas）。72 條提及為族群所在地文化資產建立特殊機構加以 保 護 （La ley establecerá los mecanismos para readquirirlos cuando se encuentren en manos de particulares y reglamentará los derechos especiales que pudieran tener los grupos étnicos asentados en territoriors de riqueza arqueológica）。憲法第329 條明定政府依照『土地利用組織法』（Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial）依照原城市規劃委員會，並在原住民族社群代 表人士參與下，劃定原住民保留地；此條文強調原住民保留地為社群集體 所有不可轉讓的。 至於原住民族法律特別權利方面，哥國憲法第 246 條表明基於族群文 化多元的原則，各族群得以在其土地上依其文化價值執行法律特別權。第 246 條認定原住民族有集體法律行政權，憲法第 246 條規範部落的司法自治 權，認定部落規範具權力，但是上述規範權力必須符合憲法原則，立法機 關有責任協調原住民族規範和國家司法（Carlos Eduardo, 2008: 342）。1995 年第2164 號法承認原住民議會和原住民部落的傳統權力2_{，1997 年憲法法} 庭『第 523 號判決』，國家司法和原住民族特別管轄權，兩種司法體系得 以併行操作，2002 年憲法法庭第 48 號判決，裁定在原住民部落土地上，傳 統規範和慣習得以執行，具有特殊司法管轄權（Jacqueline, 2007: 15-16, 18）。 1999 年 2 月 11 日轟動一時的 Uwa 族雙胞胎案，依照該族傳統，多胞 胎分娩被視為不潔，小孩沒有辦法帶回部落，必須留在誕生地交給大自然 母親決定生死。小孩被遺棄在醫院由家庭社福機構（Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF）接管，之後轉收養家庭。數月後部落要求將小孩 歸還，但遭社福團體拒絕，原因是小孩有呼吸方面的健康問題，若回歸部 落必須經過禁食等靈魂潔淨儀式，恐引發死亡。2000 年國家法院依照憲法 第 7 條和 246 條，判決原住民族集體權和保有傳統宇宙觀等基本權利，裁 2 1890 年第 89 號法有關原住民議會組織成員的規範，設置總首長、副首長、村長或軍長、 書記、總務和警衛（Jacqueline, 2007: 16）。

定應還給部落（Jacqueline, 2007: 21-24）。憲法法庭承認原住民族保留地內 部落集體權利，部落規範、慣習和內部的生活方式，原住民族的傳統規範 並非以書寫單一方式呈現，應理解其社群宇宙觀的運作。 哥倫比亞憲法也認定原住民族政治權利，第 171 條有關原住民族組織 領導者或是社群傳統權力者加入參議院的規範。第 176 條則提到法律保障 各族群參與政治權力，第176 條第 3 和 4 款，立法授權成立特殊選區，得 以在特殊選區內擁有一定比例的原住民民意代表。憲法第 287 條，明白指 出原住民族可以在原住民保留地施行自主管理。第 330 條提到依照傳統慣 習的施行，得以自主權力管理，條款中更提及原住民土地上的自然資源開 發不得損及原住民社群社會文化和經濟。加上第79 和 80 條關於環境保護 及自然資源開發的使用，哥倫比亞政府1999 年的『第 1320 號法』規範， 若計畫在原住民族和非裔居住土地上開發可再生性天然資源，必須事先告 知，並建立協商之相關規定。1993 至 2006 年，憲法法院裁定 18 件關於原 住民土地權利遭受侵害的案件，主要是未經徵詢逕自在原住民族居住地區 推行非法種植、礦業和林業開發等計畫。其中Embera Katío 部落的案例（José Aylwin, 2014: 293）中可以見到，除了公路興築、哥倫比亞和巴拿馬跨國電 線工程和採礦等開發計畫，還有武裝衝突等影響原住民土地認定的因素。 根據Ester Sánchez（2007: 20-22）「憲法法庭依照憲法裁決原住民有 文化生存權，文化族群整體權利、保護自然棲息地權利、社群居住土地集 體所有權、在其土地上依其規範有司法行政自治權，當決策可能影響原住 民族社群土地時享有參與權，原住民社群享有物質平等權」。2012 年哥倫 比亞政府修訂『國際金融企業第 7 號準則』，規定若開發地區可能出現負 面衝擊的情況時，必須使居住當地的原住民族事先知情同意。2013 年對太 平洋基礎建設石油和天然公司推行計畫進行評估，即根據該準則，第一次 運用事先知情同意原則，提出避免對原住民族社群產生負面影響的解決辦 法 （石雅如，2015：145-46）。

肆、2011 年原住民族受害者法及調查工作坊

除了1991 年『第 21 號法』是針對國際勞工組織『169 公約』通過的國 內法，1991 年憲法強調國家應保障孩童、青少年、女性、年長者和各族群 個體或集體的人權。哥倫比亞政府依據憲法第60 條和 189 條 11 款，於 1995 年通過『第2164 號法』，分六章共二十八條，是哥國農業部針對原住民保 留區土地的分配、調整、保留和恢復等權利規範。此外 2011 年『第 1448 號轉型正義受害者法』（Ley de Víctimas）第 205 條，特別依據憲法 150 條 第10 款，規範出原住民族社群、非洲裔和羅姆等族群的權利保障。此法要

求政府訂立出相關族群法令（Decretos Ley étnicos），是哥倫比亞國家體系 針對境內民住民族（indígenas）、非洲裔（afros）和羅姆（rom）族群，照 顧因為遭受國內武裝衝突侵害，不同的族群的個體或集體的國際人權，進 行受害者照顧和賠償。於是依照憲法第150 條第 10 款和 2011 年『第 1448 號法』第205 條內容，哥倫比亞政府於 2011 年針對上述族群分別通過『第 4633 號法』、『第 4634 號法』、和『第 4635 號法』，其中『第 4633 號法』 是針對轉型正義原住民族受害者量身訂製的賠償和土地歸還等權利專法。 依據本法，原住民族受害者的原住民族定義為美洲印第安人，保有傳 統文化語言，居住在世代以來的土地上與自然環境連結的團體。對原住民 族而言，經由生活儀式和宇宙觀，土地具備神聖的意涵，道路、山川甚至 岩石都有其特殊的意義。集體共享土地和信仰，擁有個體和群體的行為準 則和社會機制連結。是以原住民族土地也被列入受害者的範圍。至於遭受 的傷害與影響對象，除了上述個體與群體和土地，也將文化和環境、種族 主義和歧視等傷害列入，也關注到性別、和年齡的傷害差異。2012 年哥倫 比亞憲法法庭，依法判決特別強調應依照受害者年齡、性別，尤其對失能 弱勢者應特別保障，以消除歧視、邊緣化造成的傷害。國家憲法有義務保 障國際組織和人權機構聲張之人權，特別是政經社會不被重視的弱勢族 群，並尊重文化族群多元，保障不同族群的權利。但是依照憲法法庭的判 定，權利限制在原住民族保留地，但是如果原住民受害者未居住在保留地 時又該如何？若居住在社群土地範圍內成員彼此認知不會有太大問題，但

是人口是會流動的，居住在社群土地之外的社群成員、或是原本居住在社 群範圍內，但因為受罰被逐出社群土地外生活的成員。更細緻不同層次的 認定是需要的，尤其在原住民受害者的身分認定上。 為彌補立法時並未事先諮詢的缺憾，避免法律執行時產生傷害，同時 保護受害部族的權利，並且能使最高法院及和平正義法庭的法官們適切執 法，哥倫比亞政府針對負責執法的不同層級公務員施行調查訪問，尋求法 律執行人員對下列問題的理解和回應：如何施行不同層次的照護、現行的 標準有否凌駕原住民族的宇宙觀、法規針對原住民族給予特別待遇是否有 例外情況、和平正義法和原住民特別管轄權之間是否有衝突、原住民認知 架構下能否理解和平正義法對受害者的定義、憲法是否有規範集體權利又 其特徵為何、執行和平正義時對傳統權力的擔保、對原住民族而言那些暴 力模式傷害最深、這些暴力模式對社群的影響差距、法律訴訟的困難與障 礙、社群本身針對暴力濫用的自主機制、如何賠償集體權利、如何加以認 定並制定不同類型的賠償、個體與集體的賠償是排他或互補、屏除團體賠 償對個體的衝擊、原住民個人賠償不傷害集體的案例、如何分別文化傷害 的相異程度。同時為了尋求上述問題的部落觀點，在 Kankuamo、Kogui、 Wiwa、Wayúu 和 Arauco 等部落執行三個工作坊（Sanchez y Prieto, 2011）， 邀請各部落頭人及有勢力者參與，深入分析和平正義法的原則和法令程 序，依照當地原住民的社會經驗，希望能尊重不同原住民族的宇宙觀，制 定可行的不同標準，避免權利被侵害。 藉由上述工作坊，取得面對原住民受害者較可行的執法方式建議，首 先是檢察機關對原住民受害者社群採取任何行動之前，應了解社群的社會 文化輪廓，包括社會結構、權力運作、性別角色、長幼有別以及祖靈的影 響力等方面，依照各社群的民族知識解決，避免侵犯族群宇宙觀。第二是 在進行調查時承認並尊重原住民族群的傳統法規。第三是公務人員要進行 任何活動應依據雙方的協議，並且獲得事前的允許，且針對個體與群體不 同程度的受害狀況訂立標準。最後，公務人員在活動進行後，或是政府有 新的承諾，都應與部落當局會議告知最新近況。而相對的，公務人員也因 應不同層次受害者進行關照時，應依照下列幾項基礎原則：第一是重新詮

釋法律之前人人平等原則，應該認知原住民部族之間存在差異性，遵照憲 法法庭有關原住民族多元文化觀點和集體權的概念；第二是分析了解原住 民族權利受侵害的脈絡，諸如生命權、自由權、自治權、土地權、非法徵 用人力、財產占用、性別暴力等等。最後一項原則是，在調查過程中應堅 守避免讓原住民受害者受到二度傷害（Sanchez y Prieto, 2011）。

伍、結論

從哥倫比亞相關法令的建立，我們見到國際組織與國際公約的影響極 大像是『兒童權利公約』、『消除所有一切形式歧視國際公約』、『德班 （Durban）宣言與行動綱領』、『語言權利國際宣言』、『聯合國原住民 族權利宣言』、『美洲國家組織原住民權利宣言』、『國際勞工組織 169 公約』、聯合國大會原住民族問題論壇等等。特別是國會通過『國際勞工 組織 169 公約』、並將相關原住民族權利入憲，多元文化族群、土地權、 參政和自治等等，哥倫比亞是拉丁美洲保障原住民族權利的進步國家之一。 但是依據各方調查研究顯示，儘管憲法強調應給原住民族特別管轄 權，法律和憲法中明文對原住民族的保護和保障多元文化，展現國家法律 的現代化與進步，但是事實上法規和實際執行存在的相當大的距離。2004 年聯合國人權理事會特別報告員Rodolfo Stavenhagen 的調查指出，哥倫比 亞憲法和相關法律的應用執行存在極大差異，政府的組織和功能不彰。2010 年的特別告報員 James Anaya 的報告也指出，哥國政府的確有關注原住民 族問題，也制定計畫，但總體上各項法律和政策並未能有效保護落實原住 民族權利。人口僅占全國人口總數3%，哥國原住民在經濟社會和文化的各 項權利行使和該國全國人民總平均水準差距巨大。Anaya（2010）在這份報 告指出哥倫比亞政府在保護和增進原住民族人權自由方面亟待改進，特別 是土地和自然資源在做出影響原住民族生活的決策之前的知情協商部分。 以2005 年轉型正義的『和平正義法』（La Ley de Justicia y Paz），又 稱『957 法』（Ley 957 del 2005）為例，諸多原住民族是抱持反對的態度。 原因是法規內容針對一般民眾設置，有些部落因為無法提出法律規定的犯

罪事實證明（absoluta verdad）而無法獲得賠償。原本 2005 年的和平正義 法對哥倫比亞和平進程極為重要，國內軍事衝突的受害者權利因此獲得承 認和保障。但是此法並沒有將原住民族和非裔、羅姆等少數族群受害者的 權利特別歸納。在聯合國駐哥倫比亞高級人權事務委員和相關組織的奔走 下，終於2011 年的『受害者及土地歸還法』的第 205 條，特別將原住民族 和非裔、羅姆等族群加入該法所規範的暴力受害者。也因緣此法條，才有 後來的『4633 號法』，原住民族群受害者，為超過半世紀遭受武裝衝突受 害的原住民族群量身訂製的法律。 哥倫比亞參照國際標準，將國際法的原住民族權利的法理應用於國內 法，儘管法律有優先原則，但基於憲法認定原住民族社群傳統文化習慣應 受到監護和保護，憲法法院判決尊重多元文化觀點，所以當文化多樣性和 制度單一性衝突時往往從文化觀念判定。在進行原住民族轉型正義時，考 量原住民族的多元性和遭受不同程度的武裝衝擊，訂立原住民受害者特別 專法。至於原住民族部落的調查執行規劃和技巧更是值得學習，建立歷史 記憶的調查執行過程中關懷受害部落的人類學特質，相關單位與原住民族 進行協商，尊重原住民族到部落進行會議討論，讓原住民在自己的空間較 具信任感，國家機關與相關人員建立多元族群文化敏感度，也有助於法律 的執行。 衝突結束時應在社群的長老指導下，不分從屬團體或是權勢和經濟 地位，進行保留區內的復原。移除非法作物、對犯下的錯誤懺悔， 並以原住民認同的方式進行補救措施，執行像是浸入湖內、咀嚼古 柯葉或其他植物等身心協調儀式，好讓失衡失序的環境、土地、水、 太陽能重新調整恢復平衡。

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Colombian Peace Process and the Rights

of Indigenous People

Ya-Ju Shin

Adjunct Assistant Professor, Department of European Languages and Cultures National Cheng-Chi University, Taipei, TAIWAN

Abstract

23 June 2016, the Colombian government and the FARC rebels signed a historic ceasefire dear, bringing them closer to ending the long time conflict. However, on 2 October the results of the referendum to decide whether or not to support the peace accord showed that 50.2% opposed the accord while 49.8% favored it. Five days after, the President Juan Manuel Santos was awarded the Nobel Peace Prize for his resolute efforts to bring the country’s more than fifty years long war to an end. More than half century, the indigenous peoples live in the armed conflict areas, their land, society, and culture living in poverty, marginalization and continue to suffer extinction risk of ethnic life. Colombian Constitution of 1991 enshrined the rights of pluralistic communities that attached great importance to the protection of indigenous peoples’ rights and became one of the most progressive counties in Latin American. This study observes the legal provisions of the indigenous peoples’ right since the 1991 Constitution, as well as the practice of the multicultural concept.

Keywords: Colombia, peace process, rights of Indigenous People, armed